從村民自治到社區(qū)自治：中國(guó)農(nóng)村基層民主的發(fā)展趨勢(shì)

王 中 旗

(華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院，湖北 武漢 430079)

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從村民自治到社區(qū)自治：中國(guó)農(nóng)村基層民主的發(fā)展趨勢(shì)

王 中 旗

(華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院，湖北 武漢 430079)

基層民主是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的重要組成部分。當(dāng)代中國(guó)的基層民主發(fā)源于農(nóng)村，村民自治促使中國(guó)在基層社會(huì)普遍實(shí)現(xiàn)了民主自治。村民自治在30多年的實(shí)踐過(guò)程中取得了重大成就，但當(dāng)前已經(jīng)難以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展和社會(huì)變化的要求了，社區(qū)自治成為中國(guó)農(nóng)村基層民主的發(fā)展方向。中國(guó)農(nóng)村社區(qū)自治是村民自治在新形勢(shì)新條件下的發(fā)展，它意味著通過(guò)體制改革和制度創(chuàng)新讓公民能夠更自由、更切實(shí)地行使憲法賦予的基本權(quán)利并更平等、更公正地維護(hù)和增進(jìn)合法權(quán)益，從而為包括戶(hù)籍農(nóng)民和流動(dòng)人口在內(nèi)的所有農(nóng)村社區(qū)居民創(chuàng)造一個(gè)更加公平正義、開(kāi)放自由、和諧穩(wěn)定、民主包容的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。農(nóng)村社區(qū)居民自治的發(fā)展必將推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)管理體制的變革，從而構(gòu)建起全體農(nóng)村社區(qū)居民平等參與和共建共享的新型鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制。

村民自治；基層民主；農(nóng)村社區(qū)；社會(huì)治理

基層民主政治是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的重要組成部分，是我國(guó)社會(huì)主義政治文明的重要體現(xiàn)。我國(guó)的基層民主產(chǎn)生于改革開(kāi)放之后，并伴隨著改革開(kāi)放的深入和現(xiàn)代化建設(shè)的加快而不斷發(fā)展深化。黨和政府也高度重視我國(guó)的基層民主實(shí)踐的發(fā)展。在十八大報(bào)告中，就提出了要對(duì)基層民主制度進(jìn)行完善的構(gòu)想，并且明確指出了在城市以及鄉(xiāng)村的社區(qū)治理中，以及在基層事務(wù)中涉及公共事務(wù)或公益事業(yè)時(shí)，使群眾進(jìn)行自我管理、服務(wù)、教育，并進(jìn)行自我監(jiān)督，從而使這種制度成為人民直接依法行使民主權(quán)利的重要形式或方式，因此基層民主政治的實(shí)踐和發(fā)展對(duì)于我國(guó)政治文明發(fā)展和民主政治建設(shè)會(huì)產(chǎn)生重要的推動(dòng)作用。中國(guó)的基層民主發(fā)源于農(nóng)村，村民自治作為中國(guó)農(nóng)民的又一偉大創(chuàng)造，開(kāi)啟了當(dāng)代中國(guó)基層民主政治實(shí)踐的大門(mén)，并且在快速的傳播和普及中通過(guò)實(shí)踐取得了巨大的發(fā)展成就。在十八屆三中全會(huì)上，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》獲得順利通過(guò)，其中就明確提出要“發(fā)展基層民主”，并指出要建立健全居民、村民監(jiān)督機(jī)制，促使廣大群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)的治理中，以及基層的公共事務(wù)或公益事業(yè)中，依法進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督。這不僅僅是對(duì)以村民自治為基礎(chǔ)的我國(guó)基層民主政治的成功經(jīng)驗(yàn)的肯定，也為包括村民自治在內(nèi)的中國(guó)特色社會(huì)主義基層民主政治的發(fā)展提出了新的要求。因此，對(duì)于中國(guó)這個(gè)仍然是農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)、農(nóng)村發(fā)展依然占據(jù)全局性地位的大國(guó)來(lái)說(shuō)，研究中國(guó)農(nóng)村基層民主的發(fā)展變化，對(duì)于研究、分析、探討中國(guó)民主政治發(fā)展和政治文明建設(shè)的方向趨勢(shì)而言都意義重大。

一、村民自治的產(chǎn)生、要素和經(jīng)驗(yàn)

村民自治是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)農(nóng)民自發(fā)形成的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)舉，它在20世紀(jì)80年代繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包制后進(jìn)一步推動(dòng)了中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面變革。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的推行使農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)自由，而村民自治的產(chǎn)生則促進(jìn)了農(nóng)村的民主政治的發(fā)展；農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)自由和政治民主不僅成為改革開(kāi)放后的中國(guó)走向自由和民主象征，也構(gòu)成了中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)的基石。村民自治發(fā)源于廣西自治區(qū)宜州市，是家庭聯(lián)產(chǎn)承包制實(shí)施和“政社合一”的人民公社體制解體后村民為了有效管理村莊公共事務(wù)、彌補(bǔ)人民公社解體后農(nóng)村公共權(quán)力真空的自發(fā)創(chuàng)設(shè)。1980年2月，廣西宜山縣合寨大隊(duì)果作村的村民鑒于實(shí)行包產(chǎn)到戶(hù)后人民公社體制由于失去了存在和運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)而難以有效管理鄉(xiāng)村公共事務(wù)，通過(guò)自發(fā)的方式組建起來(lái)，成立了全國(guó)首個(gè)村民委員會(huì)，由全體村民經(jīng)過(guò)民主選舉產(chǎn)生村民委員會(huì)的成員，并授權(quán)村民委員會(huì)管理村集體的共同事務(wù)，我國(guó)的村民自治也由此發(fā)起。也就在同時(shí)，與宜山縣相鄰的羅城縣的部分農(nóng)村也自發(fā)組建起了村民自治組織以管理村莊公共事務(wù)，填補(bǔ)人民公社解體后的鄉(xiāng)村公共權(quán)力空缺。廣西宜山、羅城兩縣的村民自治實(shí)踐很快就得到了中央的高度重視，全國(guó)人大常委會(huì)和民政部于1982年派出調(diào)查組到這兩個(gè)縣開(kāi)展村民自治調(diào)查，并對(duì)兩縣創(chuàng)設(shè)的村民自治實(shí)踐給予了肯定；在時(shí)任憲法修改委員會(huì)副主任委員、主持憲法修改的彭真的大力推動(dòng)下，1982年4月召開(kāi)的五屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議將“村民自治”納入了憲法修正案草案，并最終在1982年12月召開(kāi)的第五屆全國(guó)人大二次會(huì)議上通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》中得到了正式肯定和法律確認(rèn)。在1982年的憲法中，第111條明確規(guī)定：城市以及農(nóng)村按照居民居住的地區(qū)所設(shè)立的居民或村民委員會(huì)屬于基層性的群眾自治組織。居民或村民委員會(huì)的主任、副主任以及相關(guān)委員們必須通過(guò)居民選舉產(chǎn)生。居民或村民委員會(huì)與基層政權(quán)之間的相互關(guān)系由法律所規(guī)定。居民或村民委員會(huì)下面設(shè)有人民調(diào)解、治安保衛(wèi)以及公共衛(wèi)生等委員會(huì)，以便辦理本地區(qū)居民的公共事務(wù)或公益事業(yè)，并對(duì)民間糾紛進(jìn)行調(diào)解，對(duì)社會(huì)治安進(jìn)行協(xié)助維護(hù)，并且對(duì)群眾的要求或意見(jiàn)向人民政府進(jìn)行反饋。由此可見(jiàn)，此憲法的相關(guān)規(guī)定也即意味著村民自治制度在我國(guó)得到了正式的確立。

由此，村民委員會(huì)在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)迅速建立起來(lái)，村民自治也得到了快速的普及和發(fā)展。1983年6月，已任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的彭真在六屆全國(guó)人大一次會(huì)議上發(fā)表講話(huà)，提出要認(rèn)真總結(jié)以城市或農(nóng)村村民委員會(huì)為主要載體的中國(guó)特色的基層性的群眾自治組織的相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，大力推廣基層群眾自治發(fā)展；1983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》，此文件對(duì)村民委員會(huì)的設(shè)立、職能、產(chǎn)生方式等作出具體規(guī)定，明確指出了“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”的基本性質(zhì)，其主要職責(zé)是要對(duì)本村的公共事務(wù)或公益事業(yè)積極辦理，協(xié)助鄉(xiāng)級(jí)人民政府做好本村范圍內(nèi)的行政和生產(chǎn)建設(shè)工作，并提出了村民委員會(huì)的主任、副主任以及委員必須由村民進(jìn)行選舉產(chǎn)生的基本要求。在實(shí)踐操作中，黑龍江省大慶市大同區(qū)八井子鄉(xiāng)、山東省昌邑縣卜莊鄉(xiāng)辛莊等開(kāi)始實(shí)行由所有年滿(mǎn)18周歲的本村居民直接投票選舉產(chǎn)生村委會(huì)成員，從而開(kāi)創(chuàng)了直接選舉村委會(huì)班子的先河。同時(shí)，天津市于1983年率先制訂了《天津市村民委員會(huì)工作簡(jiǎn)則(試行草案)》，對(duì)村民自治的具體實(shí)踐進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范，隨后部分省、自治區(qū)和直轄市也相繼出臺(tái)了類(lèi)似的規(guī)范性文件；1984年8月，民政部參照各地出臺(tái)的相關(guān)規(guī)范、簡(jiǎn)則起草了《村民委員會(huì)組織條例(草案)》，并歷經(jīng)修改、討論，最終在1987年11月召開(kāi)的第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議上，通過(guò)了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)》，從此村民自治邁入法治軌道。

《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民自治以“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”為基本原則，由廣大村民通過(guò)直接行使憲法所賦予的相應(yīng)民主權(quán)利，依照憲法所規(guī)定的方針辦理涉及本村村民利益的事務(wù)，創(chuàng)造屬于自己的幸福生活，并進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育以及管理村莊公共事務(wù)，發(fā)展村莊公益事業(yè)。由各村農(nóng)民直接選舉所產(chǎn)生的村民委員會(huì)作為基層群眾性的自治組織，使它在民主政治的原則下管理農(nóng)村社會(huì)公共事務(wù)的同時(shí)，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的指導(dǎo)，并且配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)完成國(guó)家下達(dá)的各項(xiàng)工作任務(wù)；同時(shí)村民委員會(huì)作為村莊民主自治權(quán)力的代理行使者，代表全體村民向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府反映村民的合理訴求，維護(hù)村民的合法權(quán)益。鄉(xiāng)村直接選舉產(chǎn)生村民委員會(huì)實(shí)行自治并接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)并協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行工作，這在中國(guó)農(nóng)村基層治理中形成了“鄉(xiāng)政村治”的基本結(jié)構(gòu)。這種農(nóng)村的基層治理結(jié)構(gòu)，使得基層民主自治與國(guó)家行政管理能夠在“鄉(xiāng)—村”這一層面得以有效銜接，從而在尊重我國(guó)歷史文化傳統(tǒng)、維護(hù)我國(guó)基本政治體制的同時(shí)，在中國(guó)廣大農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了前所未有的民主治理模式，也推動(dòng)了中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的向前發(fā)展。在30多年歷史進(jìn)程中，我國(guó)的村民自治在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新，創(chuàng)造出很多開(kāi)拓性的地方經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，如吉林省梨?shù)縣的“海選”模式、山西省河曲縣的“兩票制”、河南省駐馬店的“三上三下公布”、安徽省岳西縣的“聯(lián)選制”以及山東省招遠(yuǎn)縣的“兩公開(kāi)一監(jiān)督”與河北滄州“黨支部領(lǐng)導(dǎo)、村代會(huì)作主、村委會(huì)辦事”的“青縣模式”等農(nóng)村選舉與治理模式。這些實(shí)踐和創(chuàng)舉進(jìn)一步推動(dòng)了村民自治的完善，使基層民主深入發(fā)展，并且夯實(shí)了中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)，為之提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

村民自治作為我國(guó)基層民主政治發(fā)展的重要組成部分，在30余年來(lái)各地的探索實(shí)踐得以不斷發(fā)展，也為基層社會(huì)管理體制的改革積累的經(jīng)驗(yàn)，并逐步在全社會(huì)培養(yǎng)起民主自治的意識(shí)，可見(jiàn)村民自治對(duì)改革開(kāi)放后我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展所具有的重大的歷史意義和實(shí)踐價(jià)值。更為重要的是，在村民自治的基礎(chǔ)之上，我國(guó)部分地區(qū)也開(kāi)啟了更大范圍和更高層次的民主自治的探索實(shí)踐。如1998年四川遂寧步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長(zhǎng)直選的嘗試、1999年廣東深圳大鵬鎮(zhèn)試點(diǎn)的“兩推一選”式鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉以及2003年后四川雅安的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選的一系列探索，都構(gòu)成了我國(guó)民主政治發(fā)展的重要成果。這些成果的取得是建立在村民自治的穩(wěn)定推進(jìn)和長(zhǎng)期實(shí)踐的基礎(chǔ)上的，它們立足于村民自治所形成了民主制度和民主意識(shí)，這些成功實(shí)踐必將為我國(guó)基層社會(huì)的民主治理的改革和發(fā)展提供更為寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

二、社區(qū)自治：新形勢(shì)下村民自治的發(fā)展

村民自治開(kāi)啟了新中國(guó)的基層民主制度化建設(shè)的大門(mén)，并在其30多年的實(shí)踐過(guò)程中不斷得到發(fā)展和完善，不僅構(gòu)成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展、農(nóng)村面貌的大幅改善和農(nóng)民利益有效維護(hù)的重要制度保障，也為我國(guó)的民主政治發(fā)展和政治文明建設(shè)積累了豐富經(jīng)驗(yàn)、打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。雖然在具體的實(shí)踐過(guò)程中，不少地方由于沒(méi)有能很好地協(xié)調(diào)村“兩委”的關(guān)系、解決好“鄉(xiāng)政”與“村治”的矛盾，從而導(dǎo)致很多地方的村民自治出現(xiàn)了扭曲甚至畸化，但村民自治的歷史意義和積極影響是值得充分肯定和大力發(fā)揚(yáng)的。但是，隨著社會(huì)快速發(fā)展和農(nóng)村急劇變化，村民自治能夠得以有效實(shí)行的經(jīng)濟(jì)和體制基礎(chǔ)正在逐漸消解：一方面是大量青壯年農(nóng)民外出務(wù)工就業(yè)導(dǎo)致村民自治在實(shí)際運(yùn)作當(dāng)中由于人力資源的匱乏而出現(xiàn)的低效和衰解現(xiàn)象；另一方面是由于村民自治中的政經(jīng)不分、村社不分造成農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理中矛盾多發(fā)、農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展緩慢。而更為關(guān)鍵的是，改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立促使我國(guó)人口在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間出現(xiàn)了大量流動(dòng)，很多地區(qū)的農(nóng)村尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村不單有人員外流也有人員流入，但由于戶(hù)籍制度的原因這些流入安居就業(yè)的新居民不能參與到所居住、所就業(yè)的村莊的基層民主自治中，他們的權(quán)利難以有效行使，利益難以充分維護(hù)。村民自治是建立在以戶(hù)籍制度為基礎(chǔ)的行政管理體系基礎(chǔ)之上的，是本村戶(hù)籍居民的自治，自治權(quán)是以村莊集體土地所有為基礎(chǔ)的，是以土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系為權(quán)力邊界的，村民自治實(shí)際上只是在本村擁有土地產(chǎn)權(quán)的村民才能享有的權(quán)利，從而具有極強(qiáng)的封閉性和排他性[1]。村民自治作為改革開(kāi)放初期的制度產(chǎn)物，難以適應(yīng)當(dāng)前中國(guó)的多元、流動(dòng)社會(huì)的基層民主自治的發(fā)展需要了，由此，時(shí)代發(fā)展和社會(huì)變化要求“農(nóng)村社會(huì)從靜止、封閉向開(kāi)放和流動(dòng)轉(zhuǎn)變，基層民主自治從‘村民自治’向‘居民自治’轉(zhuǎn)變”[2]，因此，社區(qū)自治成為農(nóng)村基層民主自治的發(fā)展方向。

社區(qū)是人類(lèi)生活的基本單元，是“基于一定的地域邊界、責(zé)任邊界、具有共同的紐帶聯(lián)系和社會(huì)認(rèn)同感、歸屬感”[3]78的生活共同體，構(gòu)成了社會(huì)良性運(yùn)行的基本細(xì)胞，絕大部分社區(qū)成員的基本生活就是在本社區(qū)內(nèi)完成的，他們所消費(fèi)的各種生產(chǎn)、生活資料是以家庭為單位進(jìn)行的，由此建立了社區(qū)多種人際關(guān)系，在社區(qū)內(nèi)共同面對(duì)生活中遇到的各種困難及難題[4]9。農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)村居民生活的最基本單元，作為農(nóng)民生活共同體的農(nóng)村社區(qū)對(duì)村民來(lái)說(shuō)具有十分重要的地位，農(nóng)村最基層的組織單位以及農(nóng)村公共服務(wù)和管理的組織平臺(tái)都是農(nóng)村社區(qū)；通過(guò)農(nóng)村社區(qū)這一基層組織單位，農(nóng)村才能有效地引入國(guó)家公共服務(wù)，使國(guó)家的公共政策得以有效落地[1]。雖然在地域范圍上，農(nóng)村社區(qū)與行政村、村組有重合之處，但在體制上農(nóng)村社區(qū)是為所有居住在本地區(qū)的農(nóng)村居民提供便利、滿(mǎn)足需要、獲得認(rèn)同、增進(jìn)交往的生活共同體，而不是如行政村那樣更多地為本地戶(hù)籍農(nóng)民提供服務(wù)、維護(hù)利益的行政管理單元，因此，相對(duì)于以行政村為單元、以行政管理為目的的村民自治，社區(qū)自治更注重在管理中將服務(wù)惠及所有居民、維護(hù)與增進(jìn)所有本社區(qū)農(nóng)村居民的合法權(quán)益。所以，農(nóng)村社區(qū)自治相對(duì)于村民自治而言，不僅意味著參與主體的擴(kuò)大、邊界更加開(kāi)放、更具普惠性和靈活性，更是一場(chǎng)整體的改革和體制的變革。

黨和國(guó)家對(duì)于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和以農(nóng)村社區(qū)為載體的基層民主自治的發(fā)展給予了高度重視。2006年10月中共十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，其中就明確提出了“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”的指示，也就是要把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成管理有序、服務(wù)完善的社會(huì)生活共同體，并且這種任務(wù)完成的前提必須是建立并健全新型社區(qū)管理體制和服務(wù)機(jī)制，這不僅為我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)指明了方向，也明確農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理體制的改革和創(chuàng)新原則要求。民政部于2006年9月下發(fā)的《關(guān)于做好農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》(民函[2006]288號(hào))中也明確指出：大量的實(shí)踐驗(yàn)證了開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，有利于把各項(xiàng)政策措施在新農(nóng)村建設(shè)中落到實(shí)處，引導(dǎo)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，搭建有效的推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的平臺(tái)；有利于農(nóng)村利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，調(diào)動(dòng)廣大群眾和社會(huì)力量參與新農(nóng)村建設(shè)，化解農(nóng)村社會(huì)矛盾，這對(duì)于加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)具有重要的意義。尤其是2015年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出要加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。這不僅有利于推動(dòng)戶(hù)籍與非戶(hù)籍居民之間的和諧相處，有利于促進(jìn)政府的公共管理和公共服務(wù)與村民的自我管理和自我服務(wù)進(jìn)行更深入地互動(dòng)銜接，而且也有利于農(nóng)村社區(qū)自治和服務(wù)功能的增強(qiáng)，為農(nóng)民的幸福、農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展、農(nóng)村的和諧穩(wěn)定奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。由此可見(jiàn)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為今后農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的方向要求，不僅是通過(guò)公共服務(wù)的覆蓋與改善加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提高農(nóng)民生產(chǎn)生活水平，而且需要通過(guò)體制改革與制度創(chuàng)新，充分發(fā)揮村民民主自治的能力，將農(nóng)村內(nèi)生活力與國(guó)家發(fā)展推力有機(jī)結(jié)合起來(lái)，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村民主自治與國(guó)家行政管理的有效銜接并以此推動(dòng)國(guó)家政權(quán)與農(nóng)村社會(huì)的良性互動(dòng)，從而在加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)民生活水平改善的同時(shí)，使廣大農(nóng)村能夠與國(guó)家發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步協(xié)調(diào)推進(jìn)。

在需要構(gòu)建的新型農(nóng)村社會(huì)治理體制中，作為村民自治發(fā)展新階段的農(nóng)村社區(qū)居民自治構(gòu)成了核心主體，從而實(shí)現(xiàn)居民自治與政府管理的有效銜接和良性互動(dòng)。由此可見(jiàn)，建立在農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)上的居民自治，不僅要管理好村莊公共事務(wù)，發(fā)展好村莊公益事業(yè)，更需要通過(guò)普惠的、均等的公共物品和公共服務(wù)供給，在提高農(nóng)村發(fā)展程度、改善農(nóng)民生活水平、優(yōu)化鄉(xiāng)村設(shè)施環(huán)境的同時(shí)，更好地化解農(nóng)村社區(qū)矛盾沖突，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)和諧穩(wěn)定，從而為推動(dòng)城鄉(xiāng)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供強(qiáng)有力的體制支撐。因此，以社區(qū)自治為方向的中國(guó)農(nóng)村基層民主實(shí)踐，必須逐漸打破城鄉(xiāng)界限和戶(hù)籍壁壘，通過(guò)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革、農(nóng)村協(xié)商民主發(fā)展、農(nóng)村發(fā)展成果共享、農(nóng)村事務(wù)參與管理，推動(dòng)村民自治向更加開(kāi)放多元、更加自由平等、更加公平正義、更加和諧融洽的社區(qū)自治的轉(zhuǎn)變，從而既能進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)村基層民主自治的活力，又能讓農(nóng)村社區(qū)的所有居民能夠平等地參與到村莊公共事務(wù)管理中，以此促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

三、農(nóng)村社區(qū)時(shí)代的鄉(xiāng)村治理

基層民主是黨領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主的重要形式，是廣大人民群眾行使憲法賦予的基本公民權(quán)利、維護(hù)和增進(jìn)合法權(quán)益的重要途徑，不斷加強(qiáng)基層民主建設(shè)、完善基層民主制度對(duì)于建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治而言至關(guān)重要。十八大報(bào)告明確指出要健全基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，建立充滿(mǎn)活力的群眾自治機(jī)制，并且以推動(dòng)有序參與的擴(kuò)大、推進(jìn)信息的公開(kāi)化、加強(qiáng)民主協(xié)商為重點(diǎn)，使范圍和途徑得以拓寬，內(nèi)容和形式得以豐富，切實(shí)保障人民享有充分的民主權(quán)利，這對(duì)我國(guó)基層民主政治的實(shí)踐和發(fā)展提出了基本要求和發(fā)展方向。建立在作為農(nóng)民生活共同體的農(nóng)村社區(qū)而非政府行政管理單元的村組基礎(chǔ)之上的社區(qū)自治，是中國(guó)農(nóng)村基層民主的重要發(fā)展方向，它標(biāo)志著中國(guó)將通過(guò)范圍更大、層次更深的改革，推動(dòng)基層民主發(fā)展和民主政治建設(shè)，將通過(guò)體制改革和制度創(chuàng)新讓公民能夠按照中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主的基本要求，更自由、更切實(shí)地行使憲法賦予的基本權(quán)利并更平等、更公正地維護(hù)和增進(jìn)合法權(quán)益。

正在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)逐步試點(diǎn)推進(jìn)的社區(qū)自治是我國(guó)基層自治組織的創(chuàng)新形式，是能夠服務(wù)凝聚群眾以及充分調(diào)動(dòng)群眾的組織形式，是最能接近民情基層、最能靠近百姓的組織形式，農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)性和根本性作用主要是能夠體現(xiàn)并能充分代表廣大人民的根本訴求和根本需要，使廣大人民的根本利益和根本權(quán)利能夠充分滿(mǎn)足，使廣大人民的積極性、能動(dòng)性能夠得到充分的發(fā)揮[5]。十八大報(bào)告明確提出在中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)的過(guò)程中要更加注重民主制度的健全和民主形式的豐富，從而充分保障在中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治實(shí)踐過(guò)程中人民能夠依法行使“四個(gè)民主”的基本權(quán)利，這就更需要通過(guò)體制改革和制度創(chuàng)新來(lái)更好地實(shí)現(xiàn)和發(fā)展公民基層民主自治。尤其是2015年5月中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出村民委員會(huì)組織法的實(shí)施要認(rèn)真貫徹，村民委員會(huì)和村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)建設(shè)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中重大問(wèn)題的民主決策、民主監(jiān)督機(jī)制要進(jìn)一步完善。這為我國(guó)農(nóng)村社區(qū)的居民自治的發(fā)展進(jìn)一步指明了方向：即在堅(jiān)持村民自治的基本原則的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村基層民主自治制度進(jìn)行進(jìn)一步的完善，不能使其僅停留在“選舉民主”和“投票民主”之上，而是在村莊公共事務(wù)管理的全過(guò)程中更好地踐行民主政治的基本要求，讓民主政治成為鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活的常態(tài)與準(zhǔn)則。而且，農(nóng)村社區(qū)居民自治的發(fā)展，更意味著中國(guó)要不斷通過(guò)改革創(chuàng)新，逐步打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，從而為包括戶(hù)籍農(nóng)民、外來(lái)人員在內(nèi)的所有公民創(chuàng)造一個(gè)更加公平正義、開(kāi)放自由、和諧穩(wěn)定、民主包容的政治制度，讓農(nóng)村社區(qū)的全體居民都能夠參與到和自身利益密切相關(guān)的村莊公共事務(wù)的管理過(guò)程中，通過(guò)民主協(xié)商的農(nóng)村社區(qū)居民自治而充分地表達(dá)意見(jiàn)訴求，維護(hù)合法權(quán)益，由此在我國(guó)廣大農(nóng)村實(shí)現(xiàn)全體居民的平等參與和共建共享。

“村民自治”向“居民自治”的轉(zhuǎn)向進(jìn)一步推動(dòng)了我國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理體制的變革。新形勢(shì)下的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律和城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)全體居民的平等參與和共建共享，這就必然會(huì)推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)治理體制的深層次變革：包括通過(guò)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革實(shí)現(xiàn)村社分開(kāi)和政經(jīng)分離，以及通過(guò)建立代表和直聯(lián)機(jī)制讓外來(lái)人口能平等地參與到村莊公共事務(wù)管理過(guò)程中等。2015年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》中明確提出了“基層政府及其派出機(jī)關(guān)、村(社區(qū))黨組織、村(居)民委員會(huì)、村(居)務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村(居)民小組、駐村(社區(qū))單位、社區(qū)社會(huì)組織、業(yè)主委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作組織、物業(yè)服務(wù)企業(yè)和當(dāng)?shù)貞?hù)籍居民、非戶(hù)籍居民代表以及其他利益相關(guān)方可以作為協(xié)商主體”的規(guī)范和“涉及行政村、社區(qū)公共事務(wù)和居民切身利益的事項(xiàng)，由村(社區(qū))黨組織、村(居)民委員會(huì)牽頭，組織利益相關(guān)方進(jìn)行協(xié)商”的要求。這就意味著新型鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制的建立不僅需要進(jìn)一步推動(dòng)村民自治的發(fā)展與深化，也需要推動(dòng)現(xiàn)在的“鄉(xiāng)—村”關(guān)系從“指導(dǎo)—協(xié)助”向“協(xié)調(diào)—合作”方向的轉(zhuǎn)變，以及范圍更廣、層次更深并且能實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)劃和超戶(hù)籍制度的民主協(xié)商機(jī)制，這都是農(nóng)村社區(qū)居民自治在持續(xù)推進(jìn)的過(guò)程中不斷探索實(shí)踐所要解決的問(wèn)題。

[1]項(xiàng)繼權(quán).農(nóng)村社區(qū)建設(shè)：社會(huì)融合與治理轉(zhuǎn)型[J].社會(huì)主義研究，2008(2).

[2]項(xiàng)繼權(quán).從“社隊(duì)”到“社區(qū)”：我國(guó)農(nóng)村基層組織與管理體制的三次變革[J].理論學(xué)刊，2007(11).

[3]滕尼斯.共同體與社會(huì)[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，1999：78.

[4]于燕燕.社區(qū)自治與政府職能轉(zhuǎn)變[M].北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2005：9.

[5]周悅，崔煒.社會(huì)參與理論下的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀分析與機(jī)制構(gòu)建[J].前沿，2012(17).

2015-01-06

10.16366/j.cnki.1000-2359.2015.06.004

D616

A

1000-2359(2015)06-0017-05

王中旗(1980—)，男，河南平頂山人，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院博士研究生，主要從事當(dāng)代世界政治經(jīng)濟(jì)問(wèn)題研究。