中國海關實施AEO 制度面臨的問題及路徑選擇

■ 馬永飛 河北工業(yè)大學 蒙少東 上海海關學院

近年來，隨著全球經貿領域互認合作的不斷擴大，由世界海關組織發(fā)起的AEO守法認證制度，讓越來越多的各國企業(yè)在降低國際貿易成本、增強市場競爭力等方面獲得了實際優(yōu)惠。本文在分析世界各國AEO實施經驗的基礎上，從保障供應鏈安全與便利的視角，提出了我國海關實施AEO制度的具體策略與路徑。

一、AEO制度的提出及主要發(fā)達國家的實踐

進入21世紀以來，全球產業(yè)結構調整步伐加快，世界多極化、經濟全球化愈趨明顯，各國普遍意識到現(xiàn)行全球貿易體制易受走私及恐怖分子的非法利用，西方發(fā)達國家海關開始為此努力探索海關新職能作用。由歐盟及世界海關組織（以下簡稱WCO）發(fā)起的AEO（Authorized Economic Operator）認證制度，是在2005年6月召開的WCO第105/106次理事會年會通過的《全球貿易安全與便利標準框架》（以下簡稱《框架》）而確定的。其定義為：以任何一種方式參與貨物國際流通的一方，包括生產商、進口商、出口商、報關行、承運商、理貨人、中間商、口岸和機場、貨站經營者、綜合經營者、倉儲業(yè)經營者和分銷商，需要被海關當局認定符合世界海關組織供應鏈安全和便利的標準。2006年WCO進一步批準通過了《AEO實施指南》，細化完善了一整套關于申報AEO資格、安全措施、評估認證、相互承認等標準，以便與《框架》同步推進實施。

AEO認證往往是全球各國海關企業(yè)分類管理中最高信用管理等級，享受最便利優(yōu)惠措施。其互認程序：首先由各國（或地區(qū)，下同）海關對本地企業(yè)進行認證，企業(yè)須取得AEO資格；其次進行國際合作，即一國海關與另一國海關對AEO及其相關政策的相互磋商、相互認可；第三進行互認安排，即相互簽署AEO互認協(xié)議；最后就是通過互認安排實施，即簽約國家的海關相互對（對方AEO企業(yè)出口到本國或地區(qū)）進口貨物實施便利通關待遇，一般是以發(fā)布公告為準。2008年頒布的作為WCO全球戰(zhàn)略發(fā)展藍圖的《21世紀海關》文件進一步明確：21世紀的海關應與值得信任的經營者建立戰(zhàn)略伙伴關系。當前任期內WCO新當選的理事會主席DEEN和秘書長MIKURIYA都在積極推動《框架》及AEO認證守法便利制度的實施，并努力促進各國間的執(zhí)法互認。

歐盟海關于2005年最先在全球范圍內提出了AEO制度，當時其采用修改歐共體海關法的方式，強調了實施統(tǒng)一風險管理制度的必要性，并明令要求從2008年1月1日正式開始實施，既方便了海關自身管理又有效防范了執(zhí)法管理風險，從國家的高度把AEO計劃作為了“安全計劃”的重要組成部分和實現(xiàn)途徑，把AEO認證區(qū)分為貿易簡化證書和貿易安全證書兩種證書。截至2015年初，歐盟10000多家經營者被授予AEO認證，其中德國和荷蘭等國家獲得AEO認證的企業(yè)數(shù)量居前幾位。企業(yè)申請單一貿易簡化證書，及同時申請便利與安全雙證證書居多，單單申請貿易安全一個證書的企業(yè)占比較少。此外，歐盟海關還積極推進AEO的國際互認，其與中國海關合作的“中歐安全智能貿易航線試點計劃”也是其推進AEO國際互認、便利區(qū)域企業(yè)貿易往來發(fā)展的關鍵步驟。

美國由于受9.11事件影響，政府把反恐和維護本土安全作為政府職能的重中之重，早在2001年11月就開始啟動“海關與商界反恐伙伴計劃（C-TPAT）”項目。在美國海關與邊境保護局的大力倡導和推動下，截止2014年6月底，其已完成對10747家企業(yè)的驗證，其中進口商4331家，海外生產商1418家，承運人3125家，報關企業(yè)859家，貨代或第三方物流954家；共開展驗證25351次，其中首次驗證12511次，復驗證12840次。美國海關這一項目制度理念、作業(yè)流程及后期成果，與同期WCO及歐盟海關實施的AEO制度基本吻合，所以，后來這一項目逐漸被包括美國本土在內的全球各國及國際組織認可為“美國AEO制度”。當前，美國已與新西蘭、加拿大、約旦、日本、韓國、歐盟、中國臺灣和以色列等8個國家和地區(qū)簽訂了AEO互認安排（即美國海關C-TPAT項目與對方海關AEO項目的互認）；與中國、新加坡、墨西哥和瑞士等國家正在互認磋商中。

在我國所處的亞太地區(qū)，日本已有220家出口商、74家進口商、63家倉儲企業(yè)和13家報關企業(yè)具有AEO資格，整個日本暫無運輸企業(yè)獲得AEO資格。韓國海關開發(fā)了專門的“AEO標志”，其設立的專門組織機構包括：AEO中心9人，AEO稽查組10人，負責對企業(yè)的驗證稽查51人。我國海關在開展對外交往中一直積極倡導“監(jiān)管互認、執(zhí)法互助、信息互換”（簡稱3M）的合作理念，希望通過海關與海關、海關與商界、海關與其他政府部門之間的合作，積極營造透明、公正和充滿活力的貿易環(huán)境，大力推進了全球貿易安全與便利。尤其在與港澳臺等重要貿易伙伴的合作成效最為顯著：以2014年內港海關AEO互認工作為例，自2014年9月內港海關在海運、空運、陸運全領域實施互認安排以來至2014年12月，共有約1400家內地AEO企業(yè)的208783票貨物在香港受惠，僅有1960票貨物被查驗，查驗率為0.94%，遠低于普通貨物查驗率，有效服務內地企業(yè)對港貿易便利。企業(yè)普遍反映，AEO企業(yè)守法制度的實施非常有利于我國國家誠信體系建設，極大地便利了進出口貿易。

二、我國海關實施AEO制度的面臨的問題

（一）AEO制度尚且缺乏統(tǒng)一認證標準

在WCO的有力推動下，盡管世界各國AEO制度實施都取得了良好成效，但在具體作業(yè)實施方面，AEO認證至今沒有全球統(tǒng)一標準，全球各國都在實際作業(yè)過程中對新頒布的《AEO實施指南》規(guī)則有所改動。盡管我國高度關注貿易安全與便利，通過承辦WCO亞太地區(qū)培訓中心、舉辦全球海關學術（PICARD）大會等途徑，為本地區(qū)成員海關乃至WCO的能力建設和AEO制度推動做出了突出貢獻，2014年又出臺了《企業(yè)信用管理暫行辦法》專門增設了AEO認證條款，進一步精細化了認證條件和認證程序，但現(xiàn)階段全面推行AEO制度仍面臨比較突出的認證標準實施不統(tǒng)一問題。例如，“三查合一”機制實施后，當我國負責AEO認證制度管理的海關稽查部門對加工貿易聯(lián)網監(jiān)管企業(yè)進行下廠實地盤庫核查，其核查結果一般會被AEO認證工作納入互認，即使存在料件缺少，也不認為屬于違法行為；而沒有實行聯(lián)網監(jiān)管的手冊管理企業(yè)，一般會面臨海關AEO認證的盤庫抽查，如果出現(xiàn)保稅貨物的無正當理由短少情形，則通常被認定為涉嫌違法行為，根據(jù)海關總署規(guī)定，該企業(yè)將面臨不予通過AEO認證的情形。

（二）口岸管理不夠協(xié)調統(tǒng)一

當前世界主要國家（地區(qū)）海關的發(fā)展戰(zhàn)略均強調口岸的協(xié)調管理或口岸管理職能的集約化。美國在9·11事件以后實行口岸管理體制大改革，組建美國海關與邊境保護局（CBP），實現(xiàn)邊境管理的統(tǒng)一化，使海關成為保衛(wèi)國家安全的核心部門之一。其他國家海關近年來也逐步完成了由傳統(tǒng)意義上強調口岸各部門各司其職、配合協(xié)作，向國家口岸規(guī)劃、部門職能整體設計、資源整合、追求集成管理效能最大化的過渡。我國自2006年由中央批準海關總署口岸規(guī)劃辦公室更名為國家口岸管理辦公室，海關系統(tǒng)具備了綜合協(xié)調地方口岸工作等職責。但近十年來，口岸各執(zhí)法部門各自為政的局面并未被徹底打破，AEO企業(yè)在辦理進出口時常常面臨同一單證重復申報的現(xiàn)象，且目前海關、邊檢、國檢、海事、邊防等口岸部門尚未實現(xiàn)系統(tǒng)聯(lián)網，廣大進出口相關AEO認證企業(yè)無法全面得到本應該享有的便捷通關服務，各種資源浪費、數(shù)據(jù)冗余、審批繁瑣及候時較長等問題依舊普遍存在。這種相對落后的體制，可能會使我國在AEO國際國內守法認證方面無法從根本上有所突破。

（三）海關服務優(yōu)惠政策不足

近年來，全國海關牢固樹立了“關企合作伙伴關系”的新型服務理念，已經基本在現(xiàn)行法制、政策允許的范圍內最大限度地為企業(yè)提供了便利措施，比如，武漢海關的客戶協(xié)調員制度、南京海關的守法便利通關改革措施，讓我國AEO企業(yè)和沒有AEO資格的部分企業(yè)同樣享有了這些最大優(yōu)惠。在初級加工商品、鋼鐵及其他大宗貨物進出口等相關行業(yè)，由于對時效性要求不高，甚至出現(xiàn)企業(yè)對AEO制度抱可有可無的不配合態(tài)度。全國海關五萬余名關員中仍有相當一部分尚未從傳統(tǒng)的“政治把關、從嚴管理”理念中解放出來。為了促進企業(yè)守法自律，全國海關系統(tǒng)在各個地方海關都設立了專門的企業(yè)管理處室，但由于工作理念和要求尺度的差異，部分海關企業(yè)管理部門仍習慣于把查發(fā)問題作為工作成績，導致在提供企業(yè)守法狀況信息、甚至授予AEO企業(yè)資格等方面不盡科學。

（四）驗證稽查效能有待提高

驗證稽查作業(yè)模式源于《海關稽查條例》確立的稽查手段和基本程式，因應AEO制度在我國的實施需要而創(chuàng)設，使我國的AA類企業(yè)具備了在AEO制度框架下，與國際貿易中的供應鏈安全標準相對接的重要基礎，并通過海關國際互認合作，從而走出國門走向世界，帶動我國從外貿大國向外貿強國轉型。據(jù)海關統(tǒng)計，截至2014年底，海關共有AEO企業(yè)4000多家，報關單數(shù)量占全國總量（下同）的兩成左右，進出口值占三成左右，納稅額占四成左右。但長期以來，海關稽查人員受傳統(tǒng)的績效考核指標所影響，工作理念在一定程度上仍存在“輕規(guī)范管理”的現(xiàn)象，有的稽查人員著重檢查賬簿單證建立的完整性、真實性，對報關單證及其涉及的業(yè)務流程僅進行抽樣審查和穿行測試；有的稽查人員則會側重各類進出口業(yè)務的開展情況，如審查關聯(lián)關系對征稅進口貨物價格的影響、測算加工貿易保稅貨物短溢平衡情況，這就導致驗證稽查范圍擴大或縮小的彈性太大，從而導致企業(yè)AA管理類別準入尺度的不統(tǒng)一。比如，據(jù)海關總署調研了解，對存在特許權費漏報情形企業(yè)的處置全國海關執(zhí)法尺度不一，有的海關做補征一年處理，有的海關做單獨追征三年處理；對于追征三年情形，有的認為沒有產生行政處罰，不屬于影響申請AA類管理類別的否決情形，有的認為只要存在追征，就已經構成違規(guī)，應該不予通過，等等。以上，都對我國政府的公信力和推行AEO制度有效實施帶來了一些挑戰(zhàn)。

三、進一步實現(xiàn)AEO制度在我國推廣實施的路徑選擇

（一）把反走私、反恐等國家安全事務作為海關首要職責任務

海關負責監(jiān)督管理進出境的貨物、物品和運輸工具，能否將影響國家的非安全因素有效防御在國門之外，成為維護國家安全和社會穩(wěn)定的值得信賴的重要防線，這既是中國海關全面履行把關服務職責、做黨和人民信賴的國門衛(wèi)士的神圣職責，也為中國海關提供了新的歷史性機遇。我國海關必須對企業(yè)提出更高的安全要求，以維護國際貿易的便利與安全，這是AEO互認實現(xiàn)的重要要求。我國應當加緊完善我海關貿易安全管理制度，加強在反恐和維護地區(qū)安全方面的研究與實踐，適應AEO制度相關理念安全要求，在海關系統(tǒng)長期推進實施的風險管理核心戰(zhàn)略工作中，加入安全因素的參數(shù)，加大開展海關深化對于供應鏈管理安全的研究和宣傳，形成與我國國情、海關管理相適應的、包含供應鏈管理安全內容的風險管理制度體系和改革作業(yè)方案。

（二）加快推進中美、中歐及我國與周邊國家AEO互認

AEO國際互認合作的背后，實際上是不同國家海關之間就AEO認證標準和程序的對接與統(tǒng)一問題。由于不同國家在法律制度、商業(yè)利益、國家安全等諸多方面會存在差異，相關的認證標準和程序往往是各方談判較量的焦點。對此，在黨中央國務院和國家外交層面，建議擴大主動制定海關及其他與國際貿易相關的政府機構之間合作安排，以實現(xiàn)國際貿易數(shù)據(jù)的無縫傳輸、國內國際間風險情報的交換，推動海關、檢疫、港務等部門流程作業(yè)甚至機構設置的整合，讓國際貿易“單一窗口”建設取得實質性進展。在海關系統(tǒng)自身層面，建議在運用開放網絡的國際大環(huán)境下，從戰(zhàn)略高度加強重視，加快中美、中歐AEO互認和互認后正式施行的準備工作，關注國際時局變化和中央政策，及時作出快速反應，圍繞國家對外整體工作布局，以推進貿易便利化及營造有序、高效通關環(huán)境為主要目標，不斷擴大我國AEO企業(yè)在外國海關的認可范圍，擴大海關在中美、中歐互信及建立戰(zhàn)略合作伙伴關系方面的影響力，支持我國企業(yè)“走出去”。

（三）優(yōu)化海關與商界戰(zhàn)略合作伙伴關系平臺建設

海關與商界合作伙伴關系是以實現(xiàn)可預見的、低成本、高效率的通關環(huán)境作為海關與企業(yè)的共同目標，以企業(yè)為監(jiān)管重點，以守法便利為基本原則，加強海關與企業(yè)之間的交流與合作，在積極引導企業(yè)守法經營的同時，海關能以最小的投入對企業(yè)實行有效的監(jiān)控，企業(yè)可以最低的成本獲取更大的利潤。AEO制度恰恰著眼于保護全球貿易供應鏈的安全與效益，其“經營者”概念涵蓋了貿易供應鏈的全體，包括涉及貨物國際物流的各相關方。建議以實現(xiàn)海關管理由簡單處置向和諧共贏轉變?yōu)樽谥迹粩嘧兏锖ｊP監(jiān)管力量集中在通關環(huán)節(jié)一個點的傳統(tǒng)管理模式，逐步把海關監(jiān)管力量合理分布在事前、事中、事后各個環(huán)節(jié)，加快建設、完善目前的企業(yè)綜合信息管理系統(tǒng)，整合海關各部門、各業(yè)務環(huán)節(jié)的企業(yè)信息，建立海關與工商、稅務、商檢等單位的企業(yè)信息交換機制，全方位收集企業(yè)信息，綜合評估企業(yè)信用，動態(tài)調整企業(yè)分類類別。對AEO企業(yè)實施“客戶協(xié)調員制度”，由海關為其配備專管員，幫助AEO企業(yè)解決通關疑難問題，實現(xiàn)“客戶導向式”服務，創(chuàng)新管理理念，融入時代發(fā)展。

（四）加強對企業(yè)自主性的引導，推動企業(yè)的獲益向AEO標準靠攏

我國海關在今后的分類企業(yè)管理中，應明晰對企業(yè)商業(yè)秘密的保護，建立健全企業(yè)信息保護制度，加加強在WTO貿易便利化協(xié)定（ATF）之下AEO制度的研究和落實，充分發(fā)揮AEO制度在促進貿易安全與便利方面的作用，進一步推動與國內相關部門的信用信息共建共享，實現(xiàn)信用信息互聯(lián)互通和AEO與其他項目的互認。與此同時，拉大AEO企業(yè)和非AEO企業(yè)的政策落差，對非AEO守法企業(yè)，開展誠信企業(yè)培育工作，發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在可能引起管理類別降級的情況，以“企業(yè)管理建議書”的形式及時給予提醒；對違法企業(yè)，督促其深入分析、歸類整理企業(yè)發(fā)生走私違規(guī)行為的深層次原因，從海關管理角度提出改進和預防的建議，采取措施加大培育、引導和扶持更多企業(yè)加入AEO制度。

（五）研究設立中國海關AEO機構，培養(yǎng)AEO國際合作專家隊伍

隨著全球經濟一體化的進一步深入，我國海關在全球海關的地位將日趨重要，各國海關與中國海關開展AEO國際合作的需求日益旺盛。目前，包括美國、歐盟、韓國、新加坡、加拿大、日本等多個國外海關都設立了專門的AEO機構，并有專業(yè)人員從事AEO相關工作，而我海關無論在AEO機構設置還是專業(yè)人才培養(yǎng)方面都相對滯后。為確保近期剛剛頒布的《中國海關AEO互認工作規(guī)劃》順利施行，樹立我國AEO工作的權威性，提升國際形象，建議開展在海關總署以及部分海關設立AEO中心和分中心的可行性研究，同時，通過實地觀摩、專業(yè)培訓等方式建立一支業(yè)務過硬的中國海關AEO認證專家隊伍。

（六）引導促進企業(yè)建立“主動糾錯”機制

企業(yè)“主動披露”制度（sel f-disclosure）類似于英美法系中的“庭外交易”，是指海關管理部門對主動糾正申報中不正確、不完整信息或報告發(fā)生違反海關法規(guī)情事的管理相對人可從輕或免予處罰的一種制度設計。例如，歐盟海關規(guī)定，申報人可提出要求更改已被海關接受的申報內容，但是海關已認定申報內容不正確或已發(fā)出貨物查驗或放行指令的除外；美國海關規(guī)定在海關尚未啟動調查前，企業(yè)可以口頭或書面形式向海關提出自我糾錯，該做法可使處罰減輕至“零”。該制度與此前我國海關在綜合治稅工作中試行的企業(yè)自查自報工作機制較為接近，也是解決企業(yè)申請AA類管理類別時對自身發(fā)現(xiàn)問題存有顧慮的有效途徑。建議海關總署繼續(xù)加強企業(yè)自律管理試點和課題研究，促進企業(yè)建立“主動糾錯”機制。

綜上所述，在日益復雜的貿易環(huán)境下，為了順應國際貿易的發(fā)展，我們應當充分認識到世界海關組織《框架》兩大支柱的重要意義，以及國際海關AEO互認實踐的必要性與緊迫性。各國海關只有緊密合作才能促進整個供應鏈的便利與安全。我國海關應當深入貫徹AEO理念思想，積極構建關企新型合作伙伴關系，在WCO貿易安全與便利框架之下，與合作伙伴海關確定共同風險指標、規(guī)則及監(jiān)管結果互認的范圍，最大限度的保障全球供應鏈的安全與便利，提高企業(yè)在國際貿易活動中的可預見性和經營效率，實現(xiàn)我國經濟貿易競爭優(yōu)勢的穩(wěn)步提升。