論行政調(diào)處

宣凱

（中國人民公安大學(xué) 法學(xué)院，北京 100038）

論行政調(diào)處

宣凱

（中國人民公安大學(xué) 法學(xué)院，北京 100038）

隨著行政爭議的增多，司法系統(tǒng)面臨著監(jiān)督壓力大，司法資源緊缺的問題日益突出，社會糾紛解決機制面臨新的挑戰(zhàn),因此除了對民事訴訟制度進(jìn)行改革以適應(yīng)糾紛解決的需要之外,還應(yīng)積極發(fā)展各種訴訟外糾紛解決制度,以彌補司法體制的不足,應(yīng)運而生的行政調(diào)處解決了這一難題，為行政爭議的解決提供了新思路。通過對行政調(diào)處的概念的界定及與相近概念的異同進(jìn)行探討，闡述了行政調(diào)處在訴訟外糾紛解決中的優(yōu)勢與目前存在的問題。表明只有政府法制部門的高度重視與科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、統(tǒng)一規(guī)范的實施辦法的制定與出臺，才是行政調(diào)處能夠真正發(fā)揮其作用的唯一途徑。

行政調(diào)處；相近概念；專業(yè)優(yōu)勢；司法資源

糾紛解決是人類社會的一項基本活動，糾紛解決機制是指“一個社會為解決糾紛而建立的由規(guī)則、制度、程序和機構(gòu)(組織)及活動構(gòu)成的系統(tǒng)”［1］。糾紛解決作為一種公共參與的方式和過程，可以反映公眾價值、提高決策質(zhì)量、解決利益沖突、建立制度信任、教育告知公眾[2]。在傳統(tǒng)的觀點中人們往往只聚焦于法官如何做出公正的裁決，認(rèn)為嚴(yán)格的司法程序才是法治最好的呈現(xiàn)，然而面臨著社會轉(zhuǎn)型中糾紛的激增，替代性糾紛解決機制也越來越被關(guān)注。行政調(diào)處就是替代性解決糾紛的一種，通過非訴訟途徑有效化解行政領(lǐng)域糾紛。

近年來，行政調(diào)處雖然在專利糾紛、林權(quán)糾紛、環(huán)境污染糾紛、土地侵權(quán)糾紛應(yīng)用較多，然而學(xué)術(shù)界對其使用甚少，以致對其概念沒有清晰明確的界定。要對這樣未成形的概念進(jìn)行界定并不容易，隨著有關(guān)行政調(diào)處的工作辦法在各地的制定，例如北京市海淀區(qū)政府出臺的 《海淀區(qū)行政爭議調(diào)處工作辦法》、淮安市清河區(qū)出臺的《關(guān)于建立行政爭議綜合調(diào)處機制的實施方案》和南昌市經(jīng)開區(qū)法院出臺的《關(guān)于建立行政爭議協(xié)調(diào)處理機制的實施意見》等等，為我們理解行政調(diào)處做了更加清晰的指導(dǎo)。

一、行政調(diào)處的概念界定和特征

行政調(diào)處可以分為廣義和狹義兩種理解，由于中國在古代司法系統(tǒng)和行政系統(tǒng)合一的特點，由行政機關(guān)解決社會糾紛也就不足為奇，所以中國一直有行政機關(guān)解決糾紛的傳統(tǒng)，當(dāng)時更多使用行政調(diào)處的廣義概念指解決行政糾紛多元化方式的總稱，包括行政裁決、行政調(diào)解和行政訴訟等等；而現(xiàn)代隨著解決行政爭議機制的不斷創(chuàng)新，時代和實踐賦予了行政調(diào)處新的定位，我們把行政調(diào)處糾紛的范圍縮小化了，狹義理解為與行政管理相關(guān)的行政糾紛[3]，其有以下幾個特征：

首先，行政調(diào)處是一種解決爭議的非訴訟型機制，是指不需通過正式、復(fù)雜的司法審判程序而化解各種爭議的機制辦法。行政調(diào)處的運作過程是行政主體通過充當(dāng)?shù)谌私巧珌砘庑姓幾h的過程，由于該過程引入了一些與司法審查機制相類似的環(huán)節(jié)，如審查當(dāng)事人信息、調(diào)處請求、事實理由甚至可以開展聽證程序等等，使其類似于一種準(zhǔn)司法行為；但是又因為行政調(diào)處的主持主體是行政機關(guān)，而且調(diào)處結(jié)果不具有終極性，所以行政調(diào)處不是司法行為。

其次，行政調(diào)處是一種行政機關(guān)解決行政糾紛的法律制度。司法調(diào)處的代表是行政訴訟調(diào)解，由人民法院充當(dāng)調(diào)解主體，該種司法調(diào)解是一種司法內(nèi)調(diào)解，與非訴型行政調(diào)處有本質(zhì)區(qū)別，而且《行政訴訟法》規(guī)定行政訴訟不適用調(diào)解，只有行政賠償部分才可以使用調(diào)解，所以司法機關(guān)的調(diào)處范圍也是非常小的。而社會調(diào)處的典型代表是人民調(diào)解制度，由人民調(diào)解委員會對民事糾紛盡心調(diào)解。行政調(diào)處與司法調(diào)處和社會調(diào)處的根本不同在于行政調(diào)處的主體是行政機關(guān)，只有那些行政主體運用行政職權(quán)解決行政糾紛的法律行為，才屬于行政調(diào)處行為。行政機關(guān)調(diào)處行政糾紛的所有行為毫無疑問理應(yīng)屬于行政調(diào)處范疇。

再次，行政調(diào)處的范圍是與行政行為有直接或者間接關(guān)系的行政糾紛。如調(diào)處申請人認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到行政機關(guān)作出的行政許可、行政裁決、行政處罰等具體行政行為的影響，行政機關(guān)的不作為使自己的合法權(quán)益受到損害，其他符合行政訴訟或者行政復(fù)議受案范圍的行政爭議以及與行政職權(quán)有關(guān)的爭議等等。只要可以進(jìn)行行政復(fù)議的行政爭議都可以適用行政調(diào)解，為充分尊重公民自由、自愿選擇行政救濟途徑，我國未規(guī)定行政救濟途徑窮盡原則，即如果公民要提起行政訴訟就必須行使完其他所有的行政救濟途徑，但是為了緩解司法壓力我們不斷創(chuàng)新解決行政糾紛的分流機制，這也是創(chuàng)立行政調(diào)處機制的目的所在。

根據(jù)以上行政調(diào)處的特點，筆者總結(jié)行政調(diào)處概念如下：如果行政相對人認(rèn)為行政機關(guān)作出的行政行為影響到其權(quán)利義務(wù)，或者發(fā)生與行政機關(guān)行使職權(quán)有關(guān)的糾紛時，行政相對人可以向作出具體行政行為的行政機關(guān)或者其上級機關(guān)申請調(diào)解處理糾紛，并由行政機關(guān)作為調(diào)解處理主體的非訴型糾紛解決機制。

二、行政調(diào)處與相近概念辨析

行政機關(guān)主持糾紛的解決是行政調(diào)處的一大特點，而行政調(diào)解也在這一點上與行政調(diào)處類似；在接受申請的機關(guān)種類上行政復(fù)議和行政調(diào)處又有相像的地方，所以對行政調(diào)處和行政調(diào)解，行政調(diào)處與行政復(fù)議進(jìn)行辨析是必要的。

（一）行政調(diào)處與行政調(diào)解的關(guān)系

行政調(diào)解指國家行政機關(guān)以第三人的身份，對其管理領(lǐng)域內(nèi)民事糾紛的雙方當(dāng)事人進(jìn)行疏導(dǎo)，使雙方當(dāng)事人協(xié)商達(dá)成一致意見，以化解民事糾紛或者與行政職權(quán)相關(guān)的民事糾紛的一種糾紛解決機制。行政調(diào)處與行政調(diào)解的相同點主要有它們都是一種訴訟外調(diào)解機制，具有簡便高效的特點；并且都是由國家行政機關(guān)作為解決糾紛的主體；行政調(diào)處作出的調(diào)處結(jié)論和行政調(diào)解作出的行政調(diào)解協(xié)議一樣不具有法律強制執(zhí)行的效力，只是對當(dāng)事人有一定的約束性，所以都不具有終極性；最后二者的啟動都是可以依申請或者依職權(quán)。

行政調(diào)處與行政調(diào)解最大的區(qū)別主要在于所處理的糾紛對象上，行政調(diào)處的化解對象是行政爭議或者與行政職權(quán)有關(guān)的糾紛，即糾紛發(fā)生在行政機關(guān)和公民之間，即不平等主體之間的糾紛。而行政調(diào)解是化解平等主體之間的民事糾紛[4]，既可以解決城市和農(nóng)村的土地征收征用問題、城鎮(zhèn)房屋拆遷和補償款問題、就業(yè)類糾紛和有關(guān)社會保障制度引發(fā)的問題、為進(jìn)行治安管理而作出的行政決定等方面的行政爭議，又可以解決行政機關(guān)在其各自行政管理領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行管理時引發(fā)的民事糾紛，如交通事故引發(fā)的損害賠償、醫(yī)患糾紛、產(chǎn)品質(zhì)量問題引發(fā)的消費者維權(quán)糾紛、物業(yè)公司與住戶糾紛，用人單位和員工之間的勞動爭議等等。

筆者認(rèn)為二者處理糾紛范圍的不同是源于其不同的功能，行政調(diào)處是為了分流行政復(fù)議和行政訴訟解決行政爭議的壓力，所以鎖定行政糾紛的范疇；行政調(diào)解是政府及其職能部門為了保質(zhì)高效的優(yōu)化行業(yè)管理，而對其領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的民事糾紛進(jìn)行化解，從而解決百姓爭端發(fā)現(xiàn)管理漏洞。

（二）行政調(diào)處與行政復(fù)議的關(guān)系

從受理機關(guān)上看，行政復(fù)議受理機關(guān)有三種選擇，分別為同級人民政府、作出行政行為的行政機關(guān)或者其上級機關(guān)；行政調(diào)處的受理機關(guān)根據(jù)各地方不同情況和不同規(guī)定也不盡相同，有的地區(qū)設(shè)置了專門的行政爭議調(diào)處中心，便可向該中心提出申請，有的地區(qū)僅制定了規(guī)定辦法，一般規(guī)定可向作出行政行為的行政機關(guān)或者其所屬上級機關(guān)申請行政調(diào)處，這樣行政復(fù)議和行政調(diào)處的申請受理機關(guān)發(fā)生了重合，那么同樣作為行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督糾錯機制二者有什么異同之處呢?二者都是一種準(zhǔn)司法行為，可以對申請的行政爭議進(jìn)行書面審查也可以舉行聽證；所解決的糾紛范圍都是行政爭議，但行政調(diào)處受理范圍更廣泛一些，因為所有適用于行政復(fù)議的行政爭議都可使用行政調(diào)處進(jìn)行解決。

與行政復(fù)議相比較，行政調(diào)處是一種既可以依申請也可以依職權(quán)的行為，具有更加方便、簡捷、高效的優(yōu)點，行政調(diào)處申請人提出行政調(diào)處請求后，由該級行政機關(guān)負(fù)責(zé)法制部門或調(diào)處機構(gòu)負(fù)責(zé)審查，審查的主要內(nèi)容包括：1、行政爭議的具體事實和提供的證據(jù)；2、適用法律法規(guī)；3、行政行為的合法性及合理性等，而后作出調(diào)處結(jié)論。進(jìn)行調(diào)處機構(gòu)應(yīng)當(dāng)自接收行政調(diào)處申請后兩個工作日內(nèi)處理完畢基本的調(diào)處工作，如果相對人不服可以重復(fù)提出行政調(diào)處；行政復(fù)議是只能依申請的，正式的、法定的制度，我國出臺專門的《行政復(fù)議法》對其加以規(guī)制，有法定主體、法定程序，所以程序設(shè)計更加嚴(yán)密，法律規(guī)定行政復(fù)議受理申請60日內(nèi)做出復(fù)議決定，行政復(fù)議決定做出后，如果相對人不提起行政訴訟則復(fù)議決定具有法律強制性，如此看來行政復(fù)議所耗費的行政資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過行政調(diào)處，所以行政復(fù)議只可以申請一次，相對人不服可以申請行政訴訟[5]。如此相比之下，行政調(diào)處一定程度上將行政爭議化解在基層、化解在初發(fā)階段、化解在行政機關(guān)內(nèi)部，提高了行政工作的效率，節(jié)約了司法程序的費用。

三、行政調(diào)處的優(yōu)勢

行政調(diào)處的產(chǎn)生和發(fā)展是國家職能分工的調(diào)整和完善,也是歷史發(fā)展的一種趨勢，行政調(diào)處在解決行政糾紛時具有其他解決糾紛方式所無法替代的特點，靈活性就是其生命力的所在，行政機關(guān)調(diào)處社會糾紛具有以下幾個優(yōu)勢：

（一）行政機關(guān)調(diào)處糾紛具有綜合性的優(yōu)勢

隨著社會的不斷發(fā)展，行政機關(guān)涉及到社會的方方面面，涉及的行政糾紛多種多樣越來越復(fù)雜，糾紛的內(nèi)容呈現(xiàn)出多樣性。行政機關(guān)既具有無可替代的管理社會公共事務(wù)的職能和經(jīng)驗，又具有處理本行業(yè)公共事務(wù)的專業(yè)知識的優(yōu)越性，更具有多種多樣的資源、信息來解決行政糾紛[6]。政府各部門管理著社會的各個方面，這些政府的職能部門可以相互協(xié)作來解決行政糾紛，綜合運用各個部門所掌握的資源、信息和裁量權(quán)，靈活多樣地運用行政權(quán)，運用簡明的程序合理高效地審查處理行政糾紛，從而快捷有效地化解行政爭議。這恰恰是行政機關(guān)非訴模式解決爭議的優(yōu)勢，也是國家的司法機關(guān)繁復(fù)的程序和其他非訴訟型解決糾紛機制所不能比擬的。

（二）行政機關(guān)解決行政糾紛具有專業(yè)性的優(yōu)勢

隨著科技和經(jīng)濟的高速發(fā)展和社會分工的逐漸精細(xì)化，要求政府對于市場經(jīng)濟進(jìn)行宏觀指導(dǎo)、調(diào)節(jié)、監(jiān)控，行政職能部門的職責(zé)權(quán)限規(guī)定和劃分的愈來愈具體，朝著專業(yè)化精細(xì)化的方向發(fā)展。這對行政機關(guān)在處理社會事務(wù)進(jìn)行社會管理，對社會不同領(lǐng)域進(jìn)行指導(dǎo)時,不僅需要深厚的法律知識作為基礎(chǔ)，還要對專門的行業(yè)知識加以掌握，這也促成了行政機關(guān)解決其領(lǐng)域內(nèi)糾紛的專業(yè)性。如在處理專利技術(shù)侵權(quán)時，需要有相應(yīng)專業(yè)技術(shù)背景的人才能深入地了解并判定是否專利侵權(quán),從而客觀對其作出判斷。然而，各級人民法院具有專業(yè)技術(shù)知識背景的法官卻相當(dāng)少，這樣在調(diào)處具有專業(yè)性的行政爭議時，管理經(jīng)驗、行業(yè)專業(yè)知識就成為行政機關(guān)解決問題的優(yōu)勢。

（三）行政機關(guān)調(diào)處行政糾紛具有高效便捷的優(yōu)點

行政機關(guān)調(diào)處有關(guān)行政管理的行政糾紛的便捷高效主要是與法院解決糾紛時需要正式嚴(yán)格耗時的審判程序相比較而言的。行政機關(guān)調(diào)處行政糾紛具有時間快、過程短的優(yōu)勢。行政機關(guān)調(diào)處行政糾紛規(guī)定自受理之日起3個工作日內(nèi)作出調(diào)處結(jié)論，并告知申請人。如遇法律事實復(fù)雜情況，可向行政調(diào)處機構(gòu)負(fù)責(zé)人申請增加至5個工作日。而行政訴訟卻不可以如此快捷的辦結(jié)行政糾紛。

行政機關(guān)調(diào)處行政糾紛程序較司法程序簡便源于對行政行為與司法審判不同的要求。法院追求的是公平正義，公平正義是司法的首要的價值目標(biāo)。司法輸出的一種程序正義，有程序正義才可能保證實體正義，所以要求國家和當(dāng)事人為這種程序正義支付高額的成本。

行政調(diào)處，本著雙方當(dāng)事人自愿調(diào)解并充分遵守審查原則，行政機關(guān)有錯必糾的原則和行政調(diào)解免費快速的原則處理行政糾紛。如《海淀區(qū)行政糾紛的調(diào)解工作方式的規(guī)定》就以當(dāng)天解決為原則，如遇情況特殊復(fù)雜時可延長至3個工作日，由此我們可以鮮明地感受到行政爭議調(diào)處的方便性和快捷性。

（四）開展行政調(diào)處工作，能夠節(jié)省行政審查資源和司法資源

尤其對一些行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系交織的并且沒有明確可以依據(jù)的法律、法規(guī)或者規(guī)范性文件加以解決的行政爭議問題，開辟了解決問題的新途徑。

同時行政爭議調(diào)處能夠緩解黨委、政府的信訪壓力，有利于增強行政機關(guān)維護(hù)穩(wěn)定和依法行政的意識，促使行政機關(guān)把穩(wěn)定的思想貫穿于工作之中，把依法行政的觀念浸透入執(zhí)法工作中，調(diào)動其防范與化解社會矛盾的主動性和積極性，以求將矛盾化解在搖籃之中[7]。

四、結(jié)語

行政調(diào)處是行政機關(guān)依法運用行政權(quán)作出的具有法律效力的行為。

行政調(diào)處使得行政糾紛的解決更加快捷方便，減輕了黨委、政府的信訪壓力，有利于增強行政部門的維護(hù)穩(wěn)定意識、提高政府行政效率和服務(wù)質(zhì)量，對于樹立行政機關(guān)公信力，構(gòu)建和諧社會發(fā)揮著積極的作用。但是目前將行政調(diào)處機制運行起來的政府還不夠多，主要有以下兩個原因，首先是缺乏專門的調(diào)處機構(gòu)和調(diào)處人員。比如某些政府的法制部門本來就人員不足，如果再抽離幾個人做行政調(diào)處工作，部門人手就更加捉襟見肘；其次是現(xiàn)行的行政調(diào)處的規(guī)定缺乏規(guī)范，許多地方政府為了將問題化解在基層，都紛紛出臺了有關(guān)行政調(diào)處的辦法，但是這些辦法規(guī)則不統(tǒng)一，程序不規(guī)范，適用范圍界限不明確，導(dǎo)致調(diào)處工作無規(guī)可循,效率低下；第三調(diào)處的手段乏力，調(diào)處沒有處罰的意思，如果當(dāng)事人不服，即意味著調(diào)解不成功。因此政府法制部門的高度重視與科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、統(tǒng)一規(guī)范的實施辦法的制定出臺是行政調(diào)處能夠真正發(fā)揮其作用的不二途徑。

[1]范愉，李浩.糾紛解決：理論、制度與技能［M］.北京：清華大學(xué)出版社，2010.

[2]Thomas C．Beierle，Jerry Cayford．D ispute Resolution asa M ethod ofPublic Participation.In Rosemary O’Leary and Lisa B.Bingham，ed．The Promise and Performance of Environmental Conflict Resolution．W ashington D C：Resources for the Future，2003．

[3]朱最新.社會轉(zhuǎn)型中的行政調(diào)解制度[J].行政法學(xué)研究, 2006,(2)：72.

[4]黃賢學(xué)，孟強龍.行政調(diào)解幾個主要問題的梳理與思考[J].法治研究,2014,(2)：80.

[5]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社,高等教育出版社,2005.

[6]應(yīng)松年.行政法學(xué)新論[M].北京：中國方正出版社,1999：443.

[7]張惠民.論當(dāng)前社會矛盾化解及行政調(diào)處規(guī)范化機制的建構(gòu)[J].山東社會科學(xué),2005,(12)：98.

A Brief Analysis of Administrative Mediation

XUAN Kai
（Law School of Chinese People’s Public Security University,Beijing 10038,China）

With the increase of the administrative disputes,the judicial system is meeting the problem of intensifying supervision pressure and the increasingly prominent shortage of judicial resources and the social dispute resolution mechanism is facing new challenges.Besides the reform of the civil litigation system to adapt to the need of resolving disputes,various non-litigation disputes resolution systems should be explored to make up for the inadequacy of the judicial system.Administrative mediation provides a new solution to the administrative disputes.Through the definition of the concept of administrative mediation and the discussion of similar concepts, this paper expounds the advantages and the problems of administrative mediation and concludes that the concern of the legal department and the formulation and issue of scientific and standardized measures for the implementation is the only way to give play to its real role.

administrative mediation;similar concept;professional advantage;judicial resources

D921

：A

：2095-3763（2015）01-0033-04

2014-10-20

宣凱（1989-），女，滿族，河北省圍場縣人，中國人民公安大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向為行政訴訟法。