主體功能區(qū)視角下安徽基本公共服務(wù)均等化研究

主體功能區(qū)和基本公共服務(wù)均等化既有聯(lián)系又有區(qū)別，準(zhǔn)確把握二者的關(guān)系，在主體功能區(qū)中推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化對構(gòu)建和諧社會具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義?；竟卜?wù)是一定發(fā)展階段上與民生密切相關(guān)的最低范圍的公共服務(wù)，醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、社會保障和公共文化都屬于基本公共服務(wù)的范圍，如果這些服務(wù)供給中斷，將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)和社會生活出現(xiàn)部分或全部的崩潰?；竟卜?wù)均等化對國家穩(wěn)定有重要意義，在貧富差距擴(kuò)大的今天，解決此問題更加重要。

一、基本公共服務(wù)均等化與主體功能區(qū)

（一）基本公共服務(wù)均等化

逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是構(gòu)建社會主義和諧社會的內(nèi)在要求。一般來說，基本公共服務(wù)均等化是指政府要為社會成員提供均等的、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的、能夠體現(xiàn)公平正義原則的大致均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)，是人們生存和發(fā)展最基本的條件均等。對基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵可以從以下兩個(gè)方面來理解：（1）我國眾多人口中盡管每個(gè)人的能力和所占有資源不盡相同，但享有基本公共服務(wù)的機(jī)會應(yīng)該均等；（2）全體公民享有基本公共服務(wù)的結(jié)果應(yīng)該是大體均等或相對均等，不搞平均主義。

（二）主體功能區(qū)

我國各地區(qū)各種自然環(huán)境和資源條件迥然不同，各地區(qū)不能按照統(tǒng)一的發(fā)展模式進(jìn)行發(fā)展。我國首個(gè)全國性國土空間開發(fā)規(guī)劃《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》于2011年6月8號正是發(fā)布，《規(guī)劃》按開發(fā)方式將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。優(yōu)化開發(fā)區(qū)是指國土開發(fā)密度已經(jīng)很高、資源環(huán)境承載能力已經(jīng)較弱的區(qū)域；重點(diǎn)開發(fā)區(qū)是指資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)和人口集聚條件較好的區(qū)域；限制開發(fā)區(qū)是指資源環(huán)境承載能力較弱，大規(guī)模集聚和人口條件不夠好并關(guān)系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域；禁止開發(fā)區(qū)是指依法設(shè)立的各類自然保護(hù)區(qū)域。

2013年12月24日，安徽省發(fā)改委正式發(fā)布由省政府印發(fā)的《安徽主體功能區(qū)規(guī)劃》，這是安徽省歷史上第一部國土空間開發(fā)規(guī)劃。《規(guī)劃》在考慮不同區(qū)域的環(huán)境承載能力，現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和未來發(fā)展能力的基礎(chǔ)上，將全省國土空間劃分為三類主題功能區(qū)，即重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。

重點(diǎn)功能區(qū)包括五大片區(qū)：（1）阜亳片區(qū)：阜陽市的潁東區(qū)、潁州區(qū)和潁泉區(qū)，亳州市的蕉城區(qū)；（2）淮蚌片區(qū)：比如淮南市的大通區(qū)、田家庵區(qū)、謝家集區(qū)、八公山區(qū)、潘集區(qū)，蚌埠市的龍子湖區(qū)、蚌山區(qū)、禹會區(qū)、淮上區(qū)；（3）淮宿片區(qū)：淮北市的杜集區(qū)、相山區(qū)、烈山區(qū)，宿州市的埇橋區(qū)；（4）六安片區(qū)：六安市的金安區(qū)；（5）黃山片區(qū)：黃山市的屯溪區(qū)、徽州區(qū)。

限制功能區(qū)包括三大片區(qū)：（1）淮北平原主產(chǎn)區(qū)：亳州市的渦陽縣、蒙城縣、利辛縣，宿州市的碭山縣、蕭縣、靈璧縣、泗縣，蚌埠市的懷遠(yuǎn)縣、固鎮(zhèn)縣、五河縣，淮南市的鳳臺縣，阜陽市的臨泉縣、太和縣、阜南縣、潁上縣、界首市；（2）江南丘陵主產(chǎn)區(qū)：合肥市的長豐縣，六安市的裕安區(qū)、壽縣、霍邱縣，滁州市的來安縣、全椒縣、定遠(yuǎn)縣、鳳陽縣、明光市、天長市；（3）沿江平原主產(chǎn)區(qū)：合肥市的巢湖市、廬江縣，六安市的舒城縣，蕪湖市的蕪湖縣、南陵縣，馬鞍山市的含山縣，池州市的東至縣，安慶縣的桐城市、懷寧縣、宿松縣、望江縣，宣城市的郎溪縣、廣德縣。

禁止功能區(qū)包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、濕地公園、森林公園、地質(zhì)公園、蓄滯洪區(qū)。

二、安徽省各主體功能區(qū)基本公共服務(wù)差異比較

民生投入與人口規(guī)模不成比例，多年來制約皖北發(fā)展。皖北地區(qū)人口多、底子薄、基礎(chǔ)差，部分人均公共服務(wù)指標(biāo)長期不及全省一半。隨著加快皖北振興戰(zhàn)略深入實(shí)施，這種狀況有了顯著改變，但與全省平均水平仍有不小差距?；竟卜?wù)區(qū)域差距較大：

（一）醫(yī)療衛(wèi)生資源有較大差異

2013年安徽省醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)為24645個(gè)，其中重點(diǎn)功能區(qū)的六安市的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)、機(jī)構(gòu)人員數(shù)和機(jī)構(gòu)床位數(shù)分別是2654個(gè)、27646個(gè)和18593個(gè)，而限制功能區(qū)的池州市分別是1054個(gè)、9247個(gè)和5445個(gè)，池州市的三個(gè)指標(biāo)分別是六安市的39.71%、33.45%和29.29%，池州市的醫(yī)療衛(wèi)生整體水平大概是六安市的三分之一。通過比較可以看出，各市醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展還不均衡，甚至差異較大。

（二）義務(wù)教育有較大綜合差異

安徽省2013年學(xué)前教育三年行動計(jì)劃公辦園目標(biāo)任務(wù)共2035所，其中，新建1020所，改擴(kuò)建1015所，截止12月底，已開工建設(shè)3140所，開工園數(shù)占總目標(biāo)任務(wù)量154.3%，已竣工建設(shè)3045所，竣工園數(shù)占總目標(biāo)任務(wù)量149.6%。盡管安徽省2013年在義務(wù)教育投入上取得一定的成績，但區(qū)域間的差距還是顯著的。重點(diǎn)功能區(qū)的淮北市已竣工新建幼兒園數(shù)占新建目標(biāo)任務(wù)比例、已竣工改擴(kuò)建幼兒園數(shù)占改擴(kuò)建目標(biāo)任務(wù)比例和公辦小學(xué)增設(shè)附屬幼兒園完成數(shù)分別是221.4%、189、2%和130所，限制開發(fā)區(qū)的宣城市分別是103、8%、150、9%和95所，由此可見，各市義務(wù)教育的投入力度不均衡，距基礎(chǔ)教育均等化有較大差距。

（三）公共文化設(shè)施差距明顯

近年來，安徽省文化投入占地方財(cái)政比重一直偏低，總趨勢呈下滑態(tài)勢，文化與經(jīng)濟(jì)部門的差距存在明顯拉大。2013年，安徽省文化事業(yè)費(fèi)為11.11億元，在全國居第22位，作為常住人口超6000萬的人口大省，投入不足顯而易見。就人均文化事業(yè)費(fèi)來說，安徽省為18.43元，居全國第29位，僅比第30位、31位的河北、河南多1.01元和1.28元，比全國平均水平少20.56元，比最高的上海少103.53元，同時(shí)安徽省內(nèi)部區(qū)域間的文化事業(yè)費(fèi)也存在很大差距，安徽省限制開發(fā)區(qū)池州市的常住人口、文化事業(yè)費(fèi)和人均文化事業(yè)費(fèi)分別是142.2萬人、1905.7萬元和13.4元，重點(diǎn)功能區(qū)黃山市的指標(biāo)分別是135.6萬人、6766萬元和49.9元，前者的文化事業(yè)費(fèi)和人均文化事業(yè)費(fèi)是后者的28.17%和26.85%。

（四）各區(qū)域間的社會保障亦存在較大差異

2013年，安徽省重點(diǎn)功能區(qū)淮北市醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)分別是46.79萬人、31.69人和25.02萬人，六安市分別是33.99萬人、22.64萬人和19萬人，限制功能區(qū)池州市分別是13.35萬人、10.62萬人和7.09萬人，池州市的三個(gè)指標(biāo)分別占淮北市的28.53%、33.51%和28.33%，分別占六安市的39.27%、46.9%和37.32%。總的來說，安徽省社會保障水平地區(qū)間的差異很顯著，距離實(shí)現(xiàn)社會保障均等化還有很大差距。

三、安徽主體功能區(qū)公共服務(wù)均等化的政策建議

（一）加大財(cái)政收入補(bǔ)償力度，實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)收入水平均衡

安徽省主體功能區(qū)的劃分依據(jù)是各地區(qū)的自然環(huán)境和資源條件，各主體功能區(qū)的發(fā)展方式和水平也不盡相同。重點(diǎn)功能區(qū)主要是進(jìn)行大規(guī)模城鎮(zhèn)化發(fā)展，能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而限制功能區(qū)和禁止功能區(qū)主要側(cè)重保護(hù)資源環(huán)境，提供生態(tài)產(chǎn)品，將大部分財(cái)力和物力用于環(huán)境資源的保護(hù)，勢必會使自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到一定的損害，從而使地方財(cái)政收入受到限制。2013年安徽省重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的合肥市的肥東縣和肥西縣的財(cái)政收入分別為232962元和277895元，馬鞍山市的當(dāng)涂縣財(cái)政收入為295511元；限制開發(fā)區(qū)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的宿州市的碭山縣財(cái)政收入為54624元，蚌埠市的五河縣和固鎮(zhèn)縣財(cái)政收入分別為86369元和68174元；限制開發(fā)區(qū)生態(tài)功能區(qū)的六安市的金寨縣和霍山縣的財(cái)政收入分別為43207元和94043元，安慶市的太湖縣的財(cái)政收入為34325元。數(shù)據(jù)顯示重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的財(cái)政收入明顯高于限制開發(fā)區(qū)，最高的當(dāng)涂縣比最低的太湖縣高8.6倍。限制開發(fā)區(qū)犧牲自身經(jīng)濟(jì)利益保護(hù)環(huán)境資源不受破壞，使得財(cái)政收入較低，整體公共服務(wù)均衡化水平也比較低。因此，需要給限制開發(fā)區(qū)的當(dāng)?shù)卣欢ǖ呢?cái)政補(bǔ)償，保證基本經(jīng)濟(jì)水平與重點(diǎn)開發(fā)區(qū)大體相當(dāng)。

（二）建立健全公共財(cái)政體系，加大政府轉(zhuǎn)移支付力度

國務(wù)院頒布的《關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》中表明“以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，完善中央和省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，重點(diǎn)增加對限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)用于公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付?！被竟卜?wù)均等化能否實(shí)現(xiàn)及實(shí)現(xiàn)的程度取決于公共服務(wù)體系的建設(shè)，建立健全公共財(cái)政體系是推進(jìn)基本公共服務(wù)基本化的重要途徑，當(dāng)前可以通過提高轉(zhuǎn)移支付在財(cái)政支出中的比例來實(shí)現(xiàn)。政府間轉(zhuǎn)移支付的指導(dǎo)思想是通過實(shí)現(xiàn)財(cái)政能力均等化來實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，要逐步建立和完善以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制。通過一般性轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政能力均等化，通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付確保全國性基本公共服務(wù)均等化。2011-2013年，安徽省共投入義務(wù)教育保障資金170.84億元，每年惠及全省城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段600余萬名在校學(xué)生，并且不斷提高農(nóng)村義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)保障水平，2013年農(nóng)村小學(xué)和初中生均公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)比2010年提高160元，分別達(dá)到585元和785元。同時(shí)安徽省繼續(xù)實(shí)行教育資源向皖北地區(qū)和大別山片區(qū)傾斜，對皖北地區(qū)基礎(chǔ)教育專項(xiàng)資金分配比例提高到20%。

（三）建立有效維護(hù)各主體功能區(qū)的績效評價(jià)

目前，安徽省對主體功能區(qū)主要內(nèi)容的績效評價(jià)和政績考核標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，主要關(guān)注對象是經(jīng)濟(jì)總量、對外貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等，而對于環(huán)境保護(hù)和資源利用等方面的關(guān)注欠缺，易縱容經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)只注重經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展而把保護(hù)環(huán)境和節(jié)約資源拋之腦后，出現(xiàn)邊發(fā)展邊污染的現(xiàn)象，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的主體功能是生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)無法正確衡量其主要績效，因此應(yīng)該改變傳統(tǒng)的績效評價(jià)和政績考核，根據(jù)地方的稅源、稅種、以及稅基和稅率等計(jì)算各地的收入，制定出能充分反映對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的評價(jià)指標(biāo)。

（四）破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)

盡管安徽省基本公共服務(wù)供給水平在不斷提升，但農(nóng)村基本公共服務(wù)供給仍舊遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，主要原因就是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程。破解二元城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)應(yīng)放在農(nóng)村發(fā)展，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展戰(zhàn)略，以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，以城市支持農(nóng)村，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。2014年安徽省農(nóng)村義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)在2013年基礎(chǔ)上提高40元，達(dá)到小學(xué)生均625元、初中生均825元。2014年11月15日，全國義務(wù)教育均衡發(fā)展基本均衡縣(市、區(qū))督導(dǎo)檢查反饋會召開，充分肯定了肥東縣等34個(gè)縣（市、區(qū)）在推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展所做的工作和取得的成效。

（注：本文系安徽省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“主體功能區(qū)視角的安徽公共服務(wù)均等化政策研究”的階段性研究成果之一，項(xiàng)目編號：AHSK09-10D01）