公共管理的目標(biāo)取向:公平與效率

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變是我國(guó)社會(huì)發(fā)展的必然，同時(shí)，我國(guó)公共管理系統(tǒng)也面臨目標(biāo)取向抉擇。這種擇取的目標(biāo)取向，是構(gòu)建公共管理模式價(jià)值的基礎(chǔ)，直接關(guān)系到我國(guó)公共管理模式作用的發(fā)揮，并會(huì)對(duì)公共管理決策產(chǎn)生一定的影響。在西方的公共管理理論研究中，研究者曾一味地強(qiáng)調(diào)公共管理中的效率，當(dāng)前這種觀點(diǎn)越來越受到人們的質(zhì)疑。據(jù)此，很多研究者提出，相較于一般部門，公共管理部門對(duì)效率的追求應(yīng)該適當(dāng)，不能將其作為唯一、根本目標(biāo)。結(jié)合我國(guó)的情況來看，一方面，社會(huì)主義不能把效率看成是公共管理的唯一目標(biāo)和終極目標(biāo)；另一方面，我國(guó)公共管理的效率依然低下。首先，公共管理中的不公平仍然存在；其次，我國(guó)社會(huì)處于轉(zhuǎn)軌、改革深層試水區(qū)，權(quán)力、經(jīng)濟(jì)交錯(cuò)明顯，滋生了新的公平問題，其中最為典型的就是弱勢(shì)群體和新富群體的兩極分化，這種分化使業(yè)已存在的社會(huì)矛盾雪上加霜。 [1]

社會(huì)管理隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷地完善和升華，怎樣處理好公平、效率的關(guān)系已經(jīng)成為當(dāng)前亟待解決的問題。為了解決這個(gè)問題，就需要加強(qiáng)對(duì)兩者關(guān)系的研究。從當(dāng)前的情況來看，對(duì)兩者關(guān)系的研究、探討還是集中在一個(gè)狹隘的領(lǐng)域內(nèi)，應(yīng)該說這種研究和討論存在一些突出的問題。而從公共管理的視角來重新思考這些問題，將有利于拓展視野，促進(jìn)效率與公平的協(xié)調(diào)發(fā)展，同時(shí)，也有利于更全面地把握持續(xù)發(fā)展與綜合發(fā)展的含義。此外,在社會(huì)發(fā)展過程中，公共管理活動(dòng)還發(fā)揮著“杠桿”、“引擎”的作用，在公共管理中分析研究公平和效率問題，可以為我國(guó)公共管理的改革指明目標(biāo)和方向，促使我國(guó)公共管理圍繞新的目標(biāo)構(gòu)建新的管理模式。

一、問題的緣起

對(duì)于效率與公平這個(gè)問題，是一個(gè)需要長(zhǎng)期研究的課題，吸引了很多研究者對(duì)其進(jìn)行研究，本文對(duì)公共管理中效率和公平的研究是出于以下幾方面的考慮：

（一）對(duì)效率與公平關(guān)系的研究一直存在不同的觀點(diǎn)

伴隨著我國(guó)改革開放的不斷深入，在公共管理方面，迫切需要對(duì)公平效率的相關(guān)觀點(diǎn)進(jìn)行探討。

目前，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)公平和效率所持的觀點(diǎn)主要有兩種：第一種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)公平和效率的和諧發(fā)展，即公平和效率的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，兩者同時(shí)發(fā)展、均衡發(fā)展。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為公平和效率是對(duì)立的，是互相沖突的，兩者不可兼顧，要實(shí)現(xiàn)效率，就無法保證公平，要實(shí)現(xiàn)公平，必然導(dǎo)致效率的降低。公平和效率的對(duì)立在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中表現(xiàn)得最為突出。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，公平和效率很難做到共同發(fā)展，要實(shí)現(xiàn)公平就很難確保效率的提升。故此，在效率和公平面前，就要做出取舍和選擇，正因如此才有了三種學(xué)說，兩種分別是公平、效率的優(yōu)先論，第三種是兼而顧之的“交替論”。

（二）隨著社會(huì)的發(fā)展效率與公平的關(guān)系也不斷地發(fā)展變化

隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民主、公平的觀念逐漸深入人心，為此，在公共管理領(lǐng)域，效率與公平的關(guān)系也得到了廣泛關(guān)注，并得到了快速發(fā)展。從上個(gè)世紀(jì)90年代開始，我國(guó)在收入分配的形式上主要是按照“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則執(zhí)行的，這個(gè)分配原則具有較強(qiáng)的歷史沿革性。在黨的十六大會(huì)議上提出的基本的收入分配方式是“堅(jiān)持效率優(yōu)先、兼顧公平”。

從這個(gè)基本原則的提出，和這個(gè)分配方式的發(fā)展來看，其作為我國(guó)的一項(xiàng)基本的分配方式，在使用范圍上有一定的限制，其不能在任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中都適用，對(duì)社會(huì)活動(dòng)的指導(dǎo)也有所局限。若是沒有搞清楚這個(gè)原則的根本內(nèi)涵，在指導(dǎo)社會(huì)活動(dòng)的時(shí)候難免會(huì)出現(xiàn)只講效率，罔顧公平的情況，這樣就和這個(gè)原則的目標(biāo)相違背。

此外，從兩個(gè)注重來看，這兩個(gè)注重只是對(duì)收入分配進(jìn)行了限定，以一種收入分配的機(jī)制，并不是對(duì)公共管理價(jià)值層面的決定。公平和效率的問題和價(jià)值層面的關(guān)系問題在《公民道德實(shí)施綱要》中已經(jīng)有所涉及。其中明確了協(xié)調(diào)效率和公平的重要性，指出了其對(duì)道德建設(shè)的重要作用，并提倡應(yīng)該樹立重效率與重公平相協(xié)調(diào)的理念。效率和公平統(tǒng)一，不但能夠調(diào)動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力，激發(fā)公平參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的熱情，還能夠挖掘公平潛能，起到穩(wěn)定社會(huì)的作用。 [3]

實(shí)際上，兩者也確實(shí)是統(tǒng)一的，初次分配重效率，實(shí)際上并不是從價(jià)值上說效率要重于公平，其主要是為了說明效率在現(xiàn)實(shí)中的作用問題。此外，如何才能確保兩個(gè)注重的實(shí)施，如果在公共管理中不注重公平和解決環(huán)境問題，市場(chǎng)機(jī)制條件下公共管理效率就一定會(huì)下降，會(huì)出問題。

二、效率與公平的界定及其關(guān)系

一般來講，社會(huì)生產(chǎn)效率是人們?cè)谏a(chǎn)勞動(dòng)中的投入和產(chǎn)出比。因此，效率高和低是投入和產(chǎn)出所決定的。在公共管理中，公共事務(wù)活動(dòng)中都要有輸入和輸出，所以也就可以使用效率進(jìn)行衡量。

嚴(yán)格地說，公正，公平，平等和正義等，是不同的。我們?cè)谶@里研究的“公平”，和“公正，平等，正義”等概念一樣。在實(shí)際的公共管理當(dāng)中，管理的性質(zhì)不多，體現(xiàn)的公平的形式也有所差異。管理具有政治性，則體現(xiàn)為政治公平；管理具有社會(huì)性，則體現(xiàn)為倫理公平；管理具有經(jīng)濟(jì)性，則體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)公平。所謂的政治公平其實(shí)就是每個(gè)人都擁有的政治權(quán)利，這個(gè)權(quán)利每個(gè)公平都有，諸如選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。

只有每個(gè)公民能夠得到相符的政治地位，才能算是真正的政治公平。而經(jīng)濟(jì)公平發(fā)生在社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在生產(chǎn)、分配、消費(fèi)等過程中，要合理地平等地對(duì)待每一個(gè)社會(huì)成員。經(jīng)濟(jì)公平不僅局限于財(cái)富、收入層面，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的其他方面也包括在內(nèi)。和財(cái)富、收入一樣，其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也需要以公平為基礎(chǔ)。而所謂的倫理公平則更多地強(qiáng)調(diào)作為人而擁有的東西，諸如資源、條件等。而這里的人既包括任何個(gè)人，還包括由人組成的團(tuán)體。這些“人”都有生存和發(fā)展的需要，如基礎(chǔ)生活資源、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等。為了讓人有尊嚴(yán)地生存，就要保障其根本利益，使其權(quán)利得到正常行使。

此外，在實(shí)際的公共管理中，管理者通常是以這樣的一些管理手段來對(duì)受管理者、管理對(duì)象和管理結(jié)果等產(chǎn)生一些重大的影響，而這些管理手段是編制公共管理規(guī)則、維護(hù)公共管理秩序以及營(yíng)造公共管理環(huán)境等等。故此，要確保公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，就要充分發(fā)揮公共管理主體的積極效用。規(guī)則的公平著眼的是其本身的約束力，這種約束力因規(guī)則而產(chǎn)生，人因規(guī)則而享受同等的權(quán)利。程序公平，著眼的是秩序的不可破壞性，維護(hù)的是公共管理的程序，確保其不被改變、破壞。環(huán)境公平說的是營(yíng)造環(huán)境的公平性，環(huán)境公平需要發(fā)揮管理組織的作用，營(yíng)造出能夠?qū)崿F(xiàn)公平的環(huán)境。結(jié)果公平側(cè)重約束和強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)營(yíng)主體，認(rèn)為其應(yīng)該確保依按勞分配原則進(jìn)行分配。

從上述分析可以看出，這里所講的公平不是某一個(gè)方面的公平，而是具有廣泛意義的公平，這里的公平不僅僅是公共管理某一方面的公平，而是體現(xiàn)在諸多的方面，其中不但有規(guī)則公平、結(jié)果公平，還有程序公平、環(huán)境公平。上述這些公平，在公共管理中是較為常見的，也分別有著不同的性質(zhì)。

以下我們對(duì)兩者的關(guān)系進(jìn)行分析。對(duì)他們的關(guān)系的分析，不但要從價(jià)值層次進(jìn)行剖析，還需要從實(shí)現(xiàn)機(jī)制予以探討。這兩個(gè)層次是缺一不可的，它們并不是獨(dú)立的，也不是毫無關(guān)聯(lián)的。單純從價(jià)值層次來看，兩者更像是統(tǒng)一體，效率是為了更好地實(shí)現(xiàn)公平，而公平才能有效地激發(fā)提高效率的因素。

一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展使公平政策的實(shí)施有了基礎(chǔ)，創(chuàng)造了必要條件。社會(huì)發(fā)展只有達(dá)到了較高的水平，社會(huì)財(cái)富積累到了一定的程度，人們生活比較豐腴時(shí)，人們才能在實(shí)際意義上獲得各種平等的權(quán)利，才能實(shí)現(xiàn)公平。如果社會(huì)仍然處在低效率的階段，社會(huì)財(cái)富不足，人們也就沒有足夠的能力和機(jī)會(huì)去參與各種平等的活動(dòng)，這個(gè)時(shí)候的權(quán)利、平等、公平也只能是一種形式。而社會(huì)的快速發(fā)展，導(dǎo)致大量社會(huì)財(cái)富的產(chǎn)生，這些財(cái)富會(huì)豐富和改變?nèi)藗兊纳?，使人們能夠獲得平等的條件，為自己的公平而奮斗。

另一方面，公平的實(shí)現(xiàn)能夠改善社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，使社會(huì)的效率得到顯著提升。這是因?yàn)楣降纳鐣?huì)環(huán)境、公平的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則等等，都有利于社會(huì)的進(jìn)步和效率的提高。在分配的時(shí)候，按照個(gè)人所做的貢獻(xiàn)，而不是按照職位、權(quán)利，將會(huì)對(duì)人們形成顯著的激勵(lì)。公平的基礎(chǔ)每個(gè)人都有，它們就是倫理公平以及政治公平，不管發(fā)生什么情況，每一個(gè)社會(huì)人都有機(jī)會(huì)參與到公共生活中，這也為社會(huì)的穩(wěn)定以及持續(xù)發(fā)展提供了動(dòng)力和源泉，規(guī)避了社會(huì)的摩擦，使社會(huì)能夠以更為高效的方式運(yùn)轉(zhuǎn)。

公平和效率的統(tǒng)一性，使得人們?cè)趦r(jià)值層次上，經(jīng)常會(huì)將兩者看作一個(gè)有機(jī)的整體。 [4]可能有些研究者會(huì)提出疑問，兩者的統(tǒng)一雖然在經(jīng)濟(jì)事務(wù)中可見一斑，但是在其他方面卻未必是統(tǒng)一的。其實(shí)，幾乎全部公共管理都會(huì)面對(duì)這個(gè)問題，但是在分析和解決問題的時(shí)候，還需要結(jié)合具體情況。

一些公共管理中的政治性事務(wù)，要保證政治公平，從而將政治權(quán)利賦予給每一個(gè)公民。實(shí)際上，政治公平的公平著眼的是權(quán)利平等，而這種權(quán)利的行使，卻最終還是要落實(shí)到效率上。當(dāng)權(quán)利的行駛需要付出較大的代價(jià)和成本的時(shí)候，在理性的制約下，人們有時(shí)候會(huì)選擇放棄平等權(quán)。在這種情況下，平等權(quán)利令人唏噓。要真正實(shí)現(xiàn)政治公平，就需要擁有一個(gè)健全的政治、行政體系。從這個(gè)角度來看，在政治公共事務(wù)管理中，效率才是最為基本的。公共事務(wù)管理過程中涉及到的分配、運(yùn)作，除了要做到政治公平外，還需要保證效率達(dá)到一定的水平，以有效地降低政治權(quán)利成本。

結(jié)合當(dāng)前的情況來看，公共管理的公平主要表現(xiàn)為倫理公平，作為社會(huì)人，在社會(huì)生活中每一個(gè)人都應(yīng)該得到最基本的生存和發(fā)展的公共資源條件，也就是最基本的公共利益。 [4]所以倫理公平實(shí)際上是一種公平的最低界限，這種公平保障的是基本公共服務(wù)，要實(shí)現(xiàn)倫理公平，高效率的公共管理運(yùn)轉(zhuǎn)同樣至關(guān)重要。

三、公共管理中的效率與公平的實(shí)現(xiàn)

公共管理是一種社會(huì)管理模式，主要是針對(duì)不同的社會(huì)階層，進(jìn)行社會(huì)價(jià)值分配的一種管理。從這個(gè)角度來看，其不但具有較強(qiáng)的社會(huì)學(xué)意義，而且能夠很好地體現(xiàn)公平。公共管理所進(jìn)行的社會(huì)價(jià)值分配和市場(chǎng)條件下對(duì)個(gè)人進(jìn)行的私人物品的分配是不同的，市場(chǎng)條件下是按照市場(chǎng)管理活動(dòng)進(jìn)行分配的，公共管理?xiàng)l件下是針對(duì)社會(huì)群體進(jìn)行的公共物品的分配。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中指出，公共物品具有典型的可共享性，同時(shí)也有著明顯的非排他性。 [5]

所謂的可共享性是指物品不會(huì)因?yàn)閯e人的使用，就妨礙了其他人使用的屬性；非排他性說的是公共產(chǎn)品并不會(huì)產(chǎn)生剝奪，其他人的使用權(quán)并不會(huì)因?yàn)楣伯a(chǎn)品的使用而消耗、損失。根據(jù)公共產(chǎn)品共享和非排他性的特點(diǎn)，我們可以進(jìn)一步表述公共管理的屬性：公共管理的本質(zhì)在于分配，針對(duì)不同層次群體的分配。正是因?yàn)槠渚哂羞@種本質(zhì)，所以它才能體現(xiàn)出社會(huì)學(xué)上的公平。這種公平存在于不同群體之間，是典型的群體性公平。

公共利益，是公共管理的重要目的。為了確保公共利益的實(shí)現(xiàn)，在公共管理的過程中，管理者就會(huì)做到公平地分配，即公共管理的公平要讓社會(huì)群體中的人都公平地、平等地享受公共服務(wù)和產(chǎn)品。公共利益，顧名思義，公共、利益是其必不可少的兩個(gè)因素。所謂的公共就是共同的、大眾的，而利益我們可以簡(jiǎn)單地理解為生存發(fā)展所依賴的資源。 [6]所以，對(duì)公共利益，我們也可以看作是公眾為生存發(fā)展需要消耗的資源。顯而易見，公共管理就是要實(shí)現(xiàn)公共群眾的利益，盡最大努力滿足公眾的需求，而公眾需求的滿足又表現(xiàn)出公共管理對(duì)社會(huì)價(jià)值公平分配的結(jié)果。因此，市場(chǎng)機(jī)制下的公平和公共管理機(jī)制下的公平是不同的，公共管理中的公平著眼的是結(jié)果公平，是在分配之后體現(xiàn)出來的公平。

怎樣分配社會(huì)價(jià)值，才能稱得上是公平呢？這是值得思考的問題，公共管理以滿足群眾需要為目標(biāo)，從這個(gè)角度來看，社會(huì)價(jià)值分配是否公平就要看公共管理進(jìn)行的社會(huì)價(jià)值分配是否滿足了人民群眾的需求，是否符合公共利益的需求。公共利益是公眾需要的資源，公共利益的實(shí)現(xiàn)并不取決于管理者，而取決于社會(huì)民眾，并通過他們反映出來?？偟膩碚f，公共利益的實(shí)現(xiàn)需要滿足兩個(gè)條件，第一個(gè)條件是，要提供廣大民眾所需要的全部利益需求，這也是公共服務(wù)性質(zhì)決定的，第二個(gè)條件是，提供的社會(huì)利益要能被社會(huì)大眾所共享，這是由公共服務(wù)的共享性決定的。公共管理以公眾需要的實(shí)現(xiàn)為目的，為此，就需要補(bǔ)助那些被抑制的利益，將其滿足。通過一系列的政策、指令、計(jì)劃等，實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值分配的動(dòng)態(tài)平衡，以期達(dá)到公平的效果，使公共管理可以盡最大可能地滿足社會(huì)大眾的全部利益這一目標(biāo)。

效率、公平并非局限于價(jià)值上的統(tǒng)一，這種統(tǒng)一還體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)機(jī)制上。一般來說，單一的市場(chǎng)機(jī)制，在滿足兩者之一的基礎(chǔ)上，很難將另外一個(gè)兼顧。但是若是采取復(fù)合的機(jī)制，那么公平和效率就有可能得以兼顧。所以公共管理要從各種機(jī)制出發(fā)，來尋求共性，以期將兩者有效地統(tǒng)一起來。

為了將兩者統(tǒng)一，就需要通過多種機(jī)制的配合，既要發(fā)揮市場(chǎng)的作用，又要借助政府的調(diào)控。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，政府是重要的主體，這不但體現(xiàn)在政策的制定上，還體現(xiàn)在市場(chǎng)缺陷的改善上。總的來說，改善市場(chǎng)缺陷有多種方法，但大多數(shù)時(shí)候，都對(duì)公平產(chǎn)生了促進(jìn)作用。結(jié)合當(dāng)前的情況來看，效率主要還是需要依靠市場(chǎng)機(jī)制，而公平的實(shí)現(xiàn)則主要依賴政府?？偟膩碚f，市場(chǎng)與效率緊密相連，政策和公平密不可分。這主要是從幾個(gè)方面的考慮得出的。

政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，有多種手段，同時(shí)其干預(yù)目標(biāo)也多元化。就經(jīng)濟(jì)方面的目標(biāo)來說，除了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的目標(biāo)以外，政府還關(guān)注解決公平的問題，如果公平問題不能解決，也會(huì)影響到經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。市場(chǎng)機(jī)制必然存在一些弊端，例如，壟斷、公共產(chǎn)品缺乏、生態(tài)和環(huán)境的破壞、社會(huì)收人的分配不公等等,要解決這些弊端，就需要政府從公平的視角來加以調(diào)控。公共政策是政府根據(jù)特定目標(biāo)來制定的，必然有著權(quán)威性，公共政策制定后，向社會(huì)公眾分配公共利益也必然要把重心放在公平問題上。

在政策體系上強(qiáng)調(diào)公平，這不等同于只強(qiáng)調(diào)公平。政策機(jī)制既要著眼于解決公平，也要妥善解決效率問題，特別是在特殊的情況下，比如從“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”到“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的轉(zhuǎn)變階段，國(guó)家經(jīng)受了文化大革命，使得經(jīng)濟(jì)社會(huì)受到了巨大的打擊，所以取得的成績(jī)是小之又小，為盡快做大蛋糕，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的迫切需求，政策便會(huì)稍微偏向效率。

國(guó)家的政策機(jī)制并不是絕對(duì)的公平，而是以實(shí)現(xiàn)公平為目標(biāo)，而要實(shí)現(xiàn)公平，就需要有一個(gè)良好的環(huán)境，確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。公共管理的過程中，管理主體不但要?jiǎng)?chuàng)造環(huán)境的公平，還需要保證程序的公平。要提高市場(chǎng)效率，確保最后的結(jié)果公平，就需要堅(jiān)持公平正義的導(dǎo)引作用。從當(dāng)前的情況來看，我國(guó)收入差距甚大，這種結(jié)果并非單純由市場(chǎng)機(jī)制引發(fā)，程序和環(huán)境公平的缺失也是重要原因。

最低限度地確保民眾的根本利益，達(dá)到一個(gè)基礎(chǔ)的公平水平，才是當(dāng)前政策主要努力方向。在實(shí)際的市場(chǎng)環(huán)境中，因有不同數(shù)量和質(zhì)量的生產(chǎn)要素，就難免存在不平等的收入分配和收入差距。擁有相對(duì)少量生產(chǎn)要素的人，處于弱勢(shì)地位，無法得到更多的分配，甚至連生存都會(huì)成問題。為了避免這種情況的出現(xiàn)，就應(yīng)把重點(diǎn)放在最低限度上，也就是要確保民眾的根本利益，將一些最基本的資源保障給那些弱勢(shì)群體。政策機(jī)制所主導(dǎo)的是倫理公平，其主要的目的就是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，使社會(huì)保持良性、穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)。

市場(chǎng)機(jī)制側(cè)重的是效率，而政策機(jī)制則以公平為最為緊要的目標(biāo)，兩者相互制約，但是也相互促進(jìn)，從而成為一個(gè)統(tǒng)一體。當(dāng)然，我們可以試想，若是政策機(jī)制偏重于效率，就會(huì)導(dǎo)致功能錯(cuò)位，就會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)和政策的對(duì)立或沖突，進(jìn)而破壞市場(chǎng)機(jī)制的很多功能，導(dǎo)致資源不能合理配置，公平也就很難實(shí)現(xiàn)，市場(chǎng)機(jī)制在運(yùn)行過程中也就沒有公平規(guī)則、公平程序和環(huán)境公平等等方面的依據(jù)。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，公共管理的最為基本的價(jià)值有兩個(gè)，一個(gè)是公平，另一個(gè)就是效率。兩者已經(jīng)逐步成為公共管理實(shí)踐的常性問題。通過上文的論述可知：公共管理的公平及效率目標(biāo)實(shí)現(xiàn)機(jī)制具有較強(qiáng)的實(shí)踐性，兩者密切相關(guān)，但是要加以區(qū)分。從價(jià)值層面來看，兩者是統(tǒng)一的，互相制約，互相促進(jìn)。而從實(shí)現(xiàn)機(jī)制來看，兩者卻不盡相同。在一些經(jīng)濟(jì)性的公共管理中，市場(chǎng)講究的是效率，而政策講究的是公平，這兩種機(jī)制互相制約，互相影響，實(shí)現(xiàn)了最終的統(tǒng)一。

（注：本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：13YJC630021；青島農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)研究基金項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：614Y34）