公共政策正義性評估的理念與方法

公共政策正義性評估的理念與方法

周榮超

（河南大學(xué)民生學(xué)院，河南開封475000）

摘要：公共政策作為現(xiàn)代服務(wù)型政府提供的公共服務(wù)產(chǎn)品，其實(shí)質(zhì)是對社會價(jià)值的權(quán)威性分配。政策制定主體的界定與參與，相關(guān)利益訴求渠道，利益的分配與獲得，都與政策制定的理念與實(shí)施手段有密切關(guān)系。提升政府的權(quán)威與公信力，解決日益凸顯的社會問題與危機(jī)，體現(xiàn)制度的公正與公民參與權(quán)利，都需要公平公正的評估理念。通過政策制定者、執(zhí)行者和相關(guān)利益方的博弈，通過及時有效的評估，及時糾正政策失真與失效，運(yùn)用合理量化分析手段，實(shí)現(xiàn)公共政策的利益表達(dá)、綜合、認(rèn)定功能，更好地為公民謀福祉。

關(guān)鍵詞：公共政策；正義性；評估；理念與方法

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，社會面臨的轉(zhuǎn)型升級問題日趨復(fù)雜，公民的利益訴求也呈現(xiàn)多元化態(tài)勢，市場失靈和政府失靈的不斷出現(xiàn)，使政策所扮演的角色越來越重要，政策既要有科學(xué)性又要有民主價(jià)值，表達(dá)的是精英的意志抑或民主的價(jià)值訴求，這都是決策者不得不認(rèn)真考量的問題，而評判一項(xiàng)政策是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)和效果，以便該政策是否應(yīng)該繼續(xù)執(zhí)行，進(jìn)行調(diào)整抑或終結(jié)則有賴于政策評估的進(jìn)行；深層次來講，前瞻性、時效性、遲滯性是政策的一般特征，政策的影響是緩慢而持久的，如果沒有一個科學(xué)、客觀、公平公正的制定理念與評估方法，那一項(xiàng)政策的制定與出臺對整個社會與國家的發(fā)展無異于一場災(zāi)難，因此，一是為制定政策而收集所需信息的過程要公平合理，二是政策制定本身的公平性和合理性，用正確的價(jià)值導(dǎo)向和科學(xué)的評估方法來適時調(diào)整或創(chuàng)新政策，已儼然成為當(dāng)下政策科學(xué)研究者和學(xué)者們亟需解決的課題。

一、政策、公共政策、公共政策評估的內(nèi)涵

政策是國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政黨組織和其他社會政治集團(tuán)為了實(shí)現(xiàn)自己所代表的階級、階層的利益與意志，以權(quán)威形式標(biāo)準(zhǔn)化地規(guī)定在一定的歷史時期內(nèi)，應(yīng)該達(dá)到的奮斗目標(biāo)、遵循的行動原則、完成的明確任務(wù)、實(shí)行的工作方式、采取的步驟與措施。其實(shí)質(zhì)是階級利益的觀念化、主體化、實(shí)踐化反映。

公共政策是對全社會的公共利益作權(quán)威性的分配，而且利益分配是一個動態(tài)的過程，是為解決市場失靈而由政府主導(dǎo)的活動，市場只負(fù)責(zé)私人產(chǎn)品的提供，并不能提供公共產(chǎn)品且也不能解決經(jīng)濟(jì)中各種外部不經(jīng)濟(jì)性問題，市場導(dǎo)向是效率至上，那么為彌補(bǔ)市場失靈，就需要政府制定的公共政策以公平、正義為依歸。羅爾斯著名的“正義原則”指出：“機(jī)會均等與適合最少受惠者的最大利益”，①也就是說要求社會利益和經(jīng)濟(jì)利益的不平等分配應(yīng)該對處于社會最不利地位的最有利。

公共政策由問題認(rèn)定、政策規(guī)劃、政策合法化、政策實(shí)施、政策終結(jié)一系列步驟與環(huán)節(jié)組成，公共政策體系是由政策相關(guān)者、政策環(huán)境和公共政策三者相互聯(lián)系而組成。②政策問題在開始階段并不明晰清楚，而是模糊和不確定的，政策原湯內(nèi)，政策共同體內(nèi)外部漂浮著各種思想，那些符合技術(shù)可行性和價(jià)值可接受性的思想會被保存下來。對問題的感知、憂慮和緊張并不是問題，而是由政策分析人員、決策者及其利益相關(guān)者感受到的問題情勢。這一問題情勢是客觀的、可以直接觀察到的、通過語言描述并能夠運(yùn)用廣泛的符號系統(tǒng)表述的，也就是說它是一種客觀事實(shí)與主觀認(rèn)識相統(tǒng)一的過程。

公共政策評估是評估主體按一定的標(biāo)準(zhǔn)與程序，運(yùn)用科學(xué)的技術(shù)與方法，對公共政策的結(jié)果與目標(biāo)的差異程度，投入和產(chǎn)出效果，以及政策的科學(xué)性、合理性進(jìn)行評議和估價(jià)，做出客觀、公正評判的活動。其意義在于檢驗(yàn)政策效果，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善政策，促進(jìn)公共資源的合理有效配置，達(dá)到帕累托最優(yōu)，實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)，促進(jìn)政府決策的科學(xué)化和民主化。公共政策評估分為事前評估、事中（階段性）評估與事后評估；正式與非正式評估，內(nèi)部評估、外部評估與社會評估、常規(guī)評估與績效評價(jià)。評估的過程包括評估準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段和總結(jié)階段。標(biāo)準(zhǔn)分為事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，如果一種評估是一政策的效率、效能、效益，政策回應(yīng)的充分性和執(zhí)行力為圭臬，那這種方式就是事實(shí)評估標(biāo)準(zhǔn)；如果一種評估是以社會生產(chǎn)力的發(fā)展、社會健康發(fā)展和社會公平公正為依據(jù)，那他就是價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)評估方式。就目前我國而言，通行的成本效益分析方法主要考慮經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性、和平等性，通過這四方面的有機(jī)聯(lián)系，能將紛繁復(fù)雜的政策內(nèi)容和政策績效進(jìn)行一個清晰的厘定。

二、公共政策正義性的價(jià)值基礎(chǔ)

從統(tǒng)治行政到管理行政，從服務(wù)型政府到公共治理，政府的服務(wù)范圍越來越寬泛，介入的社會事務(wù)越來越多，需要處理的社會問題和矛盾同公民的需求和愿望有很大差距，作為利維坦的怪獸是不得不必須的罪惡，但隨著民主進(jìn)程的加快，傳統(tǒng)的粗暴、強(qiáng)制性命令手段已不適應(yīng)決策民主化、科學(xué)化進(jìn)程，根據(jù)中國歷史文化傳統(tǒng)和制度延續(xù)，學(xué)者王紹光把政策議程的設(shè)置歸為“關(guān)門模式、內(nèi)參模式、上書模式、動員模式、借力模式、外壓模式”。③隨著利益分化的加劇，專家、傳媒、利益相關(guān)群體和人民大眾發(fā)揮的作用越來越來，關(guān)門模式和動員模式日漸式微，內(nèi)參模式成為常態(tài)，上書模式和借力模式時有耳聞，外壓模式出現(xiàn)頻繁。單一行政命令的動員型管理正轉(zhuǎn)向

多元化回應(yīng)型服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，政府履行的職能越來越多，雖然有制度和技術(shù)層面的支撐，但“市場失靈”下的政府干預(yù)同樣會陷入“政府失靈’的怪圈。作為理性治理方法的公共政策擔(dān)負(fù)著資源配置和利益分配的重任，因此，公平、公正就是政策評估繞不過去的“卡夫丁”峽谷。

和諧社會決不是一個沒有利益沖突的社會，而是一個有能力解決和化解利益沖突，并由此實(shí)現(xiàn)利益大體均衡的社會。利益表達(dá)是公共政策制定的首要環(huán)節(jié)，通暢的利益表達(dá)渠道有助于公共政策問題的認(rèn)定和保證政策的利益取向，也是化解社會矛盾，構(gòu)建和諧社會的需要。探究我國公共政策制定中利益表達(dá)所存在的問題并有針對性地加以完善，才能保證公眾利益訴求得以廣泛表達(dá)，確保公共政策公平公正。權(quán)威專家俞吾金教授提出，公平正義是當(dāng)代文明社會的基本價(jià)值觀念,作為后發(fā)國家的中國還缺乏作為現(xiàn)代公平正義價(jià)值觀念的支援意識的文化土壤。

就分配正義而言，孔孟儒家主張政治的目的在于實(shí)現(xiàn)和保障民眾的私利，公家之利則用于維持國家的運(yùn)轉(zhuǎn)及養(yǎng)老、救濟(jì)、賑災(zāi)等社會福利，這些觀念轉(zhuǎn)化為歷史上的土地、賦稅、農(nóng)商、教育、社會保障等相關(guān)制度?！雹芫驼握軐W(xué)而言，孔孟從“天”、“正名”和“民本論證政治合法性的根據(jù)，其中蘊(yùn)含有公共責(zé)任意識和民權(quán)意識的萌芽?！币虼耍绦蛘x是前提，效果最優(yōu)是目標(biāo)。公共政策程序正義是在公共政策的制定、執(zhí)行、評價(jià)與終止的過程中，依照憲法與行政法規(guī)的要求，按照法定的順序、方式與步驟作出政策選擇的行動。其內(nèi)在價(jià)值在于確保政策選擇不偏離公共性的方向，以及國家公共權(quán)力在決策過程中對公民權(quán)利的尊重和社會秩序的自覺合理建構(gòu)。

三、公共政策評估的方法演進(jìn)

西方政策評估研究自19世紀(jì)末開始至現(xiàn)在可分為四個階段，第一階段是政策效果評估階段，自19世紀(jì)末到二戰(zhàn)前夕，主要關(guān)注點(diǎn)是政策實(shí)施的效率與政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，第二階段是1945年至20世紀(jì)70年代初，關(guān)注點(diǎn)是評估結(jié)果的價(jià)值和實(shí)用性分析；第三階段是20世紀(jì)70年代至80年代中期，關(guān)注點(diǎn)是政策價(jià)值取向，即政策所體現(xiàn)的社會公平、公正問題；第四階段是20世紀(jì)80年代中期以后，關(guān)注點(diǎn)是政策評估過程中的多方需求，多元互動，綜合了對政策效率、政策公正性的共同關(guān)注。

美國學(xué)者豪斯曾將西方政策評估方法劃分為八類；近代以來，弗里曼和瓦斯康塞洛斯等人提出，評估的目標(biāo)是為了增進(jìn)社會福祉，促進(jìn)社會公正、意識形態(tài)，特別是民主的發(fā)展，于是，他們提出了批判社會理論評估，執(zhí)行過程中采取價(jià)值堅(jiān)持和價(jià)值批判的立場，并擁護(hù)政治民主理念，與此同時，在社會價(jià)值觀方面與利益相關(guān)者批判性地銜接，綜合運(yùn)用多種方法進(jìn)行評估，如響應(yīng)式評估、參與式評估、民主審議評估等。⑤

我國對公共政策科學(xué)性的研究肇始于20世紀(jì)80年代中后期，陳振明認(rèn)為,公共政策評估方法主要有前后對比法、實(shí)驗(yàn)和準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)?zāi)Ｐ头?、影子控制法等。⑥徐家良認(rèn)為,公共政策評估可以從定量分析方法、定性分析方法和定量與定性相結(jié)合的方法三個方面去進(jìn)行。公共政策評估除了項(xiàng)目驗(yàn)證等技術(shù)性的分析之外，還應(yīng)從組織情景、組織理念、問題情景、社會目標(biāo)、社會基本價(jià)值理念等方面對公共政策進(jìn)行分析和評價(jià)，強(qiáng)調(diào)復(fù)述、分析、批判、再復(fù)述、再分析等不斷的辯證評價(jià)。⑦

四、改進(jìn)和提升評估的措施與手段

1956年，政策科學(xué)家拉斯韋爾把政策過程研究分解為情報(bào)、提議、規(guī)定、合法化、應(yīng)用、終止和評估七個階段，這種根據(jù)政策過程劃分不同階段的理論被稱為階段論或階段模型。80年代中后期以來，又出現(xiàn)了制度性的理性選擇理論、間斷—平衡框架、政策評估框架、倡導(dǎo)聯(lián)盟框架、大規(guī)模比較研究方法的因果漏斗框架和多源流分析框架等。

保羅·薩巴蒂爾（Sabatier，Paul A）與漢克·C·簡金斯·史密斯（Jenkins—Smith Hank C）提出的倡導(dǎo)聯(lián)盟框架較好地分析了導(dǎo)致政策變遷的演化路徑，關(guān)注政策子系統(tǒng)中基于不同信念而結(jié)成的倡導(dǎo)聯(lián)盟，同時注意聯(lián)盟之間的互動關(guān)系與政策子系統(tǒng)外部要素與環(huán)境相互作用而備受學(xué)界關(guān)注；此外，約翰、金登在1984年出版的《議程、備選方案與公共政策》一書中提出的多源流分析模型也非常適應(yīng)目前我國的實(shí)際情況，通過問題流、政策流和政治流三股溪流的并行與交匯，以焦點(diǎn)事件的觸發(fā)機(jī)制為時機(jī)，用調(diào)查實(shí)驗(yàn)和定性分析，讓不同的利益相關(guān)者參與到評估過程中，用多元的方法全面感知與把握政策效果，查找政策漏洞，修正與改善政策的實(shí)施效果。

首先，轉(zhuǎn)變政策制定和評估理念。公共政策評估主體就是直接或間接地參與公共政策評估過程的個人、團(tuán)體或組織。⑧政策制定時要考慮到不同的支持聯(lián)盟與焦點(diǎn)問題，要體現(xiàn)統(tǒng)治階層的意志和公民的利益訴求，要及時地感知和搜素問題流，用科學(xué)的判斷前瞻性的眼光來解決社會問題。例如，可以設(shè)立專門評估委員會，該委員會由各利益集團(tuán)的代表所組成，委員會的成員并不直接參與政策的制定和執(zhí)行過程，也不作為評估主體或客體出現(xiàn)，它的作用在于整個過程的具體工作上，避免人為因素導(dǎo)致評估結(jié)果丟失或瞞報(bào)。

其次，完善制度，形成多方參與評估長效機(jī)制，強(qiáng)化評估組織的作用。對于政策的評估，要以法律形式確保其能夠長效保持。不是一個偶然的公民或社團(tuán)組織參與，也不是一個象征性的意見調(diào)查。而是作為一個考核政府的指標(biāo)實(shí)實(shí)在在的把公平評估結(jié)果放入到社會管理實(shí)踐中。目前，公共政策評估缺乏科學(xué)認(rèn)識和認(rèn)真態(tài)度，評估的工作方法與方式主要是以政府為主，評估成本意識不強(qiáng)，評估積極主動性孱弱，往往是花費(fèi)大量時間金錢，評估結(jié)果多傾向與有利于政府自身的方向，造成評估結(jié)果的可信度下降。政策評估要達(dá)到更為科學(xué)、合理的程度，就要在政策評估的某些環(huán)節(jié)上，讓普通的、非利益集團(tuán)操控的人參與評估活動之中，即可稱之為政策評估中的公民參與。⑨因此，要注重介于政府和民眾之間的第三方中介組織，由官員、專家、學(xué)者、政策受益對象共同組成評估組織，通過權(quán)威性和廣泛性的聯(lián)盟，避免內(nèi)耗造成能量場的散失，凝聚力與感召力不強(qiáng)的局面出現(xiàn)，用政治流和政策流的適時交匯來打開“機(jī)會之窗”，政策制定、實(shí)施、修正、終結(jié)各個階段都進(jìn)行跟進(jìn)式評估，及時糾偏，努力提升政策評估的效用。

再次，評估指標(biāo)與方法要切合中國國情。制度生長的土壤具有共性和個性。西方的評估標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)是在后工業(yè)化時期和信息化時代基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，目前我國尚處于工業(yè)化初期，在工業(yè)化向信息化躍進(jìn)的階段，用過高的評估標(biāo)準(zhǔn)和過于現(xiàn)代化的評估技術(shù)手段會不適應(yīng)我國現(xiàn)代化的實(shí)際，所以，構(gòu)建適

合我國國情的公共政策評估指標(biāo)體系，比如GDP的績效增長與環(huán)境保護(hù)措施的同步進(jìn)行，收入差距的縮小與人民幸福感指數(shù)的提升，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)產(chǎn)品提供的完善程度，養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會保障制度的推進(jìn)程度等等，都必須與我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相匹配。

復(fù)次，評估信息化和常態(tài)化。目前的政策評估多是在實(shí)踐中遇到了阻力和問題才進(jìn)行聽證、論證，沒有建立信息庫與常態(tài)化評估模式。應(yīng)利用大數(shù)據(jù)時代信息化的優(yōu)勢，廣泛搜尋與政策內(nèi)容相關(guān)的關(guān)注信息，進(jìn)行動態(tài)測評與數(shù)據(jù)采集，適時分析輿論傾向，少用價(jià)值判斷引導(dǎo)，多用事實(shí)證據(jù)論證，用數(shù)據(jù)和事實(shí)驗(yàn)證，用豐富的信息資料內(nèi)容來讓政策對象理解政策，進(jìn)行合理化評估；常態(tài)化的評估方式就要有健全的組織與人員，積極主動地形成慣例和制度，每出臺一項(xiàng)政策就要注意配套相應(yīng)的評估辦法、評估標(biāo)準(zhǔn)和參與途徑，充分保障廣大人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)，行使好自身的權(quán)利與義務(wù)。

五、結(jié)語

政策評估應(yīng)該具有適用性、適當(dāng)?shù)膬r(jià)值導(dǎo)向、應(yīng)該簡單易行。評估既是一門科學(xué)，又是一門藝術(shù)，評估的價(jià)值取向與方法一定程度上是政策環(huán)境的產(chǎn)物，是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)，由于受到統(tǒng)治階級意識形態(tài)的影響，受到預(yù)算資金和價(jià)值導(dǎo)向的限制，缺乏系統(tǒng)性的分析，因此，設(shè)計(jì)和選擇評估模式與方案時要具有正確的普世價(jià)值，評估應(yīng)專注于政策目的，不應(yīng)為迎合和緊密聯(lián)系統(tǒng)治階級而成為證明“現(xiàn)有政策和統(tǒng)治是卓越而有效”的工具。⑩應(yīng)把政策評估是否以提高社會效率和增加社會福利作為一個客觀的評判標(biāo)準(zhǔn)，用量化和統(tǒng)計(jì)分析的方法避免自身價(jià)值傾向影響評估效果。

公平、正義作為人類具有永恒意義的價(jià)值追求和基本行為準(zhǔn)則,是時值21世紀(jì)的中國乃至世界呼喚的時代主題。在我國由一個傳統(tǒng)型社會向現(xiàn)代型社會的轉(zhuǎn)型過程中,公平、正義的實(shí)現(xiàn)程度更是衡量社會進(jìn)步的重要指標(biāo)。公共利益是公共行政研究的邏輯起點(diǎn),是現(xiàn)代政府公共政策制定和執(zhí)行的價(jià)值取向。公共利益作為一種價(jià)值主要體現(xiàn)為正義價(jià)值。公平、正義是評價(jià)公共利益正當(dāng)與否的價(jià)值性標(biāo)準(zhǔn)，亦是公共利益獲得正當(dāng)性評價(jià)的結(jié)果,這種評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了公共利益與正義的統(tǒng)一性。以公平、正義的標(biāo)準(zhǔn)來審視當(dāng)前中國城市化進(jìn)程中公共利益的實(shí)現(xiàn)問題是最恰當(dāng)?shù)慕嵌取?/p>

注釋：

①[美]Thomas Pogge：《John Rawls: His Life and Theory of Justice》中國人民大學(xué)出版社，2010年版。

②陳振明：《公共政策分析》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2003年版。

③王紹光：《中國公共政策議程設(shè)置的模式》，載自《開放時代》，2008年第2期，第44-58頁。

④郭齊勇，陳喬見：《中國社會科學(xué)》，2009年第1期.

⑤M．Freeman，E．F．S．Vasconcelos：Critical Social Theory: Core Tenets，Inherent Issues，New Directions for Evaluation，2010年，第7－19頁。

⑥陳振明：《公共政策學(xué)——政策分析的理論、方法和技術(shù)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2004年版。

⑦[美]弗蘭克·費(fèi)希爾：公共政策評估，吳愛民，李平等，譯，中國人民大學(xué)出版社，2003年，第17頁。

⑧高富鋒：《公共政策評估主體的缺陷及對策分析》，載自《求實(shí)》，2004年6月。

⑨張金馬：《公共政策過程分析：概念、過程、方法》，北京：人民出版社，2004年版。

⑩Kogan M. The impact of research on Pulicy，F(xiàn).Coffield Speaking Truth to Power Research and Policy On Lifelong Leraning。

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