困境兒童不再無助
——未成年人社會保護中心的性質(zhì)分析及職能完善

徐前權，陳 歡

（長江大學法學院，湖北荊州 434023）

困境兒童不再無助
——未成年人社會保護中心的性質(zhì)分析及職能完善

徐前權，陳 歡

（長江大學法學院，湖北荊州 434023）

未成年人社會保護中心作為民政部門的下屬機構，是救助困境兒童的專門機構，它具有發(fā)現(xiàn)、救助和安置困境兒童的完備職能。我國現(xiàn)行的政府領導、民政牽頭、部門配合、社會參與的長效救助聯(lián)動機制為困境兒童獲得救助、得到維權和健康成長提供堅實的保障。為促進未成年人社會保護中心更好地適應社會發(fā)展，完善未成年人保護的相關立法、建立管辦分離的救助機制以及加強未保中心人員配備等措施必不可少。

未保中心；困境兒童；性質(zhì)；完善

一、問題的由來

2013年發(fā)生在南京市的餓死女童案件震驚全國，犯罪人樂某離家兩個多月，將自己兩名年幼的孩子單獨留在家中活活餓死。后調(diào)查發(fā)現(xiàn)，樂某幼年時就被父母遺棄，丟給長輩，缺乏父母關愛的她14歲便離家不歸，16歲后又染上毒癮。未成年的樂某心理已經(jīng)嚴重畸變，最終釀成了她遺棄孩子的悲劇。幼年時代被遺棄的經(jīng)歷使她將自己的悲劇在子女身上加倍復制。可見，對身處困境的未成年人實施保護不僅關系到一代人的健康成長，更是一項惠及子孫后代的工程。因此，聯(lián)合國在1989年大會上就通過了《兒童權利公約》。

《兒童權利公約》被譽為兒童權利的憲章，是國際社會公認的保護兒童問題最重要的國際公約［1］。其中規(guī)定了世界各地兒童①根據(jù)《兒童權利公約》，凡18周歲以下者均為兒童，與我國“未成年人”的年齡界定一致。應該享有包括生存權、全面發(fā)展權、受保護權和全面參與家庭、文化和社會生活權在內(nèi)的幾十種權利。

未成年人的生理、心理發(fā)育均不成熟，缺乏自我保護能力，容易受到傷害。世界各國均為未成年人設有監(jiān)護權，即使在監(jiān)護權與親權相分離的大陸法系國家，對未成年人的保護也涵蓋在親權之中，建立了以承認血緣親屬的天然感情作為保護未成人基礎的相關制度。同時，國家也扮演“大家長”角色，當父母或其他監(jiān)護人不盡責保護未成年人或存在有損未成年人權益情形時，國家則主動站出來承擔保障未成年人健康成長的義務，甚至可以直接代替父母行使監(jiān)護權。當然，不同國家由于歷史原因、傳統(tǒng)習慣差異而形成了不同的代表國家履行保護未成年人義務的機關（機構），如德國的監(jiān)護法院在監(jiān)護權變更中起著極其重要的作用，如果出現(xiàn)法定情形，親權中的監(jiān)護被撤銷，則可以指定青少年局或者社會為監(jiān)護人［2］；美國設置了旨在保護兒童權益的“終止父母權利”（terminateparentsright，簡稱TPR）制度，由兒童福利局在父母不盡監(jiān)管職責或者損害兒童權利時啟動，實現(xiàn)兒童的長久安置［3］。

根據(jù)我國《未成年人保護法》43條規(guī)定，我國設立有未成年人救助場所和兒童福利機構，為流浪或離家出走的未成年人以及孤兒和無法查明父母或其他監(jiān)護人的未成年人提供安身之所。隨著社會發(fā)展，未成年人的困境已經(jīng)出現(xiàn)新形式，為了更好地適應時代發(fā)展，及時消除新出現(xiàn)的損害未成年人權益的因素，2013年5月民政部下達《關于開展未成年人社會保護試點工作的通知》（以下簡稱《試點通知》），開始了未成年人社會保護試點工作。未成年人社會保護工作直接推動了未成年人社會保護中心（以下簡稱為“未保中心”）的成立，在充分吸收現(xiàn)有的救助管理站等救助保護機構成功工作經(jīng)驗的基礎上不斷探索和發(fā)掘新的工作機制創(chuàng)新點，將原有的救助管理職責延伸至困境未成年人的服務中去。

二、未成年人社會保護中心職能及性質(zhì)分析

隨著社會進步，需要國家保護的未成年人已經(jīng)從孤兒、流浪兒童開始擴展到處于家庭暴力、監(jiān)護缺失、教育不善或者經(jīng)濟困難等家庭中的未成年人群，主要包括流浪乞討、失學輟學、留守流動和監(jiān)護缺失等兒童。這些處于非正常家庭環(huán)境下的未成年人容易受到侵害，均可稱為困境兒童或困境未成年人，是未成年人社會保護中心工作的重點對象。由于未成年人社會保護工作尚處于試點階段，各個試點中心均結合本地實際開展具有針對性的保護工作，本文主要以荊州市未成年人社會保護中心的工作為模板開展研究。

（一）未成年人社會保護中心職能

1.未保中心困境兒童的發(fā)現(xiàn)功能。通過主動求助、街頭救助、外站轉(zhuǎn)入、團體護送、公安護送和群眾護送等方式發(fā)現(xiàn)困境兒童。荊州市未保中心設立“12355”熱線未成年人服務平臺，在解答來電未成年人的困惑時及時了解其成長環(huán)境，促進未成年人主動求助。未保中心遵循“自愿受助、無償救助、主動救助”原則積極開展街頭救助活動，在街道辦的支持下于各社區(qū)設立了求助咨詢點，入冬后加大街頭救助力度，實現(xiàn)救助專用車每日在街頭救助。荊州市未保中心長期與其他地區(qū)、救助機構保持密切聯(lián)系與協(xié)作，將本市未保中心與其他救助機構的接洽工作制度化，及時辦理困境兒童轉(zhuǎn)站工作。充分發(fā)揮其他國家機關在工作過程中發(fā)現(xiàn)困境兒童的優(yōu)勢，如公安局在治安巡查中發(fā)現(xiàn)輕微違法違規(guī)或危險人群中的暫無法聯(lián)系監(jiān)護人的未成年人，及時將其護送至未保中心；城管局在工作中發(fā)現(xiàn)流浪乞討、突發(fā)疾病的未成年人后及時與未保中心聯(lián)系；扶貧辦在幫扶貧困家庭中發(fā)現(xiàn)確因經(jīng)濟困難無力撫養(yǎng)未成年人的及時做好未成年人的救助工作。

2.未保中心對困境兒童的救助職能。接待困境未成年人入站后，首先進行需求評估。通過直接交談、與家庭聯(lián)系和與流出地相關部門聯(lián)系等多種方式了解救助困境兒童的家庭背景、身體狀況和心理需求等，評估資料應完整、客觀和真實，建立可靠的個體需求檔案。未保中心開展生活、醫(yī)療、心理、法律、教育等多方面的服務。生活和醫(yī)療服務主要注意以下幾項：按照性別、身體狀況安排未成年人的居住，女性受助兒童由女性工作人員提供服務；安全、衛(wèi)生的飲食制度，尊重少數(shù)民族的飲食習慣；為未成年人提供正常的洗澡、理發(fā)服務；組織受助兒童開展文體、娛樂活動；建立受助兒童科學合理的作息時間表，恰當管理未成年人生活起居，督促其養(yǎng)成良好生活習慣；未保中心設有專門醫(yī)療室，并聯(lián)系有定點醫(yī)院，醫(yī)療室能保證受助兒童日常小病的醫(yī)療和照顧，定點醫(yī)院則承擔受助兒童較大疾病的醫(yī)療工作。正所謂“幸福的家庭都是一樣的，不幸的家庭各有各的不幸”，困境兒童來自不幸的家庭，或多或少都帶有心理傷痕。心理和情感支持服務包括：未保中心積極尋求與高校、心理學會聯(lián)合建立“困境人員心理援助中心”，建成圖像排列心理診斷室、個體心理輔導室、團體心理輔導室、音樂治療室、宣泄室、心理督導室等，幫助困境兒童獲得感情支持、治療心理創(chuàng)傷。困境兒童的維權救助也是未保中心的重要職能和作用。

3.未保中心對困境兒童服務及管理的延伸職能。未保中心的延伸職能主要指除了直接對未保中心的困境兒童開展各方面救助外的，為保障該項工作更順利展開的其他外圍職能。在民政部門領導下，未保中心積極為困境兒童落實戶口，加強與教育部門的聯(lián)系和溝通，為適齡困境兒童安排學校，及時接受學校教育，促進未保中心的困境兒童盡快融入社會。未保中心加強對街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的兒童綜合服務中心的工作引導，定期由專職人員進行摸底調(diào)查和走訪，完善檢測評估機制。積極鼓勵社會力量參與未成年人保護工作，參與國際研究討論，加強國際交流與合作。未保中心發(fā)起成立困境人員救助協(xié)會，吸納有教育、醫(yī)療護理、法律、社會工作和心理輔導的背景人員參與其中，建立“類家庭”試點、“預防流浪鄉(xiāng)鎮(zhèn)行”等救助創(chuàng)新機制，拓展未保中心的服務功能。鼓勵社會力量通過救助協(xié)會開展捐贈、提供志愿服務等方式參與保護困境兒童。未保中心積極參加“流浪兒童保護國際研討會”，加強與其他國家同類機構的溝通交流，信息互通、取長補短，不斷創(chuàng)新符合實際的工作模式。對于監(jiān)護不力的父母，未保中心應當進行教育、勸說和監(jiān)督，加強對返家庭未成年人的回訪服務，督促村（居）委會建立隨訪制度，提高家庭監(jiān)護能力，一旦發(fā)現(xiàn)監(jiān)護不力情況繼續(xù)存在或加重，可以向法院提交監(jiān)護權撤銷申請，啟動監(jiān)護權撤銷和轉(zhuǎn)移程序。

4.未保中心對困境兒童的離站安置職能。未保中心采取有效保護性管理措施，預防和制止受助困境兒童擅自脫離未保中心。受助困境兒童的離站一般采取監(jiān)護人領回、護送返鄉(xiāng)、安置等方式。對于因監(jiān)護不善而救助的困境兒童，如果父母愿意悔改，履行監(jiān)護職責，則由未保中心辦理離站手續(xù)，建立相關檔案，以備回訪；對于經(jīng)濟困難和路途遙遠的家庭可以提供相應返家路費。對流浪兒童、孤兒等暫時無法查明住址和家屬的困境兒童，可以通過救助保護機構照料、社會福利機構代養(yǎng)和家庭寄養(yǎng)等多種方式予以長期安置。期間，應當按規(guī)定辦理戶口登記、就學等手續(xù)，保障其基本權利。

（二）未成年人社會保護中心的性質(zhì)分析

國家對困境兒童的救助保護工作關系到其基本生活權利，也是社會文明進步與否的重要指標。對困境兒童的救助保護工作涉及多個部門，并非某一機構或部門就能完成，是一項考驗社會整體水平和能力的綜合工程，必須建立政府領導、民政牽頭、部門配合、社會參與的長效救助聯(lián)動機制。市民政局作為救助保護工作的第一責任部門，履行主管職責，加強對未保中心和救助管理站的領導和監(jiān)督管理。政府各部門要在政府領導下分工負責、相互配合，促進救助保護工作順利開展。市公安局、城管、綜治辦、教育局、財政局、發(fā)改委、市委宣傳部、市法院、檢察院等相關部門圍繞困境兒童救助保護開展相關配合和協(xié)作工作，最大限度保障困境兒童權益。引導、鼓勵社會力量廣泛參與，建立知名企業(yè)社會救助的榜樣力量，推動社會積極募捐，營造全社會共同關愛困境兒童的溫暖氛圍。

在聯(lián)動機制中，未保中心是困境兒童保護工作的專職機構，承擔直接救助工作，發(fā)揮著連接各個部門、部門和社會力量之間的中介作用。2013年5月民政部下達《試點通知》后，同年10月，荊州市“流浪少年兒童救助保護中心”正式更名為“荊州市未成年人社會保護中心”。至此，未保中心的工作對象有了新的拓展，對困境兒童的救助范圍更加廣闊。作為民政部門的下屬機構，未保中心依法保護困境兒童的合法權益，修復困境兒童心身傷害，幫助其恢復健康并能夠重新融入社會。未保中心堅持未成年人權益優(yōu)先原則，救助保護和管理監(jiān)督并重，建立困境兒童的發(fā)現(xiàn)、救助和安置機制，并重視困境兒童的預防、成果鞏固相結合，力爭從源頭上治理造成困境兒童的社會、家庭原因。在政府主導下積極吸收社會參與力量，充分尊重受助兒童的合理要求和愿望，通過心理輔導、康復訓練和技能傳授等方式幫助更好地適應社會發(fā)展步伐，更好地融入將來的家庭和社會生活。

三、成功案例

今年13歲的何某某是沙市張家三巷小學五年級的一名學生，她自強活潑、樂觀積極，見過她的人很難將她與受助兒童聯(lián)系起來?？伤_實是從救助管理站（現(xiàn)更名為未保中心）走出來的陽光兒童。她印象最深刻的就是幼年時候父親的暴力和母親的哭泣，等母親含淚離家后她就變成父親拳腳相加的對象。記憶中，5歲時，父親騙她在長途車站一棵大樹下等自己就再也沒回來，等了一天一夜的她暈倒在地，被好心人送到了未保中心。何某某在未保中心生活了8年，她的生活起居一直都是未保中心工作人員照顧。雖然未保中心從來沒有放棄尋找何某某的父母家人，但是她父母從未出現(xiàn)過。

現(xiàn)在，陽光的何某某是社區(qū)“類家庭”中的一員，和其他同齡人一樣，她有自己的名字、戶口并正接受正規(guī)的學校教育。雖然童時的經(jīng)歷會在她心理留下陰影，但是她已經(jīng)懂得如何調(diào)節(jié)如何積極樂觀地正常生活。她不僅自己努力學習，愛好廣泛，還積極參加社區(qū)活動、主動幫助身邊的人、及時勸導未保中心的其他困境兒童。

這只是未保中心成功案例的冰山一角，從未保中心走出來的心懷感謝、成為我們社會建設力量一分子的受助者不計其數(shù)?？梢哉f，荊州市未保中心不僅救助身處困境的兒童，救濟他們遭受侵害的合法權益，起著維護社會健康穩(wěn)定的良好作用，而且也承擔著準監(jiān)護人職責，開展撫養(yǎng)、教育和培養(yǎng)兒童工作，為培養(yǎng)我國健康人才做出了不可忽視的貢獻。

四、未保中心職能中存在的問題及完善措施

（一）完善困境兒童救助立法

完善的法律制度是法制社會中每一部門和行業(yè)得以健康發(fā)展的保障?，F(xiàn)有的《未成年人保護法》和各地方設立的條例辦法（如《北京市未成年人保護條例》、《湖北省未成年人保護實施辦法》）為我國未成年人保護工作提供了切實法律基礎和維權保障。但是，目前這些立法和規(guī)定都存在操作性不強等缺陷，而且專門針對未保中心救助保護困境兒童的立法尚未出臺，造成了實際中支撐未保中心開展救助、維權工作的規(guī)定位階過低、難以有效保障困境兒童合法權益等問題。因此，加強救助、保護的立法工作、提高法律法規(guī)的可操作性是當務之急。應當重視未保中心對立法的反哺作用，在對未保中心工作進行充分調(diào)研的基礎上征求未保中心工作人員的相關立法建議，以提高立法對實踐的指導性。

（二）探索試行管辦分離的運作模式

目前，我國大多未成年保護救助機構兼具服務和管理功能，既為困境未成年人提供救助服務，自身還承擔著包括部門協(xié)調(diào)、審批考核和建立規(guī)章等行政職能，處于管辦不分的尷尬境地。在未保護中心僅處于試點階段的當下，管辦不分的機構職能缺陷已經(jīng)開始顯現(xiàn)其局限性。未保中心作為一個專門性救助服務機構將在全國范圍進行推廣，在發(fā)展過程中應當與行政類的管理職能分離。在完善未保中心為困境兒童提供專業(yè)服務同時，將未保中心現(xiàn)承擔的相關管理職能轉(zhuǎn)移給民政部門其他機構，如可以另設兒童保護局，專門負責未保中心的管理工作。兒童保護局主要承擔與公安、民政、婦聯(lián)等機關機構的協(xié)調(diào)、行政審批、單獨或與其他機關聯(lián)合發(fā)布相應工作指導意見、建立規(guī)章制度、對未保中心等未成年人救助保護機構的考核、人事調(diào)整等工作。將管理和服務分離后，未保中心等未成年人救助保護機構成為專門的服務機構，可以吸納義工、社會團體等社會力量提供服務，開創(chuàng)人身照料、心理輔導、接受義務教育等多樣化服務項目，力求為困境兒童提供完備的近似家庭的照料服務。兒童保護局作為管理行政機構，對未保中心等未成年人救助保護機構進行工作指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和考核等，實現(xiàn)職能專業(yè)化，有利于加強對未保中心等未成年人救助保護機構的規(guī)范化管理。

（三）增強未保中心人員配備

未保中心如同一個家庭，是困境兒童生活、成長和接受學前教育的場所，未保中心工作人員的數(shù)量和素質(zhì)直接關系到困境兒童是否能夠健康成長。毫無疑問，未保中心工作人員熱情、有愛心，具有良好職業(yè)操守和敬崗愛業(yè)精神，擁有撫養(yǎng)、教育兒童的豐富經(jīng)驗，但工作人員仍要堅持學習，與時俱進，不斷適應社會對未成年人培養(yǎng)的新要求。同時，積極鼓勵和吸收社會工作者加入，打造一支高素質(zhì)的社會服務隊伍，實現(xiàn)未保中心工作人員的指導和社工的積極配合，拓展未保中心的服務功能。增強未保中心人員配備主要從以下兩方面著手：

1.不斷提高人員素質(zhì)，打造“專、精、尖”的服務團隊。未保中心工作人員是照料、保護未成年人的專業(yè)人員，是兒童救助骨干力量，應當在適應社會發(fā)展需求的基礎上不斷積累救助經(jīng)驗，將第一線人員的工作經(jīng)驗上升為規(guī)章，供立法建章部門參考。社工隊伍則需要整合多學科專業(yè)人才，滿足救助管理工作中的多種需求。定期組織開展社工、心理、法律、救助等專業(yè)知識培訓，聘請高校專家、醫(yī)護人員和法律服務中心業(yè)務人員開展講座培訓。同時送工作人員和社工到相關部門學習進修，不斷提高服務人員的服務理念和方法，促進未保中心與社會發(fā)展接軌。

2.增加人員，實現(xiàn)對困境兒童最全面的成長幫助。在普通家庭中，通常是父母兩人照顧一個孩子，而未保中心難以做到二對一的救助。但是，如果照顧人員過少就會出現(xiàn)“放羊式”管理模式，不能實現(xiàn)“服務”二字。因此，在現(xiàn)有條件下，應當盡可能地增加未保中心工作人員，不斷擴大社工隊伍，既可以減輕工作人員工作量和工作壓力，使其更好地為困境兒童服務，也可以對每個困境兒童做到悉心照顧，用心觀察他們的思想動態(tài)，實現(xiàn)更加個性化服務。

［1］劉芹.論未成年人權益的法律保護［D］.上海華東政法學院，2004.

［2］王竹青，魏小莉.親屬法比較研究［M］.北京：中國人民公安大學出版社，2004：376－384.

［3］佟麗華.未成年人法學家庭保護卷［M］.北京：法律出版社，2007：20－21.

［責任編輯：李 瑩］

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1008-7966（2015）02-0139-03

2014-09-28

中國法學會2013年度部級項目——流浪未成年人社會保障法律制度研究的階段性成果（CLS（2013）D211）

徐前權（1963-），男，教授，主要從事民事訴訟法學、仲裁法學的研究；陳歡（1982-），女，湖南武岡人，講師，法學博士，主要從事證據(jù)法學和司法心理學的研究。