南海漁民海難救助問題研究

?

南海漁民海難救助問題研究

薄淞尹

（海南大學(xué)法學(xué)院，海南?？?70228）

【摘要】南海漁民是我國(guó)南海漁業(yè)資源開發(fā)的實(shí)踐者，也是我國(guó)南海領(lǐng)土主權(quán)的宣揚(yáng)者，其在南海海洋經(jīng)濟(jì)與政治發(fā)展方面的地位十分重要。當(dāng)南海漁民遭遇海難時(shí)，除了普通主體所進(jìn)行的合同救助外，國(guó)家主管機(jī)關(guān)也需對(duì)其進(jìn)行行政救助。但海難行政救助的類型不同，國(guó)家主管機(jī)關(guān)對(duì)南海遇難漁民報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)的基礎(chǔ)也各不相同?；诒Ｗo(hù)南海漁民權(quán)益的考慮，可以引入政策性漁業(yè)保險(xiǎn)，設(shè)立南海漁民強(qiáng)制救助損害賠償基金，盡量減輕南海漁民的負(fù)擔(dān)。

【關(guān)鍵詞】南海漁民；海難救助；類型；報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)

南海漁民作為我國(guó)南海海洋漁業(yè)資源開發(fā)的主力軍，在我國(guó)南海領(lǐng)土主權(quán)的維護(hù)上，扮演著極其重要的角色。然而，漁民權(quán)益常因遭遇海難而蒙受巨大的損害。當(dāng)南海漁民遭遇海難之后，普通漁船對(duì)其進(jìn)行的合同救助還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。為了更好地保護(hù)南海漁民的權(quán)益，國(guó)家主管機(jī)關(guān)必須結(jié)合合同救助、行政救助與強(qiáng)制救助給予其全方位的幫助，最大程度地保障南海漁民的人身與財(cái)產(chǎn)安全。

一、南海漁民海難行政救助的必要性

（一）海難救助與海難行政救助

海難救助（salvage at sea），又稱海上救助。雖然各國(guó)法律對(duì)此定義有所不同，但其基本含義是指對(duì)在海上或者與海相通的可航水域遇險(xiǎn)的船舶和其他財(cái)產(chǎn)、人命，由外來力量進(jìn)行的援助、救助行為。①②③焚世成,楊召男,汪錐江.海商法[M].北京:法律出版社,2000:262-264.

海難救助分為普通主體之間進(jìn)行的合同救助與國(guó)家主管機(jī)關(guān)進(jìn)行的海難行政救助。相較于私主體的救助而言，國(guó)家主管機(jī)關(guān)實(shí)施的海難救助具有以下特點(diǎn)：救助作業(yè)有國(guó)家主管機(jī)關(guān)參與，發(fā)生在我國(guó)沿海海域，救助并不完全是基于自愿原則，并不完全以獲得報(bào)酬為目的。由于國(guó)家主管機(jī)關(guān)在海難救助中的地位不同，其救助的行為性質(zhì)也各異。本文所指的海難行政救助是廣義的救助，即只要國(guó)家主管機(jī)關(guān)參與了海難救助，即屬于本文所指的海難行政救助，而不論其在救助中的地位和行為性質(zhì)。

（二）國(guó)家主管機(jī)關(guān)對(duì)南海漁民進(jìn)行海難救助的必要性

第一，南海漁民是推動(dòng)南海海洋漁業(yè)資源開發(fā)的主力軍。南海海洋漁業(yè)資源開發(fā)是一項(xiàng)具有探索性、社會(huì)性和挑戰(zhàn)性的大工程。近年來，由于南海北部近海大陸架已過度開發(fā)，南海漁民開始在政府的鼓勵(lì)與支持下，與擁有先進(jìn)技術(shù)的公司企業(yè)合作，在南海中、深度海域進(jìn)行資源開發(fā)。其作為南海中部、南部大洋性、上升流區(qū)域漁場(chǎng)漁業(yè)開發(fā)的打頭軍，在南海經(jīng)濟(jì)開發(fā)戰(zhàn)略中占據(jù)著重要的地位。

第二，南海漁民是我國(guó)南海領(lǐng)土主權(quán)的宣揚(yáng)者與捍衛(wèi)者。一直以來，南海都是世界上主權(quán)爭(zhēng)議最多最復(fù)雜的海域，近年來隨著越南、菲律賓的不斷挑釁，國(guó)家間對(duì)于南海的權(quán)屬?zèng)_突不斷升級(jí)。在這樣的政治背景下，南海漁民以持續(xù)、和平的打漁活動(dòng)一方面回應(yīng)著周邊國(guó)家的挑釁，一方面也向世界宣示著我國(guó)對(duì)南海及其周邊島嶼無可爭(zhēng)議的主權(quán)地位。

第三，南海漁民權(quán)益容易受到海難的威脅。在茫茫大海中，漁民一旦遭遇海難，通常很難即時(shí)得到救助；單一的普通漁船對(duì)其進(jìn)行的合同救助力量較為單薄，且效果無法保證；此外，即使合同救助成功，接踵而至的昂貴費(fèi)用也會(huì)使已經(jīng)在海難中蒙受巨大損失的南海漁民承受過重的壓力。

第四，海難行政救助相較于普通合同救助具有更大的優(yōu)勢(shì)。這是因?yàn)椋浩湟?，?guó)家主管機(jī)關(guān)進(jìn)行的海難救助包含合同救助、行政救助與強(qiáng)制救助，其覆蓋范圍更廣，救助活動(dòng)更為全面。其二，國(guó)家主管機(jī)關(guān)可調(diào)配的資源多，對(duì)南海遇難漁民的救助效果更有保證。其三，基于對(duì)南海漁民權(quán)益的保護(hù)，獲救漁民所承擔(dān)的行政救助費(fèi)用應(yīng)當(dāng)少于其在普通合同救助中所需承擔(dān)的費(fèi)用。其四，國(guó)家主管機(jī)關(guān)對(duì)南海漁民的海難救助已取得一定成效。例如，2009年3 月11日17時(shí)，“閩平漁F1866”在東經(jīng)113度20分、北緯21度31分海域機(jī)艙著火失去動(dòng)力，船上8名船員被困。中國(guó)海上搜救中心和漁政指揮中心迅速共同展開搜救行動(dòng)。經(jīng)過10多個(gè)小時(shí)的努力，最終鎖定了海難地點(diǎn)，由中國(guó)漁政指揮中心和南海區(qū)漁政局“中國(guó)漁政44198”、“南海救111”找到失火漁船，及時(shí)將8名被困船員成功救起，并于12日13時(shí)將失火漁船安全拖帶回桂山港。①②南海區(qū)局高度重視漁業(yè)海難救助工作[EB/OL].http://news.foodqs.cn/gnspzs01/200831117643197.htm,2014-10-02.

二、海難行政救助的類型、內(nèi)容及依據(jù)

國(guó)家主管機(jī)關(guān)參與的海難救助是指其實(shí)施或控制的救助，包含合同救助、行政救助及強(qiáng)制救助。海難行政救助的類型不同，其法律依據(jù)也有差異。除了全國(guó)性法律法規(guī)之外，為了保護(hù)南海漁民在南海海域作業(yè)的安全及利益，海南省政府還制定了《海南省海上搜救應(yīng)急預(yù)案》，為南海漁民權(quán)益的保護(hù)提供了更堅(jiān)實(shí)的保障。

（一）合同救助

合同救助是指以救助合同的形式對(duì)救助的權(quán)利義務(wù)、救助報(bào)酬等進(jìn)行約定，雙方自愿訂立合同，依合同約定履行義務(wù)，按救助效果支付報(bào)酬的救助模式。國(guó)家主管機(jī)關(guān)進(jìn)行的合同救助則是指當(dāng)海難發(fā)生之后，盡管進(jìn)行救助的主體是國(guó)家主管機(jī)關(guān)，但其救助的目的只是單純地為了挽救遇難船舶的財(cái)產(chǎn)安全，而非為維護(hù)轄區(qū)內(nèi)航道秩序、環(huán)境安全、漁業(yè)資源安全，且合同是建立在雙方自愿基礎(chǔ)上的一種救助方式。此時(shí)，國(guó)家主管機(jī)關(guān)進(jìn)行的海難救助和普通漁船對(duì)遇難船只進(jìn)行的合同救助沒有本質(zhì)區(qū)別，其救助的性質(zhì)不受行政主體身份的影響。

《海商法》是國(guó)家主管機(jī)關(guān)進(jìn)行合同救助最重要的法律淵源?！逗Ｉ谭ā返?92條規(guī)定：“國(guó)家有關(guān)主管機(jī)關(guān)從事或者控制的救助作業(yè)，救助方有權(quán)享受本章規(guī)定的關(guān)于救助作業(yè)的權(quán)利和補(bǔ)償?！边@條規(guī)定是國(guó)家主管機(jī)關(guān)實(shí)施海難救助時(shí)請(qǐng)求相應(yīng)權(quán)利和救助補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)。雖然學(xué)界對(duì)于此條規(guī)定的具體含義還存在不同觀點(diǎn)，但將其作為合同救助的依據(jù)應(yīng)是無可爭(zhēng)議的。

合同救助是海難行政救助的重要組成部分，盡管有關(guān)國(guó)家主管機(jī)關(guān)針對(duì)南海漁民進(jìn)行合同救助的數(shù)據(jù)較為稀缺，但不能否認(rèn)合同救助本身對(duì)漁民權(quán)益的保護(hù)起到了較大的作用。例如，2007年2月26日，信盈公司所屬、信成公司經(jīng)營(yíng)的“信盈（HSIN YING）”輪在臺(tái)灣海峽遇險(xiǎn)，船上主機(jī)失控且遭遇大風(fēng)浪。為保證船舶安全，“信盈”輪船長(zhǎng)和信盈公司分別請(qǐng)求汕頭海事局盡快派船前往救助。汕頭海事局收到救助請(qǐng)求后，當(dāng)即派出“海巡31”輪前往救助。3月2日，經(jīng)過汕頭海事局歷時(shí)四天的救助，“信盈”輪和船上船員及貨物均安全抵達(dá)汕頭南澳錨地，而汕頭海事局也因此具有合同救助的報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)。③汕頭海事局訴信盈海運(yùn)有限公司、信成（香港）海運(yùn)有限公司海難救助報(bào)酬案[EB/OL].http://www.gzhsfy.gov.cn/showanli.php?id=92 04,2014-09-25.

（二）行政救助

狹義的行政救助是指在發(fā)生海難事故后，國(guó)家主管機(jī)關(guān)依其行政職責(zé)和相關(guān)法律規(guī)定，對(duì)遇難財(cái)產(chǎn)和人命組織或?qū)嵤┚戎男姓袨?。這一概念主要包括以下兩方面的內(nèi)容：其一，是國(guó)家主管機(jī)關(guān)依法組織的對(duì)遇難財(cái)產(chǎn)的救助作業(yè)。這里的“組織救助”是指國(guó)家主管機(jī)關(guān)對(duì)海難救助的全局控制，包括了解海難事故的基本情況，針對(duì)具體情況調(diào)動(dòng)其他救助力量進(jìn)行救助，最終完成救助作業(yè)的過程。此處并不包括國(guó)家主管機(jī)關(guān)親自從事的對(duì)海上遇難財(cái)產(chǎn)的海難救助。如果國(guó)家主管機(jī)關(guān)親自從事海難救助，則成為海難救助中的救助方，屬于合同救助。其二，是國(guó)家主管機(jī)關(guān)依職責(zé)組織或從事的人命救助。國(guó)家主管機(jī)關(guān)的行政救助并不以救助報(bào)酬為核心，而是以公民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)為根本出發(fā)點(diǎn)，因此，作為行政救助的一部分，在海難行政救助中，人的生命安全完全可以成為其保護(hù)對(duì)象及不可推卸的職責(zé)。

國(guó)家主管機(jī)關(guān)進(jìn)行行政救助的依據(jù)，主要是《海上交通安全法》。該法第38條規(guī)定：“主管機(jī)關(guān)接到求救報(bào)告后應(yīng)當(dāng)立即組織救助。有關(guān)單位和在事故現(xiàn)場(chǎng)附近的船舶、設(shè)施，必須聽從主管機(jī)關(guān)的統(tǒng)一指揮。”也就是說，主管機(jī)關(guān)組織海難救助是其一項(xiàng)法定義務(wù)，一旦漁民遭遇海難，國(guó)家主管機(jī)關(guān)即承擔(dān)著組織救助與人命救助的責(zé)任。①于杰.國(guó)家主管機(jī)關(guān)海難救助法律問題研究[D].大連:大連海事大學(xué),2013:62-63.為切實(shí)保障南海漁民的權(quán)益，海南省政府還專門制定了《海南省海上搜救應(yīng)急預(yù)案》。其中對(duì)于海南省海上搜救中心、海南海事局、海南省海洋漁業(yè)廳等主管機(jī)關(guān)在遭遇海難時(shí)的工作原則、主要職責(zé)、運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)、應(yīng)急指揮體系、預(yù)警和預(yù)防機(jī)制、海上突發(fā)事件的分級(jí)和處理、海上通信方式、海上醫(yī)療救援等內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。例如，規(guī)定了各級(jí)海上搜救機(jī)構(gòu)在接到海上突發(fā)事件信息后，具有對(duì)信息進(jìn)行分析、核實(shí)、報(bào)告與通報(bào)的義務(wù)；同時(shí)還規(guī)定了相關(guān)主管機(jī)關(guān)具有組織和協(xié)調(diào)附近漁船參加海上應(yīng)急行動(dòng)、發(fā)布航行通（警）告、實(shí)施交通管制等義務(wù)。這些規(guī)定充分體現(xiàn)了以人為本的原則，明確了海上遇險(xiǎn)人員有獲得無償搜尋救助的權(quán)利，為南海漁民海難行政救助的有效開展提供了堅(jiān)實(shí)且具體的法律依據(jù)。

行政救助作為保障船員生命安全的不可或缺的方式，在南海漁民權(quán)益保護(hù)的過程中也發(fā)揮著重要作用。2010年12月巴拿馬籍“HONGWEI”貨輪在途經(jīng)南海20°22'N/119°47'E水域時(shí)沉沒，24人落水。事故發(fā)生后，交通運(yùn)輸部、中國(guó)海上搜救中心立即協(xié)調(diào)臺(tái)灣、華南四省以及菲律賓海上搜救力量，并派遣“海巡31”輪前往現(xiàn)場(chǎng)搜救。最后在兩岸搜救力量聯(lián)手菲律賓以及過往船舶全力合作救助下，落水船員在第一時(shí)間獲得救助。②為了漁民兄弟的安全[EB/OL].http://www.foodsp.com/news/show-38582.html,2014-10-02.

（三）強(qiáng)制救助

強(qiáng)制救助是指一國(guó)的海事行政主管部門為了實(shí)現(xiàn)維護(hù)海上交通安全、保護(hù)海洋環(huán)境等社會(huì)公共利益，在其所管轄的水域范圍內(nèi)，運(yùn)用其海事行政強(qiáng)制力，對(duì)遇難船舶、船上人員或其他財(cái)產(chǎn)采取強(qiáng)制措施以進(jìn)行救助的行為。這種“強(qiáng)制”來源于法律的規(guī)定，并以維護(hù)社會(huì)公共利益為出發(fā)點(diǎn)和最終目標(biāo)。此時(shí)國(guó)家主管機(jī)關(guān)作為救助主體，受其法定職責(zé)的規(guī)制必須進(jìn)行救助，而遇難船舶不論同意與否，也都必須接受救助。

強(qiáng)制措施主要包括強(qiáng)制卸載、強(qiáng)制清除、強(qiáng)制打撈等措施。強(qiáng)制卸載是指海難事故發(fā)生后，如果事故船舶載有危險(xiǎn)貨物，并且在救助作業(yè)實(shí)施的過程中有可能會(huì)發(fā)生危險(xiǎn)貨物泄漏，對(duì)海上環(huán)境構(gòu)成威脅的狀況，則海事局有權(quán)強(qiáng)制其卸載危險(xiǎn)貨物，以避免危險(xiǎn)貨物發(fā)生泄漏，引起海洋環(huán)境的污染。強(qiáng)制清除主要是指在遇難船舶發(fā)生有毒有害物質(zhì)溢出或者油污事故的情況下，遇難船舶未及時(shí)采取救助作業(yè)，主管機(jī)關(guān)強(qiáng)制其在一定時(shí)間內(nèi)予以清除的一種強(qiáng)制措施。強(qiáng)制打撈是指當(dāng)沉船沉物對(duì)海上交通安全或者環(huán)境構(gòu)成威脅或損害時(shí)，對(duì)沉船沉物的強(qiáng)制打撈構(gòu)成強(qiáng)制救助，其所針對(duì)的對(duì)象是沉船沉物。③司玉琢.海商法大辭典[M].北京:人民交通出版社,1998:134,391.

對(duì)于強(qiáng)制救助，我國(guó)的法律規(guī)定較為詳細(xì)?！逗Ｉ辖煌ò踩ā返?1、38、40條規(guī)定了“以強(qiáng)制措施維護(hù)交通安全、解除礙航條件”、“國(guó)家主管機(jī)關(guān)在海難救助過程中的主導(dǎo)權(quán)和統(tǒng)一指揮權(quán)”、“強(qiáng)制打撈清除權(quán)”等內(nèi)容。2012年7月27日由交通部海事局新頒布實(shí)施的《海事行政強(qiáng)制實(shí)施程序規(guī)定》則主要是對(duì)海事行政強(qiáng)制的實(shí)施程序進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。例如，其中規(guī)定了當(dāng)場(chǎng)實(shí)施海難強(qiáng)制救助措施的，海事執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)告知當(dāng)事人釆取強(qiáng)制救助措施的理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑，制作《海事行政強(qiáng)制現(xiàn)場(chǎng)筆錄》，并在（返回岸上后）二十四小時(shí)內(nèi)制作《海事行政強(qiáng)制審批表》，補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)等等。而對(duì)于《海事行政強(qiáng)制實(shí)施程序規(guī)定》沒有規(guī)范的其他方面，如對(duì)海事行政強(qiáng)制所采取的措施以及執(zhí)行方式等，仍需參考《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定。

目前，秉持著維護(hù)海上交通安全、保護(hù)海洋環(huán)境等社會(huì)公共利益的理念，強(qiáng)制救助也取得了一定成效。例如，2012年3月13日，裝載有約7000噸硫酸和140噸燃油的韓國(guó)籍“雅典娜”輪在廣東汕尾海域沉沒。事故發(fā)生后，廣東汕尾海事局組織人員和多艘船舶到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)清污、防污，并設(shè)立沉船浮標(biāo)等。同時(shí)，因“雅典娜”輪沉船會(huì)危害船舶航行安全，且“雅典娜”輪船不能及時(shí)打撈沉船，對(duì)此，汕尾海事局依法對(duì)“雅典娜”輪進(jìn)行了強(qiáng)制打撈，最終保障了航道暢通，并減小了海域污染的范圍。④韓輪載硫酸汕尾沉沒粵海事索賠1.4億多元[EB/OL].http://news.sina.com.cn/c/2013-07-28/082927791141.shtml,2014-09-20.

在我國(guó)南海海域，隨著海上貿(mào)易的快速發(fā)展和“981”鉆井平臺(tái)的投入使用，高強(qiáng)度的海上運(yùn)輸可能造成的船道擁堵，以及油污泄露可能造成的大面積海洋污染等問題應(yīng)引起有關(guān)部門的關(guān)注。因?yàn)檫@些擁堵及污染的出現(xiàn)，不僅會(huì)影響到南海的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及生態(tài)環(huán)境，更會(huì)直接影響到南海漁民出海打漁的效率和收成。因此，有關(guān)國(guó)家主管機(jī)關(guān)應(yīng)重視在南海海域?qū)τ鲭y船只進(jìn)行的強(qiáng)制救助，使南海漁民權(quán)益得到全方位的保護(hù)。

三、海難行政救助的報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)

（一）合同救助的報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)

雖然我國(guó)《海商法》第192條對(duì)國(guó)家主管機(jī)關(guān)在合同救助中的報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)給予了確認(rèn)，但對(duì)于國(guó)家主管機(jī)關(guān)的合同救助是否可以收取救助報(bào)酬仍存在爭(zhēng)議。部分觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家主管機(jī)關(guān)不得收費(fèi)，原因在于國(guó)家主管機(jī)關(guān)作為一個(gè)行政執(zhí)法者參與救助，既然行政救助是國(guó)家主管機(jī)關(guān)行使其職權(quán)的結(jié)果，就不應(yīng)該要求被救助人支付任何費(fèi)用。①趙德銘,何麗新.國(guó)際海事法學(xué)[M].北京:北京大學(xué)出版社,1999:428.而有觀點(diǎn)則認(rèn)為，國(guó)家主管機(jī)關(guān)實(shí)施海難救助行為，擁有一般海難救助人的權(quán)利義務(wù)，也有對(duì)一般海難救助的突破，應(yīng)當(dāng)以“無效果，有報(bào)酬”為原則。②Christopher Hill.Maritime Law[M].Lloyd's of London Press Ltd.2003, p.335.還有觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家主管機(jī)關(guān)可以收費(fèi)，其收費(fèi)的依據(jù)是行政法，依據(jù)行政法收取一定的行政費(fèi)用，而不是《海商法》里規(guī)定的報(bào)酬確定標(biāo)準(zhǔn)或其他法律。③李艷.國(guó)家主管機(jī)關(guān)海難救助報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)問題研究[D].大連:大連海事大學(xué),2010:29.

海商法中的海難救助制度本身就是一項(xiàng)特殊的法律制度，其制度和原則的確立既區(qū)別于傳統(tǒng)的民法理論，又非單純的行政法理論可解釋。首先，國(guó)家主管機(jī)關(guān)與受難船只之間存在救助合同，其救助的性質(zhì)不應(yīng)受行政主體身份的影響。其次，國(guó)家主管機(jī)關(guān)進(jìn)行海難救助需要花費(fèi)大量人力物力財(cái)力，有時(shí)僅僅依靠自身的力量或者設(shè)備難以完成救助作業(yè)，還需超出其普通的管理限度、調(diào)動(dòng)大量資源對(duì)遇難船只進(jìn)行救助。因此，國(guó)家主管機(jī)關(guān)進(jìn)行的合同救助應(yīng)有理由請(qǐng)求救助報(bào)酬。

實(shí)踐中，國(guó)家主管機(jī)關(guān)基于合同救助而對(duì)受難船只提出的支付報(bào)酬請(qǐng)求往往也會(huì)得到法院的支持。在汕頭海事局訴信盈海運(yùn)有限公司、信成（香港）海運(yùn)有限公司海難救助報(bào)酬案中，當(dāng)“信盈”輪遇險(xiǎn)時(shí)，在天氣、海況十分惡劣的情況下，汕頭海事局根據(jù)其豐富的海難救助經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)有效地調(diào)度救助船舶和人員，使“信盈”輪和船上船員及貨物均安全抵達(dá)錨地，避免了“信盈”輪在無動(dòng)力情況下漂流觸礁、污染海域的危險(xiǎn)，救助效果良好。原告汕頭海事局依據(jù)雙方的救助合同向廣州海事法院請(qǐng)求救助報(bào)酬，最終法院判決由被告賠償原告150萬元及相應(yīng)利息。④汕頭海事局訴信盈海運(yùn)有限公司、信成（香港）海運(yùn)有限公司海難救報(bào)酬案[EB/OL].http://www.gzhsfy.gov.cn/showanli.php? id=920 4,2014-09-25.

近年來，隨著南海漁民對(duì)南海海洋漁業(yè)資源的進(jìn)一步開發(fā)及南海海洋環(huán)境惡化所導(dǎo)致的海難事故頻頻發(fā)生，為了保護(hù)南海受難漁民的人身及財(cái)產(chǎn)安全，有關(guān)國(guó)家主管機(jī)關(guān)在做好合同救助準(zhǔn)備工作的同時(shí)，亦應(yīng)引入政策性漁業(yè)保險(xiǎn)，承擔(dān)南海漁民所需支付的部分救助報(bào)酬，體現(xiàn)國(guó)家對(duì)南海漁民權(quán)益的維護(hù)。政策性漁業(yè)保險(xiǎn)與商業(yè)性漁業(yè)保險(xiǎn)不同，它主要是依靠國(guó)家政策與政府行政力量而發(fā)展壯大的。為提高南海漁民的入保比例，政府首先需要增加專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼，使?jié)O民買得起保險(xiǎn)。其次，政府需要通過行政手段組織、號(hào)召、引導(dǎo)南海漁民加入漁業(yè)保險(xiǎn)。與此同時(shí)，政府還要對(duì)承保政策性漁業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司給予一定的政策優(yōu)惠或行政補(bǔ)助，以鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司設(shè)計(jì)出覆蓋面廣、保險(xiǎn)力度大的保險(xiǎn)方案，使南海漁民在接受國(guó)家主管機(jī)關(guān)所進(jìn)行的合同救助后，能通過保險(xiǎn)公司支付部分費(fèi)用的方式減輕自身負(fù)擔(dān)。這樣的制度設(shè)計(jì)一方面符合當(dāng)今國(guó)際通行做法，另一方面也體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)南海漁民權(quán)益所作的政策傾斜與全面保護(hù)。

（二）行政救助的報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)

依前文所述，國(guó)家主管機(jī)關(guān)進(jìn)行的海難行政救助內(nèi)容主要包括兩方面：其一為國(guó)家主管機(jī)關(guān)依法組織的對(duì)遇難財(cái)產(chǎn)的救助作業(yè)，其二為國(guó)家主管機(jī)關(guān)依職責(zé)組織或從事的人命救助活動(dòng)。

對(duì)于國(guó)家主管機(jī)關(guān)依法組織的對(duì)遇難財(cái)產(chǎn)的救助作業(yè)，因?yàn)閲?guó)家主管機(jī)關(guān)在救助當(dāng)中僅起到協(xié)調(diào)各方、信息傳遞與通知等作用，而非自己進(jìn)行救助活動(dòng)，所以此時(shí)其當(dāng)然不享有報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)。

對(duì)于國(guó)家主管機(jī)關(guān)依職責(zé)組織或從事的人命救助作業(yè)，因?yàn)閲?guó)家主管機(jī)關(guān)的救助行為是代表國(guó)家行使救助義務(wù)，是履行一種強(qiáng)制法律責(zé)任，所以其行為應(yīng)當(dāng)是無償?shù)?，不?yīng)享有報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)。

（三）強(qiáng)制救助的報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)

海上強(qiáng)制救助具有行政強(qiáng)制的一般特征，屬于海事行政強(qiáng)制。在發(fā)生了可能影響航道暢行及海上環(huán)境的海難事故后，若被救助方未積極主動(dòng)采取措施也未明確拒絕采取行動(dòng)，則主管機(jī)關(guān)有權(quán)主動(dòng)進(jìn)行救助作業(yè)。因此所產(chǎn)生的費(fèi)用，國(guó)家主管機(jī)關(guān)可依據(jù)《海商法》第192條的規(guī)定而享有報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)。

實(shí)踐中，國(guó)家主管機(jī)關(guān)基于強(qiáng)制救助而對(duì)受難船只提出的支付報(bào)酬請(qǐng)求往往也會(huì)得到法院的支持，如汕頭海事局訴中石化粵東石油公司一案。2005年1月26日，“明輝8”輪與“閩海102”輪在南澳島附近海域發(fā)生碰撞，“明輝8”輪1號(hào)貨油艙破損進(jìn)水并沉沒。1月27日，原告汕頭海事局向“明輝8”輪船舶所有人鄂東公司發(fā)出《海事行政強(qiáng)制措施決定書》，要求鄂東公司實(shí)施清除污染、抽取貨油、消除污染隱患等措施；并告知如果其逾期未履行義務(wù)，原告將采取強(qiáng)制執(zhí)行方式，費(fèi)用由鄂東公司承擔(dān)。后鄂東公司并未采取措施消除污染隱患，最終由原告依據(jù)法律規(guī)定采取強(qiáng)制救助措施清除了貨油污染。原告據(jù)此向廣州海事法院提起訴訟，請(qǐng)求被告中石化粵東石油公司賠償其救助費(fèi)用。法院最終認(rèn)定汕頭海事局的行為屬于海難強(qiáng)制救助的范疇，并據(jù)此判決被告向原告支付報(bào)酬1,214,828元。①傅志軍.國(guó)家海事主管機(jī)關(guān)從事的海難救助的報(bào)酬問題——對(duì)汕頭海事局訴中石化粵東石油公司案的法律分析[EB/OL].http://ww w.ccmt. org.cn/shownews.php? id=8126,2014-09-30.

基于南海漁民在南海漁業(yè)資源開發(fā)戰(zhàn)略中起到的重要作用，為了加強(qiáng)對(duì)其權(quán)益的保護(hù)，解決南海漁民在國(guó)家主管機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)制救助后“無錢可賠”的問題，政府可以通過引入政策性漁業(yè)保險(xiǎn)及設(shè)立損害賠償基金的方式加以解決。建立和完善政策性漁業(yè)保險(xiǎn)制度，政府需要對(duì)南海漁民所繳納的保費(fèi)進(jìn)行部分補(bǔ)貼，同時(shí)應(yīng)增加專項(xiàng)財(cái)政支出，對(duì)承保的保險(xiǎn)公司給予一定的政策優(yōu)惠及賠償金補(bǔ)助。將南海漁民接受強(qiáng)制救助后所需承擔(dān)的救助費(fèi)用部分納入政策性漁業(yè)保險(xiǎn)的賠償范圍，如此才能更為全面地保護(hù)南海漁民的權(quán)益。

設(shè)立南海漁民強(qiáng)制救助損害賠償基金，是為了在南海漁民遭遇海難并接受強(qiáng)制救助后，能通過專項(xiàng)基金支出，更大程度地彌補(bǔ)受害方及救援方的損失。強(qiáng)制救助往往存在救助范圍大、耗時(shí)長(zhǎng)、救助難度高、救助費(fèi)用昂貴等特點(diǎn)，單純的政策性漁業(yè)保險(xiǎn)賠償力度稍顯不足，所以需要由財(cái)政撥款專門設(shè)立南海漁民強(qiáng)制救助損害賠償基金。此舉一來可以使強(qiáng)制救助中的施救方及受損方的損害得到更多保障，二來也體現(xiàn)出政府對(duì)南海漁民地位的肯定，對(duì)有南海漁民參與進(jìn)行的南海中、深度海域漁業(yè)資源開發(fā)的重視，以及對(duì)南海海域遠(yuǎn)洋運(yùn)輸發(fā)展的支持。

結(jié)語

南海漁民是我國(guó)南海漁業(yè)資源開發(fā)的主力軍，也是我國(guó)南海領(lǐng)土主權(quán)的宣揚(yáng)者與捍衛(wèi)者，其在南海政治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著極為重要的角色。當(dāng)南海漁民面對(duì)破壞力強(qiáng)大的海難時(shí)，其需要國(guó)家主管機(jī)關(guān)為其提供全方位的海難救助。國(guó)家主管機(jī)關(guān)通過合同救助、行政救助與強(qiáng)制救助三種方式，在履行法律職責(zé)的同時(shí)，亦在較大程度上保證了南海漁民的人身財(cái)產(chǎn)安全，對(duì)南海漁民權(quán)益的保護(hù)起到了不可替代的作用。由于國(guó)家主管機(jī)關(guān)所進(jìn)行的海難救助的類型不同，其所享有的報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)也存在差異。在合同救助中，國(guó)家主管機(jī)關(guān)享有和普通主體相同的報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)，但為了體現(xiàn)國(guó)家對(duì)南海漁民權(quán)益的傾斜保護(hù)，可以引入政策性漁業(yè)保險(xiǎn)，以減輕南海漁民支付救助費(fèi)用的負(fù)擔(dān)。在行政救助中，因?yàn)榫戎目腕w是人的生命安全，屬于國(guó)家主管機(jī)關(guān)的救助義務(wù)，所以其不能享有報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)。在強(qiáng)制救助中，國(guó)家主管機(jī)關(guān)可依據(jù)《海商法》第192條的規(guī)定而享有報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)?；趯?duì)南海漁民權(quán)益的特殊保護(hù)，在建立和完善政策性漁業(yè)保險(xiǎn)制度的同時(shí)，也可以專門設(shè)立南海漁民強(qiáng)制救助損害賠償基金，一方面能確保施救方和受害方的損失得到彌補(bǔ)，另一方面也可減輕南海漁民的負(fù)擔(dān)。

收稿日期：2014-12-14責(zé)任編校：江流

【基金項(xiàng)目】海南大學(xué)2013年度中西部高校提升綜合實(shí)力工作資金“大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃基金項(xiàng)目”支持。

【文章編號(hào)】1673―2391(2015)02―0053―05

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【中圖分類號(hào)】D912.1