新疆公益林補償機制實證研究——博樂市為例

胡東宇邵戰(zhàn)林黃力平景守武

(1.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，烏魯木齊 830052;2.新疆林業(yè)科學(xué)院現(xiàn)代林業(yè)研究所，烏魯木齊 830000;3.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟與貿(mào)易學(xué)院，烏魯木齊 830052)

生態(tài)公益林作為新疆森林的主體資源，其在改善生態(tài)環(huán)境、調(diào)節(jié)氣候、固碳釋氧、保護生物多樣性等方面發(fā)揮著無比重要的作用，如何把生態(tài)公益林的效用發(fā)揮好，構(gòu)建良好的生態(tài)補償機制，對新疆公益林持續(xù)健康發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。我國在90年代初就開始了對生態(tài)補償機制的研究工作［1］，加強保護和建設(shè)生態(tài)公益林的力度，防止人為破壞森林植被，對我區(qū)推進生態(tài)文明建設(shè)和林業(yè)可持續(xù)發(fā)展有著重要的意義。

Gouyon(2003)對森林生態(tài)市場化補償進行了相關(guān)研究，指出通過市場化方式來實現(xiàn)森林生態(tài)效益的內(nèi)部化?？梢酝ㄟ^明確產(chǎn)、準確計算生態(tài)價值、降低交易的成本等方法滿足市場化條件，但是完善的基礎(chǔ)設(shè)施是前提，否則市場補償方式難以實現(xiàn)［2］。Robert(2003)則提出了用于森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值核算的經(jīng)濟框架［3］。王翊(2003)認為，由于東西部之間自然條件存在差異，經(jīng)濟條件也大不相同，所以在在公益林補償問題上就會產(chǎn)生地區(qū)間的不平衡，同時也會有生態(tài)建設(shè)責(zé)任與利益上的不均衡。因此需要建立地區(qū)之間的財政橫向支付方式來平衡這種差異化的情況，以保證公益林生態(tài)補償制度能夠健全和完善［4］。海南省自2006年開始，也在積極探索適合海南當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)公益林補償機制。自2008年起，由每年8元/畝提高至2011年17元/畝［5］。

現(xiàn)有研究公益林生態(tài)補償標準的計算方法和理論研究主要是利用生態(tài)效益評價法、成本法、成本加利潤法、能值分析法、意愿調(diào)查評價法與成本收益法來計算，這些研究成果尚未得到公認。在實踐上，現(xiàn)行的補償標準多是由政府制定，這樣就會存在幾個問題：一是補償標準低，補償標準單一，只考慮面積沒有考慮公益林的質(zhì)量和蓄積量等因素;二是沒有按照公益林狀況進行分類補償，而且新疆林情與上述研究地不同，因此，很有必要對新疆公益林生態(tài)補償標準和補償制度進行更深入的研究。

1 研究區(qū)概況

博樂市位于新疆的西北部，北與哈薩克斯坦共和國接壤，邊境線長95公里，地處東經(jīng)80°39'－82°44'，東西最大長度約164.7千米，緯度在北緯44°22'－45°23'之間，南北最大寬度約117.4千米，全市總面積2875105畝，總?cè)丝跒?6.37萬人［1］。博樂市土地總面積為11673000畝，其中：耕地319995畝，占總土地面積2.74%;林地2875105畝，占24.63%;草地為58995畝，占0.51%;水域為25500畝，占0.22%;其它土地8393405畝，占71.90%。

全市林地面積為2875105畝，其中：有林地614399畝，占林地面積的21.37%;疏林地62961畝，占2.19%;灌木林地1752879畝，占60.97%;未成林造林地458畝，占0.01%;苗圃地495畝，占0.02%;灌叢地49877畝，占1.73%;宜林地394036畝，占13.71%。

2 構(gòu)建新疆公益林市場化補償機制存在的問題

2.1 補償制度不完善

國家在1998年《森林法》中將生態(tài)補償制度納入其中，對森林生態(tài)補償?shù)馁Y金使用情況做了一些規(guī)定，這些都為我區(qū)公益林補償資金的使用構(gòu)建了相應(yīng)的政策保障。但是公益林生態(tài)效益補償是一項專業(yè)的工作，在實施中應(yīng)制定相關(guān)技術(shù)規(guī)范和標準，并使之具有法律效應(yīng)，這樣才能真正保證在公益林補償過程中的公平和真實。而現(xiàn)階段，公益林補償標準在制定是缺乏一定的科學(xué)依據(jù)，當(dāng)然也存在著財政資金不足等客觀因素，使得公益林在補償?shù)倪^程中大都采取一刀切的補償方式，公益林補償制度以法律形式確定下來迫在眉睫。

2.2 補償資金來源渠道單一

生態(tài)補償機制的建立初衷是為了保護和建設(shè)公益林，鼓勵相關(guān)利益群體在獲得生態(tài)效益的同時，兼顧社會效益，從而達到利益相關(guān)者經(jīng)濟利益的平衡。我區(qū)公益林生態(tài)補償資金主要來源于中央財政支付，而我區(qū)林區(qū)面積大，管護難度高，有限的財政資金提供的財力太弱，地方政府的財政供給和配套不足，僅僅依靠政府的補償主體體系，不推行市場化補償手段，無法激發(fā)生態(tài)受益者保護生態(tài)公益林的積極性。

2.3 補償標準過低

補償標準是生態(tài)補償制度的關(guān)鍵［6］。我區(qū)根據(jù)國家公益林補償規(guī)定，制定了相應(yīng)的管護標準：其中，有林地每年每畝7.5元、疏林地每年每畝4.5元，灌木林地等每年每畝4元。這個標準自從確定下來，就沒有變化過，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，物價上漲和通貨膨脹等因素疊加，再加之不同地區(qū)之間的經(jīng)濟條件、環(huán)境條件各有不同，一味的按照舊的補償標準，不區(qū)分區(qū)位、環(huán)境、經(jīng)濟等因素，重數(shù)量缺質(zhì)量的補償標準很難適應(yīng)當(dāng)前社會發(fā)展和林農(nóng)需求。

2.4 補償效果評估不完善

新疆生態(tài)公益林補償政策實施已經(jīng)有13年，雖然每年也有生態(tài)補償基金績效評價，但是對于我區(qū)公益林近十幾年來投資建設(shè)情況、公益林產(chǎn)生的價值、對我區(qū)經(jīng)濟和環(huán)境的影響等方面沒有進行全面細致的評價，對資金合理高效使用及公益林的投入產(chǎn)出沒有建立量化的機制，缺乏生態(tài)公益林補償實際績效評估的系統(tǒng)。這也造成了對公益林建設(shè)沒有客觀的評價，對于該項政策的完善和后續(xù)發(fā)展極為不利，容易陷入越補越缺的境地。

3 博樂市公益林生態(tài)補償機制的建立

文章主要采用《森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評估規(guī)范》8個類別14個評估指標計算。鑒于博樂市公益林的生態(tài)主導(dǎo)功能，本論文只評估其涵養(yǎng)水源、水土保持、固碳釋氧和景觀游憩的生態(tài)服務(wù)價值。通過資料收集，為了計算方便，將森林分為針葉林、闊葉林和灌木林三類。其林分面積如表1所示。

表1 博樂市林分面積表

(1)涵養(yǎng)水源價值

森林涵養(yǎng)水源服務(wù)功能，通常是指森林生態(tài)系統(tǒng)對降水的攔截和蓄水、過濾殺菌功能，起到提高水質(zhì)、保護水量和控制洪水作用，它是把森林涵養(yǎng)水源功能等效于一個蓄水工程，而且該工程的價值是可以計算的，那么該工程的修剪費用或者造價，就可以作為森林涵養(yǎng)水源的價值。其價值量評估公式及參數(shù)為：

式中：U調(diào)——林分調(diào)節(jié)水量功能，元/a;

C庫——水庫建設(shè)單位庫容投資，元/m3;

P——降水量，mm/a;

E——林分蒸散量，mm/a;

C——地表徑流量mm/a;

A——林分面積，hm2。

計算中，林區(qū)地表徑流小，不計。因此，每年涵養(yǎng)水源的總量分局森林區(qū)域的水量平衡計算。

凈化水質(zhì)計算，通過年涵養(yǎng)水量總量與凈化水質(zhì)價值乘積求得，公式如下：

式中：U水質(zhì)——林分年凈化水質(zhì)價值，元/a;

K——水的凈化費用。

通過查閱相關(guān)文獻和資料，博樂市歷年平均降水178.5mm，不同林分蒸散量不同，大致為針葉林66.0%，闊葉林53.5%，灌木林65.5%［7－8］。根據(jù)《森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值評估公共數(shù)據(jù)表》中水庫融投資6.1107元/t，水凈化費用2.09元/t，計算得到調(diào)節(jié)水量價值6.13×108元/a，凈化水質(zhì)價值為2.09×108元/a，涵養(yǎng)水源總價值為8.22×108元/a。

(2)保持水土價值

水土流失是導(dǎo)致耕地及農(nóng)作物、房屋、工礦、交通設(shè)施毀壞的主要因素，易造成河流、湖泊、水庫等泥沙淤積，造成水庫、河道淤積，庫容減小、河床抬高，對地方經(jīng)濟發(fā)展造成一定的損失。森林水土保持功能可以減輕水土流失，從而減輕災(zāi)害損失。損益森林減少土壤侵蝕價值可以從減少水土流失造成的損失效果評估。計算公式為：

式中：U固土——林分年固土價值，元/a;

X1——林地土壤侵蝕模數(shù)，t/(hm2·a);

X2——無林地土壤侵蝕模數(shù)，t/(hm2·a);

C土——挖取和運輸單位體積土方所需費用，元/m3;

A——林分面積，hm3;

P——林地土壤容重，t/m3。

根據(jù)查閱相關(guān)文獻，針葉林土壤侵蝕模數(shù)為7.8t/(hm2·a)，闊葉林0.5t/(hm2·a)，灌木林0.52t/(hm2·a)。無林地土壤侵蝕模數(shù)為301.87t/(hm2·a)。林地土壤容重為1.3t/m3［9］，挖取和運輸單位體積土方所需費用12.6元/m3。算得固土價值為4.69×108元/a。

(3)固碳釋氧價值

從不同氣候帶森林生產(chǎn)力計算出森林的二氧化碳吸收量，其價值量用二氧化碳市場價格來進行核算，計算公式為：

①固碳價值

固碳量計算公式為：

式中：G碳——植被年固碳量，t/a;

R碳——CO2中碳的含量，為27.27%;

B年——林分凈生產(chǎn)力，t/hm2·a;

A——林分面積，hm2。

土壤固碳，計算公式為：

式中：G土——土壤年固碳量，t/a;

F土——單位面積林分土壤年固碳量，t/hm2·a;

A——林分面積，hm2。

7.3 自查自糾。應(yīng)實行食品安全企業(yè)主要負責(zé)人制，定期組織開展食品安全自查并督促整改到位。應(yīng)成立由職工代表組成的企事業(yè)單位膳食管理委員（食品安全管理小組）或者食品安全檢查員隊伍，定期對食堂開展食品安全檢查和評議。應(yīng)將食堂自查發(fā)現(xiàn)的問題與整改情況應(yīng)予以公示。

固碳總價值計算公式為：

式中：U碳——林分年固碳價值，元/a;

B年——林分凈生產(chǎn)力，t/hm2·a;

C碳——固碳價格，元/a;

R碳——CO2中碳的含量，為27.27%;

F土——單位面積林分土壤年固碳量，t/hm2·a;

有研究表明，不同林型、同一樹種的不同結(jié)構(gòu)、同一林型的不同生長階段、不同起源的同一樹種，碳含量差異較大。根據(jù)方精云［10］關(guān)于森林生物量和凈生產(chǎn)力的研究和李曉曼、康文星［11］等人關(guān)于不同森林類型土壤年固碳量的研究來確定各林分年凈生產(chǎn)力。固碳價格按1200元/t計算，林分生產(chǎn)力按9.96t/年計算?？傻蒙止烫伎們r值為9.50×108元/a元。

②釋氧價值

從森林固定二氧化碳中計算氧氣釋放量，其價格用醫(yī)用氧的市場價來代替，計算公式為：

式中：U氧——林分年釋氧價值，元/a;

C氧——氧氣價格，元/t;

A——林分面積，hm2;

B年——林分凈生產(chǎn)力，t/hm2·a。

目前，氧氣的制造價格按1000元/t計算，可得森林釋氧價值為：19.18×108元/a。

(4)景觀游憩價值

博樂旅游資源較為豐富，人文旅游資源和自然風(fēng)光豐富獨特，被譽為“西來之異境，世外之靈壤”。按照平均到森林公園和森林保護區(qū)進行一次旅游的費用約300元/人，據(jù)博樂市旅游局2014年統(tǒng)計，旅游人次120萬人次。可得博樂市景觀游憩價值為3.6×108元/a。

(5)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值總量

根據(jù)上述數(shù)據(jù)，可以得到生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值總量為45.19×108元/a。(表2)

表2 生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估匯總表

4 實證結(jié)果及分析

用工程替代法評估，博樂市公益林生態(tài)服務(wù)總價值為45.19×108元t/a。其中涵養(yǎng)水源價值為8.22×108元t/a;保持水土價值為4.69×108元t/a;固碳釋氧價值為28.68×108元t/a;景觀游憩價值為3.60×108元t/a，平均單位價值為27919.71元。分別占生態(tài)服務(wù)總價值的18%、10%、63%和9%。由此可以看出，博樂市公益林所產(chǎn)生的生態(tài)價值是巨大的，而中央財政補償基金國有權(quán)屬標準僅為每年每畝5元，集體和個人權(quán)屬標準為每年每畝15元。根據(jù)相關(guān)文獻查閱，生態(tài)公益林的補償額度應(yīng)該是每年每畝25元以上［12］，這與現(xiàn)行的補償標準存在著巨大的差距，公益林補償標準亟待提高。

隨著環(huán)境問題的日益嚴峻，公益林所產(chǎn)生的生態(tài)效益也日益受到人們的關(guān)注，公益林生態(tài)補償也成為學(xué)者們研究和討論的熱點。新疆作為絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)的核心區(qū)，是我國向西開放的窗口，隨著經(jīng)濟的迅速發(fā)展，城市化和工業(yè)化的加劇，環(huán)境污染和破壞問題會隨之而來。在經(jīng)濟發(fā)展的同時，我們也要清醒的看到，新疆是一個依靠綠洲發(fā)展的省份，在加大環(huán)境保護力度的同時，應(yīng)十分重視生態(tài)建設(shè)，尤其是生態(tài)公益林建設(shè)，它將成為保護我區(qū)生態(tài)功能的一道重要的天然屏障。而探索和建立新疆公益林生態(tài)補償機制很有必要，在拓寬公益林補償經(jīng)費，減緩財政壓力，提升補償效果方面具有現(xiàn)實意義。

5 政策建議

(1)生態(tài)公益林的經(jīng)營和發(fā)展要與生態(tài)需求相適應(yīng);(2)公益林補償標準要尋找到其成本和生態(tài)功能的平衡點;(3)促使經(jīng)營公益林的人員獲得一定程度的經(jīng)濟效益是生態(tài)公益補償?shù)年P(guān)鍵

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