環(huán)境績效評估在地方層面的應(yīng)用——西雙版納案例

楊麗瓊 馬杏 張軍莉 譚志衛(wèi)

(云南省環(huán)境科學(xué)研究院，云南 昆明 650034)

1 前言

環(huán)境績效定義為“組織對其環(huán)境因素進(jìn)行管理所取得的可測量結(jié)果”(ISO14031)，不同學(xué)者對環(huán)境績效有不同的認(rèn)知，曹東等［1］認(rèn)為環(huán)境績效的實質(zhì)是環(huán)境目標(biāo)的實現(xiàn)程度或者是人們在改善環(huán)境質(zhì)量方面取得的成績，提出環(huán)境績效評估(Environmental Performance Assessment EPA)是利用適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)對環(huán)境績效進(jìn)行測量與評估的一種系統(tǒng)程序，是一種開放的而且有效的環(huán)境管理理念，有助于提高環(huán)境管理水平和環(huán)境績效的持續(xù)改進(jìn)。作為一種有效的環(huán)境管理工具，環(huán)境績效評估已被多個國際組織應(yīng)用。近年來，環(huán)境績效評估在國際上受到廣泛重視，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)、亞洲開發(fā)銀行(ADB)在國家和省級層面都開展了環(huán)境績效評估的嘗試。在亞洲開發(fā)銀行(ADB)和聯(lián)合國環(huán)境發(fā)展署(UNDP)支持下，大湄公河次區(qū)域環(huán)境戰(zhàn)略框架項目在云南省開展了省級層面的環(huán)境績效評估，分別使用了“壓力(P)－狀態(tài)(S)－響應(yīng)(R)”模型和“壓力(D)－驅(qū)動力(P)－狀態(tài)(S)－影響(I)－響應(yīng)(P)”模型對云南省環(huán)境預(yù)定目標(biāo)的實現(xiàn)程度和環(huán)境管理水平進(jìn)行了定性與定量相結(jié)合的評估［2］，曹穎和曹東［3］針對全國和省級區(qū)域構(gòu)建了環(huán)境績效評估指標(biāo)體系和評估方法，曹穎和曹國志［4］從環(huán)境與健康、生態(tài)保護(hù)、資源與能源可持續(xù)利用和環(huán)境治理4個方面構(gòu)建了中國省級環(huán)境績效評估指標(biāo)體系，曹穎等［5，6］以云南省為例構(gòu)建了云南省環(huán)境績效評估指標(biāo)體系，這些研究為云南省環(huán)境績效評估制度化奠定了基礎(chǔ)。

2007年，西雙版納州作為大湄公河次區(qū)域六條生物多樣性保護(hù)景觀帶中的“湄公河源頭”的核心地帶參與亞行援助的大湄公河次區(qū)域核心環(huán)境項目的生物多樣性廊道建設(shè)的示范地。2014年該項目選擇西雙版納州作為試點，在州(市)級層面開展環(huán)境績效評估，完善評估指標(biāo)體系，探討環(huán)境績效評估制度化運行模式。

2 研究區(qū)域

西雙版納傣族自治州位于中國云南省南端，是一個集邊疆、民族、山區(qū)為一體的典型農(nóng)業(yè)州。西雙版納傣族自治州與老撾、緬甸山水相連，與泰國互為毗鄰，全州國境線長966.3公里，占全省邊境線近四分之一。瀾滄江縱貫?zāi)媳?，出境后稱湄公河。西雙版納傣族自治州是我國熱帶森林生態(tài)系統(tǒng)類型最多的地區(qū)，全州森林覆蓋率達(dá)78.3%，其中天然林覆蓋率達(dá)54.9%。其熱帶雨林不僅是我國保存最完整、最典型、面積最大的，也是地球上分布最北的熱帶雨林，也是全球25個生物多樣性保護(hù)熱點地區(qū)之一。2009年西雙版納的森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能總價值達(dá)到1406.9億元，相當(dāng)于同期全州GDP的10倍，單位面積森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值達(dá)到9.73萬元/公頃·年，位居全國第一［7］。近年來，由于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多重因素影響，西雙版納熱帶雨林森林斑塊島嶼化現(xiàn)象日益突出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的沖突凸顯。

2007年2月28日西雙版納州人民政府辦公室印發(fā)了《西雙版納州“十一五”生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)發(fā)展規(guī)劃》，規(guī)劃回顧了西雙版納州“十五”生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的成果，提出西雙版納州“十一五”生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)和主要指標(biāo)，明確了“十一五”生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的重點領(lǐng)域和主要任務(wù)，并提出相應(yīng)的保障措施和支撐體系建設(shè)。故本次研究以《西雙版納州“十一五”生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)發(fā)展規(guī)劃》為環(huán)境績效目標(biāo)，以規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)為基礎(chǔ)，使用“壓力－驅(qū)動力－狀態(tài)－影響－響應(yīng)”模型，重點評估“十一五”西雙版納州的生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)的完成情況，從驅(qū)動、壓力、狀態(tài)、影響和響應(yīng)5方面評估“十一五”生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的環(huán)境績效，系統(tǒng)識別西雙版納州生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)存在的缺陷和不足，并根據(jù)評估分析進(jìn)一步提出針對性的對策建議。

3 研究材料和研究方法

3.1 研究材料

研究資料主要來源于《西雙版納州統(tǒng)計年鑒》、《西雙版納州年鑒》、《西雙版納州年度環(huán)境狀況公報》、《西雙版納州水資源公報》、《西雙版納州環(huán)境統(tǒng)計年報表》、《西雙版納州自然保護(hù)區(qū)志》和公開發(fā)表的學(xué)術(shù)論文及相關(guān)職能部門(西雙版納州林業(yè)局、西雙版納州環(huán)境保護(hù)局、西雙版納州住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、西雙版納州環(huán)境監(jiān)測站和西雙版納州環(huán)境監(jiān)察大隊)，時間期限為2006年至2010年。

3.2 研究方法

3.2.1 DPSIR模型

評估使用“驅(qū)動(Drive)－壓力(Pressure)－狀態(tài)(State)－影響(Impact)－響應(yīng)(Response)”模型即DPSIR模型，從“經(jīng)濟(jì)增長驅(qū)動力(D)，人類活動給環(huán)境和自然資源施加壓力(P)，以至于改變環(huán)境與自然資源的狀態(tài)(S)，反過來又對人類健康和社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)帶來影響(I)，人類社會再通過環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等政策、決策或管理措施對這些狀態(tài)變化和影響做出響應(yīng)(R)，減緩對環(huán)境的壓力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展這一概念框架來構(gòu)建指標(biāo)體系?！癉PSIR”模型一定程度上揭示了人類與環(huán)境、資源相互作用的鏈?zhǔn)揭蚬P(guān)系［8－14］。

3.2.2 評估指標(biāo)體系構(gòu)建

基于DPSIR概念框架，按照DPSIR模型界定的因果關(guān)系，以《西雙版納州“十一五”生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)發(fā)展規(guī)劃》提出的指標(biāo)體系為基礎(chǔ)，按照政策相關(guān)性、代表性、全面性、數(shù)據(jù)可得性和科學(xué)實用性原則，進(jìn)行具體評估指標(biāo)選取。通過國際、國內(nèi)及云南省環(huán)境績效評估指標(biāo)的對比，及相關(guān)研究領(lǐng)域的公認(rèn)結(jié)論，通過專家咨詢法、頭腦風(fēng)暴法構(gòu)建環(huán)境績效評估指標(biāo)體系。

3.2.3 指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理

評價指標(biāo)體系含有不同量綱、不同量程的數(shù)據(jù)，在進(jìn)行綜合評價前，需進(jìn)行無量綱化處理，即標(biāo)準(zhǔn)化處理。指標(biāo)體系中有正向指標(biāo)，也有負(fù)向指標(biāo)，在進(jìn)行綜合評價前，采用取倒數(shù)法將指標(biāo)同趨勢化，處理后的數(shù)值再進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。

指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理的方法有很多，可概括為直線型標(biāo)準(zhǔn)化方法、折線型標(biāo)準(zhǔn)化方法和曲線型標(biāo)準(zhǔn)化方法，結(jié)合評價指標(biāo)特點，選用直線型無量綱化方法中極值法對指標(biāo)值進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，公式為：

式中，Z為轉(zhuǎn)換后的指標(biāo)值;Y為轉(zhuǎn)換前的指標(biāo)值;Ymax為該指標(biāo)值中的最大值。

經(jīng)過上述的無量綱化處理后，轉(zhuǎn)換后的指標(biāo)值范圍落在0≤Z≤100內(nèi)，當(dāng)Z越接近于100時，結(jié)果越令人滿意。

3.2.4 加權(quán)綜合評價法

在構(gòu)建好的評估指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，采用綜合指數(shù)法對《西雙版納州“十一五”生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)發(fā)展規(guī)劃》開展績效評估，公式如下：

式中，EPAi為第i個時段環(huán)境績效綜合指數(shù);Di為第i個時段驅(qū)動指標(biāo)指數(shù);Pi為第i個時段壓力指標(biāo)指數(shù);Si為第i個時段狀態(tài)指標(biāo)指數(shù);Ii第i個時段影響指標(biāo)指數(shù)，Ri為第i個時段響應(yīng)指標(biāo)指數(shù);α1、α2、α3、α4和α5分別為驅(qū)動、壓力、狀態(tài)、影響和響應(yīng)指標(biāo)指數(shù)的權(quán)重系數(shù)。

采用層次分析法(Analytic hierarchy process，AHP)結(jié)合專家咨詢法確定各項指標(biāo)及其準(zhǔn)則層指標(biāo)的權(quán)重。首先構(gòu)造判斷矩陣，請專家對六個判斷進(jìn)行打分，使用天津大學(xué)開發(fā)的AHP計算軟件對專家打分的每個構(gòu)造矩陣結(jié)果計算各指標(biāo)的權(quán)重，并進(jìn)行層次單排序及其一致性檢驗和層次總排序及一致性檢驗，從而最終確定各指標(biāo)的權(quán)重［15］。

4 研究結(jié)果

4.1 規(guī)劃指標(biāo)達(dá)標(biāo)分析

《西雙版納州“十一五”生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)發(fā)展規(guī)劃》中提出包括環(huán)境質(zhì)量、污染控制、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境管理能力、瀾滄江及其七條支流水環(huán)境質(zhì)量等五大類29個指標(biāo)體系，其中因4個指標(biāo)缺乏統(tǒng)計數(shù)據(jù)支撐，其余25個指標(biāo)均分析近6年來的變化規(guī)律和變化趨勢，并與規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行對比分析規(guī)劃既定目標(biāo)的實現(xiàn)程度。

規(guī)劃指標(biāo)達(dá)標(biāo)分析結(jié)果表明2010年西雙版納州25個規(guī)劃指標(biāo)中，16個達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)，達(dá)標(biāo)率為64%。城市環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)中，水環(huán)境質(zhì)量和大氣環(huán)境質(zhì)量未達(dá)標(biāo)，固體廢物(生活垃圾)處置達(dá)標(biāo)，聲環(huán)境未評估;污染防治指標(biāo)中，廢水排放達(dá)標(biāo)，廢氣排放和固體廢物處置利用率不達(dá)標(biāo);生態(tài)建設(shè)指標(biāo)中，森林覆蓋率和城市人均公共綠地面積達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)，全國環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)未達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)，省級以上自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)達(dá)到規(guī)劃建設(shè)要求的比例未做評估;環(huán)境管理能力指標(biāo)中，輻射環(huán)境安全監(jiān)控和環(huán)境宣傳教育達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)，環(huán)境執(zhí)法體系建設(shè)和監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)未達(dá)到規(guī)劃目標(biāo);瀾滄江及7條主要支流水質(zhì)指標(biāo)均達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)。

4.2 環(huán)境績效評估指標(biāo)體系

在《西雙版納州“十一五”生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)發(fā)展規(guī)劃》指標(biāo)體系的基礎(chǔ)，(1)增加人口、生產(chǎn)總值和農(nóng)用化肥施用量作為準(zhǔn)則層驅(qū)動指標(biāo);(2)增加反映西雙版納州生態(tài)環(huán)境的特點的四個指標(biāo)：野生脊椎動物種類占全國比例、野生高等植物種類占全國比例、公益林面積占林地面積比例、橡膠林面積占林地面積比例;(3)根據(jù)數(shù)據(jù)可得性和科學(xué)實用性的原則出發(fā)，對原規(guī)劃中的三個指標(biāo)進(jìn)行修改：將“城市區(qū)域環(huán)境噪聲≤55dB(A)的重點城市比例”指標(biāo)改為“景洪城市區(qū)域環(huán)境噪聲平均等效聲級”，“城市道路交通噪聲≤70dB(A)的重點縣(市)比例”指標(biāo)改為“景洪城市道路交通噪聲平均等效聲級”，“省級以上自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)達(dá)到規(guī)范化建設(shè)要求的比例”改為“自然保護(hù)區(qū)面積占全州國土面積比例”。(4)刪除規(guī)劃指標(biāo)體系中在西雙版納州不突出不具代表性的3個指標(biāo)：醫(yī)療廢物安全處置率、規(guī)模養(yǎng)殖場糞便綜合利用率、輻射環(huán)境安全監(jiān)控。最終形成包含5個準(zhǔn)則層指標(biāo)和32個指標(biāo)層，其中指標(biāo)層包括3個驅(qū)動指標(biāo)，7個壓力指標(biāo)，6個狀態(tài)指標(biāo)，7個影響指標(biāo)和9個響應(yīng)指標(biāo)的評估指標(biāo)體系。評估指標(biāo)體系見圖1。

圖1 西雙版納州“十一五“生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃環(huán)境績效評估指標(biāo)體系

4.3 環(huán)境績效評估指數(shù)的計算與分析

4.3.1 評估指標(biāo)權(quán)重

西雙版納州“十一五”生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)發(fā)展規(guī)劃環(huán)境績效評估指標(biāo)體系中，準(zhǔn)則層個指標(biāo)權(quán)重系數(shù)由大到小分別為0.272(影響指標(biāo)層)、0.244(響應(yīng)指標(biāo)層)、0.197(狀態(tài)指標(biāo)層)、0.145(驅(qū)動指標(biāo)層)和0.142(壓力指標(biāo)層)，準(zhǔn)則層下指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)詳見表1。

4.3.2 環(huán)境績效指數(shù)及其變化趨勢分析

評估結(jié)果表明2010年西雙版納州環(huán)境績效評估綜合指數(shù)(88.11)低于西雙版納州“十一五”生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)發(fā)展規(guī)劃的環(huán)境績效評估綜合指數(shù)(92.36)(圖2)，評估結(jié)果與《規(guī)劃》指標(biāo)達(dá)標(biāo)分析結(jié)論相一致(達(dá)標(biāo)率64%)。從“驅(qū)動－壓力－狀態(tài)－影響－響應(yīng)”5方面來看，2010年西雙版納州環(huán)境績效受驅(qū)動因子的影響，隨著人口的增長、經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展、農(nóng)業(yè)化肥施用量的增加，使得西雙版納州的壓力因子(煙塵排放量、工業(yè)廢氣排放量、氨氮排放量、全州生活污水排放量)增加，狀態(tài)因子(景洪市空氣質(zhì)量為優(yōu)天數(shù))質(zhì)量降低，影響因子(橡膠林面積占林地面積比例)負(fù)面作用加大;同時受技術(shù)條件等因素的限制，響應(yīng)因子(城市生活污水處理率和工業(yè)固體廢棄物綜合利用率)應(yīng)對水平還比較低，所以2010年環(huán)境績效評估綜合指數(shù)低于規(guī)劃值。

表1 西雙版納州“十一五”生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)環(huán)境績效評估評價指標(biāo)的權(quán)重值

圖2 西雙版納州“十一五”期間環(huán)境績效指數(shù)變化趨勢

從2005－2010年西雙版納州環(huán)境績效評估綜合指數(shù)變化趨勢來看(圖2)，2006年綜合指數(shù)呈穩(wěn)中緩升的趨勢，2007年發(fā)生跳躍式下降，2008－2010呈逐漸增長趨勢，2010年仍未回升到2006年水平。從“驅(qū)動－壓力－狀態(tài)－影響－響應(yīng)”5個方面的變化趨勢來看(圖3)，驅(qū)動和壓力因子2005－2010年呈持續(xù)下降趨勢，狀態(tài)和影響因子呈波動變化(影響波動上升，狀態(tài)波動下降)，響應(yīng)因子呈增加趨勢，說明西雙版納州在社會經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下，環(huán)境壓力增加，環(huán)境狀態(tài)呈波動下降，西雙版納州對這些變化采取了積極的應(yīng)對措施，使得環(huán)境影響呈波動改善的趨勢。

西雙版納州環(huán)境績效評估綜合指數(shù)主要受影響因子、響應(yīng)因子和狀態(tài)因子貢獻(xiàn)，驅(qū)動因子和壓力因子為限制因子。

圖3 西雙版納州環(huán)境績效評估準(zhǔn)則層五個指標(biāo)在“十一五”期間的變化趨勢

從指標(biāo)層分析西雙版納州環(huán)境績效評估綜合指數(shù)的變化可知，驅(qū)動因子下的3個指標(biāo)和壓力因子下的7個指標(biāo)指數(shù)均呈持續(xù)減少趨勢，說明年末總?cè)丝?、國民生產(chǎn)總值和農(nóng)用化肥施用量的增加導(dǎo)致環(huán)境績效評估綜合指數(shù)降低;煙塵排放量、二氧化硫排放量、工業(yè)廢氣排放量、氨氮排放量、化學(xué)需氧量排放量、工業(yè)廢水排放量、全州生活污水排放量不斷地增加，導(dǎo)致環(huán)境績效綜合指標(biāo)降低。狀態(tài)因子的波動變化主要受瀾滄江干流及主要支流綜合水質(zhì)類型的波動變化影響，景洪市空氣質(zhì)量為優(yōu)天數(shù)的減少導(dǎo)致環(huán)境績效綜合指標(biāo)降低。影響因子的波動變主要受景洪市酸雨發(fā)生頻率和強(qiáng)度波動變化影響，橡膠種植面積的持續(xù)擴(kuò)張導(dǎo)致環(huán)境績效綜合指標(biāo)下降。響應(yīng)因子中城市生活污水處理率和工業(yè)固體廢棄物綜合利用率不斷下降造成西雙版納州環(huán)境績效綜合指數(shù)下降。

2007年環(huán)境績效評估綜合指數(shù)下降主要受狀態(tài)因子中瀾滄江幾條主要支流綜合水質(zhì)類型下降為IV類、影響因子中景洪市酸雨發(fā)生頻率和強(qiáng)度加強(qiáng)、響應(yīng)因子中國控和省控水環(huán)境功能水質(zhì)達(dá)標(biāo)率低的影響。

2007年后西雙版納州自然保護(hù)區(qū)面積和城市人均公共綠地面積、水環(huán)境功能水質(zhì)達(dá)標(biāo)率和重點污染源工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率均有所增加，隨著環(huán)境宣傳的多樣化推廣，西雙版納州環(huán)境績效綜合指數(shù)2008－2010年呈增長趨勢，但受驅(qū)動和壓力因子的影響2010年尚未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)值。

5 結(jié)論與建議

針對西雙版納州“十一五”生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)環(huán)境績效評估結(jié)果，從“驅(qū)動－壓力－狀態(tài)－影響－響應(yīng)”幾方面給出如下建議：

(1)從驅(qū)動層面，為保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時緩解環(huán)境壓力，建議西雙版納州應(yīng)大力探索和推廣低碳經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)。

(2)從壓力層面，建議西雙版納州大力推廣“清潔生產(chǎn)”，通過技術(shù)革新，達(dá)到減少污染負(fù)荷的排放量，確實降低對環(huán)境容量的壓力。

(3)從狀態(tài)層面，建議西雙版納州進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測工作。具體包括：擴(kuò)大聲環(huán)境和大氣質(zhì)量監(jiān)測工作的范圍，加強(qiáng)瀾滄江及其主要支流地表水水質(zhì)監(jiān)測工作，加強(qiáng)生物多樣性狀況調(diào)查工作。

(4)從影響層面，建議進(jìn)一步優(yōu)化城市發(fā)展總體規(guī)劃設(shè)計，逐步提高城市人均公共綠地面積;加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)的管理，進(jìn)一步增強(qiáng)保護(hù)區(qū)對環(huán)境保護(hù)的作用;鞏固飲用水源地的保護(hù)和監(jiān)測工作;加強(qiáng)環(huán)境友好型生態(tài)膠園建設(shè)的研究和推廣。

(5)從響應(yīng)層面，建議推動國家級生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè);進(jìn)一步完善環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和環(huán)境執(zhí)法體系建設(shè);加強(qiáng)環(huán)境宣傳教育，定期開展公眾對環(huán)境滿意度的調(diào)查;逐步提高城市化發(fā)展過程中城鎮(zhèn)生活污水處理率和生活垃圾處理率;引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，采取激勵措施，鼓勵企業(yè)進(jìn)行廢物回收利用。

［1］曹東，宋存義，曹穎，等.國外開展環(huán)境績效評估的情況及對我國的啟示［J］.價值工程，2008(10)：7－12.

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