中國古代的巡視制度

黃金生

作為新一屆執(zhí)政者“將權力關進籠子”以及“反腐要老虎蒼蠅一起打”的重要舉措，中央巡視組引起中外輿論的廣泛關注。早在1996年1月中紀委十四屆六次全會就作出“選派部級干部到地方和部門巡視”的部署。2003年8月，中紀委、中組部正式組建專門的巡視工作機構，在巡視的十多年中，已經揪出了陳良宇、侯伍杰等一批“大老虎”。十八大之后，新一屆執(zhí)政者更是充分發(fā)揮巡視組的作用，使之成為反腐的有效利器，對潛在的“老虎”、“蒼蠅”形成了強大的心理震懾。

在民間，中央巡視組已有“八府巡按”之稱?！鞍烁舶础背Ｒ娪趹蚯?、小說之中，他們多扮演扭轉乾坤的“救世主”角色，手握尚方寶劍，在最后的時刻從天而降，主持正義，懲惡揚善。

微服私訪與刺史出巡

巡視制度作為中國古代監(jiān)察制度的一部分，最早可追溯至先秦時期的“天子巡狩”制，即天子對各地進行自上而下的巡察。相傳堯命舜攝行天子之政，舜即開始巡視東西南北四方，確立“五歲一巡狩”的制度。秦始皇更是在統(tǒng)一六國后，先后五次巡視各地，他的這種巡視當然有加強中央集權、威懾地方官員的目的，但更主要的原因恐怕還是秦始皇在炫耀自己的文治武功以及尋求長生不老仙丹。其龐大、豪華的出行隊伍一路更是勞民傷財，由此還引發(fā)了劉邦、項羽的那段神對話。以后歷代如漢武帝、隋煬帝等都有大規(guī)模的巡狩和出游活動，而真正把這種巡游發(fā)展到極致的當屬康熙和乾隆二帝。這種高規(guī)格的天子巡狩從監(jiān)察角度來看，往往形式大于內容，安全也是一個大問題，秦始皇就死于其巡視的路上。看看至今已長達五部的《康熙微服私訪記》，就知道天子的權威在那個制度和社會環(huán)境下能留下多大的遐想空間了。

皇帝本人出巡多有不便，再加上皇帝每天“日理萬機”，“代天子巡狩”的職位就產生了。西漢時期，漢武帝把全國劃為十三部，每部設一名刺史，刺史“乘傳周流”（“傳”指公家驛站的馬車；“周流”意為到處巡視）、“所察六條”。“所察六條”即刺史的職責，從其規(guī)定來看，主要針對官員及其子弟和地方黑惡勢力為非作歹的行為。刺史一般在秋天八月巡行郡國，歲末到京師報告巡行結果。漢代的郡守工資是二千石，而刺史工資只有六百石，所以說刺史僅僅是監(jiān)察官，并不是太守的上司?？商卦诖淌访媲安桓以齑危籍斏霞壦藕蛑?，時間一久，刺史還就真成了太守的上級，成了郡的上一級行政單位。不過此時，巡視、監(jiān)察的功能自然就見鬼去了。

唐貞觀十八年（公元644年），由于唐太宗李世民對地方官吏不放心，派出由孫伏伽、褚遂良等23人組成的巡視組到各地巡視。這次巡視規(guī)格非常高，孫伏伽是大理寺卿，相當于最高法院院長，而褚遂良則是諫議大夫，御史臺的首領之一。這次巡視的力度也非常大：處死有罪的地方官7人，罷免數(shù)百人，晉升20人。唐初中央下去的巡視官員，由監(jiān)察部門的監(jiān)察御史擔任，出巡時間不定。到了唐中宗時，設置了明確的十道巡按制度。他依山川地理形勢，將全國劃分為十個監(jiān)察區(qū)，即“十道”，每道設巡按使，巡按使由左右臺及內外五品以上官員擔任，任期一年，代表中央巡察州縣。巡按御史職責是代天子出巡，“大事奏裁，小事立斷”。

《大唐女巡按》和《大唐御史謝瑤環(huán)》兩部電視劇很多人都看過，劇中故事是根據(jù)傳統(tǒng)戲曲《謝瑤環(huán)》的故事改編的。故事發(fā)生在武則天時期，女官謝瑤環(huán)因破獲宮中奇案被武則天賞識，以巡按身份派去關中徹查欽差被殺及參軍自殺案。謝瑤環(huán)憑借自己對案件的敏感和執(zhí)著的性格，破冤案、查貪官。不過，兩相比較的話，謝瑤環(huán)的職位還是御史更貼切，因為“巡按”作為官名兒，是唐玄宗天寶五年（746年）之后的事兒了，其時，武則天早已死去40多年了。御史的品級雖然很小，但她的權力和威勢是相當大的，原因就在于她代表了“天后”武則天，任你是多大的官兒，見了圣旨，就得下跪聽宣。所以謝瑤環(huán)所到之處，大小官員都得對她恭敬有禮、唯命是從。

不過遺憾的是，在謝瑤環(huán)的原始故事中，謝瑤環(huán)被武三思、來俊臣等一班酷吏嚴刑致死，后武則天派人查案，誅來俊臣貶武三思、追贈謝瑤環(huán)為定國侯，禮葬于吳江東岸。

傳說中的“八府巡按”

巡按御史制度的正式確立是在明朝，在民間，老百姓一般都認為“巡按”是清廉而權勢很大的官。由此也出現(xiàn)了“八府巡按”之說，我們最熟知的莫過于周星馳的電影《九品芝麻官之白面包青天》里，星爺飾演的包龍星在歷經重重劫難之后，因提了皇帝的短兒，得封“八府巡撫”。星爺問：多大的官兒？皇帝說：一品。此外，傳統(tǒng)戲曲如《竇娥冤》、《卷席筒》、《玉堂春》等等，都有八府巡按最終出來主持正義、沉冤昭雪的情節(jié)。

而事實上，正史中根本不存在“八府巡按”之說，更不可能是一品大員，即便明朝都察院設有十三省巡按一職，品級依然是正七品，清代改名為十三科道，俗稱道臺，也不過正四品。歷史上的著名清官海瑞還擔任過“十府巡按”，但其巡視的范圍不過南京周邊地區(qū)而已。

1569年，海瑞率“中央巡視組”監(jiān)察南京周邊的應天十府。應天周圍是明王朝最富庶的地區(qū)之一，官員自然也富得流油，海瑞應天巡撫的任命剛一公布，官員們一個個都嚇得不輕。有個顯赫的權貴，把自己的門第漆成紅色的，以示招搖，聽說海瑞要來了，一夜之間就改漆成黑色的；一個太監(jiān)任江南織造，歷來橫行鄉(xiāng)里，無人敢管。聽說海瑞要來了，遂將八抬大轎改成四人肩輿，車馬隨從也減少了許多。有的官員甚至自動離職，遠逃外省避風。

在傳統(tǒng)的人治社會中，巡撫寄托了老百姓對公平正義的期望，所以，一些清廉為民的巡撫故事也在民間廣為流傳。

至今在潮汕一帶就流傳有“蕭巡按一棒打死江西王”的故事。蕭巡按即明代嘉靖年間任江西巡按的蕭端蒙，在任上他獲悉藩王強搶民女，魚肉百姓，官府不敢究治，民間怨聲載道。蕭端蒙設計將藩王“請”至公堂，智訊其奸，治其罪，并佯稱只需輕打三紙板即可了結。藩王不知是計，被蕭端蒙用紙貼的鐵棒擊中要害而死。在正史中雖沒有明確記載這個故事，但在浙江提學林大春所作《蕭御史傳》里，明確載有他在巡按江西時不畏權貴，敢于捕治橫行不法的藩王部屬，向朝廷檢舉揭發(fā)藩王罪行等事實。

閩南的土樓如有內外兩圈，一般都是外圈高，內圈低，呈碗狀的。唯獨華安縣洋竹徑蔡家的轅樓內圈樓比外圈樓高一層，呈雨傘狀，故名“雨傘樓”。“雨傘樓”的故事也與一個姓蔡的巡按有關。一年春天，有位姓蔡的巡按蒞臨此地巡視，正好此地蔡、童兩大家族鬧糾紛，蔡巡按調解不偏不倚，終使兩大家族結為秦晉之好，當?shù)貫榱烁兄x蔡巡按，就仿造蔡大人出行的涼傘，在山上蓋一座雨傘樓，以資紀念。

各種方式鼓勵百姓舉報

近日有媒體報道，中央巡視組入駐某省后，在巡視組駐地圍滿了來自各市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府工作人員，這些基層官員在駐地值班蹲守，是為了攔截本轄區(qū)內試圖進去向巡視組反映情況的人。這些地方官員因害怕民眾舉報所以才出此下策，那么在古代，民眾是如何舉報官員呢？巡視組又為廣大草民們提供了哪些舉報官員的途徑呢？

最早的“舉報”傳說中是從堯舜開始就有了錐形。據(jù)史籍記載，舜繼位后，在朝廷前設立木牌，名“誹謗木”，讓百姓把批評意見寫在木牌上，后來，漢代君主又將謗木改成了“桓木”。

漢宣帝時的名臣趙廣漢設立了我國最早的舉報箱。趙廣漢到潁川任郡守時，發(fā)現(xiàn)潁川土豪結黨營私，魚肉百姓，而民眾敢怒不敢言，不敢直接到官府進行舉報。為治理這種情況，趙令人制成了一個接受信件的器具：“缿筒”（缿音xiang），形狀像我們熟知的存錢罐。舉報箱設立后，趙廣漢便令部下到各地懸掛，并張貼告示，鼓勵民眾投書舉報，保證為他們保密。官吏和群眾紛紛寫信反映土豪劣紳的不法行為，趙廣漢根據(jù)舉報的線索，組織力量進行調查，掌握真憑實據(jù)后進行嚴厲打擊，使奸黨散落，穩(wěn)定了社會安定，趙廣漢也因此名聲大振。

我們常常在影視片中看到，冤屈的百姓在衙門口擊鼓鳴冤的場面，所擊的大鼓就是登聞鼓。登聞鼓出現(xiàn)在晉朝，晉武帝時在朝堂之外或都城內設登聞鼓，百姓可以擊鼓鳴冤，有人負責記錄狀子上奏。以后歷代都有此制度，唐在東西兩都并置登聞鼓，宋有登聞鼓院，簡稱鼓院，明代置于通政院。據(jù)學者陳建邦考證，登聞鼓還與包拯包大人有段故事：“北宋時老百姓到衙門告狀，先得托人寫狀子，通過衙門小吏傳遞給知縣。一些訟師惡棍乘機敲詐勒索。包拯破了這條規(guī)矩，老百姓要訴冤告狀，可以到府衙前擊鼓。鼓聲一響，府衙就要打開正門，讓百姓直接上堂控告?！?/p>

到了武則天時舉報又有了新的進步，她發(fā)明了“銅匭”舉報制。當時的“銅匭”設計非常復雜，分為四個口，只能進不能出，分別投訴“軍事”、“伸冤”、“舉報”等內容，每日打開。舉報者的待遇特別高。外地舉報者，“給驛馬供五品食”，五品食是什么概念呢？就是五品官的待遇，“每日細米二升，面二升三合，酒一升半，羊肉三分，瓜兩顆，鹽、豉、蔥、姜、葵、韭之屬各有差”。有專車接送，還能好吃好喝，舉報錯了也不追究。這樣的舉報做得就有點過了，結果不僅弄得人人自危，還給那些奸佞小人提供了迫害異己、羅織罪名的機會。

豺狼當?shù)?，安問狐貍?/p>

古代的巡視制度隨著朝代的更替在不斷地完善，也形成了對官員的一定震懾。但是，巡視制度畢竟只是一種技術手段，憑借它很難根除腐敗現(xiàn)象。

巡視本質上依靠的還是“人治”，所以巡視的效果與官員的個人素質有關。可以說，戲曲中描繪的“八府巡按”寄托了中國人對清官的迷戀和對好皇帝的祈盼。但在封建制度之下，又能產生多大比例的清官和好皇帝呢？統(tǒng)計結果恐怕會令人失望。在這樣的制度環(huán)境下，巡視的官員大多也不能幸免，他們往往成為地方官員籠絡、賄賂的重點對象，若非高潔剛正之士，就很難獨善其身，更有巡視大員借助巡視公權私用、敲詐勒索。

唐朝時的御史王弘義曾向瓜農要瓜吃，遭到拒絕。王弘義便稱瓜園中有白兔，叫縣吏派人捕捉，于是瓜秧盡被踩爛。百姓呼其為“白兔御史”。無獨有偶，唐代有一位“金牛御史”，此官名叫嚴升期，他特別愛吃牛肉，巡察時所到州縣烹宰的牛極多。他同時義是一個貪官，問題不論大小，只要交納金銀，就一概不予追究。所以，他所到之處，金銀價格暴漲。時人譏諷其為“金牛御史”。不過這種巡視大員，也有碰釘子的時候。明朝，山西巡撫魏允貞派下屬到所屬州縣查核官吏治績。該下屬拿雞毛當令箭，大擺官譜，到澤州時因挑剔膳食不好，竟把負責接待的州吏痛打了一頓。澤州知州許維新一怒之下停止了供給。過了三天，這位下屬灰溜溜地離開了澤州。

俗話說“上梁不正下梁歪”，在古代，皇帝、宰相往往就是最大的腐敗分子，那又怎么能夠要求下面的官員都清正廉潔呢？在東漢的時候有一個巡視的官員，皇帝派他出行，他說豺狼當?shù)?，安問狐貍？所以他出了洛陽城門就把自己的車子在城門外挖了一個坑埋了。

當然，作為一種技術手段，我們今天在吸取古代巡視制度經驗教訓的前提下，可以更好地發(fā)揮其在反腐中的作用。