治理現(xiàn)代化視角下基層黨組織作用發(fā)揮

劉序明

在整個國家治理體系中，基層治理既是重點，也是難點。基層黨組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是基層社會治理中最直接、最基本、最有效的力量。如何在基層社會治理中更好地發(fā)揮基層黨組織的作用，成為基層黨建創(chuàng)新中的一個重點和難點。

一、基層治理現(xiàn)代化要求

給基層黨組織作用發(fā)揮帶來新挑戰(zhàn)

治理作為一種新的執(zhí)政理念，必然給基層黨組織帶來機遇，但也不可避免會帶來一系列的挑戰(zhàn)。要發(fā)揮好基層黨組織在基層治理中的作用，就要正視治理，主動應(yīng)對治理所帶來的挑戰(zhàn)。

1.治理主體多元化的挑戰(zhàn)

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和公民財富的增加，多元化的利益產(chǎn)生多元的權(quán)利訴求，不少社會組織、民眾開始越來越強烈地、自覺地為自己的各種權(quán)利而努力，權(quán)利保護要求通過社會的、傳媒的、司法的和政治參與的各種途徑表現(xiàn)出來。如有些地方的群體性事件背后，其實就是治理主體的利益整合不到位。這些治理主體多元化必然會給黨組織作用發(fā)揮帶來更多的挑戰(zhàn)。

要處理好領(lǐng)導(dǎo)核心和其他治理主體參與的關(guān)系。不管是計劃經(jīng)濟時代還是市場經(jīng)濟時代，無論是改革開放初期還是全面深化改革時期，基層黨組織都是基層社會治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，這是實現(xiàn)基層治理能力現(xiàn)代化的根本前提。否則，基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化就會迷失方向。但是，基層黨組織要實現(xiàn)基層治理能力現(xiàn)代化，就不可能把其他治理主體拒之于治理的門外，無視其他治理主體的呼聲。在基層社會治理中，如何處理好基層黨組織這一領(lǐng)導(dǎo)核心和其他社會組織及個人等治理主體日益強烈參與的關(guān)系，既保證黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心，又能積極調(diào)動其他主體參與積極性，是基層黨組織建設(shè)要處理好的一個課題。

2.利益復(fù)雜化的挑戰(zhàn)

在治理現(xiàn)代化條件下，利益格局不斷發(fā)生變化，呈現(xiàn)出利益主體多元化、利益來源多樣化、利益差距擴大化、利益矛盾復(fù)雜化等特點。這些特點變化導(dǎo)致的利益矛盾和沖突，衍生出利益分配不公、利益差距過大等問題，對我國的經(jīng)濟發(fā)展和社會進步帶來一定的負面影響，也對治理條件下基層黨組織作用發(fā)揮帶來挑戰(zhàn)。

利益協(xié)調(diào)難度增加。不同的利益主體有不同的訴求，彼此的利益訴求可能相互排斥，甚至會產(chǎn)生沖突。下崗失業(yè)、流動人口、社會救助、貧富分化等問題，無不引起民眾之間利益的失衡，加劇彼此之間的利益沖突?；鶎狱h組織如何發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，充分調(diào)動各種手段，理順不同利益主體的關(guān)系，使不同的利益訴求得到合理的表達，不同的利益矛盾也能得以合理的協(xié)調(diào)，這是基層黨組織必須提高的能力之一。

凝聚共識難度加大。利益復(fù)雜化的背后是思想多元化，意味著分歧。相比改革之初普遍受益的“帕累托改進”，今天的改革更多遭遇“眾口難調(diào)”的困擾。既要確保效率，也要維護公平；既要鼓勵競爭，也要保障底線；既要尊重差異，也要凝聚共識。諸多兩難甚至多難的狀況，要凝聚各個階層、各個治理主體的共識，實現(xiàn)社會治理的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，無疑對基層黨組織治理能力提出新的更高要求。

3.治理環(huán)境多重性的挑戰(zhàn)

實現(xiàn)科學(xué)治理，需要一定的治理環(huán)境。治理環(huán)境就好比社會治理中的空氣和水，無形中影響到治理的好與壞。環(huán)境好，則治理就可能事半功倍；環(huán)境不好，治理就可能事倍功半。在基層社會治理中，需要法治、制度、民主等多重性治理環(huán)境的加強與完善。

法治環(huán)境。治理現(xiàn)代化首先是依法治理，需要的是法治的完善。習近平同志指出，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要高度重視法治問題，采取有力措施全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，建設(shè)法治中國。作為基層社會治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，基層黨組織就要帶頭堅持依法治理，把法治要求貫穿基層治理的全過程。如何使一些基層黨組織實現(xiàn)從無所不管、包打天下到依法治理的轉(zhuǎn)變，把自身的活動都置于法治的框架內(nèi)，需要長期不懈地堅持。

民主環(huán)境。沒有民主就沒有社會主義現(xiàn)代化，就沒有基層治理現(xiàn)代化。實現(xiàn)民眾真正意義上的民主參與、民主選舉、民主討論、民主決策，是基層治理現(xiàn)代化的重要前提，這需要一個公開、公正、公平的民主環(huán)境。但是，在中國，封建社會延續(xù)了兩千多年，官僚制和家長制的封建遺毒對中國社會影響頗深，因而國家沒有民主的傳統(tǒng)，人民沒有民主的習慣。正如鄧小平所說，舊中國留給我們的民主法制傳統(tǒng)很少而封建專制傳統(tǒng)卻比較多，而且中國人民的文化水平普遍較低，中國在取得新民主主義革命勝利之后，更應(yīng)當重視民主建設(shè)。在基層黨組織建設(shè)中，家長制、特權(quán)思想、官僚主義等等種種表現(xiàn)，深刻影響著基層治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)，也影響著基層黨組織作用的充分發(fā)揮。

制度環(huán)境。人人遵守制度規(guī)定、維護制度權(quán)威的制度環(huán)境，是實現(xiàn)基層治理的一個基本前提，才能實現(xiàn)各治理主體有序的、有效的參與。而國家治理體系，首先是一個制度體系。這個制度體系是各要素之協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的，不會因為某個領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，也不會因為某個領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變，具有一種穩(wěn)定性、全局性。如何加強保障制度的制定與完善，對于作為基層社會治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，也是制度環(huán)境的帶頭營造者——基層黨組織，這是一個嚴峻的挑戰(zhàn)，需要從各個層面、各個角度加以考慮。

二、把治理理念貫穿基層黨組織作用發(fā)揮的全過程

治理的內(nèi)涵非常豐富，包括增強透明、講究成本與效率、法治、回應(yīng)、責任等，對基層黨組織發(fā)揮作用具有重要參考依據(jù)。要發(fā)揮基層黨組織在基層社會治理中的作用，就要把治理理念貫穿于基層黨建創(chuàng)新的全過程。

1.堅持依法治理

黨的十八屆四中全會將依法治國作為主題，這在黨的全會歷史上還是第一次，這也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化條件下的一個必然道路，也是現(xiàn)代治理的一個基本要求。但是，在實際工作中，有個別地方基層黨組織不遵守法律法規(guī)，不嚴格按照黨內(nèi)法規(guī)辦事的現(xiàn)象時有存在。比如，處理矛盾時，不是依照法律，不耐心細致做群眾工作，而是簡單依靠行政命令和紅頭文件，以粗暴作風實行“動不動三分鐘，再不動龍卷風”。因此，基層黨組織無論是在維護群眾利益和協(xié)調(diào)整合群眾利益時，還是在社會動員、化解矛盾、維護秩序等方面，都要在法治框架內(nèi)進行。在基層，作為領(lǐng)導(dǎo)核心的基層黨組織，如果能自身做到依法進行治理，那么，整個社會就會形成一種法治的環(huán)境與氛圍。

2.講究成本與效率

治理的一個基本要素是科學(xué)有效。這就是說執(zhí)政黨活動要講究成本與效率，以最小的成本獲得最大的效益。提高黨建科學(xué)化水平的命題，內(nèi)在的就包含了基層黨組織在治理上的科學(xué)有效。實際上，開展群眾路線教育實踐活動，反對形式主義、官僚主義、享樂主義、奢靡之風，改進地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作等行動，從某種意義上來說，就是要減低基層黨組織的執(zhí)政有形成本，更重要的是要贏得群眾的信任與支持，減少執(zhí)政的無形成本。

注重經(jīng)濟、物質(zhì)上的有形成本。有的基層黨組織存在拍胸脯保證、拍腦袋決策、最后是拍屁股走人的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致一任一決策，一張藍圖不能繪到底。有的基層黨組織為了博得領(lǐng)導(dǎo)與群眾的眼球，不顧基層實際，搞所謂的黨建花瓶式創(chuàng)新、舊瓶裝新酒式創(chuàng)新、重復(fù)式創(chuàng)新，等等。這些所謂的創(chuàng)新其實就是一種黨建創(chuàng)新的作秀，是中看不中用的“花拳繡腿”，是一種形式主義。其浪費的是基層的財力、人力和物力，也是基層黨組織在發(fā)揮作用中不注重成本的一個主要方面。有的地方黨組織在經(jīng)濟落后的情況下，仍然以GDP增加多少為主要考核標準，進行高污染、高消耗發(fā)展，最終以犧牲資源環(huán)境為代價，換來不可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟效益。

注重群眾信任與支持的無形成本。有形成本的增加，必然會導(dǎo)致一些執(zhí)政效率的降低，既浪費時間、物質(zhì)成本，更削弱執(zhí)政黨在群眾心中的公信力，使執(zhí)政黨的無形成本增加，也就是消耗群眾的信任與支持為代價。因此，在治理現(xiàn)代化的進程中，基層黨組織建設(shè)尤其要按照節(jié)約成本原則，防止不注重成本效益、只為面子不為里子的現(xiàn)象，提高創(chuàng)新效率，提高黨建科學(xué)化水平。

3.增強透明性

透明性是現(xiàn)代民主政治的一個基本要求，也是治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要素。在治理條件下，基層黨組織在服務(wù)基層、服務(wù)群眾的過程中，同樣要增強透明性。因為，透明性是黨員群眾參與基層黨建創(chuàng)新的需要，更是基層黨組織發(fā)揮好重要作用的前提。

黨務(wù)公開要有實在內(nèi)容。黨務(wù)公開應(yīng)該是黨員群眾了解基層黨組織建設(shè)的重要途徑。黨務(wù)公開的形式，既有網(wǎng)站發(fā)布，也有在墻報展示等。這些形式其實就是一種公開透明，增強群眾對基層黨組織的構(gòu)成、作用與政策制定等方面的了解。實際上，群眾也只有了解基層黨組織內(nèi)容、方式與途徑，了解基層黨組織決策、干部選拔任用等方面的建設(shè)情況，才會思考如何參與、參與程度和怎樣參與的問題。但是，一些地方的基層黨務(wù)公開卻變成黨“霧”公開。除了千篇一律的機構(gòu)組成或領(lǐng)導(dǎo)人的名字，其他內(nèi)容都不見蹤影，甚至常年不見更新，讓人霧里看花。

涉及民生的重大決策過程與結(jié)果要透明。群眾最關(guān)心的是涉及自己身邊的利益，最需要了解自己的利益在哪。因此，基層黨組織在對這些群眾身邊的利益問題進行調(diào)整、整合時，要堅持做到公開透明，有利于黨員群眾進行監(jiān)督，提高群眾的參與程度，從而增強群眾對基層黨組織的信任與支持。這就需要把基層黨建創(chuàng)新的情況、過程、措施、效果等讓群眾知曉，讓群眾監(jiān)督，而不是僅僅追求表面上的數(shù)字秀、選用秀，博眼球效應(yīng)。

4.積極回應(yīng)

調(diào)動積極性是最大的民主。在善治條件下，要調(diào)動其他治理主體的積極性，基層黨組織就必須對民眾的要求做出及時和負責任的回應(yīng)，并且不得無故拖延或沒有下文。毛澤東曾經(jīng)深刻指出：“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當?shù)奶幚?，滿足群眾的正當要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義的態(tài)度?！币虼耍鳛橹卫憩F(xiàn)代化中的主要領(lǐng)導(dǎo)者，基層黨組織對于其他治理主體和群眾的訴求要及時回應(yīng)。比如，在黨務(wù)公開的網(wǎng)站里，要及時回應(yīng)普通黨員和群眾的訴求，而不是一種擺設(shè)。對于其他治理主體及基層黨員群眾關(guān)心的重大問題，都要積極主動地在第一時間進行告知與解釋。

5.注重民主協(xié)商

治理需要多元化主體的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，強調(diào)群眾的作用發(fā)揮。同樣，基層治理不是體內(nèi)循環(huán)，而是需要黨組織、社會組織、企業(yè)、個人等主體共同參與，互動推進。缺少其中任何一方，基層治理現(xiàn)代化就接不了地氣，成為腳底不穩(wěn)、鞋底無泥的花架子?；鶎狱h組織在基層治理活動中，要加強民主協(xié)商，培育協(xié)商民主理念，完善協(xié)商民主機制，創(chuàng)新協(xié)商民主方式，激活和調(diào)動廣大基層民眾和各基層治理主體的積極性、創(chuàng)造性、主動性。

平等。各個治理主體之間存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、服務(wù)與被服務(wù)、治理與被治理的關(guān)系，但在治理現(xiàn)代化條件下，各個治理主體在法理地位上是平等的。要實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化，既要黨組織發(fā)揮領(lǐng)頭雁作用，也要尊重其他治理主體在基層治理體系中的重要地位和首創(chuàng)精神，加強與其他治理主體之間的民主平等協(xié)商，而不是高高在上，搞簡單命令。

主動。長期以來，黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用的發(fā)揮，在一些基層黨組織中存在一種“我是老大我怕誰”的心理，要與其他治理主體實行平等協(xié)商，還不太適應(yīng)這種狀態(tài)，這與基層治理現(xiàn)代化的要求是格格不入的。如果不主動與其他治理主體進行積極協(xié)調(diào)，聽取其他治理主體的意見，就不能調(diào)動其他治理主體的積極性，就難以實現(xiàn)基層治理。因此，要實現(xiàn)治理現(xiàn)代化，基層黨組織就要放下架子，主動適應(yīng)新常態(tài)，從而與各個治理主體做好溝通協(xié)調(diào)工作。

從管理到服務(wù)再到治理的變化，不僅僅是字面上的調(diào)整，更是一個指導(dǎo)思想上的深刻變革，這要求基層黨組織和黨員干部從思想上深刻認識和實踐好治理，把治理現(xiàn)代化的要求貫穿于基層黨建創(chuàng)新的各個層面，才可能真正提高黨建科學(xué)化水平，發(fā)揮基層黨組織的作用，為全面深化改革保駕護航。

（作者單位：中國人事報刊社）

責任編輯：張功杭