論人大代表履職的若干問題與應(yīng)對策略

劉正全

（中共達州市委黨校，四川達州635000）

論人大代表履職的若干問題與應(yīng)對策略

劉正全

（中共達州市委黨校，四川達州635000）

人大代表制度當(dāng)前在我國的踐行主要表現(xiàn)在通過人代會議提議案的方式為官、民雙方溝通起到橋梁作用，來推動各級政權(quán)的組織建設(shè)，但并不直接參與管理。這在實務(wù)中被諸多人認為是“虛職”而不認真對待。這其實是嚴(yán)重的履職懈怠或瀆職問題，無益于法治國家與法治政府之建設(shè)。故針對現(xiàn)有法律制度，從入職、履職方面完善人大代表踐行機制直至構(gòu)建其退出機制，有助于推動人代文化建設(shè)并激勵各級人大代表的履職熱情，提高其參政能力。

人大代表；退出機制；履職，監(jiān)督

人民代表大會制度是我國的政體，亦是一項重要的政治和法律制度。全國人民代表大會是我國最高權(quán)力機關(guān)，在我國國家機構(gòu)體系中處于最高地位；地方各級代表大會是地方權(quán)力機關(guān)，在地方機構(gòu)中處于中心地位①參見《中華人民共和國憲法》第57條、第96條之規(guī)定。第57條規(guī)定：“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)。它的常設(shè)機關(guān)是全國人民代表大會常務(wù)委員會”；第96條規(guī)定：“地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機關(guān)?？h級以上的地方各級人民代表大會設(shè)立常務(wù)委員會”。。因而，各級人民代表大會代表所肩負的政治與法律職能的重要性是不言而喻的。但是從各級特別是基層人大代表的履職現(xiàn)狀來看，由于履職監(jiān)督不力和機制不完善而導(dǎo)致的代表履職懈怠狀況卻不容樂觀。實踐中找人代筆寫提案或者找人代替出席人代會的事情并不罕見，更是凸顯了現(xiàn)行人大代表制度在運行過程中出現(xiàn)的機制待完善問題。

一、人大代表履職的法律內(nèi)涵

（一）人大代表履職的作用

在我國，各級人大代表代表的是其所在選區(qū)人民的利益和意志。人大代表在本選區(qū)范圍內(nèi)行使憲法和法律賦予的權(quán)利，行使職責(zé)，維護選區(qū)人民利益，這既是一項光榮使命，更是按照法律規(guī)定行使其公職所需。任何機構(gòu)或組織不得非法干涉或剝奪其依法行使的職權(quán)。所以，人大代表在履行代表職責(zé)時，必須密切聯(lián)系選民，通過與選民溝通而充分了解選民意向，從而在會上提出的議案能夠真正代表選區(qū)選民的切身、根本和直接利益。為選民代言代行，代表選民，“為民請命”，真正起到“代表”作用。

人大代表本身政治素質(zhì)的高低與履職能力的強弱直接決定著其“代表能力”，影響著人民當(dāng)家做主權(quán)利被代表的程度及相關(guān)權(quán)益的實現(xiàn)[1]。從實踐來看，人大代表中的大多數(shù)都能夠做到根據(jù)憲法和法律的相關(guān)規(guī)定,認真履行其代表職責(zé),能夠及時且詳盡、具體地反映選民問題，傳達民情民意，代表民眾提出合理化見解或主張，這對于我國各級政權(quán)組織的民主與法制建設(shè)發(fā)揮了不可或缺的重要作用。

（二）人大代表履職的法律依據(jù)

我國《憲法》明文規(guī)定人大代表是國家權(quán)力機關(guān)的組成人員，代表人民行使法律賦予的權(quán)利②參見《中華人民共和國憲法》第3條：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。?！洞矸ā芬嘁?guī)定了全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表的各項法定權(quán)利。他們是代表我國人民的利益和意志，并依照憲法和法律賦予的各項職權(quán)，參與行使國家權(quán)力③參見《中華人民共和國代表法》第2條：“全國人民代表大會代表是最高國家權(quán)力機關(guān)組成人員，地方各級人民代表大會代表是地方各級國家權(quán)力機關(guān)組成人員”?！叭珖嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣翊泶髸恚砣嗣竦睦婧鸵庵荆勒諔椃ê头少x予本級人民代表大會的各項職權(quán)，參加行使國家權(quán)力”。，明確界定了全國人大代表及地方各級人大代表的職權(quán)。上述規(guī)定以立法形式授予了我國各級人大代表在相應(yīng)政權(quán)組織中的法律地位和“代表”資格。

按照我國現(xiàn)行《代表法》規(guī)定，人大代表的職責(zé)亦即權(quán)利與義務(wù)，主要包括開會期間的履職與閉會期間的履職兩大部分。開會期間的履職主要是依法參加各項選舉和表決，依法聯(lián)名提出議案、質(zhì)詢案、罷免案,按時出席各級人大會議，審議各項議案、報告和其他議題等，并做好會議期間的其他工作；閉會期間的履職主要是以代表小組活動為基本形式參加統(tǒng)一組織的視察、專題調(diào)研、執(zhí)法檢查等,并需要通過多種方式密切接觸其選區(qū)選民或選舉單位以聽取和反映其意見和要求，真正起到“代表”作用①參見《中華人民共和國代表法》第4條：“（2）按時出席本級人民代表大會會議，認真審議各項議案、報告和其他議題，發(fā)表意見，做好會議期間的各項工作；（3）積極參加統(tǒng)一組織的視察、專題調(diào)研、執(zhí)法檢查等履職活動?！?。

二、人大代表履職中存在的問題

人大代表履職中存在的問題主要是代表們認為代表一職是“虛職”，因而其缺乏職責(zé)意識。從我國人大代表的履職現(xiàn)狀來看，隨著改革進一步“破冰”深化和市場經(jīng)濟不斷向縱深發(fā)展，在以經(jīng)濟指標(biāo)作為考核各項工作準(zhǔn)則和金錢利益成為衡量社會地位高下的不良作風(fēng)熏陶下，不少人大代表對于履職缺乏熱情、消極惰怠，甚至連開會都認為是浪費時間，已成為一個不爭的社會現(xiàn)象。特別是在基層，因為缺乏積極的政治氣氛和成熟法律文化的熏陶，代表們的工作更難以做到盡職盡責(zé)?！按怼睓?quán)力不能充分行使,代言作用不能完全發(fā)揮，代行職能自然得不到有效履行。這些人大代表履職嚴(yán)重懈怠，在任期內(nèi)無論開會還是閉會期間都根本不認真履行代表職責(zé)。主要表現(xiàn)在開會與閉會期間都不合格。閉會期間更不認真參加集體組織的代表小組活動，更不主動深入選民。

（一）開會期間

在我國，各級人大是人大代表參政議政、維護民眾權(quán)利、反映民眾疾苦以及提出合理化建議和發(fā)揮代表作用的重要平臺。然而，不少代表卻輕易放棄了這樣的機會。開會期間不出席或者不認真參加會議表決和審議，用腳投票，只關(guān)心自己身邊的利益，已成為一些代表們開會履職的通病，認為提出的議案有無實效最終還是由政府說了算，開會只不過是“舉舉手”，“表表態(tài)”，“發(fā)一下牢騷”而已。這些代表們在人大代表會議上所提議案，究竟能有多少權(quán)重可以代表群眾的利益，就可想而知了。所提議案質(zhì)量不高，搭帶個人利益，或只是為了發(fā)展自身業(yè)務(wù)，成為這些人開會的主要目的。

毛澤東指出，沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)[2]。細致入微的調(diào)查研究是撰寫議案和進行會議發(fā)言的前提。一些處于基層的人大代表，要么是當(dāng)?shù)赜薪?jīng)濟實力的企業(yè)家，要么就是文化界的名人。他們在名義上是人民權(quán)益的代表，行使選民賦予的權(quán)利，為其選民謀取合法權(quán)益，然而由于其本職工作太忙,從事代表工作卻抽不出時間和精力開展民意調(diào)查,根本提不出符合民生民意的高水平議案；有些代表雖然提出了一些建議,但往往只是籠統(tǒng)的“建議”或“意見”，沒有可操作性；有些代表提的只是臨場發(fā)揮的個人抱怨，或反映自己企業(yè)的困難，只有怨言或問題而不提可行性合理化建議，并沒有就如何解決問題而事先進行充分思考；有的代表在分組審議政府工作報告和決議時因缺乏專業(yè)知識而無言可發(fā)；有的代表只做老好人，人云亦云,隨聲附和，不提建議；部分代表只提瑣碎小事，“撓癢癢”，對重大事項以及熱點和焦點問題不做發(fā)言或不敢發(fā)言，絲毫沒有擔(dān)當(dāng)之感。而對于那些長期見不到人、已脫離原選區(qū)選民外出工作的“神秘人物”來說，由于其長期不同原選區(qū)選民保持聯(lián)系，根本無法同其代表的選民互動和交流，其代表作用更是無從發(fā)揮，他們的代表職位成為裝飾或擺設(shè)。

（二）閉會期間

由于一些歷史和現(xiàn)實的原因，我國實行的是人大代表兼職制度。廣大代表們一般都有專職工作，平時忙于自己的事情，只有開人代會或者組織代表活動時才會被要求參加。一些代表活動只是走過場、做形式。一些代表連正式開人代會期間都不能盡心履職，閉會期間發(fā)生的活動更不會積極參加。出勤率不高或干脆不出勤成為常事，不關(guān)心民意、不深入選民成為其必然的結(jié)果。有些代表反映群眾問題夾帶私利甚或假公濟私，甚至不過是借用代表身份“以反映民意的方式”謀求私利而已。有些代表開會期間敷衍了事，閉會期間不問不諳群眾世事。其要么借故推辭,要么有意回避,或者只是當(dāng)當(dāng)觀眾和聽眾。這些代表的視察、檢查、調(diào)查和評議只不過是履行表面程序。一些代表在履行職務(wù)時瞻前顧后，怕惹麻煩，過于計較個人得失和考慮人情關(guān)系，這也是這部分人不愿意參加代表活動，在敏感和熱點問題上不愿意發(fā)言的重要原因。有的人爭做選民人大代表只是為了獲取榮譽和身份，主要是為自身工作便利和謀求個人發(fā)展，遠非“情為民所系”。這部分人動機不純，只為謀求個人私利，一旦發(fā)現(xiàn)無私利可圖，就會把選民的委托和期待置之一邊不理，對牽系選民權(quán)益的事情不管不問，不履行職務(wù)甚或濫用代表身份另謀其他利益。

三、人大代表運行機制的法律完善

從現(xiàn)狀來看，人大代表的入職、履職機制部分產(chǎn)生了異化。現(xiàn)行人大代表的入職門檻偏激粗糙、不夠嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)。入職代表不能認真履職和發(fā)揮相關(guān)作用,加之履職機制監(jiān)督不力，造成了人大代表制度踐行薄弱。因而，探討建立人大代表的入職、履職乃至退出機制，完善相關(guān)的法律問題，就顯得尤為重要。

（一）設(shè)立入職機制

1.嚴(yán)格考核制度

現(xiàn)行人大代表選舉制度與選舉模式在一些地方產(chǎn)生了不少現(xiàn)實的問題，影響了選舉出的人大代表的人員素質(zhì)和結(jié)構(gòu)，進而影響了人大代表的履職能力與履職力度。一是過于關(guān)注推薦候選人的社會名氣，造成一些地方按其選舉模式選出的代表缺乏應(yīng)有的履職能力；二是過于關(guān)心推薦候選人的社會地位，選出的代表沒有時間“當(dāng)代表”。按這種模式選出的人大代表，當(dāng)選民有事想反映解決時，找人都很難找到，難以充分發(fā)揮出作為人大代表的應(yīng)有功能。不妨參考公務(wù)員錄取機制的做法，建立人大代表入職錄取機制，這樣至少就把那些考試都沒有時間的人員阻擋在外，嚴(yán)格把住了入職入口。

2.優(yōu)化人員能力與結(jié)構(gòu)

在組織換屆選舉過程中,要嚴(yán)把人大代表的入口關(guān)。既要考慮代表結(jié)構(gòu)，保證各方面都有一定數(shù)量的代表進入權(quán)力機關(guān),又考慮代表的履職能力，以是否有能力有愿望反映民眾意志和愿望作為能否進入的條件之一。在提名推薦代表候選人時,無論是組織推薦還是選民推薦,除了法律規(guī)定代表應(yīng)具備的基本條件外,更要考核代表的整體資質(zhì)與素質(zhì)水平，特別要看其履職能力，確保其有充分的履職時間與履職精力。要特別注重引進復(fù)合型人才。

（二）細化履職踐行機制

1.建立例行匯報機制

確立基層人大代表向監(jiān)督機構(gòu)例行匯報機制。人大代表被選出后，在代表所在選區(qū)和選舉單位顯眼的位置建立公告牌，公示其姓名、照片及聯(lián)系方式,以便選民有問題需要反映時可以及時與代表取得聯(lián)系。

特別對于基層來說，對人大代表的監(jiān)督機制不易啟動，更是致其嚴(yán)重虛化，很不到位。這種履職約束機制的缺位，導(dǎo)致實踐層面中管理的疏松，在人情關(guān)系比較濃重的基層環(huán)境下，代表的履職功能更難以被發(fā)揮出來。

2.建立出席考核制度

建立代表活動檔案，對人大代表在大會和閉會期間的活動出席進行記錄和考核。有現(xiàn)代化辦公條件的地區(qū)，可以采用指紋機考核出勤率，避免代表臨時找別人代簽出勤。對代表們所提出的合理化建議、意見和方案等都做好記錄,代表們反映群眾熱點、難點和焦點問題的議案都備案匯總。有條件的地區(qū)可以充分利用新媒體的優(yōu)勢，嘗試在網(wǎng)上同步公示重大議案的進展情況，甚至可以獨立建立網(wǎng)站、論壇等，通過網(wǎng)站向群眾展示代表所提建議與意見,以充分展示代表們的參政水平和素質(zhì)，從而提高代表們的參會、參政積極性。將代表們的出席率與出席質(zhì)量考核結(jié)果，與代表退出機制相結(jié)合。

（三）加強培訓(xùn)與考核

受現(xiàn)行機制的原因，一些根本沒有參政議政能力的代表被推進了代表的隊伍當(dāng)中。就我國的立法情況來看,選舉法第三條只對選舉權(quán)和被選舉權(quán)做了一般規(guī)定,再無其他法律規(guī)范進一步明確候選人資格問題,這直接導(dǎo)致了選舉實踐中“指選”、“派選”,把人大代表選舉與評選“先進工作者”、“勞動模范”等同起來,出現(xiàn)“文盲代表”、“啞巴代表”、“舉手代表”等等不正常的現(xiàn)象，這就需要想方設(shè)法解決和彌補[3]。代表應(yīng)具有審議工作報告、議案和參加調(diào)查、視察等活動的觀察能力、判斷能力和分析能力,具有健康的體質(zhì),能身體力行地從事代表工作[4]。有些地區(qū)的人大代表缺乏現(xiàn)代社會所需求的專業(yè)知識，參政議政能力也相對較弱。為了克服這一困難，可以安排相關(guān)教育培訓(xùn)部門，對人大代表進行定期培訓(xùn)并考試。通過建立例行培訓(xùn)與考核機制，組織代表學(xué)習(xí)有關(guān)黨的政策、國家的法律、法規(guī)以及相關(guān)專業(yè)知識。通過培訓(xùn)使代表提高認識，擴大知識面，提高現(xiàn)行代表的履職能力。

（四）完善退出機制

1.建立主動請辭的退出機制

除了《代表法》第41條規(guī)定的6種終止代表資格的情形外①參見《中華人民共和國代表法》第41條規(guī)定。關(guān)于代表終止資格的6種情形分別為：“（1）地方各級人民代表大會代表遷出或者調(diào)離本行政區(qū)域的；（2）辭職被接受的；（3）未經(jīng)批準(zhǔn)兩次不出席本級人民代表大會會議的；（4）被罷免的；（5）喪失中華人民共和國國籍的；（6）依照法律被剝奪政治權(quán)利的”。，按照《選舉法》關(guān)于代表可以辭職的規(guī)定,建立和實施基層人大代表的請辭制度[5]。對于經(jīng)常不出席會議和代表活動，不深入聯(lián)系選民做調(diào)查研究，長期提不出合理化建議，幾乎發(fā)揮不出“代表”作用的代表，由選舉單位對其提出批評,如無改進,則勸其主動辭去代表職務(wù)。

2.完善監(jiān)督機構(gòu)提請的退出機制

我國《選舉法》規(guī)定，人大代表受選民和原選舉單位的監(jiān)督。如果所選出的人大代表在履職過程中，被發(fā)現(xiàn)不稱職或不認真履行職責(zé)，選民或者原選舉單位可以罷免。由于我國現(xiàn)行的人代會代表罷免機制過于僵硬，且不易啟動，建議建立較低門檻的人大代表罷免機制。比如，可以由相關(guān)的監(jiān)督機構(gòu)來提起罷免程序，最終由臨時召開的人代會或?qū)ｉT的委員會來決議是否罷免。而罷免程序要向選民公示，或全程錄像直播，確保人大代表要么起到“代表”的作用，要么退位讓賢。

我國《代表法》第25條規(guī)定，“基層人大代表要回答原選區(qū)選民或者原選舉單位對代表工作和代表活動的詢問”。將建立代表的例行匯報制度與例行詢問制度結(jié)合起來，借鑒記者招待會或新聞發(fā)布會的組織模式，以制度的形式在固定的期限，在固定的場所，回答選民詢問問題。人大代表要向選舉單位及選民例行匯報工作進展情況。匯報工作既可以口頭匯報亦可以短會匯報，還可以用書面的形式在宣傳欄、公示欄匯報。有條件的選舉單位，亦可以建立網(wǎng)站，讓代表與選民相互溝通，要求代表定期在網(wǎng)站上例行匯報。如果匯報質(zhì)量不高，或者純粹應(yīng)付“工事”，則就由相關(guān)監(jiān)督機構(gòu)啟動罷免程序，最后提交人代大會決議是否罷免。另外根據(jù)《選舉法》第44條規(guī)定的罷免制度，如在代表述職評議中,多數(shù)選民認為某個代表不稱職,也可以依法提出罷免案，由人代大會決議免去其代表資格②參見《中華人民共和國選舉法》第44條規(guī)定：“對于縣級和鄉(xiāng)級的人民代表大會代表,原選區(qū)選民三十人以上聯(lián)名,可以向縣級的人民代表大會常務(wù)委員會書面提出罷免要求”。。

［1］王宜永.基層人大代表履職現(xiàn)狀、問題原因及對策研究［J］.人大研究，2010，（3）.

［2］毛澤東選集（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1991：109-116.

［3］陳伯禮.我國人大代表提名制度缺陷分析［J］.甘肅政法學(xué)院學(xué)報，2010，（3）.

［4］劉淑華,郭穎.人大代表專職化與我國人民代表大會制度的完善［J］.法學(xué)雜志，2008，（4）.

［5］菏澤市人大常委會研究室.關(guān)于人大代表素質(zhì)問題的調(diào)查［EB/OL］.山東人大信息網(wǎng)，http://www.sdrd.gov.cn/go velect/46574.jhtm l.

［責(zé)任編輯：李 瑩］

DF02

：A

：1008-7966（2015）01-0012-03

2014-09-01

劉正全（1979-），男，山東青島人，教師，律師，法學(xué)碩士，主要從事行政法學(xué)研究。