京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)及對(duì)策研究

■趙 敏

近期我國(guó)強(qiáng)調(diào)京津冀協(xié)同發(fā)展并做出重要戰(zhàn)略部署，這給京津冀及環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了新的契機(jī)。京津冀協(xié)同發(fā)展具有重要意義，但是國(guó)內(nèi)外近中期的大環(huán)境并不很寬松，推進(jìn)京津冀三地的協(xié)同發(fā)展面臨諸多新的挑戰(zhàn)。

推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展的重要意義

（一）打造世界級(jí)城市群

我國(guó)已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)以特大城市或者超大城市為核心的城市群快速形成發(fā)展的重要階段。從一般規(guī)律來看，城市群空間演化拓展要經(jīng)歷幾個(gè)階段：最初是單個(gè)城市，發(fā)展到一定階段，近郊區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)逐漸融入，逐漸以特大城市為核心形成一個(gè)單中心的都市圈，接下來由若干個(gè)都市圈、若干個(gè)超大城市形成城市群，當(dāng)若干個(gè)城市群形成一條綿延帶之后，就形成一個(gè)大都市帶。我國(guó)三大都市群，也就是以北京為核心城市的京津冀、以上海為核心城市的長(zhǎng)江三角洲、以廣州為核心城市的珠江三角洲，這三個(gè)大城市群已經(jīng)具備條件逐步建設(shè)成為對(duì)東亞、對(duì)世界經(jīng)濟(jì)有明顯影響的全球性大城市群。京津冀是首都所在區(qū)，既是政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技中心，也有完整的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，是國(guó)家自主創(chuàng)新戰(zhàn)略重要的承載地，所以最有條件打造成為世界級(jí)的城市群。因此，京津冀地區(qū)是未來城市群發(fā)展的重中之重，也是最具活力的城市群，在全國(guó)生產(chǎn)力布局中起著戰(zhàn)略支撐點(diǎn)的重要作用。

（二）構(gòu)筑環(huán)渤海區(qū)域發(fā)展的核心區(qū)

環(huán)渤海是以京津冀地區(qū)為核心、以遼東半島和山東半島為兩翼的經(jīng)濟(jì)圈。這個(gè)經(jīng)濟(jì)圈有密集的城市群、港口群、產(chǎn)業(yè)群，輻射地域遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于長(zhǎng)三角和珠三角，但是這個(gè)地區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后于長(zhǎng)三角和珠三角，其潛力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有真正發(fā)揮出來。這個(gè)地區(qū)加快發(fā)展有利于縮小南北差距，同時(shí)又可以進(jìn)一步帶動(dòng)?xùn)|西部，對(duì)于該區(qū)域整體的協(xié)調(diào)發(fā)展起著關(guān)鍵性的作用。京津冀地區(qū)有金融服務(wù)、科技創(chuàng)新、信息傳媒、文化體育等高端產(chǎn)業(yè)，有計(jì)算機(jī)及其他電子設(shè)備制造業(yè)、通信設(shè)備、醫(yī)藥制造、汽車制造等現(xiàn)代制造業(yè)，還有石油、煤礦、鐵礦、冶金、石油加工以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)。北京作為首都具有人才、技術(shù)、信息優(yōu)勢(shì)，信息、知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，尤其是服務(wù)業(yè)具有明顯優(yōu)勢(shì)，金融、科技、信息、商務(wù)服務(wù)水平高，文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、教育培訓(xùn)業(yè)活躍，集中度高、輻射力強(qiáng)。天津有港口優(yōu)勢(shì)，海洋經(jīng)濟(jì)、物流業(yè)、制造業(yè)較為發(fā)達(dá)。因此加快京津冀的發(fā)展有利于促進(jìn)整個(gè)環(huán)渤海的崛起，有利于帶動(dòng)整個(gè)北方經(jīng)濟(jì)，緩解南北差距和東西差距，對(duì)全國(guó)都具有很重要的戰(zhàn)略意義。

（三）示范新的區(qū)域合作模式

到目前為止，我國(guó)區(qū)域合作還主要集中在市縣兩級(jí)，也取得了一定的成效，但是在省一級(jí)開展的區(qū)域合作還比較少，缺乏這方面的成功經(jīng)驗(yàn)。京津冀地區(qū)如果能在3個(gè)方面走出一條新路，對(duì)全國(guó)都具有示范效益：第一個(gè)就是跨省級(jí)的合作。如果京津冀在協(xié)同發(fā)展中探索出一條能夠有效實(shí)現(xiàn)跨省級(jí)合作的新路、實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理抱團(tuán)發(fā)展，特別是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，意義非常大。第二是京津冀地區(qū)超大城市與周邊地區(qū)落差太大，特別是北京如何能夠通過功能的疏解來破解大城市病，同時(shí)優(yōu)化了空間布局，帶動(dòng)了周邊發(fā)展，如果能夠闖出這樣的一條路子出來對(duì)全國(guó)非常有意義。第三個(gè)方面就是京津冀地區(qū)重化工業(yè)的比重非常大，在這個(gè)地區(qū)又要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，又要保護(hù)環(huán)境、建設(shè)宜居家園，如果能夠探索出這樣的一條路子對(duì)全國(guó)的意義也是非常重大的。

（四）打造新的開放門戶

隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化程度加深，近年來我國(guó)與絲綢之路沿線國(guó)家的區(qū)域合作與經(jīng)貿(mào)往來不斷增加。進(jìn)入新世紀(jì)以來，不僅第二條亞歐大陸橋正常運(yùn)營(yíng)，而且第二條中哈過境鐵路也已經(jīng)投入使用，中吉烏鐵路項(xiàng)目、中、歐洲西部公路建設(shè)項(xiàng)目也在加快推進(jìn)，中國(guó)與絲綢之路沿線國(guó)家交通聯(lián)系越來越緊密，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作不斷加強(qiáng)。從區(qū)位來看，京津冀處于東北亞經(jīng)濟(jì)圈中心地帶，是連接歐亞大陸橋的重要鏈條，因此加快京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展，并以此帶動(dòng)環(huán)渤海地區(qū)及我國(guó)北方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有利于形成新的開放門戶，帶動(dòng)“一路一帶”戰(zhàn)略下我國(guó)對(duì)東北亞、中亞、歐洲等地的全方位開放，拉動(dòng)我國(guó)周邊的發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從而進(jìn)一步擴(kuò)大中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響力。

京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)

（一）區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)日益激烈

當(dāng)前我國(guó)處于反腐促改的關(guān)鍵期和社會(huì)轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)期，恐怖活動(dòng)和暴力犯罪明顯增長(zhǎng)；也是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)換擋期和結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期，而不是前十、二十年那樣的各區(qū)域開足馬力、熱火朝天，粗放型大繁榮大發(fā)展期。加之國(guó)內(nèi)區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略，已有東北振興、西部開發(fā)、中部崛起、海西經(jīng)濟(jì)區(qū)、上海自貿(mào)區(qū)、新絲路戰(zhàn)略、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，以及兩江、西咸、蘭州、舟山、二沙頭等，已呈點(diǎn)線面全面開花局面，區(qū)域發(fā)展資源、要素和發(fā)展政策的分流和競(jìng)爭(zhēng)已呈白熱化之勢(shì)。區(qū)域發(fā)展的實(shí)質(zhì)就是資源和要素的聚集和競(jìng)爭(zhēng)。京津冀實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，所需資源要素巨大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出區(qū)域本身，需要引入域外資源要素。同時(shí)也需要政策創(chuàng)新，土地松綁等，難度不小。

（二）京津冀協(xié)同發(fā)展區(qū)域落差較大

作為京津冀地區(qū)重要的中心城市，石家莊與北京、天津的發(fā)展落差很大。北京服務(wù)業(yè)已達(dá)77%，已現(xiàn)后工業(yè)化特征，天津是工業(yè)化后中期，河北總體處于工業(yè)化中期。三地尚未形成梯度推移正常良好的轉(zhuǎn)移路徑，彼此的經(jīng)濟(jì)需求和關(guān)聯(lián)度都處在比較低的狀態(tài)，空間布局和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略長(zhǎng)期各自為政。主城區(qū)規(guī)模較小、發(fā)展空間不足、布局不合理等因素，使中心城市的發(fā)展?jié)摿]有得到充分釋放，更削弱了城市的輻射功能。

（三）京津冀區(qū)域商業(yè)文化基礎(chǔ)比較薄弱

對(duì)比長(zhǎng)三角、珠三角一體化進(jìn)程，依仗于區(qū)域商業(yè)文化基礎(chǔ)深厚，發(fā)展同質(zhì)化程度高。珠三角乘特區(qū)先機(jī)，域內(nèi)共享三來一補(bǔ)機(jī)會(huì)，發(fā)展時(shí)序基本同步，借同省域之便實(shí)現(xiàn)一體化。長(zhǎng)三角區(qū)域、江浙滬三地經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)同源，落差不大，契浦東開發(fā)之機(jī)，競(jìng)合關(guān)系總體良性，互相推高彼此發(fā)展水平，一體化水到渠成。西周初年，京津冀這一區(qū)域有薊、燕兩個(gè)諸侯國(guó)，燕國(guó)強(qiáng)盛，為后來的行政建制奠定了基礎(chǔ)。遼代時(shí)把幽州定為“南京幽都府”，此后歷經(jīng)元、明、清幾個(gè)朝代，京津冀逐漸從區(qū)域政治中心成為穩(wěn)定的全國(guó)政治中心。雖然該地區(qū)是多民族、多宗教、多地域文化交流融合的中心，但總體而言該區(qū)域主要屬于政治、軍事要地，政治色彩濃厚，行政主導(dǎo)發(fā)展明顯，長(zhǎng)期以來國(guó)有經(jīng)濟(jì)所占比重較高，民間商業(yè)、市場(chǎng)意識(shí)不強(qiáng)，民營(yíng)企業(yè)發(fā)展緩慢、力量相對(duì)薄弱。

（四）區(qū)域擴(kuò)散仍然處于初級(jí)階段

近幾年北京雖已開始向周邊地區(qū)擴(kuò)散，但擴(kuò)散只是初級(jí)階段，并未形成規(guī)模。北京自己還在吸附各種發(fā)展資源，最具代表性的特征是北京人口還是呈現(xiàn)凈流入，每年大約50-60萬，相當(dāng)于每年增加一個(gè)中等城市的人口。而天津也處于高度吸附資源時(shí)期，濱海新區(qū)鋪開2270平方公里開發(fā)面積，攤子很大，開發(fā)規(guī)模驚人，今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間仍會(huì)是區(qū)域發(fā)展的資源吸附器。但是整體來看濱海新區(qū)的發(fā)展仍然局限于天津一地，對(duì)河北腹地的輻射帶動(dòng)作用微乎其微，與當(dāng)年浦東對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)的帶動(dòng)作用相差甚遠(yuǎn)。從房地產(chǎn)業(yè)到制造業(yè)、高端商務(wù)，以及自貿(mào)區(qū)的設(shè)立，乃至港區(qū)和沿海重化產(chǎn)業(yè)布局等等，天津與河北存在相當(dāng)大程度的競(jìng)爭(zhēng)，天津甚至采用藍(lán)印戶口、松綁限購(gòu)等措施維持房地產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。河北和京津發(fā)展差距較大，京津地區(qū)人均GDP均已超過15000美元，而河北全省人均GDP低于全國(guó)平均水平，部分地區(qū)人均GDP尚未達(dá)5000美元。要填平河北發(fā)展洼地，需要吸入巨量發(fā)展資源，大量增加可開發(fā)建設(shè)用地，但即便如此河北意欲借助的城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展兩大發(fā)展機(jī)遇已今非昔比，新城鎮(zhèn)化將會(huì)受到科學(xué)發(fā)展觀的嚴(yán)格約束，而出口為導(dǎo)向的制造業(yè)發(fā)展的黃金時(shí)期也已經(jīng)不再具備。

（五）生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)非常嚴(yán)峻

京津冀在快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于缺乏嚴(yán)格的資源環(huán)境空間管理措施，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)建設(shè)擠占生態(tài)空間、工業(yè)園區(qū)發(fā)展成片、污染排放監(jiān)管不嚴(yán)等現(xiàn)象，引發(fā)大氣污染、水資源污染和生態(tài)失衡等區(qū)域性環(huán)境問題，不斷挑戰(zhàn)資源環(huán)境承載力底線。當(dāng)前京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題，尤其是霧霾，現(xiàn)在已經(jīng)引起了全社會(huì)的高度重視。京津冀地區(qū)地表水和地下水源已經(jīng)受到不同程度的污染，本來該地區(qū)的水資源就緊缺，還受到污染，水環(huán)境已經(jīng)接近了極限，再加上大城市的垃圾圍城、水土流失、土地沙化、沙塵暴等等，總體來看這個(gè)地區(qū)的資源環(huán)境形勢(shì)已經(jīng)非常嚴(yán)峻。

推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展的主要對(duì)策

（一）明確京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)

京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)是發(fā)展世界級(jí)的大城市群、全球經(jīng)濟(jì)的影響乃至控制中心之一，為達(dá)此目標(biāo)，需要注意以下幾點(diǎn)：一是發(fā)展的理念，把握世界大城市群發(fā)展的大趨勢(shì)，以高水平高效率規(guī)劃建設(shè)具有強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)力的世界經(jīng)濟(jì)的核心區(qū)之一；二是對(duì)京津冀大城市群各部分做出科學(xué)定位，使其符合國(guó)家的戰(zhàn)略利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；三是城市群地域結(jié)構(gòu)符合地域有機(jī)體發(fā)展的客觀要求，實(shí)現(xiàn)在地域分工基礎(chǔ)上的高度整體性；四是合理劃分城市群的地域范圍，控制并逐步減輕城市群對(duì)生態(tài)環(huán)境的壓力。

（二）做好京津冀城市群協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)

京津冀包括了兩個(gè)直轄市、一個(gè)省級(jí)的行政區(qū)，目前的行政管理體制下，每地都有自己的規(guī)劃編制部門，相互之間沒有形成有效銜接機(jī)制。因此，京津冀要協(xié)同發(fā)展，要在規(guī)劃層面相銜接，從京津冀城市群發(fā)展的整體高度統(tǒng)一規(guī)劃。京津冀的發(fā)展目標(biāo)應(yīng)該是成為影響世界經(jīng)濟(jì)的大城市群之一，成為世界性的“信息流”、“金融流”、“人流”等“流”的節(jié)點(diǎn)，因此頂層設(shè)計(jì)是非常關(guān)鍵的，需要立足三地的比較優(yōu)勢(shì)，做好京津冀交通體系、產(chǎn)業(yè)布局、城鎮(zhèn)布局、生態(tài)布局的頂層設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)一些跨省級(jí)大項(xiàng)目的布局安排，避免重復(fù)建設(shè)、無序競(jìng)爭(zhēng)。

（三）加快建立健全區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制

要構(gòu)建一個(gè)能夠適合跨省級(jí)區(qū)域合作的橫向協(xié)調(diào)與縱向協(xié)調(diào)相結(jié)合的協(xié)調(diào)機(jī)制。橫向協(xié)調(diào)就是橫向協(xié)商，構(gòu)建地方政府的聯(lián)席會(huì)議，大家能夠坐在一起把一些共同關(guān)注的問題、急迫需要解決的問題進(jìn)行平等協(xié)商。但是有一些問題可能橫向協(xié)商解決不了，就需要有一個(gè)縱向協(xié)商的機(jī)構(gòu)，也就是中央層面需要有這樣一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行包括重大關(guān)系的協(xié)調(diào)、重大項(xiàng)目的安排、矛盾的仲裁等等。

（四）促進(jìn)區(qū)域合作機(jī)制創(chuàng)新

京津冀協(xié)同發(fā)展，既涉及重大項(xiàng)目的具體運(yùn)作，同時(shí)也需要形成符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在要求的新型的區(qū)域合作機(jī)制，有利于發(fā)揮市場(chǎng)的作用。應(yīng)高度重視區(qū)域合作機(jī)制創(chuàng)新，形成推進(jìn)京津冀地區(qū)快速發(fā)展的機(jī)制保障。

首先，要建立信息溝通機(jī)制。信息的不對(duì)稱往往會(huì)使合作的效果大打折扣。通過建立定期和不定期的京津冀區(qū)域論壇以及各種形式的交流會(huì)議等信息溝通機(jī)制，可以大大提高信息溝通效率。所以應(yīng)當(dāng)盡快建立區(qū)域的信息溝通協(xié)作平臺(tái)，通過現(xiàn)代的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)京津冀地區(qū)政務(wù)、商務(wù)和公共信息的交流共享。信息溝通應(yīng)該包括政府、媒體、民眾等多個(gè)主體，因此在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極依托媒體等渠道，鼓勵(lì)企業(yè)以及協(xié)會(huì)、社團(tuán)等民間組織的跨地區(qū)溝通交流，不斷疏通信息渠道，為企業(yè)跨地區(qū)尋求商機(jī)和加快要素流動(dòng)、降低交易成本。

其次，要建立和完善市場(chǎng)開發(fā)機(jī)制。推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，從根本上說還是依靠區(qū)域完善的市場(chǎng)體系。因此京津冀內(nèi)部應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大開放力度，實(shí)現(xiàn)本地企業(yè)與外來企業(yè)的平等競(jìng)爭(zhēng)，協(xié)調(diào)區(qū)域利益關(guān)系，充分利用周邊地區(qū)廣闊的市場(chǎng)空間。豐富和完善商品市場(chǎng)，推進(jìn)貿(mào)易與物流合作，實(shí)現(xiàn)貨暢其流。整合京津冀區(qū)域旅游資源，合作開發(fā)旅游市場(chǎng)，在區(qū)域內(nèi)形成無障礙旅游通道。另外還需要建設(shè)農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)一市場(chǎng)，加快完善農(nóng)副產(chǎn)品聯(lián)合檢驗(yàn)檢疫體系。

再次，要完善要素流動(dòng)機(jī)制。人流、物流、資金流的暢通是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的必要條件。要相互開放要素市場(chǎng)，突破體制障礙，積極創(chuàng)造條件建立區(qū)域要素流動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)人才、資金、技術(shù)等要素的自由流動(dòng)。在稅收、人才流動(dòng)、社會(huì)保障、土地利用、爭(zhēng)議解決等方面建立政策協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化地區(qū)間的政策協(xié)調(diào)。

（五）大力改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量

京津冀協(xié)同發(fā)展一定要處理好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和資源環(huán)境承載力之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。要將環(huán)境治理放在重要位置，積極治理大氣污染和水污染，按照世界級(jí)大城市群和世界級(jí)經(jīng)濟(jì)核心區(qū)的要求，大幅度改善環(huán)境質(zhì)量。在京津冀地區(qū)，有重要的生態(tài)功能區(qū)，如張家口、承德和秦皇島、唐山地區(qū)是保障京津二市淡水供應(yīng)的密云、潘家口和官?gòu)d等水庫的主要水源涵養(yǎng)區(qū)和徑流形成區(qū)。北京市主要依靠密云水庫供水，潘家口水庫是天津市的主要供水水源地，河北省張家口城鎮(zhèn)地區(qū)和秦皇島地區(qū)、唐山地區(qū)是這些水源上游的水源涵養(yǎng)林區(qū)，也是水源徑流形成區(qū)域。為了保障京津二市的水源供應(yīng)，這些地區(qū)作為生態(tài)功能區(qū)在資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面受到了諸多的限制，是京津冀地區(qū)發(fā)展相對(duì)比較滯后的區(qū)域。因此，為促進(jìn)京津冀地區(qū)健康協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)積極開展京津冀地區(qū)內(nèi)部的生態(tài)受益區(qū)與生態(tài)功能區(qū)的對(duì)口幫扶工作。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看應(yīng)當(dāng)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，根據(jù)生態(tài)重要程度、面積大小、區(qū)內(nèi)居民多少等指標(biāo)合理確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。京津冀地區(qū)根據(jù)各自財(cái)政資金的規(guī)模大小相應(yīng)出資成立生態(tài)補(bǔ)償基金，主要用于生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)保護(hù)和鼓勵(lì)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

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