我國非稅收入立法之完善

劉亞新

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430073）

非稅收入不論是在規(guī)模上，還是在比重上，都呈現(xiàn)出了不斷擴(kuò)大的趨勢，已然成為我國財(cái)政收入的重要組成部分。分稅制改革之后，地方財(cái)權(quán)的縮小、事權(quán)的擴(kuò)大，也促使了地方政府利用行政權(quán)力擴(kuò)大非稅收入。但是，我國非稅收入的法律規(guī)范體系并不能完全滿足非稅收入管理的需求，地方政府在非稅收入管理的過程中具有“雙重角色”，既是裁判員同時(shí)也是運(yùn)動員，中央政府監(jiān)管的缺失或形式化監(jiān)管也為非稅收入的管理埋下了很多不合理的因素。因此，應(yīng)加強(qiáng)國家層面上的立法，通過完善非稅收入的管理體系，來加強(qiáng)中央政府對地方政府權(quán)力的監(jiān)督與限制。

一、非稅收入概述

非稅收入是國家憑借著對準(zhǔn)公共產(chǎn)品的占有而收取的費(fèi)用，是除稅收之外國家財(cái)政收入的重要來源。2004年7月，財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入法律規(guī)范的通知》對非稅收入給予了系統(tǒng)的、全面的界定。政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團(tuán)體及其他組織，依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金，是政府財(cái)政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。

非稅收入并不是我國財(cái)政管理體系中原有的一項(xiàng)制度，它是在我國經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展、法治化程度不斷加強(qiáng)、財(cái)稅體制改革不斷深入的背景之下，結(jié)合我國國情和西方發(fā)達(dá)國家管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，引進(jìn)的一項(xiàng)制度。非稅收入的概念在國家正式文件里，最早出現(xiàn)于《財(cái)政部、中國人民銀行關(guān)于印發(fā)財(cái)政部國庫管理制度改革試點(diǎn)方案的通知》[1]。非稅收入作為一種財(cái)政收入資金，以預(yù)算外資金的方式進(jìn)行管理，最終發(fā)展成為全部納入預(yù)算體系。非稅收入的立法，經(jīng)歷了從2001年的深化預(yù)算外資金的收支改革發(fā)展到2004年非稅收入的系統(tǒng)化監(jiān)管，再到2011年預(yù)算外資金全部納入預(yù)算監(jiān)管的發(fā)展過程。2014年新《預(yù)算法》的通過，推進(jìn)了非稅收入預(yù)算內(nèi)管理的法制化，這是非稅收入法治化的必然進(jìn)程，同時(shí)也為非稅收入法治化的完善奠定了基礎(chǔ)。

二、我國非稅收入法律體系的現(xiàn)狀及其問題

（一）非稅收入立法的缺陷

我國政府非稅收入法律規(guī)范具有典型的地方立法先行特征，也就是說，我國地方性法規(guī)是在缺乏上位法的前提下出臺的，這是對全國性法律制度缺失的一種有效彌補(bǔ)手段。[2]目前，我國非稅收入管理的法律制度主要集中在部門規(guī)章、政策性規(guī)定、地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章等。總體來說，我國非稅收入管理的法律體系存在以下問題：立法層次、權(quán)威性比較低，立法權(quán)沒有得到應(yīng)有的限制，立法混亂、不成體系，并沒有完全形成全國統(tǒng)一的非稅收入管理法律體系。法治化程度不高，必然會影響到法治的效果；法治監(jiān)管的缺失，也必然會引起人治的盛行。在非稅收入監(jiān)管過程中，由于相關(guān)法律規(guī)定比較原則，導(dǎo)致了監(jiān)管的自由裁量權(quán)比較大，留下權(quán)力尋租的空間，為以人情關(guān)系為特征的人治提供了盛行的土壤，進(jìn)而削弱了法治的權(quán)威性，不利于國家對非稅收入的管理。

在國家層面上，關(guān)于非稅收入監(jiān)管的依據(jù)，主要出自部門規(guī)章和政策性指導(dǎo)文件，非稅收入管理的法律權(quán)威性不足。對于非稅收入管理工作僅僅作了些原則性規(guī)定，基本沒有涉及非稅收入管理的具體內(nèi)容，給地方政府留有很大的自由裁量空間，強(qiáng)化了地方政府“裁判員”和“運(yùn)動員”雙重角色的特性，不利于非稅收入的征繳工作。

在地方層面上，各地方的立法層次也不太統(tǒng)一，有的地方出臺了地方性法規(guī)，有的地方出臺了地方政府規(guī)章，還有些地方甚至沒有省一級的非稅收入管理依據(jù)。各地對于非稅收入的立法也沒有具體的依據(jù)，法律規(guī)范的內(nèi)容各具地方特色，沒有形成完整統(tǒng)一的非稅收入管理法律體系。各地的立法對非稅收入項(xiàng)目、收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、減免等方面的規(guī)定也不統(tǒng)一，出現(xiàn)了各自為政的現(xiàn)象。非稅收入成為地方政府對地方財(cái)政管理的一種手段，不符合非稅收入征繳工作的宗旨。

（二）公眾參與機(jī)制法律保障的缺失

非稅收入是政府基于對準(zhǔn)公共物品占有而收取的一種費(fèi)用。政府為人民服務(wù)的宗旨與準(zhǔn)公共物品的公益性，決定了非稅收入的征繳工作應(yīng)具有一定的公益性。這一特性決定了在對非稅收入項(xiàng)目的設(shè)立與審批、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、減免等方面的立法工作，應(yīng)進(jìn)行廣泛的社會調(diào)查與論證，積極聽取公眾意見。

地方政府在非稅收入整個(gè)監(jiān)管過程中都起著絕對的主導(dǎo)地位，應(yīng)通過舉辦聽證會、研討會、論證會等民主形式聽取廣大公眾的意見。在非稅收入的征管過程中，公眾參與非稅收入征繳工作法律保障機(jī)制如有缺失，會造成地方政府與民眾在交流上的脫節(jié)，讓社會公眾對地方政府非稅收入的監(jiān)管缺乏了解，不利于地方政府非稅收入管理工作的開展。

三、非稅收入立法應(yīng)遵循的原則

（一）非稅法定原則

非稅法定原則是財(cái)政法定主義的基本內(nèi)涵，也是規(guī)范非稅收繳監(jiān)管行為、治理三亂和反腐倡廉的內(nèi)在要求。[3]非稅法定原則，指的是非稅的課賦和征收必須基于法律的明確規(guī)定進(jìn)行。首先，非稅收入是國家基于對準(zhǔn)公共物品壟斷式的占有而收取的費(fèi)用，準(zhǔn)公共物品的公益性又決定了其不能以盈利為目的。非稅收入的征繳看似是一種平等、自愿的交易，但交易的客體卻被政府壟斷式占有?？紤]到地方政府自身利益最大化的需求，不能通過自我監(jiān)控來保障交易的公平，就需要對這種壟斷式的占有和交易行為進(jìn)行法律規(guī)制，以確保交易的公正。其次，非稅收入的征收是政府行政權(quán)力行使的結(jié)果，是國家通過強(qiáng)制力參與到國民收入分配與再分配的一種手段，這種國家強(qiáng)制力的正當(dāng)性需要法律賦予，界限需要法律予以明確界定，以防止對公眾權(quán)利的侵害。

非稅法定原則要求非稅收入相關(guān)的法律規(guī)范，應(yīng)對非稅收入征繳工作所涉及的內(nèi)容進(jìn)行全方位規(guī)范，包括非稅項(xiàng)目的設(shè)立、審批、清理、執(zhí)行和監(jiān)督等。盡可能地將所有非稅收入要素納入到法律規(guī)范體系之中，以規(guī)范地方政府非稅收入管理行為，防止權(quán)力濫用及“權(quán)力尋租”行為的發(fā)生。因此，非稅法定原則應(yīng)包括以下內(nèi)容：第一，非稅項(xiàng)目的設(shè)立、征收等必須要有法律、行政法規(guī)等文件的明文規(guī)定，地方政府不得隨意設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)；第二，非稅要素應(yīng)由法律法規(guī)進(jìn)行明確界定；第三，非稅征收的減免要有充分的法律依據(jù)，減少基層地方政府的自由裁量權(quán)；第四，各行政機(jī)關(guān)應(yīng)按照法定程序完成征收工作，并賦予征收對象行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的權(quán)利。

（二）非稅公正原則

非稅征收行為，其實(shí)也是一種交易行為，是政府基于對準(zhǔn)公共物品的占有與部分社會公眾進(jìn)行交易的行為。交易雙方地位的不平等，政府對產(chǎn)品的壟斷式占有等因素，決定了我們應(yīng)該通過高位階的法律對非稅收入項(xiàng)目、定價(jià)等內(nèi)容予以規(guī)范，以維護(hù)非稅收入的公平正義。因此，在對非稅項(xiàng)目設(shè)立和征收等具體行為進(jìn)行規(guī)范的立法過程中，應(yīng)該注意以下兩個(gè)方面的問題：第一，所有被征收人的法律地位應(yīng)該平等，對于情況相同的人應(yīng)給予相同的對待，不得隨意進(jìn)行減免；第二，非稅的負(fù)擔(dān)應(yīng)該以準(zhǔn)公共物品消耗的補(bǔ)償為界限，不得以“消費(fèi)者”的受益為基點(diǎn)進(jìn)行計(jì)算。

政府的公益性決定了政府行為的非營利性，任何時(shí)候政府都要以社會利益的最大化為自己的執(zhí)政目標(biāo)。非稅公正原則，要求國家在基于對準(zhǔn)公共物品的占有而收費(fèi)時(shí)，應(yīng)該堅(jiān)持“誰消費(fèi)誰負(fù)擔(dān)”和價(jià)格控制?！罢l消費(fèi)誰負(fù)擔(dān)”體現(xiàn)了準(zhǔn)公共物品的競爭性，誰從準(zhǔn)公共物品的消費(fèi)中獲得了利益、獲得了競爭優(yōu)勢，誰就應(yīng)該付出一定的代價(jià)；價(jià)格控制體現(xiàn)了準(zhǔn)公共物品的公益性，準(zhǔn)公共物品雖然具有一定的競爭性，但畢竟不是私人物品，不能以營利為目的，因此，應(yīng)該將消費(fèi)的代價(jià)控制在準(zhǔn)公共物品消費(fèi)成本和社會利益最大化的基礎(chǔ)之上。

（三）非稅中性原則

非稅收入是政府基于對準(zhǔn)公共物品的占有所獲得的收入，應(yīng)該堅(jiān)持不以營利為目的。我國正致力于建設(shè)以自由競爭為特征的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，其本質(zhì)要求是發(fā)揮市場機(jī)制對資源配置的基礎(chǔ)作用。國家對經(jīng)濟(jì)活動只能間接地通過宏觀調(diào)控手段進(jìn)行干預(yù)。非稅收入規(guī)模的擴(kuò)大，在一定程度上已經(jīng)影響到了資源的配置，因此，更應(yīng)通過立法形式對非稅收入的管理進(jìn)行限制，維持非稅收入的中性原則。

當(dāng)前，我國政府雖然將非稅收入作為國家參與國民收入分配與再分配的一種形式，但并沒有明確賦予非稅收入宏觀調(diào)控的功能。中央已出臺了一系列財(cái)稅體制改革措施，如“費(fèi)改稅”、“營業(yè)稅改增值稅”等，在這種情況下，非稅收入應(yīng)盡可能地避免削弱中央政府宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮。

在對非稅收入立法的過程中，具體非稅項(xiàng)目設(shè)立和征繳等的法律規(guī)定，應(yīng)該堅(jiān)持非稅收入的中性原則，既不應(yīng)該干擾和扭曲市場機(jī)制對資源的有效配置，也不應(yīng)該影響到稅收、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等作為國家宏觀調(diào)控手段所應(yīng)發(fā)揮的作用。

四、我國非稅收入法律體系的構(gòu)建及保障

法治以規(guī)則保護(hù)合意，以程序制約權(quán)力，如果說民主是法治的基礎(chǔ)和內(nèi)容，那么法治則是民主的保證和形式。[4]在完善我國非稅收入管理的立法時(shí)，必須堅(jiān)持非稅法定原則、非稅公正原則、非稅中性原則。從以下幾個(gè)方面著手，對非稅收入管理的法律規(guī)定進(jìn)行完善，進(jìn)而構(gòu)建科學(xué)的非稅收入法律體系，加強(qiáng)對非稅收入的管理。

（一）我國非稅收入法律體系的構(gòu)建

通過統(tǒng)一立法來統(tǒng)籌政府非稅收入管理的決定性因素有兩個(gè)：第一，非稅收入目前已經(jīng)成為我國財(cái)政收入的重要組成部分；第二，地方政府非稅收入的立法和監(jiān)管不太規(guī)范。在國家層面上設(shè)立非稅收入基本法，不是一個(gè)是否需要的問題，而是一個(gè)時(shí)間的問題。

我國應(yīng)在法律、法規(guī)、規(guī)章等各個(gè)層面對非稅收入的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制，將對非稅收入的監(jiān)管完全納入法治范疇。在對非稅收入管理改革的過程中，始終堅(jiān)持法制化的道路，以法治的權(quán)威性取代人治社會的人情。在立法層次上，應(yīng)將對非稅收入管理的立法集中在中央和省兩級，以加大非稅收入管理的法制化和權(quán)威性。中央應(yīng)適時(shí)出臺非稅收入基本法，統(tǒng)籌全國的非稅收入監(jiān)管工作。國務(wù)院應(yīng)適時(shí)出臺相應(yīng)的行政法規(guī)，指導(dǎo)各級行政部門對非稅收入的監(jiān)管工作，并授權(quán)相關(guān)部委和省級政府制定相關(guān)規(guī)章。同時(shí)，地方政府也應(yīng)以上位法為基礎(chǔ)，結(jié)合本地的實(shí)際情況，出臺相應(yīng)的地方性法規(guī)，并做好項(xiàng)目審批、備案等工作，杜絕“三亂”現(xiàn)象的發(fā)生。只有致力于構(gòu)建完善的法律法規(guī)體系，才能從根本上把非稅收入的監(jiān)管引入到法治道路，才能構(gòu)建科學(xué)的非稅收入監(jiān)管體系，進(jìn)而保障非稅收入監(jiān)管的良性有序。

（二）公眾參與的法律保障

在地方非稅收入項(xiàng)目的設(shè)立、減免、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定等方面，應(yīng)通過法律的形式保障公眾參與和發(fā)表意見的權(quán)利。非稅收入的有關(guān)工作一定要公開透明，及時(shí)將相關(guān)信息公開，舉辦各種形式的聽證協(xié)商活動，廣泛聽取利益相關(guān)人的意見，并及時(shí)對項(xiàng)目的設(shè)立進(jìn)行解釋和宣傳，讓公眾參與到項(xiàng)目的合法性、合理性的論證當(dāng)中，以提高項(xiàng)目設(shè)立、定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等的科學(xué)性和民主性。

五、結(jié)語

通過非稅收入的法制化建設(shè)，將非稅收入的監(jiān)管工作引入法治的道路上來，提高非稅收入規(guī)制的科學(xué)性、合理性，進(jìn)而避免非稅收入監(jiān)管過程中的人治色彩，防止權(quán)力尋租。在非稅收入法制化建設(shè)的過程中，我們應(yīng)該堅(jiān)持非稅法定原則、非稅公正原則、非稅中性原則，把握時(shí)機(jī)修改我國預(yù)算法的相關(guān)內(nèi)容，構(gòu)筑我國非稅收入基本法，進(jìn)而完善我國非稅收入的法律體系。

[1]史桂芬.對規(guī)范改革我國非稅收入的思考[J].東北師大學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版),2007(1):63.

[2]吳金光.我國政府非稅收入法律規(guī)范探討[J].財(cái)會月刊,2012(9):24.

[3]譚立.政府非稅收入收繳監(jiān)管原則與完善措施[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2014(3):18.

[4]許多奇.非稅收入的合法性探討[J].法學(xué),2013(4):72.