論工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度的缺陷與完善

徐智華，鄧 娜

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430073）

一、工傷保險(xiǎn)基金先行支付的涵義和構(gòu)成要件

（一）工傷保險(xiǎn)基金先行支付的涵義。

工傷保險(xiǎn)基金先行支付這一概念的首次出現(xiàn)是在《社會(huì)保險(xiǎn)法》第四十一條和第四十二條的規(guī)定中，該制度的建立是為了更好地保障工傷職工的合法權(quán)益，使工傷職工能夠得到及時(shí)的救助。然而，法律只規(guī)定了先行支付這一制度，并未就先行支付的概念做出具體的規(guī)定與說明。為了更好地發(fā)揮先行支付制度的積極作用，筆者認(rèn)為有必要在理論上對(duì)其概念進(jìn)行明確界定。

根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》及《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》的規(guī)定可以得出，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)屬于工傷保險(xiǎn)待遇先行支付的義務(wù)主體，先行支付的內(nèi)容為工傷保險(xiǎn)待遇，請求先行支付的權(quán)利主體為工傷職工及其近親屬，應(yīng)當(dāng)支付工傷保險(xiǎn)待遇的第一義務(wù)主體為未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位以及導(dǎo)致工傷發(fā)生的第三人。因而，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的先行支付義務(wù)屬于一種無利益基礎(chǔ)的支付，這種支付無疑是一種墊付性支付，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)履行先行支付義務(wù)后必然獲得追償?shù)臋?quán)利。因此，工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度的內(nèi)涵不僅包括先行支付，還應(yīng)包括追償，先行支付完成后必然出現(xiàn)相應(yīng)的追償關(guān)系。

綜上所述，工傷保險(xiǎn)基金先行支付是指在發(fā)生法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)由用人單位或第三人向工傷職工支付工傷保險(xiǎn)待遇而其不支付的情形下，經(jīng)過工傷職工及其近親屬的申請，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)從工傷保險(xiǎn)基金中先行支付，先行支付后可以向用人單位或第三人進(jìn)行追償?shù)闹贫取?/p>

（二）工傷保險(xiǎn)基金先行支付的構(gòu)成要件。

根據(jù)前面有關(guān)先行支付概念的論述可以得出，構(gòu)成工傷保險(xiǎn)基金先行支付的要素主要包括以下幾個(gè)方面:1.先行支付的主體是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)；2.必須發(fā)生法律規(guī)定的由工傷保險(xiǎn)基金先行支付的情形（包括未依法繳納保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位不支付及造成工傷發(fā)生的第三人不支付兩種類型）；3.受害職工必須被認(rèn)定為屬于工傷；4.必須經(jīng)過工傷職工及其近親屬的申請；5.因用人單位不支付而進(jìn)行先行支付的支付范圍是工傷保險(xiǎn)待遇，而因第三人導(dǎo)致的工傷所履行的先行支付范圍僅僅包括工傷醫(yī)療費(fèi)用；6.社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)履行先行支付義務(wù)后有權(quán)向用人單位及第三人追償。

二、工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度存在的缺陷及分析

（一）先行支付的行使條件不夠明確。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》（以下簡稱暫行辦法）頒布以來，我國有部分地區(qū)已經(jīng)就細(xì)化工傷保險(xiǎn)基金先行支付實(shí)施的程序及內(nèi)容出臺(tái)了相關(guān)的管理辦法，但總體上看，明確接受并貫徹實(shí)施這一制度的地區(qū)只是少數(shù)，該制度的實(shí)施在大部分地區(qū)遇到了較大的困難。這一現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因之一即工傷保險(xiǎn)基金先行支付的行使條件難以明確，增加了實(shí)踐中的操作難度。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》只是籠統(tǒng)地提出了第四十一條和第四十二條規(guī)定的工傷保險(xiǎn)基金先行支付的兩種適用情形，并未就其具體的行使要件做出明確規(guī)定，需要結(jié)合工傷保險(xiǎn)立法原意，對(duì)其進(jìn)行分析?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》雖然對(duì)先行支付的行使條件做出了進(jìn)一步地細(xì)化規(guī)定，如申請的主體為職工或其近親屬，用人單位不支付的具體情形等，但是仍然未解決因規(guī)定不明確而難以操作的問題，需要進(jìn)一步完善立法規(guī)定。具體來說，我國現(xiàn)行立法有關(guān)工傷保險(xiǎn)基金先行支付的行使條件規(guī)定存在以下幾個(gè)方面的不足。

1.申請主體稱謂不統(tǒng)一。

根據(jù)《暫行辦法》的規(guī)定，申請工傷保險(xiǎn)基金先行支付的主體為職工或其近親屬，《工傷保險(xiǎn)條例》與《社會(huì)保險(xiǎn)法》也都將工傷保險(xiǎn)的參保主體規(guī)定為“職工”。然而《勞動(dòng)法》與《勞動(dòng)合同法》有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)的規(guī)定中所使用的稱謂為“勞動(dòng)者”，“職工”與“勞動(dòng)者”所代表的對(duì)象是否屬于同一范圍法律并未做出說明。這不僅給司法實(shí)踐帶來困擾，也造成法律用語的不一致，影響法律的嚴(yán)肅性。

2.“不支付”和“無法確定”缺乏認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《暫行辦法》對(duì)工傷保險(xiǎn)基金先行支付適用的情形均分為兩類：未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位不支付工傷保險(xiǎn)待遇和因第三人原因造成工傷，第三人不支付工傷醫(yī)療費(fèi)或無法確定第三人的。根據(jù)上述法律法規(guī)規(guī)定可以得出，能否適用先行支付制度的一個(gè)重要前提條件是用人單位不支付或者第三人不支付或無法確定第三人。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)何為不支付或者無法確定的情形并未做出相關(guān)規(guī)定，缺乏具體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與程序，使得司法實(shí)踐難以操作，并在標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定上產(chǎn)生了分歧。《暫行辦法》較《社會(huì)保險(xiǎn)法》有了一定的細(xì)化，針對(duì)用人單位不支付的情形進(jìn)行了列舉，明確規(guī)定以下幾種情形被視為用人單位不支付：（1）用人單位被依法吊銷營業(yè)執(zhí)照或者撤銷登記、備案的；（2）用人單位拒絕支付全部或部分費(fèi)用的；（3）依法經(jīng)仲裁或訴訟后仍不能獲得工傷保險(xiǎn)待遇，法院出具中止執(zhí)行文書的；（4）職工認(rèn)為用人單位不支付的其他情形。此外，《暫行辦法》對(duì)用人單位不支付情形的認(rèn)定還進(jìn)行了程序上的規(guī)定，如書面催告通知。

雖然《暫行辦法》較之《社會(huì)保險(xiǎn)法》而言，對(duì)“不支付”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)程序進(jìn)行了進(jìn)一步的明確，然而《暫行辦法》只針對(duì)用人單位不支付的情形做了規(guī)定，且是通過列舉形式對(duì)幾種情形進(jìn)行了確定，對(duì)列舉之外的其他應(yīng)當(dāng)視為用人單位不支付情形的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)仍然是空白。此外，《暫行辦法》對(duì)第三人“不支付”與“無法確定”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)程序依然沒有作出規(guī)定，第三人“不支付”是僅包括全部不支付還是也包括部分不支付不得而知。因此，《暫行辦法》并沒有解決《社會(huì)保險(xiǎn)法》有關(guān)工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度難以操作的難題。

3.先行支付的申請時(shí)間有待界定。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》與《暫行辦法》只規(guī)定了職工或其近親屬享有先行支付的申請權(quán)，卻未具體規(guī)定對(duì)該申請權(quán)的行使期限?！稌盒修k法》第十條規(guī)定，個(gè)人申請先行支付醫(yī)療費(fèi)用、工傷醫(yī)療費(fèi)或工傷保險(xiǎn)待遇，應(yīng)提交所有醫(yī)療診斷、鑒定等費(fèi)用的原始票據(jù)等證據(jù)，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)保留所有證據(jù)。這一規(guī)定是否說明申請人只能在所有醫(yī)療終結(jié)后才能行使工傷保險(xiǎn)基金先行支付的申請權(quán)？如果答案是肯定的，那么先行支付制度使工傷職工獲得及時(shí)救治的立法目的是否能夠?qū)崿F(xiàn)？如果答案是否定的，那么職工申請工傷保險(xiǎn)基金先行支付的權(quán)利始于何時(shí)又終于何時(shí)？為了保護(hù)工傷職工的合法權(quán)益，也為了先行支付制度能夠收到好的效果，立法有必要對(duì)職工申請先行支付的權(quán)利期限進(jìn)行明確規(guī)定。

（二）工傷保險(xiǎn)賠償與民事侵權(quán)賠償?shù)母偤蠁栴}。

因第三人侵權(quán)造成的工傷，導(dǎo)致工傷保險(xiǎn)賠償與民事侵權(quán)損害賠償發(fā)生競合?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》針對(duì)第三人侵權(quán)導(dǎo)致的兩種賠償競合問題僅規(guī)定了工傷保險(xiǎn)基金有權(quán)向第三人追償工傷醫(yī)療費(fèi)。通過法律規(guī)定可以明確得出，工傷職工從工傷保險(xiǎn)基金獲得工傷醫(yī)療費(fèi)后不能再向第三人主張工傷醫(yī)療費(fèi)的賠償。然而對(duì)于工傷醫(yī)療費(fèi)之外的其他工傷保險(xiǎn)待遇，工傷職工是否可以獲得雙份賠償，《社會(huì)保險(xiǎn)法》與《暫行辦法》均未做出明確規(guī)定。這一立法態(tài)度的不明確會(huì)導(dǎo)致司法實(shí)踐得出不一致的裁判結(jié)果，從而出現(xiàn)不公平的現(xiàn)象。

（三）追償機(jī)制不健全。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定工傷保險(xiǎn)基金先行支付后獲得向未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位及第三人進(jìn)行追償?shù)臋?quán)利。然而《社會(huì)保險(xiǎn)法》只是對(duì)工傷保險(xiǎn)基金的追償權(quán)進(jìn)行了概括性的規(guī)定，對(duì)其追償?shù)木唧w程序等均未提及。在短時(shí)間內(nèi)倉促出臺(tái)的《暫行辦法》也未對(duì)具體的追償機(jī)制做出合理的設(shè)置。根據(jù)《暫行辦法》第十三條的規(guī)定，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在向工傷職工先行支付工傷保險(xiǎn)待遇后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令用人單位在10 日內(nèi)償還，用人單位賬戶余額少于應(yīng)當(dāng)償還的數(shù)額的，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以要求其提供擔(dān)保，簽訂延期還款協(xié)議?！稌盒修k法》第十二條規(guī)定，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)先行支付工傷醫(yī)療費(fèi)后，有關(guān)部門確定了第三人責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)要求第三人按照責(zé)任大小償還先行支付數(shù)額中的相應(yīng)部分。從上述規(guī)定可以得出，《暫行辦法》對(duì)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的追償僅僅規(guī)定了責(zé)令支付、簽訂協(xié)議、要求償還等方式，這些方式的強(qiáng)制力度顯然不高，且缺少切實(shí)有效的追償手段及程序，不利于工傷保險(xiǎn)基金利益的返還，進(jìn)而會(huì)阻礙工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度的穩(wěn)健、可持續(xù)運(yùn)行。

（四）基金安全存在的風(fēng)險(xiǎn)問題。

我國工傷保險(xiǎn)基金實(shí)行以支定收、收支平衡的原則，基金主要來源于用人單位繳納的工傷保險(xiǎn)費(fèi)、利息收入、滯納金、罰款等。由于我國工傷保險(xiǎn)的強(qiáng)制力度不高，工傷參保率低，且工傷保險(xiǎn)費(fèi)費(fèi)率整體水平偏低，導(dǎo)致工傷保險(xiǎn)基金的收入來源并不充足。根據(jù)以支定收的原則，年末基本做到收支相抵，略有結(jié)余。據(jù)《中國人力資源和社會(huì)保障事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國在2009 年和2010年期間，工傷保險(xiǎn)基金的收入分別為240 億和270億，支出分別為156 億和179 億；年末累計(jì)結(jié)存額為404 億和547 億，結(jié)存儲(chǔ)備金分別為65 億和91億，基本做到收支相抵。[1](p47)這說明在實(shí)行工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度之前，基金收入與支出已經(jīng)達(dá)到基本平衡的狀態(tài)，而先行支付制度是由工傷保險(xiǎn)基金墊付原本不屬于工傷保險(xiǎn)基金支付的內(nèi)容，該部分基金支出不存在對(duì)應(yīng)的基金資金收入來源。由于我國工傷保險(xiǎn)參保率不高，未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位大量存在，這就容易導(dǎo)致工傷保險(xiǎn)基金支出大于收入，造成基金赤字，引發(fā)基金安全風(fēng)險(xiǎn)。

此外，如前文所述，由于我國立法并未設(shè)置健全的先行支付追償機(jī)制，容易產(chǎn)生工傷保險(xiǎn)基金先行支付的費(fèi)用無法追回的風(fēng)險(xiǎn)。依據(jù)《暫行辦法》的規(guī)定，不支付工傷保險(xiǎn)待遇的用人單位主要包括：被依法吊銷營業(yè)執(zhí)照或者撤銷登記、備案的；拒絕支付全部或部分費(fèi)用的；依法經(jīng)仲裁或訴訟后仍不能獲得工傷保險(xiǎn)待遇，法院出具中止執(zhí)行文書的。其中第一種和第三種情形本身就存在無法追回的風(fēng)險(xiǎn)，而針對(duì)用人單位拒絕支付全部或部分費(fèi)用的情形，《暫行辦法》只規(guī)定社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在3 個(gè)工作日內(nèi)向用人單位發(fā)出書面催告通知，要求其在5 個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行支付，并告知如不按時(shí)支付將由工傷保險(xiǎn)基金先行支付并取得向其追償?shù)臋?quán)利。催告程序并不具有強(qiáng)制力和威懾力，無法從源頭上減少先行支付的產(chǎn)生，從而加大了工傷保險(xiǎn)基金的支出壓力。而對(duì)于第三人侵權(quán)造成工傷的情形，先行支付的產(chǎn)生往往是因?yàn)榈谌藷o法支付工傷醫(yī)療費(fèi)用或者無法確定第三人，這種情形本身也加大了基金利益追回的難度。

總之，一方面工傷保險(xiǎn)基金支出增加，另一方面基金利益追回難度大，共同引發(fā)了基金安全風(fēng)險(xiǎn)。如果不解決基金安全風(fēng)險(xiǎn)問題，不僅無法繼續(xù)推行工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度，還會(huì)影響工傷保險(xiǎn)制度的正常運(yùn)行，損害依法繳納了工傷保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位工傷職工的合法利益。

三、完善工傷保險(xiǎn)基金先行支付立法的對(duì)策及建議

（一）完善先行支付行使條件的立法規(guī)定。

1.統(tǒng)一規(guī)定先行支付的申請主體為勞動(dòng)者。

對(duì)于“勞動(dòng)者”與“職工”所指范圍是否一致，實(shí)踐中存在不同的看法。有學(xué)者認(rèn)為，“職工”的范圍比“勞動(dòng)者”的范圍更小，前者僅指與用人單位簽訂正式書面勞動(dòng)合同的有編制的那部分雇員，而“勞動(dòng)者”是指與用人單位存在合法勞動(dòng)關(guān)系的所有雇員，不僅包括簽訂書面勞動(dòng)合同的勞動(dòng)者，也包括與用人單位形成事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的那部分勞動(dòng)者。另有學(xué)者認(rèn)為，“職工”與“勞動(dòng)者”所指的范圍完全一致。《勞動(dòng)合同法》第七條規(guī)定，用人單位自用工之日起即與勞動(dòng)者建立勞動(dòng)關(guān)系，用人單位應(yīng)當(dāng)建立職工名冊備查。所以從該法律規(guī)定來看兩者含義一致。筆者贊成第二種觀點(diǎn)，所謂“職工”與“勞動(dòng)者”只是稱謂不同而已，都是指與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系（包括事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系）的自然人。但是為了保持法律用語的規(guī)范性、前后一致性以及維護(hù)法律的嚴(yán)肅性，筆者建議將兩者統(tǒng)一規(guī)定為勞動(dòng)者，以消除實(shí)踐中的分歧。

2.“不支付”與“無法確定”的立法完善建議。

（1）未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位不支付的認(rèn)定。

根據(jù)《暫行辦法》第六條、第七條的規(guī)定，用人單位被依法吊銷營業(yè)執(zhí)照或撤銷登記、備案；拒絕支付全部或者部分費(fèi)用的；經(jīng)依法仲裁、訴訟后仍不能獲得工傷保險(xiǎn)待遇，法院出具中止執(zhí)行文書的，職工可以申請先行支付，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)書面催告后用人單位不支付的，可以認(rèn)定為用人單位不支付，從而以工傷保險(xiǎn)基金先行支付。對(duì)于第一種和第三種情形，勞動(dòng)者提交相關(guān)材料比較容易，對(duì)于不支付的認(rèn)定比較簡單。然而對(duì)于用人單位拒絕支付全部或部分費(fèi)用以及其他勞動(dòng)者認(rèn)為不支付的情形，勞動(dòng)者提交相關(guān)材料并不是很容易。筆者建議，對(duì)于提交材料有難度的情形，可以免除勞動(dòng)者提交材料的義務(wù)，勞動(dòng)者請求用人單位支付被拒絕后可以直接向社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提出申請，由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)用人單位進(jìn)行書面通知，如果用人單位明確表示會(huì)支付，則規(guī)定一定期限，過了規(guī)定的期限用人單位仍未支付則進(jìn)行先行支付。

（2）第三人原因引起先行支付的立法完善。

工傷保險(xiǎn)遵循的一大原則即為無過失補(bǔ)償原則，只要?jiǎng)趧?dòng)者被認(rèn)定為工傷，就應(yīng)當(dāng)向其支付工傷補(bǔ)償。所以當(dāng)用人單位依法繳納了工傷保險(xiǎn)費(fèi)，勞動(dòng)者因第三人侵權(quán)發(fā)生了事故傷害時(shí)，只要事故傷害被認(rèn)定為工傷，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)從工傷保險(xiǎn)基金中支付工傷勞動(dòng)者所有工傷保險(xiǎn)待遇。但鑒于第三人侵權(quán)應(yīng)當(dāng)向工傷勞動(dòng)者承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，所以侵權(quán)損失賠償?shù)淖罱K責(zé)任者應(yīng)當(dāng)是第三人，在此賠償范圍內(nèi)工傷保險(xiǎn)基金支付屬于先行支付，是一種墊付，先行支付后可以取得向第三人追償?shù)臋?quán)利。而當(dāng)用人單位未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)，盡管因第三人侵權(quán)造成工傷，只要?jiǎng)趧?dòng)者被鑒定為工傷，就能依據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第四十一條的規(guī)定向社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提出先行支付申請，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)先行支付后取得分別向用人單位和第三人追償?shù)臋?quán)利。

綜上所述，建議立法直接取消前置條件“第三人不支付工傷醫(yī)療費(fèi)用或無法確定第三人”的規(guī)定，并將《社會(huì)保險(xiǎn)法》第四十一條和四十二條合并，直接明確規(guī)定：第三人的原因造成工傷，由工傷保險(xiǎn)基金先行支付。工傷保險(xiǎn)基金先行支付后，有權(quán)向第三人追償。職工所在用人單位未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，發(fā)生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險(xiǎn)待遇。用人單位不支付的，從工傷保險(xiǎn)基金中先行支付。從工傷保險(xiǎn)基金中先行支付的工傷保險(xiǎn)待遇應(yīng)當(dāng)由用人單位償還，用人單位不償還的，由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)先行支付后取得向用人單位和第三人分別追償?shù)臋?quán)利。依照上述思路修改條文后，既可以解決難以認(rèn)定第三人不支付或無法確定的標(biāo)準(zhǔn)問題，也有益于實(shí)踐應(yīng)用和操作。

3.明確規(guī)定先行支付的申請時(shí)間。

規(guī)定先行支付的申請時(shí)間不僅能夠讓工傷職工得到及時(shí)的救治，還能通過申請的截止期限輔助判斷用人單位是否履行了支付義務(wù)，為先行支付提供判斷依據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國民法通則》第136 條的規(guī)定可以得知，身體受到傷害要求賠償?shù)脑V訟時(shí)效為1 年。勞動(dòng)者受到工傷事故傷害也屬于一種身體傷害，可以參照1 年的訴訟時(shí)效進(jìn)行規(guī)定。然而，對(duì)于申請先行支付的起始時(shí)間該定為何時(shí)是值得探討的。

大連市在《關(guān)于基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金先行支付有關(guān)問題的通知》中規(guī)定，先行支付的申請時(shí)間應(yīng)為首次住院醫(yī)療終結(jié)之日起1 年內(nèi)。以首次住院醫(yī)療終結(jié)之日的次日為先行支付的申請起始日是否科學(xué)合理值得商榷。如果工傷職工家庭貧困無法支付住院治療費(fèi)用的，上述先行支付申請起始期限的規(guī)定將達(dá)不到及時(shí)救助工傷職工的功效。因此立法可明確規(guī)定，在用人單位不支付的情形下，將先行支付的申請時(shí)間規(guī)定為工傷職工或其近親屬首次向用人單位申請支付工傷保險(xiǎn)待遇被拒絕之日起1年內(nèi)；在第三人侵權(quán)且用人單位依法繳納了工傷保險(xiǎn)費(fèi)的情形下，先行支付的申請時(shí)間應(yīng)為職工被認(rèn)定為工傷之日起1 年內(nèi)；在第三人侵權(quán)且用人單位未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的情形下，先行支付的申請時(shí)間應(yīng)為工傷職工或其近親屬首次向用人單位申請支付工傷保險(xiǎn)待遇被拒絕之日起1 年內(nèi)。

（二）工傷保險(xiǎn)賠償與侵權(quán)賠償競合的立法完善。

我國可以借鑒國外立法經(jīng)驗(yàn)，通過分析各種立法模式的利弊，并結(jié)合我國實(shí)際情況，選擇適合我國立法背景與立法目的的模式，對(duì)工傷保險(xiǎn)待遇與民事侵權(quán)損害賠償競合的處理辦法做出明確統(tǒng)一的規(guī)定。

國外有關(guān)工傷保險(xiǎn)待遇與民事侵權(quán)賠償競合的處理模式主要有以下幾種：1.單一模式，又稱免除模式。是指工傷職工只能向工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)請求工傷保險(xiǎn)待遇，而不能再依侵權(quán)責(zé)任法向侵權(quán)人主張損害賠償。這種模式的適用有一定條件：僅適用于特定人、特定事故、特定損害及特定意外事故發(fā)生原因。采取這種模式的國家主要有法國、德國、瑞士等。2.選擇模式，是指工傷職工只能在兩種賠償之間擇其一，選擇一種的同時(shí)不能再行使另外一種。英國和其他英聯(lián)邦國家早先采用這種模式，但后來都已廢止。3.疊加模式，又稱兼得模式。是指工傷職工可以同時(shí)獲得工傷保險(xiǎn)待遇及民事賠償。[2](p63)采用此種模式的國家很少，最典型的為英國。4.補(bǔ)充模式，指工傷職工對(duì)工傷保險(xiǎn)待遇及民事賠償都可以行使請求權(quán)，但最終獲得數(shù)額不得超過其實(shí)際所受的損失。如日本、智力等國采用此種模式。[3](p366)筆者比較贊同采用前文所述四種模式中的補(bǔ)充模式。首先，因用人單位不支付而引起先行支付的情形下，應(yīng)區(qū)分用人單位是否存在主觀過錯(cuò)而區(qū)別對(duì)待。當(dāng)用人單位不存在過錯(cuò)時(shí)，工傷職工只能請求工傷賠償，不能再向用人單位主張民事賠償；當(dāng)用人單位存在過錯(cuò)，而工傷賠償不能填補(bǔ)工傷職工所受損失時(shí)，職工還可向用人單位主張民事賠償，但所獲賠償不得超過所受損失。其次，因第三人侵權(quán)引起先行支付的情形，工傷職工申請先行支付后，先行支付范圍內(nèi)對(duì)第三人的債權(quán)請求權(quán)全部轉(zhuǎn)移給工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，工傷職工不再享有對(duì)第三人的民事侵權(quán)賠償請求權(quán)，但如果工傷先行支付的待遇不足以填補(bǔ)工傷職工所受損失時(shí)，職工還可行使對(duì)第三人的民事侵權(quán)賠償請求權(quán)，所得賠償總額不得超過其所受損失。總之，建議法律明確規(guī)定工傷職工不得獲得雙份賠償。

（三）建立和完善先行支付制度的追償機(jī)制。

追償機(jī)制是否完善關(guān)系到工傷保險(xiǎn)基金的安全，會(huì)影響工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度是否能夠正常運(yùn)行進(jìn)而發(fā)揮其功效，所以必須對(duì)我國工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度的追償機(jī)制做出嚴(yán)格、合理的設(shè)置。

1．應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完善的追償程序。建議在社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立專門處理先行支付問題的部門，配備專業(yè)人才，并賦予該部門一定的強(qiáng)制權(quán)力、罰款權(quán)力等。與此同時(shí)，明確追償?shù)木唧w期限為與申請人向第三人主張民事侵權(quán)賠償權(quán)利的訴訟時(shí)效相同，從確定先行支付之日起算。

2．明確追償中的責(zé)任。社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能否順利完成追償任務(wù)，有賴于多方主體的積極配合，包括工傷職工、用人單位、第三人及社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的工作人員。法律應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)主體的責(zé)任做出明確規(guī)定，如對(duì)于不積極提供證據(jù)的申請人可以從以后支付的待遇中扣減相應(yīng)的數(shù)額；對(duì)于惡意申請先行支付的申請主體和惡意拖延賠償?shù)牡谌私o予罰款等懲罰；加大對(duì)不依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位的處罰力度，并對(duì)有關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行罰款等處罰；明確規(guī)定社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員在審核、支付、追償過程中的責(zé)任，對(duì)于不嚴(yán)格依法履行職責(zé)的工作人員給予警告等行政責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的依法追究其刑事責(zé)任。

（四）完善工傷保險(xiǎn)基金的管理。

工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度的一個(gè)負(fù)面效應(yīng)即引發(fā)基金安全風(fēng)險(xiǎn)，基金安全是先行支付制度有效運(yùn)行的前提，完善基金管理，解決基金安全問題勢在必行。從司法實(shí)踐來看，采取完善基金追償制度、明確相關(guān)主體法律責(zé)任等措施，都能起到維護(hù)基金安全的作用，除此之外，我們建議還可以從下列幾個(gè)方面完善工傷保險(xiǎn)基金管理，解決基金安全問題。

1．強(qiáng)化政府責(zé)任的承擔(dān)。

工傷保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)理念是通過繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)組成工傷保險(xiǎn)基金池來分散工傷事故風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)工傷風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。所以基金承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)之邊界應(yīng)嚴(yán)格限定于資金池的構(gòu)建主體，即保費(fèi)繳納者內(nèi)部，不得擴(kuò)張至該群體之外，造成保費(fèi)本身的制度外負(fù)擔(dān)，而回避國家應(yīng)為的照護(hù)義務(wù)與財(cái)政責(zé)任。[4](p310)想讓原本未履行保費(fèi)繳納義務(wù)的群體納入保險(xiǎn)共同體的唯一道路是政府之責(zé)的實(shí)際承擔(dān)，即財(cái)政資金的注入。[4](p310)所以工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度的實(shí)施應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任的承擔(dān)，政府一方面應(yīng)當(dāng)監(jiān)督用人單位繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，懲治該制度運(yùn)行過程中的各種違法行為；另一方面應(yīng)當(dāng)在每年的財(cái)政預(yù)算中提供專項(xiàng)資金用于支持工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度的實(shí)施，保障該制度的有效運(yùn)行。

2．設(shè)立專項(xiàng)支付基金，?？顚Ｓ?。

工傷保險(xiǎn)基金先行支付屬于工傷補(bǔ)償先行支付制度的一種形式，該制度的實(shí)施容易引發(fā)基金安全風(fēng)險(xiǎn)，為了解決基金安全問題，我們可以效仿臺(tái)灣的工傷補(bǔ)償先行支付制度，即由中央主管機(jī)關(guān)編列專項(xiàng)預(yù)算，成立專項(xiàng)基金，實(shí)施?？顚Ｓ茫瑢ｉT對(duì)未參保工傷職工予以補(bǔ)償。該專項(xiàng)基金獨(dú)立于工傷保險(xiǎn)基金，其主要來源于政府的財(cái)政預(yù)算，以及對(duì)未參保單位的追償所得和罰款所得等。設(shè)立專項(xiàng)基金，以罰充養(yǎng)，一方面能突出政府責(zé)任的回歸，實(shí)現(xiàn)政府提供社會(huì)保障的職責(zé)，另一方面能保障工傷保險(xiǎn)基金安全，同時(shí)為未參保工傷職工提供及時(shí)的救治，發(fā)揮先行支付制度的積極作用。

3．完善工傷保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營法律規(guī)定。

我國目前的工傷保險(xiǎn)基金主要以定期存款的形式存入銀行，而根據(jù)2010 年的相關(guān)數(shù)據(jù)，“國家在2010 年的物價(jià)漲幅目標(biāo)控制在4%，社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資收益率一般只有2%左右”。[5](p245)由于我國目前缺乏對(duì)工傷保險(xiǎn)基金進(jìn)行投資運(yùn)營的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，使得基金保值增值的壓力巨大，一定程度上增加了基金的安全風(fēng)險(xiǎn)。因而，有必要完善基金投資運(yùn)營的相關(guān)法律規(guī)定，充實(shí)工傷保險(xiǎn)基金資金來源，推動(dòng)先行支付制度的穩(wěn)健運(yùn)行。

（1）建立準(zhǔn)入制度。

工傷保險(xiǎn)基金投資監(jiān)管的首要環(huán)節(jié)即基金運(yùn)營準(zhǔn)入的管理。準(zhǔn)入管理包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是工傷保險(xiǎn)基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)所需具備的資格標(biāo)準(zhǔn)，如注冊資本、組織機(jī)構(gòu)等；二是準(zhǔn)入運(yùn)營的內(nèi)容，主要通過限制基金投資運(yùn)營的投資范圍、投資金額、投資方式等保障基金安全。通過準(zhǔn)入制度的建立，可以將一些可能造成基金損失的機(jī)構(gòu)拒之門外，達(dá)到降低基金運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的目的。

（2）細(xì)化預(yù)算、決算制度。

定期編制符合實(shí)際的預(yù)算和決算是對(duì)工傷保險(xiǎn)基金進(jìn)行有效財(cái)政調(diào)控和監(jiān)督的重要前提。目前我國《社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度》只是對(duì)預(yù)算的概念、編制、審批和執(zhí)行做了簡要規(guī)定，我國對(duì)基金預(yù)算、決算的規(guī)定過于籠統(tǒng)，有必要對(duì)其進(jìn)行細(xì)化，以實(shí)現(xiàn)對(duì)工傷保險(xiǎn)基金的監(jiān)管目標(biāo)，控制基金運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。

（3）實(shí)施多元化投資方式。

工傷保險(xiǎn)基金能否實(shí)現(xiàn)保值增值很大程度上取決于投資制度是否合理。目前我國社會(huì)保險(xiǎn)基金以儲(chǔ)蓄為主的單一投資模式已經(jīng)無法適應(yīng)國際社會(huì)保險(xiǎn)基金投資的潮流。為了確保工傷保險(xiǎn)基金的長治久安，實(shí)現(xiàn)基金保值增值，應(yīng)該建立科學(xué)謹(jǐn)慎的多元化投資模式，同時(shí)完善各種投資限制制度，如審計(jì)制度、投資信托制度、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度、資產(chǎn)評(píng)估制度等。

除前文所述立法完善建議外，我們認(rèn)為還可以通過加大對(duì)未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位的懲罰力度、對(duì)保險(xiǎn)欺詐行為規(guī)定嚴(yán)格的責(zé)任制度，情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任、加大對(duì)人民群眾工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度的宣傳與教育等措施，來推動(dòng)我國工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度的高效、可持續(xù)運(yùn)行。

[1]李亞男.我國工傷保險(xiǎn)參保率較低之原因分析與對(duì)策探討[J].重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào),2011,(2).

[2]Friedmann. Social Insurance and Tort Liability[M].HarvL.Rev,1949.

[3]程琥.工傷保險(xiǎn)前沿問題審判實(shí)務(wù)[M].北京：中國法制出版社，2014.

[4]鄭曉珊.工傷保險(xiǎn)法體系——從理念到制度的重塑與回歸[M].北京：清華大學(xué)出版社,2014.

[5]鄭瑩.社會(huì)保險(xiǎn)法制的理論重構(gòu)與制度創(chuàng)新研究[M].北京：法律出版社,2013.