政府民生治理：公共權(quán)力的合法性運(yùn)作與演進(jìn)譜系

摘要：合法性運(yùn)作是公共權(quán)力理性化對民生治理的政治貢獻(xiàn)，民生作為考量公共權(quán)力合法性運(yùn)作的重要向度具有整合政治生態(tài)的價(jià)值意蘊(yùn)。民生治理是善治與公共理性的價(jià)值厘定，也是公共權(quán)力理性化的有效運(yùn)作形式。行政善治回應(yīng)了政府角色定位的民生綱領(lǐng)，政府公共權(quán)力合法性運(yùn)作的民生導(dǎo)向有效詮釋了執(zhí)政之基、服務(wù)嵌入與回應(yīng)性治理的三重面向。因此，政府民生治理既是政府責(zé)任與民心資源的利益救贖，也是公共權(quán)力合法性運(yùn)作的價(jià)值基礎(chǔ)。政府民生治理的發(fā)展理路呈現(xiàn)了政治話語到法治論域的民生治理景圖，公民社會與人民社會互構(gòu)的民生治理邏輯，民生治理到民權(quán)保障的制度規(guī)約，民生改善到政治認(rèn)同的價(jià)值依歸等四維演進(jìn)譜系。

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-8477（2015）08-0029-07

作者簡介:陳浩天（1983—），男，博士，河南師范大學(xué)公共政策與社會管理創(chuàng)新研究中心副教授。

基金項(xiàng)目:國家社科基金青年項(xiàng)目（12AZZ001）；河南省教育廳人文社科重點(diǎn)項(xiàng)目(2015-ZD-010)；河南師范大學(xué)青年科學(xué)基金項(xiàng)目（2013-QK-20）；河南師范大學(xué)青年教師骨干資助項(xiàng)目（HSDGGJS2014）。

引言

任何人類社會的復(fù)雜形態(tài)都面臨政治合法性的問題，合法性歸因于民眾對公共權(quán)威的基本認(rèn)同，它是一個權(quán)威（國家、政黨、領(lǐng)袖等）得到民眾支持和認(rèn)可的程度，民眾支持和認(rèn)可程度越高，合法性就越強(qiáng)。 [1](p25)合法性是政治社會的天然伴生者，其運(yùn)行基礎(chǔ)是不斷變化的。這是因?yàn)?，?quán)威體制下的國家治理體系承載著“體系特征合法性”和“體系作為合法性”的雙重合法性要求。 [2](p135-143)誠然，任何統(tǒng)治都力圖喚起并維持自身的合法性信仰，公共權(quán)力的合法性運(yùn)作必須基于某種價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)證明自己有資格掌握權(quán)力。 [3](p126)毋庸贅言，民生治理是政府公共權(quán)力合法運(yùn)作和國家治理順利施展的原因所在，民生建設(shè)是國家治理現(xiàn)代化的落腳點(diǎn)。 [4]政府民生治理是以民生議題為公民有序參與的基本定位，以改善民生為黨和政府公共權(quán)力合法性運(yùn)作和公共科學(xué)決策的直接指向。 [5]中共十八大以來，黨中央堅(jiān)持把民生工作和社會治理作為社會建設(shè)的兩大根本任務(wù)，將民生政治建設(shè)作為踐行推動我國政治合法性的前提和中國政治發(fā)展的戰(zhàn)略突破口。因此，公共權(quán)力合法性運(yùn)作的源頭在于以民生治理為平臺，在信任基礎(chǔ)上強(qiáng)化公共權(quán)力與民眾的良性互動。洛克將政府視為替大多數(shù)人彰顯公共權(quán)力的“仲裁者”。亞里士多德認(rèn)為，政府存在的根本要義在于使國民過上正義和理性的社會公共生活，其宗旨就是為了維持公民抑或社會的“公共福利”。托馬斯·阿奎立足于政府價(jià)值，認(rèn)為政府一切的行動邏輯在于“殫精竭慮地增進(jìn)公共福利”?？梢?，政府民生治理實(shí)際上是對政治生態(tài)正義和善治整合，通過對公共權(quán)力合法性運(yùn)作的聚焦，增強(qiáng)民眾對公共權(quán)力有效運(yùn)作的信任基礎(chǔ)。毫無疑問，民生已經(jīng)不僅僅是一個單純的經(jīng)濟(jì)問題，它還是宏大的政治問題，民眾對公共權(quán)力的合法性認(rèn)同皆基于政府民生治理。中共十八屆三中全會明確提出，政府要加強(qiáng)對民生問題的解決力度，把民生放在諸多工作關(guān)系的首位。這表明我國中央頂層設(shè)計(jì)的路線圖已完全向民生傾斜。

一、合法性運(yùn)作：公共權(quán)力理性化對民生治理的政治貢獻(xiàn)

公共權(quán)力的合法性運(yùn)作根源于權(quán)力結(jié)構(gòu)的民主化轉(zhuǎn)型，滿足了現(xiàn)代國家建構(gòu)過程中公共權(quán)力理性化的民生訴求。為了實(shí)現(xiàn)民生治理，就必須來自“民主同意”，且服務(wù)于“共同的善”。公共權(quán)力保障了公共利益的實(shí)現(xiàn)，具有社會服務(wù)性和公益性。因此，公共權(quán)力的合法性運(yùn)作在于避免了社會“失序”，完善了社會治理體系。

（一）民生訴求：善治與公共理性的價(jià)值厘定。

“理性是主體的一種能力，其并不需要作為一種個人能力……還可以被集合體運(yùn)用”， [6](p47)民生幸福一直是集體善治理性的致力目標(biāo)。伊斯頓認(rèn)為，“任何具體政治體系的存在本身要求滿足某些基本需要或履行某些基本職責(zé)”。 [7](p298)民生問題也是一樣，民眾的利益訴求應(yīng)成為公共權(quán)力運(yùn)作優(yōu)先考察的基本進(jìn)路。簡言之，民生取向的執(zhí)政理念是“善治”的首要目標(biāo)。亨廷頓認(rèn)為“現(xiàn)代性產(chǎn)生穩(wěn)定，現(xiàn)代化卻會引起不穩(wěn)定”， [8](p4-5)執(zhí)政黨為了鞏固執(zhí)政合法性，必須在公共理性的支配下進(jìn)行“善治”整合。誠然，政府善治的本質(zhì)就在于政府與底層民眾對公共生活的整體性治理，是民生治理與現(xiàn)代國家體系的有機(jī)融合。

解決民生是中國政治架構(gòu)運(yùn)行的核心，其調(diào)適了人民與國家關(guān)系，也是國家治理和公共權(quán)力合法性運(yùn)作的善治依據(jù)。俞可平認(rèn)為“善治是公共利益最大化的過程……合法、透明、法治、回應(yīng)、有效是善治最基本的關(guān)鍵詞”。 [9](p330)政府作為公共理性的掌舵人，勢必在滿足民生訴求的過程中凝練無限的善治理性?！斑@種理性是社會各層面在諸多領(lǐng)域?qū)κ浪赚F(xiàn)實(shí)的多元去魅”。 [10](p109-114)“善治”不僅意味著治理主體和范圍的擴(kuò)大，也表明公共治理理念上的深刻變革。可見，公共權(quán)力理性化是政府公共政策執(zhí)行的“善政”面向，這種“理性”是公共權(quán)力“甄別”善惡的“理性算計(jì)”。誠然，政府服務(wù)于“民生”也即回應(yīng)“民聲”，“民聲”凸顯的是在對民眾意見“歸納”基礎(chǔ)上的“過濾”。合法性承載著“民聲”訴求的公共價(jià)值，民生治理凸顯的是公共權(quán)力合法性運(yùn)作方向。民生治理是在公共理性與善治之間尋找一個不受任何利益集團(tuán)支配的“阿基米德支點(diǎn)”。因此，民生治理與公共權(quán)力的合法性運(yùn)作互為表里。

（二）善治：民主程序?yàn)榛A(chǔ)的民生治理。

善治離不開民生，亦與民眾休戚相關(guān)。政府善治的本質(zhì)內(nèi)核在于政府與民眾之間民主與民生的良性互動。民主與民生被譽(yù)為人民民主的中國邏輯，民生治理是民主社會里公民集合體的共同理性。 [11](p12-20)邊沁認(rèn)為，“最大多數(shù)人參與的最大幸福”應(yīng)該成為善治的基本歸屬。因此，民生治理與公共權(quán)力的執(zhí)行并行不悖。民主執(zhí)行是前提，民生治理為依歸。政府作為主導(dǎo)民生治理重要角色，應(yīng)當(dāng)將民生政治融入到改善民生的微觀政策考察之中，切實(shí)做到民生建設(shè)與民主建設(shè)相得益彰。國家作為“特殊公共權(quán)力”的機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著公共職能的責(zé)任。這是因?yàn)椤艾F(xiàn)代國家有兩個基本特征：一是以主權(quán)為核心的民族—國家，二是主權(quán)在民的民主—國家”。 [12](p18-27)在精英治理向民治政府全面轉(zhuǎn)軌的潮流之下，一個無力解決重大民生問題的政黨和政府，不可能獲得合法性治理的長治久安。

在任何一個承認(rèn)主權(quán)在民的現(xiàn)代國家，公共權(quán)力的合法性運(yùn)行理路都是基于對民主制度、法律體系以及民生價(jià)值的尊崇。公共權(quán)力運(yùn)作一旦失去民生的成績單，既有公共權(quán)力的合法性執(zhí)政之基也會大大折扣。歷時(shí)地看，我國政府主流意識形態(tài)與黨治國家的績效圖景，詮釋了傳統(tǒng)政治觀向現(xiàn)代政治觀的變遷。從其變遷過程來看，黨治國家統(tǒng)治績效函數(shù)經(jīng)歷了三重模式：一是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“革命—改造”模式；二是改革開放時(shí)期的“改革—發(fā)展”模式；三是和諧社會時(shí)期的“和諧—執(zhí)政”模式。其中和諧—執(zhí)政模式至少包括現(xiàn)代化、市場化、民主化、法治化、民生幸福等六個變量。 [13](p17)中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政史就是一部民生與民主建設(shè)相伴而行的治國史，中央歷屆領(lǐng)導(dǎo)人都把民生與民主作為治國的基本方略，民生的內(nèi)在價(jià)值也被提升到前所未有的高度，民生政治觀成為中央執(zhí)政的政治發(fā)展的長期戰(zhàn)略。因此，中央政府要繼續(xù)增設(shè)民主參與的程式化渠道，在民生水平提高中增進(jìn)民主能力。

（三）理性執(zhí)政：公共權(quán)力理性化與現(xiàn)代政黨。

“理性是發(fā)現(xiàn)什么是真理的能力，是人生而具有的一種能力”， [14](p47)權(quán)力理性是國家對社會的整合和控制能力。公共權(quán)力理性化是以傳統(tǒng)政治架構(gòu)的“王朝理性”向民族—國家的“國家理性”轉(zhuǎn)型。其需要探究的是政府權(quán)力的公民性和國家理性的轉(zhuǎn)換。公共權(quán)力具有強(qiáng)制性色彩，“要防止權(quán)力濫用，就必須以權(quán)力制約權(quán)力”。 [15](p154)漢密爾頓指出：“如果人人皆是天使，那么政府就顯得不足輕重了。如果人由天使來控制，政府更會成為擺設(shè)”。 [16](p264)鑒于此，政府在行使行政行為時(shí)必須兼容輔助性的預(yù)防措施，從而避免“服務(wù)工具”演變成“奴役武器”這一“權(quán)力達(dá)成的傲慢”。不言而喻，民生建設(shè)最終是要通過執(zhí)政黨的政策工具來克服市場失靈為社會治理手段。

歷史與現(xiàn)實(shí)一再表明，現(xiàn)代國家建構(gòu)必須發(fā)揮政府的主體性力量，這種政府理性是建構(gòu)在“有限”的基礎(chǔ)之上。以“政治人”自居的政府在一定程度上實(shí)現(xiàn)了“國家價(jià)值理性”與“工具理性”的有機(jī)統(tǒng)一。執(zhí)政黨理性與政府理性的自身缺陷必須通過“公共理性”來糾偏。從我國的政治現(xiàn)實(shí)來看，在公共權(quán)力運(yùn)作取向上，政治領(lǐng)導(dǎo)人的政治選擇和行動都將影響到政治系統(tǒng)的穩(wěn)定。誠如奧克肖特認(rèn)為，“理性主義的政治是政治上沒有經(jīng)驗(yàn)的人的政治”。 [17](p21)改革開放以后，政治民主化浪潮分散了中共對社會全面控制的局勢，中國共產(chǎn)黨不再是社會民生資源分配的唯一締造者。當(dāng)前，社會各個階層對強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督的呼求日趨高漲，中共十八大報(bào)告對這一訴求做出了積極的回應(yīng)：“推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開……讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”。對黨政關(guān)系的規(guī)范凸顯了現(xiàn)代國家建構(gòu)過程中公共權(quán)力理性化的民生意蘊(yùn)。

二、民生治理:公共權(quán)力合法性運(yùn)作的三重面向

民生治理貫穿了以民生建設(shè)為基礎(chǔ)的公共權(quán)力合法性運(yùn)作進(jìn)程，其體現(xiàn)了大眾身份的平等，是真正的平民治理樣態(tài)。首先，民生治理彰顯了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政之基和吸納民心資源的政治認(rèn)同。其次，公共權(quán)力運(yùn)作的方向體現(xiàn)了以民生服務(wù)為責(zé)任的政府角色定位。進(jìn)而，在運(yùn)行方式上，民生治理回應(yīng)了公共服務(wù)“碎片化”到“一體化”的民生實(shí)踐。因此，民生治理建構(gòu)了執(zhí)政之基的政府責(zé)任，共享公共服務(wù)為最終目的民生綱領(lǐng)，回應(yīng)性為治理工具的民生價(jià)值。

（一）執(zhí)政之基：政府責(zé)任與民心資源的利益救贖。

現(xiàn)代政治文明是以政黨為核心的政治發(fā)展過程。執(zhí)政黨建設(shè)的有效性，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性的基礎(chǔ)。在現(xiàn)代政治實(shí)踐中，政府的任務(wù)就是服務(wù)和增進(jìn)公共責(zé)任。執(zhí)政是由行政主體控制行政客體，以期實(shí)現(xiàn)行政主體的主觀意圖和滿足行政客體利益的過程。改善民生是中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政之基和力量源泉。 [18]因此，政府民生治理必須樹立合法的公共權(quán)力觀，加大簡政放權(quán)力度，提升治理的科學(xué)性。不言而喻，政府責(zé)任就是民生治理的外化，其內(nèi)核就是凸顯公共利益。建設(shè)政府責(zé)任既是民生政治的施政理念，又是對民主治理的制度性安排，是一種建立在政治原則基礎(chǔ)上的政府責(zé)任制度。公共權(quán)力的運(yùn)作具有公共理性，政府是公共權(quán)力的代言人，人民是公共權(quán)力的唯一合法源泉和原始權(quán)威。 [19](p9-12)

“民生指標(biāo)”已作為我國政府責(zé)任的剛性內(nèi)容，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政利益與人民利益具有本源的一致性和同構(gòu)性。將民心作為一種資源凸顯的是政府責(zé)任對社會公正的價(jià)值訴求。 [20](p16-21)在現(xiàn)實(shí)行政實(shí)踐中，公共權(quán)力“同人所創(chuàng)造的一切事物一樣具有兩重性。它同人自身一樣具有兩重性”。 [21](p392)“公權(quán)力”一旦濫用，就會致使“私權(quán)力”的無限膨脹，政府所謂的“負(fù)責(zé)”更多地表現(xiàn)為對弱勢群體民心的漠視?；诖耍瑥墓ぞ咝耘c價(jià)值性維度審視民生建設(shè)，諸多事關(guān)民生利益的合法性障礙也對社會普通公眾造成了一種“合法性傷害”。長此以往，當(dāng)弱勢群體的民生利益受到侵害時(shí)，往往會采取非制度化之道來化解事關(guān)民生利益的多元需求。誠然，“端起碗來吃肉，放下筷子罵娘”一定程度上折射了民眾對事關(guān)民生決策的價(jià)值評判。因此，要不斷擴(kuò)展民心資源，優(yōu)化民生共享利益的制度設(shè)計(jì)，優(yōu)化民生服務(wù)資源，提升民生的治理績效。

（二）服務(wù)嵌入：政府角色定位的民生綱領(lǐng)。

權(quán)力的公共性是政府角色定位的核心價(jià)值，公共權(quán)力的合法性運(yùn)作促使政府不斷提供有效的公共服務(wù)。中國作為一個典型的后發(fā)國家，以官僚制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)政府管理模式已經(jīng)滯后于民眾的民生服務(wù)需求，處在民主政體中的公民對政府的期望亦日益增加。政府作為公共服務(wù)的提供者具有正當(dāng)性，其自產(chǎn)生起就把承擔(dān)人類社會存在的基本公共服務(wù)作為前提，進(jìn)而把社會沖突“保持在‘秩序’的范圍之內(nèi)”。 [22](p189)公共服務(wù)供給是檢驗(yàn)政府性質(zhì)的試金石，“公民和政府之間的關(guān)系可以看成是一種委托—代理關(guān)系，被選舉人必須滿足公民的利益并為公民服務(wù)”。 [23](p17-20)政府角色無論作為“守夜人和仲裁者”，還是新公共管理運(yùn)動下的“適度有限政府”，遑論“全能型政府”，皆是公共服務(wù)“最終”提供者的角色定位。畢竟，政府提供的基本公共服務(wù)要求有兩個角色進(jìn)入到公共場域，一個是消費(fèi)者（公眾），一個是服務(wù)的供給者（政府）。

因此，政府要積極推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡化的多元嘗試，在政府角色定位上，要形成協(xié)作服務(wù)的主體性架構(gòu)，在供給客體上，要揀練出公眾服務(wù)需求的優(yōu)先次序。政府擁有合法性運(yùn)作的公共權(quán)力，就必須凸顯政府責(zé)任的民生服務(wù)導(dǎo)向。政府公共服務(wù)角色扮演者只有遵循“國家服務(wù)于民眾而并非民眾服務(wù)于國家，才有公共服務(wù)均等化的行政效應(yīng)”。 [24](p32-35)公共服務(wù)的嵌入以公共利益為平臺，通過有效的公共參與達(dá)到公共資源的有效配置。但是，政府也并非純粹公共利益的代理者，其自身的利益需求——自身利益和角色利益相互交織，在一定程度上破壞了公共政策的公共性。為了保證社會秩序的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，所有公共政策的制定必須圍繞“民生”這一事關(guān)民眾利益的政治行為開展公共政策的制定與執(zhí)行。在民主治理、社會管理、多元參與三個層面開展公共服務(wù)有效嵌入，最終實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的制度化和程序化。因此，政府角色定位體現(xiàn)了源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的民生服務(wù)嵌入過程。

（三）回應(yīng)性治理：從“碎片化”到“一體化”的民生實(shí)踐。

公共權(quán)力的合法性運(yùn)作完善了政府治理的回應(yīng)性和有效性?；貞?yīng)性治理是在民主政治框架下，追求公共服務(wù)與可持續(xù)發(fā)展的契合。 [25]這是因?yàn)?，國家整合能力的彰顯取決于民生需求和政府回應(yīng)之間的均衡，回應(yīng)性治理構(gòu)筑了民生服務(wù)與政府治理的雙向政策動員。民生服務(wù)以社會公平與公正為價(jià)值導(dǎo)向，以政治公正性和社會可行性公共服務(wù)的運(yùn)行為輸出路徑。公共服務(wù)的均等化正在不斷強(qiáng)化公共權(quán)力運(yùn)作的公共性功能和“基本”公共服務(wù)的內(nèi)涵。因此，社會公共物品能夠有效供給，避免了公共政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生的“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”，最終使所有公眾的基本生存權(quán)得到科學(xué)而可持續(xù)的回應(yīng)，是回應(yīng)性治理的基本底線。回應(yīng)性治理的變革滿足了社會需求，借用多種政策工具確保公共政策不偏離公共性的宗旨。究其運(yùn)行要義而言，回應(yīng)性治理是整體政治生態(tài)對社會公域的權(quán)威輸出和價(jià)值的權(quán)威性分配。針對不同層次的民生服務(wù)需求，利用元政策、基本政策和具體政策對事關(guān)民生領(lǐng)域的公共事務(wù)進(jìn)行政治公正性和社會可行性的整合。

回應(yīng)性是現(xiàn)代組織理論體系的核心，組織成員的使命等同于公眾剖析自身的需求。 [26](p76)回應(yīng)性治理摒棄了傳統(tǒng)科層制的弊端，瞄準(zhǔn)了公共服務(wù)碎片化的“死穴”，在政府問責(zé)機(jī)制的基礎(chǔ)上回應(yīng)民生問題。民生治理的回應(yīng)效率關(guān)系著民生建設(shè)的有效性，民生建設(shè)的多維度存在與前瞻性因子的契合是回應(yīng)治理的關(guān)鍵。但是，各級行政部門在“壓力型體制”下開展“貼補(bǔ)丁”式的公共服務(wù)大大壓縮了民生服務(wù)的治理績效?？梢?，政府在回應(yīng)模式上“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的治理方略，遠(yuǎn)不能有效破解公共治理“臨時(shí)性”與“前瞻性不足”的弊端。因此，要實(shí)現(xiàn)一體化的公共服務(wù)，就必須打破部門之間行政執(zhí)行的掣肘難題，簡化行政審批流程，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建構(gòu)一個總體的公共服務(wù)運(yùn)作平臺，在回應(yīng)性治理范式下開展民生服務(wù)是擺在政府面前的重要課題。

三、民生再造：政府民生治理論域的演進(jìn)譜系

公共權(quán)力合法性運(yùn)作是彰顯政府“公共性”的重要組成要件，是公民對“公共場域”所堅(jiān)守的一種執(zhí)著信念與承諾。民生治理譜系的發(fā)展歷經(jīng)了政治話語到法治論域的民生圖景，人民民生與公民社會互構(gòu)的民生行動，民生建設(shè)到民權(quán)保障的制度規(guī)約，民生改善到政治認(rèn)同的實(shí)踐進(jìn)程。

（一）政治話語到法治論域的民生治理圖景。

“民生”一詞在發(fā)軔之初就具有明顯的政治意蘊(yùn)，但其不過是統(tǒng)治階級的“慷慨”施與。在專制主義大行其道的政治時(shí)期，民生問題隸屬于開明君主的治國之策，是君王極力維護(hù)統(tǒng)治秩序而采取的一種恩賜。當(dāng)人類邁進(jìn)文明社會的門檻，民主政治的大幕被緩緩拉開，法治之光顯得姍姍來遲，民生問題開始步入“權(quán)利”時(shí)代。從另外意義上來講，民生問題仍然是一個典型的經(jīng)濟(jì)與社會交融的“權(quán)利”問題。時(shí)至今日，中國依然沒有完全走出政治話語的文明理性，“民生”一次頻繁出現(xiàn)于官員的講話文稿之中。在某種意義來看，“民生”更像一個純粹的政治話語。地方政府關(guān)注民生，更多地把民生工程當(dāng)成政績工程來渲染。民生在一定程度來看，屬于行政關(guān)鍵詞的宏達(dá)敘事，民生政績與社會秩序穩(wěn)定成為“壓力型”體制下政府公共權(quán)力強(qiáng)力推行的執(zhí)行標(biāo)桿。

應(yīng)該看到，城市化進(jìn)程強(qiáng)勢推進(jìn)中的中國，諸多民生問題并沒有因?yàn)檎兔癖姷摹肮餐Α钡靡詫?shí)質(zhì)性解決。反觀我國基層民生政治實(shí)踐的多樣表征，“抗?fàn)幷巍痹诩兇庹卧捳Z的支撐下，民生問題的解決主要依靠政策而非法律，諸多“抗?fàn)幷摺眹@信訪來維權(quán)。誠如亞里士多德所言：“幸福不僅是合德性的實(shí)踐活動，實(shí)現(xiàn)幸福更需要良好的政體和法律，因?yàn)榱挤梢允谷俗兒谩薄?[27](p315)從法理上解讀民生，認(rèn)為法是理性的精神產(chǎn)品，是道德的最后一道藩籬，民生更應(yīng)該披掛“法治”的外衣。民生取向的社會與國家投入是以公共幸福為最大的善，解決民生問題也是創(chuàng)新基層社會管理的重要內(nèi)容。概言之，民生與政治相伴而行，法治建設(shè)構(gòu)與民生政治互為前提。

（二）公民社會與人民社會互構(gòu) ①的民生行動邏輯。

公民社會是以“公民”作為主體性架構(gòu)來吸納民眾參與社會建設(shè)實(shí)踐的團(tuán)體社會。 [28](p192-197)公民社會亦被看作一種規(guī)范理論，其精神實(shí)質(zhì)在于主張加強(qiáng)公共領(lǐng)域，限制國家的權(quán)力。公民社會的發(fā)育與人民社會的參與是雙向互動的良性機(jī)制。誠如約翰·霍爾所言：“人民民主加強(qiáng)了公民社會發(fā)展的新的歷史可能性”。 [29](p323)但是，我國政府架構(gòu)處于國家與社會高度同構(gòu)的行政狀態(tài)，公民社會與公民精神的呼求逐漸被行政架構(gòu)所遮蔽而趨于消解。近年來，在市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民主法治的雙重驅(qū)動下，中國的公民社會得到一定的成長，但由于普通民眾長期依附于政府與國家，致使公民意識和公民參與的主體性缺失。臣民轉(zhuǎn)型為公民，是從傳統(tǒng)到現(xiàn)代總體性社會變革的結(jié)果。公民身份最終成為現(xiàn)代國家民眾的主要政治身份，促成了人民的形成。但人民在很大程度上無法脫離政治權(quán)力的規(guī)訓(xùn)和建構(gòu)。

對于治理結(jié)構(gòu)而言，民生治理強(qiáng)化了社會自治與公民社會實(shí)現(xiàn)，對于政府而言，民生治理要求政府直接讓渡出部分公共服務(wù)的職能，不斷拓展各類非盈利組織的運(yùn)行空間。概言之，社會自治凸顯的是政治發(fā)展進(jìn)程中共同體建設(shè)的公民主動性。與“公民社會決定論”相比，人民民主建設(shè)就是不斷改善民生，社會治理方法是堅(jiān)持走群眾路線。 [30]人民社會是中國特色的理論和實(shí)踐創(chuàng)新，人民社會更具優(yōu)越性。 ②因此，民生建設(shè)的合法性命題應(yīng)建構(gòu)在民眾的利益訴求之上，公共權(quán)力合法性運(yùn)作的民生導(dǎo)向必須植根于公民社會良性發(fā)育的土壤之中。只有把公民社會的公民精神傳導(dǎo)到社會共同體中的每個個體，讓民眾意識到“公民社會決定論”的脆弱性，民生治理的倍增效應(yīng)才會得以凸顯。在中國，公共權(quán)力合法性運(yùn)作的中國式癥結(jié)遵從“公民社會”與“人民社會”相互型塑、同構(gòu)共生的民生治理邏輯。

（三）民生治理到民權(quán)保障的制度規(guī)約。

民生治理是社會生存發(fā)展的重要側(cè)面，也是國家治國理政的根本問題。民生之“生”呈現(xiàn)出基于民權(quán)的個人人權(quán)觀念。民權(quán)保障了民生治理績效得以優(yōu)化的最終目標(biāo)。“民權(quán)是一個國家的民眾對本國政府提出民眾的利益必須作為或必須不作為之要求的資格”。 [31](p56)因此，民生不僅是“新民本”的法理敘事，也是糅合民權(quán)信仰的法理展開。民權(quán)的保障不僅要依賴憲法和法律在條文上的客觀規(guī)定，也著眼于為實(shí)現(xiàn)民生福利而衍生的各種治理機(jī)制。以民生為本是政府公共治理的根本要義。因此，民生是民本與民權(quán)的治理載體。 [32]民生治理關(guān)照了民眾的切身利益，它激發(fā)了民眾的多元訴求，這種訴求沖破了傳統(tǒng)治理工具效用低下的窠臼。

不言而喻，民生折射的是民眾求生存的本能欲望。公共權(quán)力對民生的優(yōu)化起著引導(dǎo)與規(guī)約功能，體現(xiàn)了公共權(quán)力合法性運(yùn)作的方向?！皬拿駲?quán)的高度改善民生”就需要強(qiáng)化政府治理的民生責(zé)任，同時(shí)，要加大對公共權(quán)力運(yùn)作的監(jiān)督。因此，“民權(quán)觀念”必須以制度的方式給以固定，當(dāng)既存的公序良俗被公共權(quán)力以規(guī)則的形式加以固定時(shí)，某項(xiàng)制度便應(yīng)運(yùn)而生。這是因?yàn)椋贫仁侨伺c人之間互動的參照系，是規(guī)范社會運(yùn)行的基本尺度。民權(quán)的運(yùn)行只有從制度框架中才能汲取民權(quán)治理的合法性。任何一個對人民負(fù)責(zé)，以廣大人民的福祉為根本追求的政黨，都勢必將民生治理作為一個具有重大價(jià)值內(nèi)涵的自在主體，以此建構(gòu)符合人民民生的政治體制和社會環(huán)境，從而理清改善民生就不再是政府施政功德，而是民權(quán)保障本身的應(yīng)有之義。

（四）民生改善到政治認(rèn)同的價(jià)值依歸。

政治認(rèn)同是指公眾對現(xiàn)存政治權(quán)力、政治觀念的心理歸屬和情感認(rèn)同程度，也是衡量公共權(quán)力合法性運(yùn)作的重要標(biāo)識。從政治權(quán)力來看，民生治理根源于對公共權(quán)力合法性運(yùn)作及民生治理認(rèn)同的雙重要求。公共權(quán)力是以合法性治理為基石的強(qiáng)制性力量，其目的就是為了建構(gòu)統(tǒng)治—服從的關(guān)系。但是，政治秩序的穩(wěn)定與民生治理績效的提升僅僅靠公共權(quán)力是難以實(shí)現(xiàn)的。這是因?yàn)椤胺牟坏扔谡J(rèn)同，權(quán)力的強(qiáng)制命令可能會使人們順從，但卻得不到人們的忠誠”。 [33](p57-58)為了獲取民眾政治認(rèn)同基礎(chǔ)上的自覺服從，就必須在既有條件下為民眾提供盡可能的民生服務(wù)。因此，政治認(rèn)同以民生改善為行動導(dǎo)向，是民眾服從與公共權(quán)力合法性運(yùn)作的雙重變奏，體現(xiàn)在公共權(quán)力運(yùn)作與民眾認(rèn)同之間資源交換。

毫無疑問，合法性的規(guī)則、法律和民意基礎(chǔ)，都高度依賴于對社會共同體和民眾的社會記憶。 [34](p235)只有認(rèn)同性的民意得到保留，合法性才能找到生存之途。蕓蕓眾生之中的底層大眾，對社會公正的關(guān)注只有基于民生建設(shè)才能得到認(rèn)同。通過合理調(diào)試公共權(quán)力的治理邊界，讓民眾的呼求在自主空間中得以凸顯，進(jìn)而夯實(shí)國家、市場之外的政治認(rèn)同空間。對我國而言，隨著基層民眾的生存狀態(tài)逐漸改善，公眾的民生需求層次也曾呈現(xiàn)多樣化。公共政策運(yùn)行與公共權(quán)力的合法性運(yùn)作的最有效形式就是讓公眾參與到民生治理的全過程，提升公眾自主參與公共服務(wù)的政策認(rèn)知。民生治理只有得到多數(shù)社會成員的忠誠認(rèn)可才具有合法性，也只有公共權(quán)力的合法性運(yùn)作才能激起社會成員的認(rèn)同。因此，民生治理昭示著民眾對支配性的公共權(quán)力提出民生改善的理念訴求，唯如此，民生治理才能不斷創(chuàng)新政治認(rèn)同的實(shí)踐空間。

結(jié)語

“合法性是對被統(tǒng)治者與統(tǒng)治者關(guān)系的評價(jià)，它是政治權(quán)力和其遵從者證明自身合法性的過程”。 [35](p1)現(xiàn)代國家對公共權(quán)力合法性運(yùn)作給予了合法性注解:政府有義務(wù)為民眾的福祉做出理念的安排。公共權(quán)力合法性運(yùn)作的民生取向是測定自身合法性的關(guān)鍵變量，順應(yīng)民生訴求的公共權(quán)力運(yùn)作機(jī)制有助于強(qiáng)化對政治秩序的信任。因此，民生治理要逐漸消解權(quán)力、市場與社會三重之間的張力，從而建構(gòu)一種良好的執(zhí)政生態(tài)。我國政治體制改革的主旨就是對公共利益進(jìn)行權(quán)威性分配，沒有威權(quán)的公共權(quán)力合法性運(yùn)作是無法推行民生治理理念的。毫無疑問，中國特色社會主義的政治體制改革是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下踐行民生治理的偉大歷程，中央歷屆政府都將關(guān)注民生、重視民生、保障民生、改善民生作為政府的基本職責(zé)。習(xí)近平總書記在黨的十八大之后多次提出“民生沒有終點(diǎn)站只有新起點(diǎn)，民生是實(shí)現(xiàn)中國夢重要的內(nèi)容”。 [36]2015年我國中央政府繼續(xù)提出持續(xù)推進(jìn)民生改善和社會建設(shè)，可以預(yù)見，“民生”會成為今后相當(dāng)長時(shí)間社會建設(shè)的主流話語和中國政府各項(xiàng)工作的主題詞。各級政府只有通過匯聚民智，尊重民意，以民生幸福為主旨、以社會治理為主基、以管黨治黨為主業(yè)，才能最終實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會、小權(quán)力、大作為”的民生改革。