我國(guó)生物識(shí)別簽證制度研究——以推進(jìn)“移入移民”發(fā)展為視角

林海文

（浙江警察學(xué)院，浙江 杭州310053）

移民是世界一體化的重要驅(qū)動(dòng)力，帶動(dòng)著種族的交融、文化的兼容和經(jīng)濟(jì)的融合。[1]新世紀(jì)以降，中國(guó)融入世界的步伐不斷加快，中國(guó)國(guó)際移民①中國(guó)國(guó)際移民是指離開(kāi)中國(guó)（包括香港、澳門(mén)和臺(tái)灣地區(qū)），跨越國(guó)家邊界，遷徙到另一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)的中國(guó)人。參見(jiàn)王輝耀、劉國(guó)福：《中國(guó)國(guó)際移民報(bào)告》系列，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第23頁(yè)。呈現(xiàn)迅速增長(zhǎng)的趨勢(shì)。然而，根據(jù)公安部出入境管理局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2000年，中國(guó)國(guó)際移民數(shù)為50萬(wàn)左右，占中國(guó)總?cè)丝诘?.04%，到2013年，中國(guó)移出移民存量為934萬(wàn)人，占中國(guó)總?cè)丝诘?.66%。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的外國(guó)人入境總?cè)藬?shù)占總?cè)丝诒壤匀黄?。不僅如此，2013年中國(guó)移入移民存量?jī)H為85萬(wàn)人左右，“移民赤字”約達(dá)850萬(wàn)。這對(duì)中國(guó)人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展有所不利。巨大的“移民赤字”背后是投資移民和技術(shù)移民的大量外流，同時(shí)也表現(xiàn)出外國(guó)人移入中國(guó)的增長(zhǎng)較為緩慢。因此，如何推進(jìn)我國(guó)移入移民的發(fā)展成為擺在國(guó)家面前的重要問(wèn)題。2013年7月1日，新《出入境管理法》開(kāi)始實(shí)施，新法為外國(guó)人在華的服務(wù)和管理工作提供了有力的法律依據(jù)。同時(shí)，新法對(duì)生物識(shí)別簽證進(jìn)行了靈活性規(guī)定。該法第7條第1款規(guī)定：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，公安部、外交部根據(jù)出境入境管理的需要，可以對(duì)留存出境入境人員的指紋等人體生物識(shí)別信息做出規(guī)定?！敝链耍覈?guó)生物識(shí)別簽證制度的構(gòu)建有了一定的法律根據(jù)。如何在實(shí)質(zhì)意義上推進(jìn)生物識(shí)別簽證制度的構(gòu)建是理論探索的重要課題，本文將從實(shí)行生物識(shí)別簽證制度的必要性與可行性、生物識(shí)別簽證制度在應(yīng)用中可能遇到的問(wèn)題以及生物識(shí)別簽證制度的構(gòu)建路徑等方面進(jìn)行探討。

一、生物識(shí)別簽證概述

生物識(shí)別簽證，是指在核發(fā)簽證、邊境檢驗(yàn)等出入境管理工作中采用指紋識(shí)別、面相識(shí)別等生物識(shí)別技術(shù)，以利于甄別恐怖分子、打擊偽變?cè)旌炞C、保證合法旅行者順利入境權(quán)益。②黃屏：《外交部領(lǐng)事司司長(zhǎng)黃屏談中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)工作》，http://www.Mfa.gov.cn/chn/gxh/cgb/zcgmzysx/oz/1206_45/xgxw/t374727.Htm，最后訪問(wèn)時(shí)間：2014年8月25日。生物特征識(shí)別比傳統(tǒng)的人身識(shí)別更加安全、保密和方便。[2]與傳統(tǒng)的身份識(shí)別相比，生物識(shí)別的技術(shù)一般要滿(mǎn)足以下幾個(gè)條件：一是普遍性，即每個(gè)人都具備這種特征；二是唯一性，即任何兩個(gè)人的特征是不一樣的；三是可測(cè)量性，即這種特征是可測(cè)量的；四是穩(wěn)定性，即這一特征能夠維持一段時(shí)間。除此之外，在實(shí)際應(yīng)用中應(yīng)當(dāng)考慮識(shí)別的精度、速度及對(duì)人身產(chǎn)生的損害。當(dāng)前，在我國(guó)技術(shù)領(lǐng)域普遍采用基于生理特征的生物識(shí)別技術(shù)，比較成熟的技術(shù)應(yīng)用包括指紋識(shí)別、掌紋識(shí)別、手形識(shí)別、人臉識(shí)別、虹膜識(shí)別、視網(wǎng)膜識(shí)別等，其中指紋識(shí)別技術(shù)已應(yīng)用于我國(guó)護(hù)照信息采集。美國(guó)、日本、英國(guó)等國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)實(shí)行生物簽證制度，西方國(guó)家普遍將生物識(shí)別技術(shù)應(yīng)用于簽證工作，一方面對(duì)防止恐怖分子進(jìn)入其國(guó)內(nèi)起到一定阻攔作用，另一方面也有利于改善移入移民的服務(wù)管理工作。

二、實(shí)行生物識(shí)別簽證制度的必要性

（一）降低國(guó)際人才流動(dòng)的壁壘

在國(guó)際人才流動(dòng)過(guò)程中，通常存在人為設(shè)定的、在人才跨境流動(dòng)和異國(guó)居留時(shí)遇到的制度性障礙，其衡量標(biāo)準(zhǔn)包括簽證申辦的難易、居留的難易以及留學(xué)生就讀和工作政策等。[1]由于簽證制度、綠卡制度的相對(duì)落后，中央出臺(tái)的重大人才計(jì)劃不得不單獨(dú)對(duì)獲得綠卡進(jìn)行規(guī)定，如“千人計(jì)劃”為解決海外高層次人才的后顧之憂(yōu)，對(duì)引進(jìn)的海外高層次人才，出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的規(guī)定。[3]筆者認(rèn)為，技術(shù)應(yīng)用的緩慢在很大程度上制約了國(guó)際人才在國(guó)內(nèi)的流動(dòng)。因此，生物識(shí)別簽證制度的應(yīng)用將有利于我國(guó)吸收國(guó)際人才。

（二）促進(jìn)移民管理信息系統(tǒng)的建立

在移民制度相對(duì)發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)，移民管理信息系統(tǒng)建立較早，建設(shè)也相對(duì)完備。2004年7月，歐盟理事會(huì)頒布了第2004/512/EC號(hào)“關(guān)于建立簽證信息系統(tǒng)的決定”，為歐盟各國(guó)移民管理系統(tǒng)的建立打下了基礎(chǔ)；2008年7月，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)頒布了第（EC）767/2008號(hào)“關(guān)于簽證信息系統(tǒng)成員國(guó)之間就短期簽證的數(shù)據(jù)交換條例”，規(guī)定了應(yīng)當(dāng)錄入簽證信息系統(tǒng)的個(gè)人資料，其中包括申請(qǐng)時(shí)申請(qǐng)人的指紋信息。[4]我國(guó)的出入境業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)應(yīng)用相對(duì)初級(jí)，真正的移民管理信息系統(tǒng)尚未建立。因此，加快信息技術(shù)在出入境管理中的應(yīng)用，通過(guò)信息技術(shù)提高政府工作效率，對(duì)出入境管理者和中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)督，是當(dāng)務(wù)之急。[5]指紋等生物識(shí)別信息技術(shù)的應(yīng)用將提升簽證體系的工作效率，促進(jìn)移民管理信息系統(tǒng)的建立，從而為我國(guó)移民制度的建立打下基礎(chǔ)。

（三）提升外國(guó)人服務(wù)與管理水平

我國(guó)出入境管理工作經(jīng)過(guò)幾輪改革，服務(wù)與管理水平有了很大提升，但與國(guó)家發(fā)展實(shí)際需求還存在一些差距。以涉外管理工作為例，在很多省份，基層涉外管理人員空缺，導(dǎo)致地區(qū)涉外人員底數(shù)不清、情況不明。同時(shí)，如何更加高效、安全、快捷地完成外國(guó)人出入境手續(xù)，成為中國(guó)出入境管理工作不斷深入探求的問(wèn)題。而生物簽證的采用無(wú)疑為這一問(wèn)題的解決提供了新的途徑。生物識(shí)別簽證制度有利于提升涉外人員的管理效率，從而為部分人力資源松綁，進(jìn)而轉(zhuǎn)移到外國(guó)人服務(wù)工作中去。[6]此外，指紋等生物識(shí)別信息采集后也有利于延長(zhǎng)一次申領(lǐng)簽證的有效期限。例如，2007年英國(guó)對(duì)我國(guó)公民實(shí)施采集生物識(shí)別信息簽證制度的同時(shí)，也使簽證的有效期有所延長(zhǎng)。

三、實(shí)行生物識(shí)別簽證制度的可行性

（一）生物識(shí)別技術(shù)應(yīng)用成熟

人的生物特征不像各種證件類(lèi)持有物那樣容易竊取，也不像密碼、口令那樣容易遺忘或破解，因而在身份識(shí)別上體現(xiàn)了獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，近年來(lái)在國(guó)際上被廣泛研究和應(yīng)用。[7]技術(shù)的成熟主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是生物識(shí)別技術(shù)應(yīng)用領(lǐng)域十分廣泛，既有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，也有政府行政服務(wù)領(lǐng)域，如計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)管理、金融系統(tǒng)管理、社會(huì)保障系統(tǒng)管理、身份證等。美國(guó)“911”事件以后，3個(gè)相關(guān)的法案（愛(ài)國(guó)者法案、邊境簽證法案、航空安全法案）都要求必須采用生物識(shí)別技術(shù)作為法律實(shí)施保證?？傮w上來(lái)說(shuō)，其已經(jīng)進(jìn)入了以政府應(yīng)用為主的階段。[8]二是生物識(shí)別手段不斷豐富，識(shí)別精確度已贏得社會(huì)普遍信賴(lài)。目前主要采用的生物識(shí)別技術(shù)包括指紋識(shí)別、人臉識(shí)別、手型識(shí)別、虹膜識(shí)別和語(yǔ)音識(shí)別等內(nèi)容，且生物識(shí)別的防偽性能大大提高。

（二）西方生物識(shí)別簽證制度可資借鑒

美國(guó)是世界上第一個(gè)建立生物識(shí)別簽證制度的國(guó)家。[6]“911”事件以后，為了應(yīng)對(duì)日益猖獗的恐怖主義犯罪，控制和監(jiān)測(cè)可疑恐怖分子的跨境流動(dòng)成為近十年來(lái)反恐斗爭(zhēng)中一個(gè)非常重要的內(nèi)容。[9]建立于上世紀(jì)90年代的申根信息系統(tǒng)是歐盟成員國(guó)之間獲得和發(fā)布有關(guān)國(guó)家邊境安全和法律實(shí)施的警報(bào)系統(tǒng)，它建立之初是用于歐盟邊境申根體系下開(kāi)放后的邊境管理與控制。[4]其成功實(shí)施證明該制度不僅僅是邊境控制的一種有效工具，而且還廣泛用于司法管理和警務(wù)合作。

四、生物識(shí)別簽證制度在應(yīng)用中可能遇到的問(wèn)題

制度的實(shí)施會(huì)與多元主體發(fā)生關(guān)聯(lián)，同時(shí)也會(huì)對(duì)不同的社會(huì)領(lǐng)域發(fā)揮作用。理論界能夠做的便是在制度制定之前最大限度地預(yù)測(cè)、考察可能存在的問(wèn)題，降低制度實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)或弱化負(fù)面影響，以使制度實(shí)施社會(huì)效用最大化。

（一）個(gè)人信息安全保護(hù)

生物識(shí)別簽證制度極易引起個(gè)人信息安全保護(hù)的爭(zhēng)議。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，個(gè)人生物識(shí)別信息已經(jīng)被認(rèn)定為極為重要的個(gè)人隱私，涉及隱私層面包括單位或者個(gè)人金融賬戶(hù)的口令、單位建筑通道的許可、組織的管理權(quán)限等。可以說(shuō)，個(gè)人生物信息意味著個(gè)人或者組織的保密利益，一旦丟失將引發(fā)個(gè)人或組織的利益風(fēng)險(xiǎn)。由于我國(guó)對(duì)個(gè)人信息以及隱私的法律保護(hù)仍在探索階段，制度架構(gòu)尚不完善，以美國(guó)為代表的西方國(guó)家對(duì)我國(guó)個(gè)人隱私法律保護(hù)長(zhǎng)期存在質(zhì)疑，一旦簽證中采集生物識(shí)別信息，或?qū)⒁l(fā)來(lái)華外國(guó)人的抵制。

（二）生物識(shí)別信息應(yīng)用

生物識(shí)別信息簽證制度不僅有利于提升口岸管理效率，而且將優(yōu)化外國(guó)人入境后的服務(wù)管理工作。目前，由于傳統(tǒng)管理效率低下，導(dǎo)致對(duì)外國(guó)人管控能力較弱，我國(guó)大部分地區(qū)對(duì)涉外人員管理底數(shù)不清、情況不明，因涉外人員引發(fā)的管理風(fēng)險(xiǎn)較大。因此，要加強(qiáng)生物識(shí)別信息的利用，不斷提升我國(guó)生物識(shí)別信息的利用效率，以促進(jìn)我國(guó)涉外人員的管理服務(wù)工作。充分利用外國(guó)人生物識(shí)別信息要求生物簽證的數(shù)據(jù)庫(kù)不僅僅停留在出入境管理部門(mén)，還要走出公安部門(mén)，與其他政府管理部門(mén)共享信息資源，合力管理服務(wù)好涉外人員的工作?，F(xiàn)行公安出入境信息管理與使用制度尚不完善，或?qū)⒊蔀樯锖炞C制度進(jìn)一步發(fā)揮作用的瓶頸。

五、生物識(shí)別簽證制度的構(gòu)建路徑

（一）采用可靠、高效的生物識(shí)別技術(shù)

人的一些生物特征之所以可以被用來(lái)做識(shí)別，是由于它們既不會(huì)被遺忘、丟失，也不可借給他人，因此具有得天獨(dú)厚的安全特性。[7]指紋識(shí)別是生物識(shí)別技術(shù)中很重要的一種，在我國(guó)應(yīng)用較為廣泛。人的指紋各不相同且終生不變，研究表明：指紋識(shí)別是準(zhǔn)確性和唯一性最高的生物特征識(shí)別方法之一。此外，自2005年起，我國(guó)便采用指紋識(shí)別技術(shù)手段登記護(hù)照信息，在我國(guó)公民身份鑒別領(lǐng)域，指紋識(shí)別得到了廣泛應(yīng)用，因此，指紋識(shí)別可以說(shuō)是目前較為成熟的生物識(shí)別技術(shù)，可應(yīng)用于生物簽證領(lǐng)域。

（二）構(gòu)建嚴(yán)格的生物簽證信息保護(hù)機(jī)制

留存生物識(shí)別信息固然有多種理由，但是，由于人體生物識(shí)別信息關(guān)涉?zhèn)€人隱私和人格尊嚴(yán)，對(duì)于該類(lèi)識(shí)別信息的規(guī)定應(yīng)當(dāng)由法律，而非行政法規(guī)甚至規(guī)章進(jìn)行規(guī)定，否則可能對(duì)個(gè)人的隱私構(gòu)成嚴(yán)重侵害。[9]因此，嚴(yán)格的生物簽證信息保護(hù)機(jī)制是對(duì)個(gè)人基本人權(quán)的尊重，同時(shí)也符合《立法法》第8條的規(guī)定。構(gòu)建生物簽證信息保護(hù)機(jī)制，一方面要積極采用安全性能好的數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)，另一方面要加強(qiáng)技術(shù)監(jiān)控，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，遵循“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)使用、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則。

（三）實(shí)施涉外管理單位信息共享

生物識(shí)別簽證制度的關(guān)鍵在于其能夠在涉外人員社會(huì)管理方面發(fā)揮作用。目前，涉外人員管理權(quán)限分散于外事、旅游、教育、人保等十多個(gè)政府部門(mén)，因此，生物識(shí)別信息采集要對(duì)涉外人群管理與服務(wù)發(fā)揮作用，就應(yīng)當(dāng)整合各單位網(wǎng)絡(luò)信息資源，實(shí)現(xiàn)生物簽證信息共享。

結(jié)語(yǔ)

中國(guó)能否彌補(bǔ)巨大的人才和移民赤字，成為全球知識(shí)、科技、創(chuàng)意中心，將取決于未來(lái)三十年能否通過(guò)人才引進(jìn)和開(kāi)發(fā)全球移民來(lái)華，使自己成為一個(gè)吸聚全球人才的世界大國(guó)。[1]因此，作為國(guó)家移民服務(wù)與管理的職能部門(mén)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)新工作方式、工作方法，樹(shù)立國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)工作理念，逐漸形成吸引全球移民來(lái)華的制度自信，以迎接國(guó)外人才的匯聚。此外，隨著人流、物流、信息流、思想流動(dòng)的全球化趨勢(shì)發(fā)展，跨國(guó)犯罪和恐怖活動(dòng)也越來(lái)越多，許多國(guó)家已經(jīng)將生物識(shí)別技術(shù)應(yīng)用于簽證領(lǐng)域，這種簽證的出現(xiàn)預(yù)示著在旅行證件頒發(fā)、人員檢查和身份管理方面的一次全球性演變。

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