“社會(huì)治安防控法治化:問題、挑戰(zhàn)及對(duì)策”專題研討會(huì)紀(jì)要(上篇)

“社會(huì)治安防控法治化:問題、挑戰(zhàn)及對(duì)策”專題研討會(huì)紀(jì)要(上篇)

編者按:社會(huì)治安防控法治化是我們進(jìn)行社會(huì)管理的重要內(nèi)容之一，在十八屆四中全會(huì)上黨中央確立依法治國(guó)的根本理念。我們今天就這個(gè)問題進(jìn)行研討，正是結(jié)合當(dāng)前這個(gè)大趨勢(shì)所做的努力之一。與會(huì)學(xué)者認(rèn)為:盡管依法治國(guó)不是今天提出來的，但是在實(shí)踐層面、制度方面、落實(shí)方面力度之大、態(tài)勢(shì)之猛是前所未有的。在這么一個(gè)大趨勢(shì)下，我們不但邀請(qǐng)了全國(guó)知名的專家學(xué)者，也邀請(qǐng)了來自基層的公安民警就這個(gè)問題進(jìn)行了熱烈而深入的探討。我們將分兩期把這個(gè)研討的內(nèi)容呈現(xiàn)給廣大讀者，希望能夠引起大家的關(guān)注。

專題一:問題與挑戰(zhàn)

主持人:翟英范

(時(shí)間:2015年10月24日)

張遠(yuǎn)煌:公安的法治化水平對(duì)老百姓來講，在某種程度上就代表著政府依法行政的水平，就代表國(guó)家依法治國(guó)的水平。法治化對(duì)公安民警而言，首先要牢固確立信仰法律的法治精神，做模范的守法者，在此基礎(chǔ)上才能履行好應(yīng)盡的職責(zé)。從這種意義上說，法治化的關(guān)鍵，還是人的法治化問題。

皮藝軍:公意和公德是法治的基礎(chǔ)，在一個(gè)公德和公共意識(shí)非常陌生的社會(huì)里，我覺得談法治化是非常困難的。在警務(wù)和社會(huì)治理的政策設(shè)計(jì)方面存在著一種思維方式，這是我一再?gòu)?qiáng)調(diào)的，絕對(duì)主義思維方式，就是絕對(duì)化的一種思維方式。社會(huì)中間的各種弊端許多都跟這種絕對(duì)主義思維方式有關(guān)系。相對(duì)主義是一種思維方式，這個(gè)社會(huì)是分為多層面的，要分層研究，分層對(duì)話，同一個(gè)層次跟同一個(gè)層次對(duì)話。

張 荊:警察人數(shù)增加對(duì)犯罪率下降的貢獻(xiàn)率比我們想象的要低得多。統(tǒng)計(jì)分析顯示，警察增加的貢獻(xiàn)率僅為5%，所以我覺得我們討論“社會(huì)治安防控法治化”時(shí)，應(yīng)該有更開闊的視角。警察在社會(huì)治安防控體系中的作用只是一部分，或者是一小部分，而不是大部分，更不是全部。

邱格屏:從廣大意義上來說，老百姓對(duì)警察這個(gè)職業(yè)，對(duì)警察執(zhí)法的認(rèn)同度是很低的。他們?yōu)槭裁床徽J(rèn)同警察?其中最重要的是警察在執(zhí)法過程當(dāng)中存在或者是涉嫌違法，也就是說涉及我們今天討論的這個(gè)話題，就是社會(huì)治安防控法治化問題。

岳 平:我們國(guó)家目前來說警察的職權(quán)非常混亂，這就讓警察處于孤軍作戰(zhàn)的境地。既出了血，賣了命，但是社會(huì)又不理解。很多人把這看作警察自身的問題，但這是整個(gè)的立法缺損的問題，這個(gè)立法缺損不是警察本身的問題，而是涉及法律的權(quán)威，執(zhí)法的權(quán)威。另外，警察自身法律意識(shí)是不強(qiáng)的。我一直在呼吁，警察要善于運(yùn)用法律武器。

任士英:在社會(huì)治安防控這個(gè)話題之下，其實(shí)首先應(yīng)該明確的是治安防控的主體責(zé)任問題。當(dāng)考察治理責(zé)任主體的時(shí)候，每個(gè)社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織都要考慮到個(gè)人的責(zé)任問題。比如說公安機(jī)關(guān)有自己的事情，政府其他相關(guān)部門也有自己的責(zé)任，社會(huì)治安綜合治理、社會(huì)治安防控是國(guó)家戰(zhàn)略、國(guó)家意識(shí)、國(guó)家需求，并不是哪一個(gè)部門單獨(dú)可以承擔(dān)起的。

荊長(zhǎng)嶺:治安防控法治化是個(gè)任重道遠(yuǎn)的事情，而且也不能光談法治化，還要政策化，兩個(gè)結(jié)合起來。

翟英范:社會(huì)治安防控法治化，不僅能為治安防控提供有效的法理依據(jù)，還能保證防控手段和防控過程的合法性，樹立執(zhí)法權(quán)威，確保權(quán)力行使的公信力，進(jìn)而得到廣大人民群眾的支持和認(rèn)可。

翟英范(河南警察學(xué)院教授):我首先介紹一下與會(huì)的專家學(xué)者。

華東政法大學(xué)邱格屏老師，中國(guó)政法大學(xué)皮藝軍老師，北京師范大學(xué)張遠(yuǎn)煌老師，北京工業(yè)大學(xué)張荊老師，上海政法學(xué)院岳平老師，中國(guó)人民公安大學(xué)任士英老師，廣東警察學(xué)院荊長(zhǎng)嶺老師，來自基層公安機(jī)關(guān)的陳鋒主任，邵東俠主任，袁珂隊(duì)長(zhǎng)和來自河南省法學(xué)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)劉曉娜同志。

今天是“犯罪學(xué)中原論壇”成立以來的第二次會(huì)議，“犯罪學(xué)中原論壇”去年成立，在成立之前已經(jīng)開過好幾次會(huì)議，每年一次到兩次。去年在在座的幾位老師的建議下，將我們這種常態(tài)的研討會(huì)定名為“犯罪學(xué)中原論壇”，今年是第二屆?！胺缸飳W(xué)中原論壇”能夠得到這么多專家學(xué)者的支持，我覺得主要是因?yàn)槲覀儽容^結(jié)合實(shí)際，針對(duì)目前存在的各種問題展開及時(shí)的研討。在這次會(huì)議之前事先征求了各位老師的意見，要討論的題目是張遠(yuǎn)煌老師提出來的，又經(jīng)過皮老師和諸位專家學(xué)者的反復(fù)研討交流，大家認(rèn)為這個(gè)題目非常好。

在我國(guó)的絕大部分地區(qū)已經(jīng)建立了立體化的治安防控體系，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是建立了多樣化、多維度的治安防控網(wǎng)絡(luò)，這種治安防控網(wǎng)絡(luò)不僅在多城市進(jìn)行了全覆蓋，也覆蓋了廣大農(nóng)村地區(qū);二是在此基礎(chǔ)上，社會(huì)管理部門運(yùn)用法治思維和法治方式對(duì)社會(huì)進(jìn)行了有效的管理。在推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的今天，社會(huì)治安防控體系的建立和完善需要法治來保障。在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的時(shí)期，我們所面臨的依然是嚴(yán)峻的治安形勢(shì)。這就需要我們進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)治安防控體系的建設(shè)來維護(hù)社會(huì)治安秩序，而法治是維護(hù)這種秩序的最好選擇。社會(huì)治安防控法治化，不僅能為治安防控提供有效的法理依據(jù)，還能保證防控手段和防控過程的合法性，樹立執(zhí)法權(quán)威，確保權(quán)力行使的公信力，進(jìn)而得到廣大人民群眾的支持和認(rèn)可。

我們看到，盡管我國(guó)的社會(huì)治安防控體系建設(shè)取得了令人矚目的成績(jī)，但在運(yùn)行過程中還存在著諸多的、有目共睹的問題。諸如在手段的使用上違法侵犯公民合法權(quán)益的事件屢有發(fā)生。所以，社會(huì)治安防控體系建設(shè)和運(yùn)行必須納入法制化的軌道，才能保證其運(yùn)行的合法性。今天，我們圍繞著“社會(huì)治安防控法治化:問題、挑戰(zhàn)和對(duì)策”進(jìn)行研討，希望大家能夠暢所欲言，為我國(guó)社會(huì)治安防控法治化提供理論上的支撐。下面我們請(qǐng)張遠(yuǎn)煌老師就這個(gè)論題給大家談一談。

張遠(yuǎn)煌(北京師范大學(xué)教授):在座的很多都是這個(gè)論壇的創(chuàng)始人，包括老皮，張荊教授，還有一些其他同仁。英范主編問我這一次“中原論壇”定個(gè)什么題目，我想正好結(jié)合四中全會(huì)提出的全面推進(jìn)確立依法治國(guó)的大趨勢(shì)，就說了今天這個(gè)我們討論的題目。依法治國(guó)也不是今天提出來的，但是“十八大”以來，法治建設(shè)在實(shí)踐層面、制度方面、落實(shí)方面力度之大、態(tài)勢(shì)之猛前所未有。在這么一個(gè)大趨勢(shì)下，我們公安機(jī)關(guān)作為國(guó)家的治安機(jī)關(guān)，同時(shí)也是國(guó)家的偵查機(jī)關(guān)，在法治化方面存在的某些問題也需要正視和檢討。

問題的由來大概是2012年新《刑事訴訟法》剛通過之后，公安部組織了一次全國(guó)范圍的執(zhí)法規(guī)范大檢查。這個(gè)檢查組主要是由公安部的領(lǐng)導(dǎo)，還有一些省市的代表組成。作為公安系統(tǒng)以外的專家，我也參與了，跑了幾個(gè)省，也有一些體會(huì)，當(dāng)時(shí)檢查的主題叫執(zhí)法規(guī)范化大檢查，我還跟部里的領(lǐng)導(dǎo)開玩笑，說規(guī)范化檢查就相當(dāng)于說還不規(guī)范吧。當(dāng)然現(xiàn)在形勢(shì)不一樣了，四中全會(huì)專門以全面推進(jìn)依法治國(guó)為主題，史無(wú)前例。這次主要想聽聽公安系統(tǒng)的同志談一談在這方面一些親身的感受，一些現(xiàn)實(shí)問題，便于我們以后進(jìn)行研究。

首先我想強(qiáng)調(diào)的是，法治化是一個(gè)時(shí)代的大命題。今年4月份，中辦、國(guó)辦又專門下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)治安防控體系建設(shè)的意見》，總書記在這方面有很多重要的闡述。那么如何加強(qiáng)新時(shí)期社會(huì)治安防控的工作?其基礎(chǔ)和前提就是法治化，并且在法治化基礎(chǔ)上還延伸出一個(gè)問題，就是如何擴(kuò)大公眾在社會(huì)治安防控中的參與度，這個(gè)參與度包括多維度:公眾參與決策的定位，公眾的知情權(quán)，公眾的監(jiān)督權(quán)等等。所以這里面都體現(xiàn)出一些法治的理念。我們講法治化無(wú)論對(duì)治安機(jī)關(guān)、偵查部門，還是司法機(jī)關(guān)而言，它在總的意義上應(yīng)該就是“公平正義”四個(gè)字，如何更好地保證我們的執(zhí)法和司法活動(dòng)達(dá)成公平、正義這么一種價(jià)值目標(biāo)。尤其對(duì)社會(huì)治安防控而言，它處于社會(huì)安定的前端，在打擊違法犯罪的同時(shí)，新形勢(shì)下我們要更加注重預(yù)防機(jī)制的建設(shè)，更好地發(fā)揮專門機(jī)關(guān)的預(yù)防功能。但是，又回歸到一個(gè)前提:無(wú)論是打擊還是預(yù)防，都必須在法律的框架內(nèi)來有效展開。

第二點(diǎn)我想指出的是，人們?cè)谡劮ㄖ位臅r(shí)候，我們發(fā)現(xiàn)一個(gè)問題，在法院、檢察機(jī)關(guān)、法律院校談的往往比較多，而在行政機(jī)關(guān)，包括公安機(jī)關(guān)層面不是沒有談，但相對(duì)而言談的比較少，因?yàn)榉ㄔ?、檢察院職能比較單一，它面臨的就是如何按照實(shí)體法、程序法辦案的問題;公安機(jī)關(guān)面臨的任務(wù)要更多。但必須明確一個(gè)問題，法治化不單單是對(duì)司法機(jī)關(guān)而言的，在某種意義上，法治化問題對(duì)于當(dāng)前公安工作的改革顯得更為緊迫和重要。這有幾個(gè)方面的原因:一方面，公安工作涉及面廣，又處于維護(hù)治安和打擊犯罪的第一線，其法治化的水平是人民群眾感知國(guó)家法治建設(shè)的成就和感受法治化好處的一個(gè)重要窗口。老百姓相對(duì)而言離檢察院、法院比較遠(yuǎn)，他首先接觸的是我們公安，公安的法治化水平對(duì)老百姓來講，在某種程度上就代表著政府依法行政的水平，就代表國(guó)家依法治國(guó)的水平。所以說在很大程度上它是人民群眾感知法治的好處的一個(gè)重要的窗口，也在很大程度上代表了政府依法行政的能力。我們以前經(jīng)常講公安機(jī)關(guān)是一個(gè)特殊的行政機(jī)關(guān)，特殊在什么地方呢?在法治背景下，我們要通過公安機(jī)關(guān)的依法行政和嚴(yán)格執(zhí)法，讓老百姓切身感受到我們是在切實(shí)維護(hù)和保障他們的利益。

從歷史上看，公安機(jī)關(guān)一直被視為打擊敵人的工具，是“刀把子”，或者說是專政的工具，它的政治屬性較之檢察機(jī)關(guān)，較之法院更為強(qiáng)烈。大家回顧一下新中國(guó)成立初期，第一任最高法院院長(zhǎng)由誰(shuí)來?yè)?dān)任，是民盟中央主席沈鈞儒，體現(xiàn)了法院要居中裁判的品性，不能偏袒政府，但公安這個(gè)“刀把子”屬于政府機(jī)構(gòu)，是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，還是刑事執(zhí)法機(jī)關(guān)，在某種程度上又具有司法機(jī)關(guān)的屬性。所以在強(qiáng)調(diào)規(guī)范執(zhí)法和文明執(zhí)法方面，面臨的歷史負(fù)擔(dān)和現(xiàn)實(shí)困難也更重一些，我們要面對(duì)這么一個(gè)現(xiàn)實(shí)。

此外，公安工作還有一個(gè)重要的特點(diǎn)，就是面對(duì)一些隨機(jī)性事件、突發(fā)性事件、緊急性事件的概率也比較大。治安工作、偵查工作，在執(zhí)法過程中執(zhí)法者可緊可松、可嚴(yán)可寬的隨機(jī)空間也比較大，如何嚴(yán)格執(zhí)法才利于通過打擊犯罪更好地保護(hù)人民，也是值得重視的問題。在現(xiàn)代法治體制下，迫切地要求公安民警在執(zhí)法過程中，無(wú)論是日常的治安，還是偵查工作，都要秉持法治的精神，要注重在現(xiàn)行的實(shí)體性規(guī)定和程序性規(guī)定的范圍內(nèi)展開，而不能單純?yōu)榱酥伟补芾淼谋憷蛱岣甙讣樘幍男识黄品伞⒅贫群鸵?guī)定的底線。這也是社會(huì)治安防控法治化的內(nèi)在要求。總之，法治化對(duì)公安民警而言，首先要牢固確立信仰法律的法治精神，做模范的守法者，在此基礎(chǔ)上才能履行好應(yīng)盡的職責(zé)。從這種意義上說，法治化的關(guān)鍵，還是一個(gè)人的法治化問題。

翟英范:今天座位的安排，一邊是專家學(xué)者，一邊是警方代表。荊長(zhǎng)嶺是粵港澳警界最知名的治安專家，請(qǐng)他發(fā)揮一下高見。

荊長(zhǎng)嶺(廣東警官學(xué)院教授):我這里有一個(gè)治安防控課件，是這兩年給廣東還有外省公安講課的一個(gè)課件。我不專門講法治化，但涉及法治化問題，給大家介紹一下。

十八大把立體化治安防控體系放入國(guó)家最高文件之后，公安部就開始部署，但在十八大文件之前公安部已經(jīng)有所作為。比如2010年黃明部長(zhǎng)在公安部舉辦的公安局長(zhǎng)班上就講過立體化治安防控體系，要求2010年開始，2012年建成。從現(xiàn)在來看，我覺得過于簡(jiǎn)單化了。我們講治安防控的法治化，要關(guān)注從哪里去法治化，或者說原有哪些方面已經(jīng)有了法治化，哪些方面的法治化已經(jīng)做得比較好，哪一方面還是比較空，哪一方面需要去加強(qiáng)。

其實(shí)我們講的治安防控體系是分兩個(gè)層次講的，第一就是把它作為一個(gè)國(guó)家的防控體系，它不能僅僅是警察的。但是你要說什么叫立體化治安防控體系，就很難講清楚。你覺得講清楚了，聽的人不一定懂，所以我畫了一個(gè)圖。

作為國(guó)家的治安防控體系它分這樣四個(gè)層次。第一是戰(zhàn)略體系，也就是我們講的頂層設(shè)計(jì)。頂層設(shè)計(jì)包括三部分，一個(gè)是國(guó)家的，一個(gè)是公安部的，一個(gè)是各個(gè)系統(tǒng)和公眾的治安責(zé)任體系。這些都要法治化，尤其是各個(gè)系統(tǒng)，也就是從公安機(jī)關(guān)的角度講，公安之外的這些系統(tǒng)更要法治化。因?yàn)楣脖旧硎巧鐣?huì)治安的主管機(jī)關(guān)，又是實(shí)戰(zhàn)單位，它本身的行為已經(jīng)法治化了，但是不是已經(jīng)很好了，另外再說。第二個(gè)層面是公安的。公安的立體化治安防控體系分三個(gè)部分，第一個(gè)是空間防控體系，包括網(wǎng)絡(luò)空間防控和地理空間防控兩部分。第二是即時(shí)處置體系。這是個(gè)新概念，中央文件上沒寫，但有這個(gè)意思。警察過去是強(qiáng)調(diào)兩手，防和打，打是偵查。從現(xiàn)在來看，僅靠偵查來打擊，效果是越來越弱。世界各國(guó)的破案率都在降低，我們中國(guó)也降得很厲害?，F(xiàn)在整個(gè)廣東沒有一個(gè)縣公安局、區(qū)公安局說自己的破案率達(dá)到 50%，全世界最高的破案率是香港，也才50%。

破案率越來越低，打擊的力度就減弱了，現(xiàn)在怎么辦?我們有一個(gè)思維，包括西方國(guó)家也有這個(gè)思維，就是打擊前移，或者叫做警務(wù)前移。往哪移?一是移到預(yù)防階段，二是移到預(yù)防與偵查之間，就是案件、事件正在發(fā)生時(shí)就處置。這樣一來，除了有個(gè)偵查打擊之外，還有個(gè)處置打擊，比如說反劫持。反劫持很簡(jiǎn)單，也很復(fù)雜。案件發(fā)生后要持續(xù)一段時(shí)間，警察就拿著警械上，我就在這個(gè)案件發(fā)生過程中把你干掉，或者把你抓住，那我就不用偵查了，直接進(jìn)入預(yù)審?，F(xiàn)在社會(huì)上需要處置的事情特別多，不僅僅是犯罪，還有違法的，還有一些不違法的。不違法的是哪一些呢?我為啥在這用了一個(gè)詞叫“治安危害行為”，為啥不用“違法犯罪行為”這個(gè)詞?常有人說公安機(jī)關(guān)是執(zhí)法機(jī)關(guān)，但不僅僅是執(zhí)法機(jī)關(guān)。比如說動(dòng)物造成的侵害，我們中國(guó)法律不承認(rèn)動(dòng)物是犯罪主體，也不承認(rèn)動(dòng)物是違法主體。前段時(shí)間有熊跑到哈爾濱的一個(gè)學(xué)校里，你說怎么辦?俄羅斯樹林里有一種植物，今年長(zhǎng)勢(shì)非常不好，熊除了吃肉就是吃這種植物，熊吃不到肉，又吃不到這種植物，怎么辦呢?熊就跑到城市里面了。俄羅斯東部地區(qū)今年發(fā)生了30多起熊到城市找東西吃的事件。警察遇到動(dòng)物危害怎么辦?老百姓一報(bào)警肯定是報(bào)給110，110報(bào)給局長(zhǎng)，局長(zhǎng)的第一個(gè)反應(yīng)就是讓特警隊(duì)出發(fā)，去抓熊。另外，還有讓警察去抓老虎、抓獅子，甚至抓蛇的。雖然這種危害治安行為實(shí)際上和人的危害治安行為相比，在數(shù)量上少很多，但是這一塊研究是空白。俄羅斯還研究對(duì)熊開槍是不是合法，是不是符合倫理，可中國(guó)從來沒人研究過對(duì)動(dòng)物能不能開槍，合不合法，符合不符合社會(huì)倫理。

第三部分是立體化的偵查整治體系。偵查的法治化程度應(yīng)該說還是比較高的，除了刑法、刑訴法外，公安部還有兩個(gè)細(xì)則:《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件細(xì)則》，那個(gè)條文長(zhǎng)得不得了，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件細(xì)則》，又長(zhǎng)得不得了，比刑法、刑訴法都長(zhǎng)。我感覺防控這一塊，每一個(gè)國(guó)家、每一個(gè)地區(qū)都不能僅僅靠警察，必須把防控的一部分責(zé)任交給社會(huì)，包括黨政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、軍事部門等等，這就是社會(huì)化的防控?，F(xiàn)在我們講法治化不足，這塊恐怕是不足。盡管我們搞綜合治理已經(jīng)幾十年了，但社會(huì)防控這塊的法律規(guī)定少得可憐。比如說《內(nèi)保條例》，它是對(duì)單位的，但不是所有的單位?，F(xiàn)在的問題是，中國(guó)的各個(gè)單位都要納入《內(nèi)保條例》，而且條例上面的措施很簡(jiǎn)單，效力也不足。

當(dāng)然最基本的層次是社會(huì)治安防控基礎(chǔ)體系，這個(gè)體系不是為防控而設(shè)，但它是社會(huì)治安運(yùn)行的一個(gè)平臺(tái)。也就是說社會(huì)治安問題、社會(huì)治安工作，包括剛才張教授講的，管理也罷，治理也罷，都是在這個(gè)平臺(tái)上運(yùn)作的。我們?yōu)槭裁纯傉f社會(huì)治安基本穩(wěn)定，但形勢(shì)嚴(yán)峻?我們說了近40年，都是這樣講，說到底是基礎(chǔ)體系問題?；A(chǔ)體系從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，恐怕轉(zhuǎn)型這個(gè)時(shí)間跨度會(huì)很大，轉(zhuǎn)了這么幾十年，還沒轉(zhuǎn)到位。原來那一套社會(huì)的運(yùn)行體制機(jī)制我們不用了，新的運(yùn)行體制機(jī)制還沒有建立起來，對(duì)這個(gè)過程我們還得研究。

中國(guó)的社會(huì)治安有一個(gè)很大的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，在2013年10月28日之前，中國(guó)的社會(huì)治安和恐怖活動(dòng)沒有多大關(guān)系。但是2013年10月28日，發(fā)生在天安門城樓下的恐怖爆炸案，以及2014年3月1日的昆明砍殺案，使中國(guó)社會(huì)治安發(fā)生大轉(zhuǎn)折，治安和恐怖活動(dòng)扭在一起，反恐沒有了前方后方，這個(gè)問題很嚴(yán)重，而且形勢(shì)越來越嚴(yán)重。問題出在哪里?就是這一套社會(huì)運(yùn)行體制機(jī)制出了問題?？赡芪覀儾挥冒堰@塊法治化，因?yàn)樗皇且粋€(gè)基礎(chǔ)、一個(gè)平臺(tái)，它不是專門為社會(huì)治安防控而設(shè)的。但是我們可以分析一個(gè)社會(huì)的運(yùn)行體制機(jī)制對(duì)社會(huì)治安的影響，這很有意義。

另外，立體化社會(huì)治安防控體系還是一個(gè)公安的體系。作為一個(gè)公安的體系應(yīng)該是這樣一個(gè)圖解。第一，公安的空間防控、即時(shí)處置、偵查治理這三塊怎么來運(yùn)行。首先是三塊上面要靠這樣三個(gè)保障體系來支撐。第一個(gè)，大數(shù)據(jù)情報(bào)。沒有大數(shù)據(jù)情報(bào)支撐，治安防控就很難做。這一塊現(xiàn)在也有個(gè)問題，現(xiàn)在公安上恨不得把所有單位和部門的信息全部納入公安網(wǎng)。公安局長(zhǎng)就這樣講，所有的部門信息我都要?？墒怯嘘P(guān)政府部門不給，他們說，你是公安，我也是政府機(jī)構(gòu)，我憑什么給你啊?這問題該怎么解決?廣東公安領(lǐng)導(dǎo)級(jí)的那一幫，我跟他們交流時(shí)，他們說，荊老師，這怎么辦?我說我給你介紹兩個(gè)辦法，第一個(gè)是深圳的辦法，靠關(guān)系。公安局長(zhǎng)要跑有關(guān)政府部門，跑成朋友了，問題就解決了。再一個(gè)，那就是政府發(fā)通知。政府發(fā)通知說你們的信息都要給公安，但發(fā)了通知以后人家也不一定給你，你還得去要，所以拉關(guān)系是必需的。

第二個(gè)，警務(wù)戰(zhàn)略管理和指揮。現(xiàn)在的公安，從部長(zhǎng)到所長(zhǎng)都忙得不亦樂乎，沒有人深入地考慮戰(zhàn)略問題，都是考慮眼前的事。去年中央改革領(lǐng)導(dǎo)小組說，司法體制改革，你們公安上也可以提方案。結(jié)果是，最高法院、最高檢察院說:法官、檢察官是特殊公務(wù)員，要單列。那公安為什么不講警察也是特殊公務(wù)員，和別的政府部門不一樣，也要單列呢?我們公安上還得忙，干體力活，沒人研究差異化問題，根本問題、全局性問題、深層次問題考慮的也不多。再一個(gè)，這個(gè)體系運(yùn)轉(zhuǎn)需要指揮，需要指揮保持強(qiáng)大功力。

還有一個(gè)，全要素警務(wù)保障。防控體系要建，資源從何來呢?我們講防控體系法治化，那警察來源有沒有法治保障?沒有。經(jīng)費(fèi)有沒有法治保障?沒有。有人算了一下，中國(guó)警察每年花的錢，每100元，中央政府出了兩塊錢，地方政府出了98塊錢，還有些地方是公安機(jī)關(guān)去自籌了一部分。要法治化我們從這法治化，把這個(gè)法治化，公安局長(zhǎng)就不用去找錢，派出所長(zhǎng)不用去找錢，也就沒有那么多違法亂紀(jì)了。

我們要把公安的這三個(gè)體系分解，分解為兩層。第一層包括地鐵和城際交通防控網(wǎng)、城市街面防控網(wǎng)、要害場(chǎng)所和單位防控網(wǎng)。這一塊現(xiàn)在的法治化水平不夠，有法，但法律太虛、太框架性。再下面是基層這一塊，即警察和社會(huì)共建的防控網(wǎng)，就更麻煩了。直接的法律是沒有的，只能靠政策來調(diào)整。剛才張教授講了防控法治化，我的看法是，法治化的同時(shí)還要強(qiáng)調(diào)政策化。中央發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安防控體系建設(shè)的意見》，實(shí)際上是個(gè)政策，不是法律。這些政策要改成法律，需要時(shí)間。但是防控體系有很多制約因素，它是不斷變化的，很難把它穩(wěn)定化、長(zhǎng)期化、抽象化。一抽象它就沒有意義，但法律不能像寫文件一樣，今天這樣寫，明天那樣寫都可以，寫到法條上那就必須要有穩(wěn)定性。這也是一個(gè)難題。

另外，公安的防控體系不僅僅是一個(gè)空間防控，在空間防控的基礎(chǔ)上還有個(gè)立體化的即時(shí)處置。我把最近這一段時(shí)間公安需要即時(shí)處置的暴力犯罪和非暴力犯罪畫了這么一個(gè)階梯，分為五個(gè)層次，這每一個(gè)層次里面又包括很多種。從法治化的角度講，這塊的法治化是最難的。因在法律上無(wú)法規(guī)定太清楚，這塊的法治化應(yīng)該說是規(guī)章化比較合適。當(dāng)然規(guī)章化也是規(guī)范化，它可以根據(jù)情況不斷地去修改，而且世界各國(guó)都是把它規(guī)章化的，很難有一個(gè)國(guó)家把這種犯罪怎么處置，那種犯罪怎么處置，都寫成法條，寫得非常清楚。所有國(guó)家有個(gè)大的法律框框，然后由警方發(fā)布處置守則，處置規(guī)則。像香港，香港每個(gè)警察都有一本警務(wù)條例放在兜里，明天香港哪個(gè)規(guī)定一修改，警務(wù)處發(fā)過去，警察就按新規(guī)定去辦。它不是法律，是警務(wù)處的規(guī)章，但是也能起到規(guī)范化作用。比如說擊斃劫持犯，是打心臟還是打頭，什么樣情況打頭，什么樣情況打心臟，有辦法規(guī)定清楚嗎?但是警方的內(nèi)部規(guī)則可以把這個(gè)寫清楚。

另外，現(xiàn)在還有一個(gè)新的觀點(diǎn)，就是即時(shí)偵察(查)?，F(xiàn)在我們不但要強(qiáng)調(diào)即時(shí)處置，還要強(qiáng)調(diào)即時(shí)偵察(查)，所謂即時(shí)偵察(查)就是偵察(查)跟著案件走，案件一發(fā)生就上，甚至沒發(fā)生就要上。我在這講的偵察(查)包括兩個(gè)內(nèi)容，首先講偵察，然后講那個(gè)偵查。偵察(查)的“察”，它是軍事術(shù)語(yǔ)，講怎么觀察，怎么分析，怎么判斷，把情報(bào)搞清楚。偵察(查)的“查”是說要把犯罪事實(shí)查清楚，把犯罪嫌疑人查到。但是，現(xiàn)在公安上這兩個(gè)工作在案件正在發(fā)生的過程中沒法嚴(yán)格區(qū)分。

很多人說公安現(xiàn)在的技術(shù)設(shè)備齊全，比如公安局的人說，我們警方搞情報(bào)研判，我們想把有些人手機(jī)的信息也納入這個(gè)系統(tǒng)，納入我們的情報(bào)范圍。你把個(gè)人電腦和手機(jī)上的東西都納入你的情報(bào)研判范圍，這個(gè)對(duì)公安當(dāng)然有利。但問題是該不該拿，在什么樣的情況下可以拿，這需要法律界定。我對(duì)有些公安的同志講，凡是已經(jīng)被公安局列入技偵的對(duì)象，可以拿。一個(gè)犯罪嫌疑人，作為技偵的對(duì)象，個(gè)人手機(jī)上的東西，電腦上的東西哪還有什么隱私不隱私，可以拿。但是對(duì)沒有成為技偵對(duì)象的人，就不能隨便拿人家的東西。把別人手機(jī)里的短信、微信都拿過來看看，分析分析，這恐怕不行。這個(gè)東西現(xiàn)在是公安內(nèi)部操作的，在座大家我一說都知道，一旦哪一天捅到社會(huì)上去，那社會(huì)就會(huì)批評(píng)公安，說警察侵犯人權(quán)。所以在公安內(nèi)部，或者政府內(nèi)部要有一個(gè)規(guī)定，不一定是法律，規(guī)定什么情況下可以拿，什么情況下不可以拿。

我覺得治安防控法治化是個(gè)任重道遠(yuǎn)的事情，而且也不能光談法治化，還要政策化，兩個(gè)結(jié)合起來。再一個(gè)，它的有些法治化是框架性的，也就是粗線條的。有一些警察行為，如對(duì)犯罪嫌疑人的逮捕、拘留等等，這個(gè)就要具體化。但是你說群眾怎么參與防控工作，責(zé)任、義務(wù)，你把它搞得太具體化也不好，因?yàn)橐桓愕镁唧w，大家就要討論。制定法律必有爭(zhēng)議，要討論，那就吵起來了，最后結(jié)果是不歡而散，干脆就放棄。

邱格屏(華東政法大學(xué)教授):我簡(jiǎn)單講一下。因?yàn)槲易约阂沧隽松鐣?huì)治安防控的論題，就是關(guān)于上海的社會(huì)治安防控，做的有兩三年。但是法治化這一塊我倒是做得比較少，原來做網(wǎng)格化，后來又做立體防控，其實(shí)我覺得公安的這個(gè)體系一直就是同一個(gè)東西，只是叫法變來變?nèi)?，雖然說警察每天都是這么做的，但它提法卻不一樣，特別是不同的領(lǐng)導(dǎo)人上來，會(huì)有一些不同的提法。

總的來說，我覺得這個(gè)論題還是挺有意思的，一開始我還覺得這個(gè)題目看起來又大又空的，沒什么意義，但是認(rèn)真思考后覺得這個(gè)論題非常有價(jià)值，因?yàn)檫@個(gè)論題到現(xiàn)在還是沒有什么人去思考。在座的有不少都是警察，你們學(xué)院的就不用說了，你們自己是警察，而且你們也培養(yǎng)警察。河南永城來的也都是警察，我不知道你們自己在執(zhí)法過程當(dāng)中對(duì)自己每次執(zhí)法使用的手段、執(zhí)法的結(jié)果，有沒有一個(gè)反思。就是說你在執(zhí)法過程當(dāng)中，你是守法還是違法，或者是絕大多數(shù)時(shí)間你是守法的，某個(gè)時(shí)候是違法的。如果每次你們都去思考這個(gè)問題，想一想還是很后怕的。

作為警察群體，我不知道你們自己有沒有在被你執(zhí)法那個(gè)群體當(dāng)中做過一個(gè)客觀的調(diào)查，我說的客觀絕對(duì)不是我下去調(diào)研的時(shí)候警察跟我說的，自己在當(dāng)?shù)氐玫蕉嗌俣嗌俚恼J(rèn)同。說實(shí)話，從整體上來講，中國(guó)警察的社會(huì)認(rèn)同度是相當(dāng)?shù)偷?。我這里有一組數(shù)據(jù)，從2013年7月開始，人民網(wǎng)做了一個(gè)中國(guó)輿情地圖，就是中國(guó)輿論情報(bào)的地圖。在這個(gè)輿情檢測(cè)上面，它會(huì)對(duì)每一個(gè)月的輿情，就是網(wǎng)民對(duì)社會(huì)輿論的分析和整理，按照地域、熱度、事件的發(fā)展趨勢(shì)、職能、排名進(jìn)行分析做成地圖，到今年4月份一共發(fā)布了21期，這21期里面，公安機(jī)關(guān)有16次排名第一。也就是說，輿情關(guān)注度最高、認(rèn)同度最差的機(jī)構(gòu)，公安機(jī)關(guān)有16次排到最差的那個(gè)位置。排第二位的是紀(jì)檢，有5次排名第一?？偠灾诺诙氖羌o(jì)檢，第一是公安。想一想，21次中公安機(jī)關(guān)有16次排在最差的名次，這個(gè)可是太糟糕了。但是我下去聽到的，公安機(jī)關(guān)的人都跟我說，老百姓對(duì)我們?cè)趺丛趺凑J(rèn)同，而給出來的都是個(gè)案。從廣大意義上來說，老百姓對(duì)警察這個(gè)職業(yè)，對(duì)警察執(zhí)法的認(rèn)同度是很低的。在這個(gè)輿情地圖上反映出來的，他們?yōu)槭裁床徽J(rèn)同警察?其中最重要的是警察在執(zhí)法過程當(dāng)中存在或者是涉嫌違法，也就是說涉及我們今天討論的這個(gè)話題，就是社會(huì)治安防控法治化問題。我們沒有法治化，老百姓都看到你在違法，所以他不認(rèn)同你。所以我說今天這個(gè)論題，我們每一個(gè)人，特別是警察你要去思考一下，它真的非常有價(jià)值。

“警察為什么容易違法”是我要講的第二個(gè)問題。我覺得做警察也不容易，你們執(zhí)法過程中，本身并不想違法，你們違法既有歷史原因，也有理論根據(jù)。我這里講兩個(gè)方面，第一是警察的角色及這個(gè)角色所附加的職能，導(dǎo)致你們確實(shí)不容易守法。警察的角色有三種，第一是執(zhí)法者，這是毫無(wú)疑問的。第二是社會(huì)控制者，第三是政權(quán)維護(hù)者。你們認(rèn)為你們?cè)谀膫€(gè)角色上面或者你們自己認(rèn)同的是哪個(gè)?可能你會(huì)覺得我就是執(zhí)法者，那錯(cuò)了，在老百姓看來你是那個(gè)政權(quán)維護(hù)者，是一個(gè)社會(huì)控制者。他覺得你是執(zhí)法者特別是合法的執(zhí)法者的這種認(rèn)同度肯定是比較低的。

因?yàn)榫煸谡惺菍ｉT維護(hù)社會(huì)秩序的群體，它處在政府和社會(huì)之間，雖然說還是老百姓掏錢養(yǎng)著它，就是老百姓交了稅給國(guó)家，國(guó)家再把這個(gè)錢撥給警察部門，可是在政府看來，這個(gè)錢就是我給你的，所以在本質(zhì)上，警察就代表國(guó)家的公權(quán)力。

第二，秩序和法治是有沖突的。就是說你是一個(gè)執(zhí)法者，又是一個(gè)社會(huì)控制者，其實(shí)這二者它們是有沖突的，特別是在我們社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型階段，沖突會(huì)更加明顯。什么是秩序?秩序是以保障個(gè)人自由為目的的，一般人都認(rèn)為法律對(duì)秩序有促進(jìn)作用。確實(shí)，大多數(shù)情況下，法律對(duì)于保障秩序是有利的，但是對(duì)于警察而言好像并不是那么回事，特別是我們這個(gè)社會(huì)里面的警察。為什么這么說呢?首先，法律是限制警察權(quán)力的，法律并不會(huì)允許警察無(wú)限制地使用它手中的各種資源。其次，法律僅僅是社會(huì)規(guī)則的一部分，有的時(shí)候法律也可能有管不著的那一面。再次，法律本身是有滯后性的。最后，法律有過于規(guī)范，或者是過于刻板的時(shí)候，它不利于糾紛的解決。就從這里看，可能我們有的時(shí)候就需要彈性操作，所以說規(guī)則是死的，人是活的，于是，有的時(shí)候就會(huì)越過法律的邊界。一旦法律和秩序之間產(chǎn)生沖突，那么作為國(guó)家政權(quán)維護(hù)者的警察會(huì)選擇維持秩序，而不是遵守法律。我們?cè)谧木熳约河袥]有想過這個(gè)問題，一旦出現(xiàn)問題，就是說法律和秩序發(fā)生沖突的時(shí)候，你是選擇守法呢，還是先把秩序維護(hù)了再說，哪怕是使用違法的手段?就算是你愿意這樣(守法)，你的領(lǐng)導(dǎo)會(huì)同意嗎?我覺得我們的領(lǐng)導(dǎo)基本上是先要保證不出事，至于你用什么手段，接下來再說。所以全世界研究警察權(quán)力的這些專家們都認(rèn)同這一點(diǎn)，也就是說不管是在美國(guó)這樣的民主的發(fā)達(dá)的國(guó)家，還是在我們這樣的發(fā)展中國(guó)家，其實(shí)都是這樣。就是說一旦秩序和法律發(fā)生沖突，警察絕大多數(shù)情況下是會(huì)選擇維護(hù)秩序，而不是遵守法律。

岳 平(上海政法學(xué)院教授):這次會(huì)議主題非常好，也切合事實(shí)，因?yàn)榻衲?月份國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安防控體系建設(shè)的意見》，實(shí)際上官方也認(rèn)可目前來說社會(huì)治安的嚴(yán)峻性，各種暴力事件，公共暴力事件，非公共暴力事件是頻發(fā)的，所以對(duì)這個(gè)問題就非常重視。因?yàn)槲揖褪歉惴缸镱A(yù)防的，我觀察了一下，在整個(gè)中國(guó)，無(wú)論是學(xué)術(shù)界還是警務(wù)界，在犯罪預(yù)防和社會(huì)治理上，實(shí)際上就顯示了一種趨勢(shì)，對(duì)這個(gè)趨勢(shì)和問題我從三個(gè)方面來做一個(gè)簡(jiǎn)單的闡述。

第一，在社會(huì)治安防控這樣一個(gè)理念上，因?yàn)檎麄€(gè)的社會(huì)里面，包括了官方的理念，實(shí)際上都集中在一個(gè)“沒有什么”“不會(huì)發(fā)生什么”，也就是對(duì)犯罪機(jī)會(huì)主義的關(guān)注上。我研究了一下上述國(guó)務(wù)院頒發(fā)的這個(gè)《意見》，實(shí)際上更多的講的就是對(duì)犯罪機(jī)會(huì)的組合問題。所以在理念上，實(shí)際當(dāng)前的社會(huì)更關(guān)注的是策略和手段。就像張遠(yuǎn)煌老師說的，管理和治理實(shí)際上是兩個(gè)概念，從哲學(xué)角度上看是總概念和屬概念的問題，我認(rèn)為是一個(gè)戰(zhàn)略和策略的問題，就是說犯罪防控戰(zhàn)略和策略的關(guān)系問題。我最近也寫了一篇關(guān)于戰(zhàn)略和策略的文章。整個(gè)社會(huì)現(xiàn)在也就是說在制造一個(gè)“缺了什么”“不會(huì)什么”的命題模式，也就是說缺乏犯罪的條件，那么犯罪就不會(huì)發(fā)生。這就引來了這幾年整個(gè)的視頻警務(wù)的普遍化，實(shí)用化，大量的視頻警務(wù)出現(xiàn)了。在犯罪學(xué)界，犯罪預(yù)防這一塊也向?qū)嵶C靠攏，像GIS技術(shù)，犯罪制圖熱點(diǎn)聚集模型，這些在犯罪學(xué)界實(shí)際上已經(jīng)開展了。而且像北京工業(yè)大學(xué)的閻耀軍教授，他的犯罪預(yù)測(cè)，叫犯罪預(yù)測(cè)空間預(yù)測(cè)的一個(gè)軟件，是他和北京一個(gè)區(qū)的公安局合作的，現(xiàn)在在申請(qǐng)專利。它實(shí)際上就是前面荊老師說的，警務(wù)前提或者說前移，實(shí)際上做的就是這塊?，F(xiàn)在警方跟他合作比較頻繁。犯罪預(yù)測(cè)，就是將大量的數(shù)據(jù)聚集起來以后，制成預(yù)測(cè)的這樣一個(gè)模式。對(duì)這個(gè)區(qū)域，比如說這某個(gè)時(shí)間之前就可以從這個(gè)圖里面調(diào)出來，比如說在5年時(shí)間里面它的犯罪熱點(diǎn)是什么，它的犯罪頻率是什么，然后警力的配制應(yīng)該怎樣，它給出了一個(gè)技術(shù)化的東西。同濟(jì)大學(xué)的單勇教授，他現(xiàn)在做的犯罪空間熱點(diǎn)制圖，和杭州合作，也做得很有影響。就是對(duì)某個(gè)區(qū)域里面的犯罪高發(fā)區(qū)，它有一個(gè)熱點(diǎn)的聚集，然后提供給警方。當(dāng)然對(duì)社會(huì)很有用，很多買房子的人，包括開發(fā)商都會(huì)去注意，這個(gè)區(qū)域是不是犯罪高發(fā)地點(diǎn)，那我這個(gè)房子怎么建，我買房子應(yīng)該怎么考慮。實(shí)際上會(huì)產(chǎn)生這樣的社會(huì)效果，驗(yàn)證的還是圍繞著“缺了什么，不會(huì)發(fā)生什么”。

第二，當(dāng)前在犯罪預(yù)防的理念上，整個(gè)社會(huì)也在遵循這樣一個(gè)理念，這個(gè)理念我把它稱之為科學(xué)至上主義，什么都用數(shù)據(jù)來說話，實(shí)用主義當(dāng)先。實(shí)用主義和實(shí)證主義實(shí)際上還是有區(qū)別的。實(shí)用主義也好，實(shí)證主義也好，都不能統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)的預(yù)防。如果像這樣形成犯罪驅(qū)逐，就會(huì)出現(xiàn)驅(qū)狼形式。也就是可能犯罪轉(zhuǎn)移了，比如說有視頻警務(wù)的，像我們說的有情景預(yù)防的，像這些的一些設(shè)施比較完備的地方，犯罪肯定就會(huì)降低，不過這個(gè)降低了的犯罪它能不能被消滅掉呢?顯然是消滅不了，它可能會(huì)被迫轉(zhuǎn)移。所以，這實(shí)際上就是我們面臨的，在現(xiàn)在整個(gè)防控體系當(dāng)中可能會(huì)出現(xiàn)的問題。現(xiàn)在我們可以說警方在孤軍作戰(zhàn)，這個(gè)孤軍作戰(zhàn)一方面源自于公安部門本身的壓力，另一方面也是由于現(xiàn)在我們國(guó)家的警察職權(quán)沒有明確的界限。

第三，我們知道國(guó)際社會(huì)里面警察實(shí)際上分為兩大類，一類是治安型警察，是可以佩戴武器的，可以即時(shí)采取暴力，是有法律保障的。還有一類是服務(wù)型警察，在一些實(shí)行服務(wù)型警察制度的國(guó)家里面，警察是不能佩戴武器的，頂多就是一根警棍，像英格蘭，像蘇格蘭，他們?cè)O(shè)計(jì)的就是你只能是服務(wù)型的。所以我們經(jīng)?？吹剑热缯f在電視劇里看到，香港警察連貓上樹都來管，是典型的服務(wù)型警察。我們國(guó)家目前來說警察的職權(quán)非?；靵y，這就讓警察處于孤軍作戰(zhàn)的境地。既出了血，賣了命，但是社會(huì)又不理解。這個(gè)可以說是我們當(dāng)前的問題，很多人把這看作警察自身的問題，但這是整個(gè)的立法缺損的問題，這個(gè)立法缺損不是警察本身的問題，而是涉及法律的權(quán)威，執(zhí)法的權(quán)威。這是一塊。

另外一塊，警察自身法律意識(shí)是不強(qiáng)的。我在給警察學(xué)員上課時(shí)就講，當(dāng)然這個(gè)可能沒什么太大意義，但是警察確實(shí)不善于使用法律武器。比如說在社會(huì)治安當(dāng)中，承擔(dān)你的治安職責(zé)，實(shí)際上我們國(guó)家對(duì)警察的設(shè)定是治安型警察，并不是服務(wù)型的警察，可是在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中卻被推上了服務(wù)型的地位，那么這里面警察應(yīng)該怎么做?不能老受委屈，不能像受氣的媳婦，挨了打躲在一邊自己去抹眼淚，要善于使用法律。實(shí)際上法律是給予了很多權(quán)利的。在治安和管理界限不清的事件上，警察就可以使用起訴權(quán)。比如說青島的天價(jià)食品案件，你把我找來了可以，那我管我這一塊，你管你這塊，你這塊不管造成的混亂，警察就可以去起訴，就起訴你這個(gè)管理者。很多時(shí)候都是可以起訴的。警察往往覺得自己是執(zhí)法者，是拿棒子的人，但實(shí)際上他是完全可以依照《行政法》也好，其他的法律也好，行使起訴權(quán)的。這樣的話一兩個(gè)典型的案例就可以把警察職權(quán)的界限分清楚，否則的話就形成了一個(gè)惰陣，所有的物價(jià)部門，社會(huì)管理部門的市場(chǎng)管理都隱性地推給警察治安職責(zé)等等。實(shí)際上警察只要一句話，我們法庭見，就可以了，任何事情我們到法庭上解決。我在美國(guó)的時(shí)候去參加過一次庭審，是交通事故的庭審。那邊警察的位置就很清楚，我是管理者，那我罰你的款，不是說我一個(gè)單子下去就可以了，法律有很多界限，比如說我認(rèn)了這個(gè)罰款，我不用出庭，我一張支票過去立刻罰款就減一半;我不認(rèn)的話就出庭，出庭的時(shí)候警察是起訴人。法官叫一個(gè)違規(guī)的人上來，馬上一個(gè)警察就拎著他的證據(jù)上去了，這樣的話實(shí)際上警察的起訴權(quán)就這樣成了。當(dāng)然我們不能幻想我們現(xiàn)在馬上就能這樣，國(guó)家立法者就能夠馬上給警察設(shè)置很多權(quán)利保障。但因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)是違法犯罪每一秒都有可能發(fā)生的，所以我一直在呼吁，警察要善于運(yùn)用法律武器，他自身也有法律武器，他不僅僅是個(gè)工具。這個(gè)就是現(xiàn)在警察怎么去破解在治安當(dāng)中所遇到的一些職責(zé)方面的問題。另外在防控方面，我們要看到，現(xiàn)在的防控實(shí)用主義和科學(xué)至上主義，也會(huì)帶來一定的問題。它會(huì)使得比如說犯罪轉(zhuǎn)移，最后責(zé)任問題還會(huì)落在警察身上。

皮藝軍(中國(guó)政法大學(xué)教授):我想談兩個(gè)問題，一個(gè)是關(guān)于社會(huì)治理的觀念問題，再一個(gè)是社會(huì)治理的基本出路。

剛才都談到了，現(xiàn)在我們把依法治國(guó)當(dāng)成治國(guó)的大計(jì)，這個(gè)是很大的一個(gè)轉(zhuǎn)變。但現(xiàn)在有一個(gè)很重要的問題，我們必須認(rèn)識(shí)到當(dāng)前執(zhí)法和法治建設(shè)的歷史背景和現(xiàn)實(shí)的狀況?，F(xiàn)實(shí)的狀況就是，我們國(guó)家是人類歷史上，可以說是立法速度最快，立法門類最多，以最快速度走上法制化的大國(guó)。在所謂法制化的進(jìn)程中，需要避免的一個(gè)重要問題，或者很可能導(dǎo)致嚴(yán)重問題的弊端，就是打著法律的旗號(hào)，或者打著法律的形式，在法治化的形式下用人治的手段來實(shí)現(xiàn)治理的目的。

這里面就存在著一個(gè)所謂觀念上的問題。我們認(rèn)為有了法律就可以算是法制化，但是我們這個(gè)法治化是“制”，不是治理的“治”，這二者之間有一個(gè)非常遙遠(yuǎn)的差距。這個(gè)差距是由于特定的歷史沿革，兩千年的專制王朝在政治上講的是“家天下”，在外部治理上講的是沒有權(quán)利觀念的嚴(yán)刑峻法，在內(nèi)部治理上講的是獨(dú)尊儒術(shù)的個(gè)人自律自省。這種外法內(nèi)儒的統(tǒng)治策略對(duì)于威權(quán)政治來說十分有效，保障了專制統(tǒng)治兩千年不變樣。雖然至今我們的國(guó)家治理仍然在受歷史的影響，但是我們力求擺脫這種影響，追求法制化。我們參照制定的西方法律是人性惡的假設(shè)，中國(guó)社會(huì)主張的是人性善。前者要求的是對(duì)人的外部監(jiān)督，后者則主張人的自律自察。這兩者的區(qū)別必須成為我們考量社會(huì)治理方略的應(yīng)然前提。

當(dāng)然我主要從文化這個(gè)層面來講，中國(guó)人對(duì)于法制化是相當(dāng)陌生的。古代中國(guó)的法制是缺少人權(quán)保障、民主自由、權(quán)利義務(wù)這些理念的，人治條件下的依法治國(guó)，與法治前提下的依法治國(guó)是截然不同的。

所謂法律制度建立，從社會(huì)控制來說，只是從靜態(tài)制約這方面走出的一步。但是我們現(xiàn)在更缺乏的是動(dòng)態(tài)控制，動(dòng)態(tài)控制就是對(duì)制度實(shí)現(xiàn)狀況的實(shí)時(shí)監(jiān)督。制度和監(jiān)督這兩者的關(guān)系到現(xiàn)在為止并沒有擺正，我們強(qiáng)調(diào)要有制度可循，但在對(duì)制度的落地、制度的實(shí)現(xiàn)、可操作性來說，這中間有非常大的差距。我參加過《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》的起草和修訂，《未成年人保護(hù)法》到現(xiàn)在為止還是一個(gè)不可操作的法律，沒有任何一個(gè)部門在辦案中直接引用過《未成年人保護(hù)法》，那這是一部什么法律呢?它是不可操作的法律，所以我們不要滿足于所謂的法制化。況且，更為嚴(yán)重的就是“以法殺人”，冤假錯(cuò)案都是在有法可依的旗號(hào)下制造出來的。所以說，光有法律是不夠的，走出這一步需要一個(gè)歷史階段。中國(guó)為什么離法治社會(huì)還有很長(zhǎng)的距離，最為直接的一個(gè)原因是從文化的層面上講，中國(guó)人缺乏公共意識(shí)。公意和公德是法治的基礎(chǔ)，在一個(gè)公德和公共意識(shí)非常陌生的社會(huì)里，我覺得談法治化是非常困難的。

像現(xiàn)在社會(huì)里面發(fā)生的一些重大事件，我們都可以發(fā)現(xiàn)，它好像是一個(gè)法律意識(shí)問題，其實(shí)是一個(gè)公共意識(shí)問題。所以我們管這些事件叫做“公共事件”，是中國(guó)人在公共領(lǐng)域里的行為沒有規(guī)則可循，用私德或是私人規(guī)則來代替公共規(guī)則才造成的這些事件。比如，“路怒族”當(dāng)街毆打他人，這本來是交警來管的事，何況兩車連毛兒都沒有碰上，私人規(guī)則里多是帶有情緒。當(dāng)中國(guó)人從熟人社會(huì)走向陌生社會(huì)，就是走向一個(gè)公共平臺(tái)。遺憾的是，從古到今，兩千年以來，中國(guó)老百姓沒有得到一個(gè)很寬松、自由的公共平臺(tái)，甚至連公益組織都很難有個(gè)合法的活動(dòng)平臺(tái)。經(jīng)商這種事情不是天經(jīng)地義的，在中國(guó)被禁止了上千年，包括1949年以后的30年，經(jīng)商都要受到遏制。因?yàn)檫@與治安有關(guān)。商人是一個(gè)非常自由的、非常自主的群體，統(tǒng)治者覺得這群人很有威脅，為他們提供平臺(tái)是件很有風(fēng)險(xiǎn)的事情。所以沒有這個(gè)平臺(tái)，國(guó)人的公共意識(shí)就很難建立起來。

在中國(guó)，對(duì)于公意的尊重，對(duì)于民意的尊重，應(yīng)該上升到敬畏，而不是到處打著為民的旗號(hào)，這一點(diǎn)我們遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到。這里面本身有這樣一個(gè)范疇:“家國(guó)情結(jié)”。家國(guó)的情結(jié)在中國(guó)是一個(gè)歷史情結(jié)。家天下，家就變成了國(guó)了，“齊家”的理念與“治國(guó)”的理念沒有區(qū)別。中國(guó)古代其實(shí)沒有國(guó)家的概念，認(rèn)為國(guó)就是天下，以中原文化為中軸往外輻射，這就是我們中華民族，到了十九世紀(jì)中國(guó)人也沒有看到世界有多大，外面的世界是個(gè)什么樣。在這種家國(guó)情結(jié)中間，很容易產(chǎn)生把家長(zhǎng)制這種理念帶入到國(guó)家治理策略的制定之中。

這里面又有私德和公德問題。在家庭里面、在個(gè)人領(lǐng)域里講私德，公德是公共意識(shí)，公共規(guī)則就可以上升為法律。在國(guó)家治理層面講的是法律。為什么我們這個(gè)社會(huì)沒有公共意識(shí)和法治意識(shí)?就是因?yàn)槲覀兊乃降率菬o(wú)限龐大的，是無(wú)限擴(kuò)張的，擴(kuò)張到公共領(lǐng)域里，取代公共規(guī)則和法律。英國(guó)哲學(xué)家密爾也說過，私德和公德就是一個(gè)道德和政治的關(guān)系，也就是說，我們所持的這種道德是可以成為一種政治道德的。如果私德可以取代公德和法律，那么，法律和政治上的人治就會(huì)出現(xiàn)。還有一個(gè)大師亞馬基雅維利，他是非常厲害的，他覺得政治就是一個(gè)講究后果、講究結(jié)果的，成者王侯敗者賊，他講究不擇手段達(dá)到目的。包括剛才發(fā)言中間也體會(huì)到，在警務(wù)和社會(huì)治理的政策設(shè)計(jì)方面存在著一種思維方式，這是我一再?gòu)?qiáng)調(diào)的，絕對(duì)主義思維方式，就是絕對(duì)化的一種思維方式，這種思維方式表現(xiàn)可以說是顯性的，穩(wěn)定壓倒一切就是絕對(duì)主義，“嚴(yán)打”本身也是一種絕對(duì)主義。1983年提出“嚴(yán)打”就是因?yàn)橛袔讉€(gè)案件，南邊我不知道哪個(gè)，北邊那個(gè)案件我還參加過審理，就是在北海公園里面，幾個(gè)小流氓把兩個(gè)女學(xué)生從西城區(qū)一直裹挾到崇文，在大馬路上拉拉扯扯，最后定為強(qiáng)奸。這個(gè)案件其實(shí)它里面暴力性并不是很大，但是傳到中央去，這么一個(gè)北海公園劫持案，就成了“嚴(yán)打”政策制定的導(dǎo)火索之一。所以我認(rèn)為它有深刻的歷史背景，這里面本身存在著這種絕對(duì)主義的觀念。到現(xiàn)在為止，我們?cè)瓉碚劦姆€(wěn)定壓倒一切、三個(gè)至上、命案必破、一票否決、除惡務(wù)盡、嚴(yán)防死守都是絕對(duì)主義，都是為了達(dá)到穩(wěn)定的結(jié)果。這就是一種馬基雅維利效應(yīng)——不計(jì)手段，只看結(jié)果。

為什么我們倡導(dǎo)的和諧在網(wǎng)絡(luò)上變成“河蟹”，這里面到底是一種什么樣的機(jī)制在作怪?絕對(duì)主義是一種思維方式，它不可能變換一個(gè)角度，用相對(duì)主義來看待這個(gè)社會(huì)。比如在實(shí)際的制度設(shè)計(jì)中間就是這樣，命案不可能必破，穩(wěn)定也不可能壓倒一切，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人權(quán)保障。中國(guó)就存在這樣一種傾向，一百件事情有一件失誤的話，這個(gè)制度或這個(gè)規(guī)定就要被作廢。這里面有風(fēng)險(xiǎn)，就是寧可不干也不冒險(xiǎn)。北京曾有一個(gè)規(guī)定，勞動(dòng)教養(yǎng)人員如果表現(xiàn)好可以回家跟家屬團(tuán)聚，放了一百個(gè)回去，結(jié)果有一個(gè)跑了，一去不歸，然后這個(gè)制度就取消了，為什么就不看看那99個(gè)都按時(shí)回來了?

北京藍(lán)極速網(wǎng)吧事件，四個(gè)孩子就是因?yàn)榫W(wǎng)吧老板不讓他們賒賬，他們要報(bào)復(fù)，自己買汽油，燒了網(wǎng)吧。老板下班走之前把一屋子20多個(gè)人全鎖在里邊，自己回家了。玩網(wǎng)絡(luò)的那些人都是通宵達(dá)旦地玩，結(jié)果燒死了20多個(gè)。藍(lán)極速網(wǎng)吧事件出來以后，教育局馬上就找我們所謂的專家去開會(huì)，我還以為提什么防范措施呢，鬧了半天是提出來，這個(gè)事件怎么剝離開教育局的責(zé)任，與教育局無(wú)關(guān)。中國(guó)的干部體制，或者執(zhí)政理念里面，很重要的一個(gè)機(jī)制就是“避責(zé)”。事情當(dāng)頭第一個(gè)反應(yīng)就是，“這里有沒有我的責(zé)任”?每一次一個(gè)災(zāi)難出現(xiàn)以后，各部門都是在回避自己責(zé)任。一個(gè)警察一丟槍，全中國(guó)警察的槍都被收了。一個(gè)打工學(xué)校五證不全，北京某個(gè)區(qū)里的所有打工學(xué)校就全都封了。兒童利益優(yōu)先，兒童利益高于成人利益，為什么要先封學(xué)校，后解決孩子們就學(xué)的問題?或者根本就沒有想到解決孩子的就學(xué)，我只管制度不管人。這就是絕對(duì)主義思維，如果作為一種設(shè)計(jì)理念，它是普遍存在的。

我為什么在學(xué)校里開越軌社會(huì)學(xué)這門課?越軌這個(gè)詞跟違法犯罪是不一樣的，我們警察面對(duì)的是一個(gè)越軌行為，越軌行為有可能是破壞性的，也有可能是建設(shè)性的，可能是破壞性的建設(shè)。改革開放就是破壞性的建設(shè)，它把過去的一些東西破了，但它建構(gòu)了一個(gè)正確的東西，所以批判性的建設(shè)應(yīng)該是允許的，不要一見這些東西就跳起來。

相對(duì)主義是一種思維方式，這個(gè)社會(huì)是分為多層面的，我們總是討論犯罪原因，有些人討論人類社會(huì)的犯罪原因，有些人談個(gè)體的犯罪心理，這兩者之間老談不攏，為什么?要分層研究，分層對(duì)話，同一個(gè)層次跟同一個(gè)層次對(duì)話。比如說我用中文，他用英文，那肯定不行。不管怎么說，科學(xué)無(wú)禁區(qū)，應(yīng)該有一個(gè)討論的平臺(tái)。

我們認(rèn)為仇警有它的價(jià)值背景，有價(jià)值觀念的背景，不是專門針對(duì)警察的有指向性的仇恨。因?yàn)槲覀兠癖娭杏幸环N愛就有一種恨，從唯上、唯官、唯權(quán)又轉(zhuǎn)到了仇官、仇警、仇富。你以為他的仇是一腔正義，其實(shí)他是仇他自己沒有，恨人有，恨己無(wú)。這就是中國(guó)人的一種基本的思維方式。不考慮思維方式去談那些具體的東西，舉一漏萬(wàn)地怎么可能解決中國(guó)問題呢?張海花寫了一本書叫做《讀懂中國(guó)人》，中國(guó)人是怎么想的?懂得中國(guó)人的思維才跟中國(guó)人談生意，跟中國(guó)人去交流，中國(guó)人的思維跟別人就是不一樣。我在私德研究中間提出一種中國(guó)人的思維方式叫私我主義，自私的私，他不是自私自利，他是對(duì)自己好。古文里講到“徐公比美”，為什么老婆說我美?因?yàn)樗俏业钠拮?。為什么別人說我美?因?yàn)槭怯H友。私我主義就是對(duì)自己好，對(duì)自己家庭好，對(duì)自己的小圈子好。所以中國(guó)人在熟人社會(huì)中間才能夠有這種所謂的聯(lián)系，它的功效就在于，雖然我們是陌生的，但是我們可以成為熟人，讓生人成為熟人的辦法就是請(qǐng)客送禮。中國(guó)的請(qǐng)客送禮跟行賄是沒有界限的。古時(shí)總是說禮尚往來，還成為我們的優(yōu)良傳統(tǒng)。到了商業(yè)社會(huì)里面，把功利摻雜進(jìn)去，跟行賄就沒有什么區(qū)別，無(wú)非是小賄大賄。

我所講的私德里面，也是儒學(xué)所倡導(dǎo)的，有一種功能叫排異的功能，“非我族類，其心必異”。不允許其他的選擇，于是最后獨(dú)尊儒術(shù)。什么叫獨(dú)尊?獨(dú)尊就是排異，中國(guó)是要解決這個(gè)問題，不管是大到國(guó)家政策，小到會(huì)議代表之間的交流，一個(gè)是在不同意見交鋒時(shí)尊重對(duì)方表達(dá)的權(quán)利;再一個(gè)，也要分層進(jìn)行交流，宏觀與微觀，群體與個(gè)體，理論與實(shí)踐，分層進(jìn)行研究。由于我們的思維方式不一樣，不能強(qiáng)求一致;老百姓的思維方式與當(dāng)官的不一樣，要對(duì)話協(xié)商;傳統(tǒng)觀念跟現(xiàn)代觀念不一樣，要進(jìn)行整合。做不到這一點(diǎn)，這個(gè)社會(huì)中間的各種弊端就皆出于此，都跟這種絕對(duì)主義思維方式有關(guān)系。社會(huì)治理如果不能調(diào)整好思維方式，就好比蝴蝶效應(yīng)，初始的微小擾動(dòng)，導(dǎo)致結(jié)果上的漫天風(fēng)暴。

任士英(中國(guó)人民公安大學(xué)教授):剛才皮教授講的，從文化理念著眼，其實(shí)我倒是不同意長(zhǎng)嶺說是跑題了，因?yàn)樗_實(shí)提出一個(gè)很深層次的問題，這個(gè)倒給我解決了一個(gè)困惑:為什么我們以前談到相關(guān)問題的時(shí)候，特別是說到《未成年人保護(hù)法》的問題、青少年犯罪防控的問題的時(shí)候，法學(xué)的研究者和實(shí)戰(zhàn)部門的執(zhí)行者，他們尋求的點(diǎn)位是經(jīng)常發(fā)生沖突的。為什么我說解決了一個(gè)困惑呢?其實(shí)大家的追求目標(biāo)是一致的，但是在操作過程當(dāng)中出現(xiàn)了問題。我們實(shí)戰(zhàn)部門，不說公安院校的研究者，就是公安機(jī)關(guān)，他所要求自己的是我這個(gè)事怎么干，怎么干好，怎么干得沒有瑕疵;法學(xué)家所要求的是，你不僅要干好，而且你要懂得為什么干，而且干完之后要給這個(gè)社會(huì)發(fā)展在哪些點(diǎn)位上做貢獻(xiàn)。

皮藝軍:不是法學(xué)家，是犯罪學(xué)家。

任士英:所以這個(gè)討論，剛才談到私德的問題，這也是皮教授多少年來一直致力的領(lǐng)域，包括越軌，這些讓今后我們自身對(duì)犯罪學(xué)研究，犯罪學(xué)怎么落地這樣的話題得到了很多的啟示。

目前從事犯罪學(xué)研究的人很多，從專業(yè)人才培養(yǎng)，特別是本科生的層次，目前公安大學(xué)在全國(guó)是唯一的一家，曾經(jīng)華東政法是有這樣一個(gè)設(shè)計(jì)專業(yè)的，后來大概是綜合的考慮，包括社會(huì)的需求，可能就夭折了。目前西南政法也有犯罪學(xué)，但它主要是研究生，包括警察學(xué)它也有。所以我才是真正的孤軍奮戰(zhàn)。當(dāng)年我們公安大學(xué)之所以能辦成，包括皮教授在內(nèi)的很多專家給了我們巨大的支持，我們的論證會(huì)他們都來了。今年是我們招的第十一屆本科生，當(dāng)然我們的研究生包括博士生也是有的。這是關(guān)于犯罪學(xué)人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)、學(xué)科發(fā)展從規(guī)范化、科學(xué)化、創(chuàng)新方面，特別是符合現(xiàn)在整個(gè)社會(huì)治安防控這個(gè)大背景下我們的人才培養(yǎng)規(guī)格的基本情況，對(duì)此我們都有一些思考。因?yàn)榻裉爝@個(gè)主題，這樣說下去才是跑題了，我就不在這里多說了，因?yàn)楹迷诖蠹覍?duì)這個(gè)的熟悉度還是有的。

在社會(huì)治安防控這個(gè)話題之下，其實(shí)首先應(yīng)該明確的是治安防控的主體責(zé)任問題，這個(gè)事情要明確下來。原來我們一直講綜合治理，綜合治理一開會(huì)相關(guān)人員非常齊，落實(shí)綜合治理指標(biāo)，也有一票否決制度，就是要明確責(zé)任，不是要逃避責(zé)任。我特別贊成剛才皮教授說的，對(duì)責(zé)任防范的意識(shí)就是逃避責(zé)任一個(gè)很重要的表現(xiàn)。在遇到事情，或者某一個(gè)社會(huì)問題的時(shí)候，我們特別強(qiáng)調(diào)責(zé)任，制度的設(shè)計(jì)是明確責(zé)任，但是對(duì)于責(zé)任人們首先想到的是規(guī)避，不是擔(dān)當(dāng)，所以現(xiàn)在談社會(huì)治安防控要面對(duì)的最主要的一個(gè)問題就是治理的責(zé)任主體問題。但是因?yàn)榭紤]到警察教師的身份，剛才皮教授說他是價(jià)值中立的，我開個(gè)玩笑，價(jià)值觀的中立其實(shí)是個(gè)偽命題，很難。講公共意識(shí)、公德、公益等問題，倡導(dǎo)是沒有問題的。我為什么要開個(gè)玩笑呢?北京出臺(tái)了極為嚴(yán)格的禁煙條例，有房頂?shù)牡胤绞遣辉S抽煙的，有三個(gè)人的場(chǎng)合抽煙都要征求別人的同意。雖然今天論壇的主辦方很客氣，讓你們抽了煙，不過這里有婦女，有兒童，你們沒有征求過婦女兒童的意見你們就抽煙，說這個(gè)話我是要表達(dá)一個(gè)意思，公共意識(shí)是在什么場(chǎng)合下來表達(dá)的問題。所以說，當(dāng)來考察治理責(zé)任主體的時(shí)候，每個(gè)社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織都要考慮到個(gè)人的責(zé)任問題。比如說公安機(jī)關(guān)有自己的事情，政府其他相關(guān)部門也有它自己的責(zé)任，社會(huì)治安綜合治理、社會(huì)治安防控是國(guó)家戰(zhàn)略、國(guó)家意識(shí)、國(guó)家需求，并不是哪一個(gè)部門單獨(dú)可以承擔(dān)起的。那么，這里頭警察自身需要解決的問題，下面我們就要聽聽來自實(shí)戰(zhàn)部門的聲音，他們真正面對(duì)的更多的是困難，不是工作多么艱苦，艱苦他們真不怕，問題是干了很多事情，這里頭也有法律沒有規(guī)定要他們干的，但是政府要求他們干，還真的是需要去干，干得越多落埋怨越多，這個(gè)大家很清楚。所以在整個(gè)防控過程當(dāng)中就出現(xiàn)了一些問題。就現(xiàn)在對(duì)社會(huì)民眾治安需求來講，對(duì)治安的要求是很高的，但是公眾現(xiàn)在的參與程度是很低的。說起這個(gè)話題滿眼都是淚，這顯然不是一個(gè)方面的問題。

再一個(gè)，雖然民眾對(duì)警察的期望值非常高，但是一個(gè)問題是警察自身是有很多短板的，現(xiàn)在有一個(gè)說法叫萬(wàn)能警察，希望警察什么時(shí)候都在。但是在警察執(zhí)法過程當(dāng)中，或者治理過程當(dāng)中，他要表達(dá)自己的存在的時(shí)候，民眾的配合就很少。所以經(jīng)常會(huì)看到民眾有了問題就找警察，但警察需要民眾來配合的時(shí)候他卻躲得很遠(yuǎn)。以前刑警辦案找個(gè)證人很容易，現(xiàn)場(chǎng)的人員，人證物證，很快，現(xiàn)在民眾就是知道也袖手旁觀，說不知道。所以這就是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題。

第三個(gè)層次，就是我們執(zhí)法的目標(biāo)，說為民執(zhí)法，這些都沒問題，目標(biāo)很明確，但是在執(zhí)法過程當(dāng)中有執(zhí)法成本問題。剛才邱教授特別提到這個(gè)問題，就是說我們經(jīng)常是用違法的行動(dòng)來?yè)Q取執(zhí)法的高度評(píng)價(jià)，違章、違規(guī)、闖紅燈、道路逆行，運(yùn)送危難群眾去醫(yī)院，或者是高考學(xué)生丟了準(zhǔn)考證，跑錯(cuò)考場(chǎng)，然后我們警察就用這種方式幫助，而且媒體大肆宣傳，諸如此類的。這里頭出現(xiàn)這些短板問題需要從兩個(gè)角度來看:一是民警自身執(zhí)法素質(zhì)，談這個(gè)問題，我們承認(rèn)民警執(zhí)法素質(zhì)存在很多問題。民眾也好，其他的社會(huì)群體，包括我們的研究學(xué)者都很認(rèn)可，就是警察只要自己不誣陷自己，社會(huì)認(rèn)可度非常高。所以這件事情從公眾心理、從公眾意志的表達(dá)角度，是應(yīng)該好好研究的。再一個(gè)，從我們自身執(zhí)法過程、執(zhí)法要求，還有一個(gè)最重要的就是執(zhí)法環(huán)境。不是說沒有法律規(guī)定，1996年《人民警察使用警械和武器條例》規(guī)定得很明確，人民警察依法使用警械和武器的行為，受法律保護(hù)。剛才說了，就是因?yàn)閹讉€(gè)人，某個(gè)地方，派出所長(zhǎng)把人家擋他車的用槍把腦袋給打了，所以就開始禁止使用了。貌似以后避免違規(guī)用槍最好的辦法就是不要看見槍，不要摸槍。所以這種絕對(duì)主義的觀念應(yīng)該說損傷了整個(gè)隊(duì)伍基本的執(zhí)法素質(zhì)和執(zhí)法權(quán)益。一定程度上也惡化了執(zhí)法環(huán)境。

解決執(zhí)法環(huán)境的問題其實(shí)還有兩個(gè)，對(duì)那些個(gè)別事件、個(gè)別民警出現(xiàn)的違規(guī)違法行為，和對(duì)整個(gè)公安機(jī)關(guān)、公安組織應(yīng)該享受的執(zhí)法權(quán)威之間應(yīng)該有一個(gè)考量，就是說不能因?yàn)閭€(gè)別事件出現(xiàn)對(duì)整個(gè)組織判斷的歪曲，這是一個(gè)表述。不能因?yàn)閭€(gè)體執(zhí)法權(quán)力的膨脹，而否決否定對(duì)整個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)法權(quán)威的尊重，這是一個(gè)很重要的問題。剛才皮教授也說到了，就是我們經(jīng)?？匆姷氖菈氖?，惡劣的事，這些事容易產(chǎn)生影響。你默默奉獻(xiàn)，特別是公安機(jī)關(guān)的民警，不管他是治安管理還是刑事打擊，干的那些事情無(wú)處說無(wú)處講，不好跟別人說我蹲守多少天，干了多少活，抓了多少人，這些事情沒人關(guān)注你，隊(duì)長(zhǎng)不關(guān)注，局長(zhǎng)不關(guān)注，社會(huì)大眾沒有人知道這件事。知道的是什么呢，自己去吃個(gè)娃娃魚讓人家曝光了，這些事知道。

剛才岳平教授提出關(guān)于治安型警察和服務(wù)型警察的分野認(rèn)識(shí)，其實(shí)不管怎么樣，公安機(jī)關(guān)首先是政府的一個(gè)部門，它不可以拋卻政府整個(gè)的執(zhí)政目標(biāo)去干自己的事情，但是它又不是尋常的行政機(jī)關(guān)，它是執(zhí)法機(jī)關(guān);它又不是尋常的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，它還具有武裝性特點(diǎn)，是刀把子，不像城管、工商、稅務(wù)這些行政執(zhí)法，因?yàn)樗麄兊暮苤匾奶攸c(diǎn)是管理。所以把握了這一點(diǎn)，對(duì)它存在的問題在社會(huì)治安綜合防控過程當(dāng)中應(yīng)該承擔(dān)什么樣的角色，很多問題就能夠在一個(gè)平臺(tái)對(duì)話。這個(gè)時(shí)候來探討社會(huì)治安防控的法治化問題和其他相關(guān)問題，也就會(huì)變得容易了。

陳 鋒(河南省永城市公安局警令部主任):非常感謝能有機(jī)會(huì)參加這次會(huì)議，再次聆聽了各位專家的高見。因?yàn)閬碜詫?shí)務(wù)部門，我想說一些實(shí)實(shí)在在的想法，包括一些實(shí)實(shí)在在的做法。特別是這個(gè)論題是張遠(yuǎn)煌教授提出來的，我感覺這個(gè)論題立意非常新，而且也非常實(shí)。今年9月，全國(guó)社會(huì)治安防控體系工作會(huì)議在大連召開，會(huì)上孟建柱書記和黃明部長(zhǎng)都分別做了講話。我們永城原來在幾位專家的關(guān)注下，以永城治安管控為樣本，推出了永城治安管控模式，而且新一屆局黨委在原來好的基礎(chǔ)上繼續(xù)創(chuàng)新發(fā)展。在9月29日全省公安處局長(zhǎng)會(huì)議上，杭磊局長(zhǎng)代表永城公安機(jī)關(guān)做了經(jīng)驗(yàn)發(fā)言，實(shí)際上他發(fā)言的主題還是治安防控體系。特別是10月10日，許甘露副省長(zhǎng)到永城視察，又專門點(diǎn)到了我們的治安防控體系建設(shè)，為永城規(guī)劃了更高的目標(biāo)。第一就是做10個(gè)直管縣的頭牌，在全省的縣級(jí)公安機(jī)關(guān)中要做前排，全國(guó)農(nóng)村社會(huì)治安要做先進(jìn)縣。全國(guó)農(nóng)村地區(qū)治安管控創(chuàng)建先進(jìn)縣，沒有一個(gè)衡量指標(biāo)，就我們所知道的有一個(gè)全國(guó)優(yōu)秀公安局評(píng)比，它現(xiàn)在是每五年搞一個(gè)評(píng)比，但你要說你在某方面先進(jìn)在哪。我們認(rèn)為應(yīng)該在治安防控體系建設(shè)等方面打品牌，走出河南，走向全國(guó)，力爭(zhēng)河南一流，全國(guó)先進(jìn)，這個(gè)目標(biāo)是可以實(shí)現(xiàn)的。這個(gè)論題出來以后，和張超主任學(xué)習(xí)探討不少，我想把我們特別是學(xué)習(xí)全國(guó)治安防控體系建設(shè)工作會(huì)議精神以來，結(jié)合永城近幾年的實(shí)際，關(guān)于這個(gè)論題談點(diǎn)看法，主要的觀點(diǎn)就是運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)社會(huì)治安防控體系建設(shè)。

習(xí)近平總書記關(guān)于公共安全工作的重要批示指出:當(dāng)前公共安全事故易發(fā)多發(fā)，維護(hù)公共安全任務(wù)繁重，要堅(jiān)持多方參與、合作共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，堅(jiān)持科技引領(lǐng)、法治保障、文化支撐，創(chuàng)新思路理念和體制機(jī)制、方法方式，推進(jìn)公共安全工作的精細(xì)化、信息化和法治化，不斷提高維護(hù)公共安全的能力，有效防范化解管制各類風(fēng)險(xiǎn)，努力建設(shè)平安中國(guó)?？梢?，新形勢(shì)下治安防控體系建設(shè)必須注重和充分發(fā)揮法治在社會(huì)治安管控中的權(quán)威作用，堅(jiān)持以社會(huì)主義法治來進(jìn)行社會(huì)管理和刑事司法，運(yùn)用法治思維和法治方式等，提升維護(hù)公眾安全的實(shí)效，解決社會(huì)治安問題，建立和鞏固良好的社會(huì)秩序。

我想從兩個(gè)方面說，先談問題和原因，后面再談對(duì)策。

在全國(guó)治安防控體系建設(shè)會(huì)議上，孟建柱書記總體評(píng)價(jià)了近年來各級(jí)黨委政府和有關(guān)部門把平安建設(shè)放在“四個(gè)全面”的框架下，統(tǒng)一謀劃，著力構(gòu)建黨政主導(dǎo)、社會(huì)共治的社會(huì)治理體制，以人民群眾平安需求為導(dǎo)向，以法治為引領(lǐng)，以基層基礎(chǔ)建設(shè)為支撐，完善了立體化社會(huì)治安防控體系建設(shè)，提升了治安建設(shè)水平。近年來，全國(guó)嚴(yán)重暴力犯罪案件持續(xù)下降，人民群眾安全感穩(wěn)步提升，這個(gè)特別是在河南，在永城，也表現(xiàn)非常突出，我們永城市“雙搶”案件逐年下降，而且下降幅度非常大。同時(shí)，我們也要清醒地看到世界目前已經(jīng)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，我國(guó)這方面的問題也日益突出，我們?cè)诰S護(hù)公共安全方面面臨著新的問題，我們?cè)谥T多領(lǐng)域中暴露出許多亟待解決的安全問題和教訓(xùn)。比如在石油化工領(lǐng)域，危險(xiǎn)品泄露;物流郵寄渠道引發(fā)的案件增多，郵寄化學(xué)危爆品增多。今年10月22日，公安部等15部門聯(lián)合出臺(tái)了一個(gè)實(shí)名登記制度，廣西柳州的郵包連環(huán)爆炸事件也加速了這個(gè)過程?，F(xiàn)在發(fā)現(xiàn)的問題非常多，通過網(wǎng)上訂購(gòu)，通過物流郵寄，甚至把槍支分解出來郵寄。現(xiàn)在我們?nèi)￠_展吸毒人員“大收戒”專項(xiàng)行動(dòng)，就發(fā)現(xiàn)一些吸毒者從網(wǎng)上訂購(gòu)毒品，然后通過物流郵寄。

這些日益增多的公共安全事件和教訓(xùn)由客觀因素的誘發(fā)加劇了安全的風(fēng)險(xiǎn)的原因，但最根本的原因是管理主體的責(zé)任心不強(qiáng)的問題以及法治觀念淡漠，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、作風(fēng)不實(shí)、工作違規(guī)等主觀因素。同時(shí)，也反映出我們?cè)诶砟钏悸?、體制機(jī)制、方式手段等方面存在著許多不適應(yīng)，與推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還有很大的差距。因此，我們必須要善于運(yùn)用法治思維和法治的手段方式，運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，站在推進(jìn)社會(huì)治安現(xiàn)代化、法治化，全面提升風(fēng)險(xiǎn)管控能力的高度，加快創(chuàng)新完善立體化治安防控體系，不斷增強(qiáng)防范體系的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，努力破解難題，戰(zhàn)勝風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，確保公共安全形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定。這是我說的“問題和原因”。

袁 珂(河南省永城市公安局有組織犯罪偵查大隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)):很榮幸參加今天的研討會(huì)，看到這個(gè)題目感到非常新鮮。為什么呢?我們搞社會(huì)治安防控那么多年，我們只是說如何搞好治安防控體系建設(shè)，但是就沒有想到法治化的問題，沒有認(rèn)真思考過法治化存在的問題、挑戰(zhàn)和對(duì)策。所以專家提的這個(gè)問題，確實(shí)符合當(dāng)前的情況。

今天上午聽了各位專家的發(fā)言非常有感觸，特別是張遠(yuǎn)煌教授提到“畏法者幸?！?，作為基層的執(zhí)法人員，我深刻地感受到了這點(diǎn)。永城市公安局非常重視執(zhí)法規(guī)范方面的建設(shè)，在公安部頒布了“四個(gè)一律”之后，違法犯罪嫌疑人被帶至公安機(jī)關(guān)以后，一律立即帶入辦案區(qū)，一律實(shí)行有專人看管，一律對(duì)違法人實(shí)行搜身、一律采集信息。這其中給我們什么幸福感和幸福指數(shù)呢，就是我們心里安全。以前我們沒有這些方面，在審問犯罪嫌疑人的時(shí)候，可以用提心吊膽來形容。為什么呢?就是因?yàn)椴晃贩?、不?guī)范執(zhí)法。不規(guī)范執(zhí)法存在一個(gè)問題，民警在執(zhí)法中粗、亂，不規(guī)范，有的是言語(yǔ)粗糙，有時(shí)候甚至動(dòng)手動(dòng)腳。有的犯罪嫌疑人到了看守所以后，我們都嚇了一大跳。我辦過一個(gè)涉黑案件，這個(gè)犯罪嫌疑人到看守所以后，到判決階段，我在給他體檢的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)他的心血管上有一個(gè)包，就和自行車內(nèi)胎一樣，鼓起來了，那個(gè)血管只要一爆，隨即人就會(huì)死亡，無(wú)法控制，因?yàn)槭莿?dòng)脈血管。那這造成的結(jié)果就是我們民警肯定要當(dāng)被告?，F(xiàn)在規(guī)范執(zhí)法以后，我們首先就是要做體檢，身體不合格的我們采取非羈押訴訟，不再往看守所送。所以今天提到這個(gè)問題的時(shí)候我深有感觸，規(guī)范執(zhí)法確實(shí)在保護(hù)我們一批民警和一批執(zhí)法者。這個(gè)幸福不光關(guān)系到民警個(gè)人的幸福，它也關(guān)系到民警整個(gè)家庭的幸福。孟建柱同志當(dāng)部長(zhǎng)的時(shí)候曾經(jīng)說過:你不規(guī)范執(zhí)法，你可以對(duì)法律不負(fù)責(zé)，可以對(duì)領(lǐng)導(dǎo)不負(fù)責(zé)，但是你必須對(duì)你的家庭負(fù)責(zé)。這句話是非常重要的。

大家都到永城去看了，永城這一屆黨委，杭磊局長(zhǎng)去了以后，在規(guī)范化執(zhí)法方面加大了力度，這是硬件建設(shè)。其次，從軟件建設(shè)方面，我們嚴(yán)格按照程序辦理，對(duì)程序方面強(qiáng)調(diào)得特別嚴(yán)。對(duì)犯罪嫌疑人沒有身體和法定的原因，不給他取保候?qū)徍捅O(jiān)視居住，這樣就減少了民警面臨的風(fēng)險(xiǎn)。比如說有一個(gè)涉黑犯罪嫌疑人，把一個(gè)村民的眼打瞎了，俗話說:天有天報(bào)，他吃知了的幼蟲，引起變態(tài)性腦炎，導(dǎo)致雙目失明。在他投案自首之后家庭多次要求取保候?qū)?，因?yàn)樗婕叭齻€(gè)罪名，涉黑、重傷害、尋釁滋事，如果按照法定條件可以給他取保候?qū)?。但是由于他可能面臨五年以上有期徒刑，又是涉黑犯罪，如果取保候?qū)徝窬媾R著較大的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)槿绻@個(gè)涉黑犯罪嫌疑人被判決以后收不到監(jiān)獄里去，也許檢察院會(huì)追究我們包庇縱任黑社會(huì)犯罪的責(zé)任。所以規(guī)范執(zhí)法的前述這些方面對(duì)我們民警具有非常強(qiáng)大的保護(hù)作用，在這個(gè)方面杭局是我們的堅(jiān)強(qiáng)后盾。人大在對(duì)這個(gè)案件進(jìn)行關(guān)注的時(shí)候，我們也正式呈文報(bào)告，人大說你們按程序辦，錯(cuò)了以后人大也不會(huì)追究你們。人大不追究我們，但是檢察院會(huì)追究我們，這是在規(guī)范執(zhí)法方面“畏法者幸?！钡膯栴}。

在治安防控體系建設(shè)方面面臨一個(gè)困惑，也就是所說的“兩高一低”，所謂“兩高一低”就是在發(fā)案方面，多發(fā)性侵財(cái)案件、電信詐騙案件發(fā)案率高，這兩種案件破案率很低。現(xiàn)在因?yàn)槎际窃诰W(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)上立案，而且不再考核破案率了，所以都如實(shí)立案。其次是電信詐騙，電信詐騙的破案率更低。這就涉及陳主任今天上午介紹的電信詐騙反虛假信息中心，永城已經(jīng)試運(yùn)行。它是利用犯罪嫌疑人詐騙以后短短一個(gè)小時(shí)的時(shí)間差，由四大銀行系統(tǒng)，運(yùn)營(yíng)方系統(tǒng)和我們公安機(jī)關(guān)指揮系統(tǒng)聯(lián)合辦公，打這個(gè)時(shí)間差，讓犯罪嫌疑人不能把款給取走，減少被害人的損失。電信詐騙問題已經(jīng)對(duì)我們的程序法構(gòu)成一個(gè)挑戰(zhàn)，這就是管轄的問題。網(wǎng)上詐騙，受害人到我們那報(bào)案，但實(shí)際上犯罪分子作案都在其他地域，所以說這對(duì)管轄是個(gè)挑戰(zhàn)。

第二個(gè)存在的問題就是治安防控體系中過分依賴科技?？萍及l(fā)展了，我們民警在實(shí)際工作中會(huì)過分依賴科技手段，比如視頻警務(wù)。視頻警務(wù)對(duì)我們防范犯罪是一個(gè)非常有效的手段，它在預(yù)防犯罪方面起到很大的作用。比如說“由人到案”方面，犯罪嫌疑人進(jìn)入我這個(gè)轄區(qū)之前，我就要研判了，他是來作案的，對(duì)假車牌、戴墨鏡、拉下遮陽(yáng)板、故意躲避監(jiān)視系統(tǒng)的，要提前研判，但是我們由于過分依賴科技手段，犯罪嫌疑人做了案，跑了，我去調(diào)視頻監(jiān)控，然后“由案到人“去研究。在實(shí)際工作中有這樣一個(gè)困惑，這是由于惰性的存在。警務(wù)現(xiàn)代化本來是服務(wù)于治安防范的，但是由于人員的認(rèn)識(shí)局限，所以就存在這樣一個(gè)問題。

現(xiàn)在全國(guó)公安機(jī)關(guān)面臨的很大挑戰(zhàn)就是電瓶車問題，多發(fā)性侵財(cái)案件發(fā)案率最高的就是電瓶車被盜。在我們小縣城可以說每到晚上，在居民區(qū)電瓶車遍地放的都是，公民自我防范意識(shí)很差。他不去自我防范，公安民警做出的無(wú)效努力太多了。今天上午岳教授也說了，警察是分治安型、服務(wù)型的，那么很多時(shí)候我們的警察都是在做無(wú)效的勞動(dòng)，調(diào)解、化解矛盾糾紛，城區(qū)派出所每班都接三、四十個(gè)警，其中大多都是無(wú)效警情，大大地分散了他們的精力。

今天岳教授說各級(jí)公安機(jī)關(guān)要建立新聞發(fā)言人制度，涉及警務(wù)方面的問題，有些東西公安機(jī)關(guān)是不能宣傳的。公安機(jī)關(guān)的付出、流血很多是不能拿出來說的，能夠拿出來說的就是現(xiàn)在我們利用“互聯(lián)網(wǎng)+”，這些服務(wù)方面的東西能拿出來。治安防范體系建設(shè)，國(guó)家層面上是立體化，但實(shí)際上到我們縣一級(jí)應(yīng)該是警務(wù)治安防控，大部分的防范工作都是我們公安機(jī)關(guān)去做，公眾能不能參與?很困難。我做了一個(gè)調(diào)查，對(duì)部分鄉(xiāng)黨委書記，鄉(xiāng)長(zhǎng)、村主任、村書記都做過調(diào)查，是治安防范發(fā)動(dòng)群防群治的問題，其中最簡(jiǎn)單的一個(gè)問題是打更巡邏，開展不起來，為什么呢?一是青壯年外出打工;二是沒有資金，每天巡邏打更吃一頓加班飯的資金都沒有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有這份資金，國(guó)家又沒這方面的投入，所以老百姓組織不起來。老百姓就要求警察去巡邏、去防控。所以目前防控都是由我們的警察去搞。

張遠(yuǎn)煌:你后面講的是沒有資金支持，前面一個(gè)是什么原因?

袁 珂:青壯年外出打工，留守的都是老年人，不敢說60歲，55歲以下基本都在外面。

邵東俠(河南省永城市公安局警令部教導(dǎo)員):作為一個(gè)基層民警談一點(diǎn)感性認(rèn)識(shí)。在座的要么是我的領(lǐng)導(dǎo)，要么是我的老師。我只是提出一些問題，談一些我自己的感受，就咱們今天的主題，社會(huì)治安防控法治化談幾點(diǎn);談一談在我們?nèi)粘５墓ぷ髦?，以及我們來考慮這個(gè)問題的時(shí)候遇到的一點(diǎn)困難。我現(xiàn)在在學(xué)校里，是“雙千計(jì)劃”老師，我開的系列講座就是《社會(huì)治安防控體系建設(shè)與公安基層工作》。

首先我覺得社會(huì)治安防控體系建設(shè)是在國(guó)家層面提出的一個(gè)戰(zhàn)略工程，它涉及社會(huì)的各個(gè)力量，但這些力量中政法機(jī)關(guān)是主力軍，公安機(jī)關(guān)是骨干力量，尤其是“五張網(wǎng)”建設(shè)，兩大科技支撐，四項(xiàng)工作機(jī)制，實(shí)際上都是與公安工作結(jié)合得比較緊密。我感到在社會(huì)治安防控體系建設(shè)中有很多新的提法，在立法上找依據(jù)，或者說依法開展這樣的工作，有些困難。

第一，我們國(guó)家要探索建立以公民身份證為唯一標(biāo)識(shí)的公民信用體系，包括要整合各種社會(huì)資源，為社會(huì)治安防控工作提供支撐。我干過公安DQB工作，今天荊教授也說過，DQB機(jī)制就是利用信息化手段來提高社會(huì)治安防控能力。社會(huì)治安防控的核心就是對(duì)人的防控，對(duì)違法犯罪活動(dòng)的防控。信息資源的問題就是解決人員的背景以及我們主動(dòng)地發(fā)現(xiàn)高危人員，主動(dòng)地進(jìn)行控制，掌握治安防控的主動(dòng)權(quán)的問題。但是在立法上，我們感到困惑。比如社會(huì)資源整合共享的問題，在公民的通信、醫(yī)保、社保、水電氣暖等各個(gè)方面，它要捕捉公民生活的軌跡，以及他的身份背景和活動(dòng)背景。但是這個(gè)方面是很難操作的，也沒有這方面的立法支持。

公安機(jī)關(guān)在這方面還有一個(gè)實(shí)名制登記的問題，實(shí)名登記就牽涉公民住旅社，上網(wǎng)，辦理銀行業(yè)務(wù)，購(gòu)買火車票包括長(zhǎng)途汽車票時(shí)，如實(shí)登記身份信息。廣西柳城縣發(fā)生系列爆炸案件以后，帶來了可能利用郵件、快遞、物流，來遞送危險(xiǎn)物品的問題。一個(gè)是對(duì)它的安檢問題，一個(gè)是要求對(duì)物流進(jìn)行實(shí)名制登記的問題。有兩種不同的聲音。一個(gè)是認(rèn)為務(wù)必要加強(qiáng)實(shí)名制登記，把我們防范的關(guān)口前移，對(duì)違法犯罪實(shí)行震懾，堵塞我們防控方面的漏洞;但是還有一種聲音說，無(wú)限地搞實(shí)名登記，是否對(duì)公民的個(gè)人隱私，個(gè)人信息安全，造成一定的影響?如果處理不好，造成公民信息的泄露，是否會(huì)造成新的一種對(duì)社會(huì)治安的危害?

第二，我感到在社會(huì)治安防控體系建設(shè)方面，尤其是在當(dāng)前這種動(dòng)態(tài)的社會(huì)下，人、財(cái)、物大流動(dòng)，比如電信詐騙實(shí)際上是一種跨區(qū)域犯罪，還有“兩搶一盜”，很多呈現(xiàn)為流竄犯罪。曾經(jīng)提出來一個(gè)區(qū)域協(xié)作機(jī)制，但是在區(qū)域警務(wù)協(xié)作方面現(xiàn)有法規(guī)規(guī)定得比較籠統(tǒng)，很多時(shí)候我們都是論感情來協(xié)作的。在更大范圍內(nèi)的這種情報(bào)的協(xié)作，違法犯罪情報(bào)的協(xié)作，以及跨區(qū)域案件偵查，尤其是在相鄰區(qū)間的那種城市，省際市際結(jié)合部地區(qū)間對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)，不同區(qū)域協(xié)作越來越重要和必要，我覺得我們的立法在這些方面還沒有達(dá)到精細(xì)化。

張遠(yuǎn)煌:無(wú)論對(duì)犯罪學(xué)理論研究，還是法治理論研究而言，社會(huì)治安的評(píng)價(jià)體系都是個(gè)大問題。評(píng)價(jià)體系是個(gè)驅(qū)動(dòng)器，怎么來評(píng)價(jià)，怎么來組合資源，怎么來構(gòu)建新形勢(shì)情況下的防控體系，與評(píng)價(jià)體系都關(guān)系重大。我們傳統(tǒng)的陣地控制現(xiàn)在沒有以前那么好了，管也管不住了，你有什么新的手段和措施補(bǔ)充，這里面還有一個(gè)民眾參與的問題，待會(huì)在具體討論的時(shí)候大家再發(fā)表觀點(diǎn)。

張 荊(北京工業(yè)大學(xué)教授):我先簡(jiǎn)單說一說我和我的研究團(tuán)隊(duì)最近做的研究。我們正在做“北京社會(huì)穩(wěn)定與社會(huì)治安管理”的課題，做這個(gè)課題我們首先想到的是研究一些國(guó)外的情況，比如說海外的社會(huì)治安管理的組織機(jī)制及具體做法。我們收集了很多資料，今年5月份出了一本書叫《海外社會(huì)治安管理機(jī)制研究》，在書的寫作過程中我們受到了不少啟發(fā)。另外，考慮美國(guó)的社會(huì)治安管理很有特色，我去年利用到美國(guó)猶他州迪克西大學(xué)講學(xué)的機(jī)會(huì)，與美國(guó)的警界進(jìn)行了接觸，想了解他們?cè)谏鐣?huì)治安管理中做了些什么。我和Provo市的警察局局長(zhǎng)交談，他很熱情，除了無(wú)保留地回答我的提問外，還帶我參觀了他們的警察設(shè)施、市建的文體活動(dòng)中心等。交談中他提出一個(gè)挺有意思的問題，2007年美國(guó)遇到“金融風(fēng)暴”，經(jīng)濟(jì)下滑，當(dāng)時(shí)警界許多人預(yù)見美國(guó)的犯罪率將上升，并且嚴(yán)陣以待，結(jié)果出乎意料，社會(huì)治安平穩(wěn)，犯罪率無(wú)明顯上升。我問這位警察局局長(zhǎng)為什么，他說，他也納悶，無(wú)法解釋。后來我在訪問迪克西大學(xué)時(shí)把這個(gè)問題留給了他們的犯罪學(xué)系，并告訴他們?nèi)绻銈儼堰@個(gè)問題研究好了，我請(qǐng)你們來中國(guó)講學(xué)。他們真的下工夫研究，并小有成果，所以我這個(gè)月邀請(qǐng)他們來我系講學(xué)，來鄭州參會(huì)之前我一直陪著他們，因昨天翟主編要求我必須來，恭敬不如從命，把人家撂在了北京我就來了。下面我先介紹一下他們的研究成果，與我們今天的題目“社會(huì)治安防控法治化”相關(guān)。

一般人們都會(huì)認(rèn)為，在社會(huì)治安防控體系中，警察絕對(duì)是老大，是臺(tái)柱子。但實(shí)際的調(diào)查顯示，警察的作用并不像人們所想象的那么大。美國(guó)迪克西大學(xué)犯罪學(xué)系的哈里斯(L．Harris)教授的研究發(fā)現(xiàn)，美國(guó)從上個(gè)世紀(jì)90年代至今天，犯罪率的變化雖有起伏，但總體下降幅度相當(dāng)大，從到2013年的統(tǒng)計(jì)看，跟上個(gè)世紀(jì)90年代初期比，它的暴力犯罪下降50%，財(cái)產(chǎn)犯罪下降40%。美國(guó)犯罪數(shù)量下降的主要原因是什么?哈里斯教授的研究給我們啟發(fā)，從中可以看到警察在社會(huì)治安防控體系中作用有多大。

我簡(jiǎn)單地介紹一下哈里斯教授的研究。他的研究認(rèn)為，美國(guó)上世紀(jì)90年代犯罪率下降的原因主要有五個(gè)要素。一是坐牢人數(shù)的增加，這很好理解，監(jiān)獄多了，把犯罪人抓起來、關(guān)起來，截?cái)嗔怂麄冊(cè)谏鐣?huì)上犯罪的可能，犯罪學(xué)其稱為“特殊預(yù)防功能”。監(jiān)獄的增加在減少犯罪的同時(shí)也會(huì)帶來國(guó)民稅收的增加和政府管理成本的增高。哈里斯教授分析認(rèn)為，從上個(gè)世紀(jì)90年代到現(xiàn)在為止，坐牢人數(shù)的增加應(yīng)該對(duì)美國(guó)犯罪率的下降起到了5%～10%的貢獻(xiàn)，他們的研究還發(fā)現(xiàn)監(jiān)獄人數(shù)的增加對(duì)于犯罪率下降的貢獻(xiàn)不是無(wú)限擴(kuò)展的，還存在一個(gè)收益遞減的問題。在美國(guó)2000年以后，監(jiān)獄對(duì)犯罪的影響效率明顯遞減。而且坐牢人數(shù)增加又派生出了另一個(gè)嚴(yán)重問題，就是少數(shù)重罪犯的增加。這也是犯罪學(xué)上的收益遞減的表現(xiàn)形式。

第二個(gè)要素是警察人數(shù)增加。上個(gè)世紀(jì)90年代至今美國(guó)的警察增加了28%，增加幅度蠻大的。但對(duì)犯罪率下降的貢獻(xiàn)率比我們想象的要低得多，統(tǒng)計(jì)分析顯示，警察增加的貢獻(xiàn)率僅為5%，在五個(gè)要素中貢獻(xiàn)率僅次于人口老化，為倒數(shù)第二。警察人數(shù)增加、警察與人口比值提高并不是控制犯罪的最重要因素。

第三個(gè)要素是人口老齡化，美國(guó)的人口老齡化問題對(duì)于犯罪的減少是有貢獻(xiàn)的。統(tǒng)計(jì)顯示，美國(guó)15～30歲的人口在1980～1990年期間減少5%，1990～2013年減少了3%。人口老齡化對(duì)美國(guó)犯罪率下降的貢獻(xiàn)是2%～3%。人口老齡化與犯罪率的關(guān)系似乎很容易理解，青年人是犯罪的主體。但圍繞這個(gè)議題我和哈里斯教授進(jìn)行了較深入的探討。中國(guó)從1999年開始進(jìn)入老齡化社會(huì)，并且老齡化速度很快，但到目前為止，我國(guó)的老齡化社會(huì)的變化并沒有引起犯罪率的下降，犯罪繼續(xù)呈現(xiàn)出上升的勢(shì)頭，怎么解釋這種現(xiàn)象呢?哈里斯教授也問過我這個(gè)問題，我是這樣解釋的，中國(guó)迅速步入老年社會(huì)，但并沒有阻擋住年輕人向城市遷移的步伐，他們到城里打工，追求新的生活，農(nóng)村剩下的都是老人和兒童。而城市的匿名性、競(jìng)爭(zhēng)、誘惑、傳統(tǒng)規(guī)范控制的消失使其成為更容易犯罪的地方。因此，盡管我們與美國(guó)一樣步入老齡化社會(huì)，但城市依然是青年人向往和聚集的場(chǎng)所，而美國(guó)則不然。年輕的流動(dòng)人口在城市聚集是我們?cè)诓饺肜夏晟鐣?huì)后犯罪率仍然持續(xù)上升的重要因素。

在美國(guó)，第四個(gè)對(duì)犯罪率下降的貢獻(xiàn)要素是國(guó)民平均收入的增加。美國(guó)人的平均收入在2007年的“金融危機(jī)”中有所下降，2008年便開始回升，二十年來平均收入基本上是穩(wěn)步上升的，這對(duì)美國(guó)犯罪率下降的貢獻(xiàn)為5%～10%。這個(gè)貢獻(xiàn)率應(yīng)該是比較大的。關(guān)于國(guó)民收入與犯罪率的關(guān)系我也和美國(guó)同行們進(jìn)一步探討過，中國(guó)從改革開放到現(xiàn)在，應(yīng)該說國(guó)民平均生活水平也得到了普遍提高，盡管目前仍有不少人口沒有脫貧，但大家的整體生活水平比改革開放前都有所提高?？墒菫槭裁次覈?guó)的犯罪率依然居高不下呢?完全套用哈里斯教授的貢獻(xiàn)率理論似乎無(wú)法解釋中國(guó)的犯罪問題。我通過研究認(rèn)為，在中國(guó)，貧富差距跟犯罪率的上升關(guān)系更加密切，而不是平均生活水平的提高。哈里斯教授也同意我的分析，他認(rèn)為，如果讓貧困人口感受到自己與富人的差距，就會(huì)導(dǎo)致他們的犯罪;如果他們沒有感到，犯罪可能不會(huì)增加。

在美國(guó)，第五個(gè)要素就是酗酒，美國(guó)從上個(gè)世紀(jì)90年代到現(xiàn)在酗酒人數(shù)大幅減少，特別是喝啤酒的人數(shù)在減少，可能出于健康的考慮，或是習(xí)慣的改變，人們更傾向于不喝酒或喝紅酒。喝啤酒的人們習(xí)慣于在公園、在大街、在露天音樂會(huì)，或比賽的看臺(tái)上喝，喝著喝著觸景生情，誘發(fā)犯罪。改喝紅酒了，形式變得很高雅，地點(diǎn)不再是露天場(chǎng)所了，或者不喝酒的人數(shù)增多，致使因酒為媒介的犯罪下降，哈里斯教授認(rèn)為，酗酒者人數(shù)的大幅減少對(duì)美國(guó)犯罪率下降的貢獻(xiàn)率在5%～10%。

從美國(guó)犯罪學(xué)者的五個(gè)要素分析來看，警察的力量對(duì)社會(huì)整體治安防控和犯罪率下降的貢獻(xiàn)率僅有5%，因此不能把警察力量過于神化，就是說，社會(huì)治安防控、社會(huì)穩(wěn)定，以及犯罪率的下降，光靠警察一家是難以做出巨大貢獻(xiàn)的。

實(shí)際上，我在研究日本的犯罪問題時(shí)也有同樣的發(fā)現(xiàn)，當(dāng)然日本警察跟民眾的關(guān)系、警察的破案率和快速反應(yīng)能力都是日本犯罪率低的重要因素。但仔細(xì)研究發(fā)現(xiàn)，除了警察的因素外，日本保護(hù)傳統(tǒng)的東方文化，重視倫理在維護(hù)社會(huì)秩序中的作用，強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)幼有序，重視禮儀等，對(duì)犯罪行為的抑制功能也很大。另外，企業(yè)終身雇傭，年功序列制等在社會(huì)轉(zhuǎn)型中控制住了失業(yè)人口，緩解了社會(huì)就業(yè)壓力。第三，政府提倡勤儉持家，強(qiáng)調(diào)家庭積累，鼓勵(lì)國(guó)民存款，不像我們?yōu)榱送苿?dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過于強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)消費(fèi)，使人的欲望迅速膨脹。強(qiáng)調(diào)勤儉和積累就是要限制人們欲望的膨脹，對(duì)于控制犯罪具有重要的作用。第四就是平衡投資，不是像我們過分看重對(duì)北、上、廣、深等大城市投資，而是有計(jì)劃地向北海道等邊遠(yuǎn)地區(qū)投資，分散勞動(dòng)力遷移，減輕大城市的人口壓力。不會(huì)出現(xiàn)像北京那樣，城市人口迅速增加，對(duì)城市治安、環(huán)保等構(gòu)成巨大的壓力，帶來城市管理的難以控制。可見這些要素都不完全是與警察相關(guān)的。所以我覺得今天我們討論“社會(huì)治安防控法治化”時(shí)，應(yīng)該有更開闊的視角，警察在社會(huì)治安防控體系中的作用只是一部分，或者是一小部分，而不是大部分，更不是全部，這是我的第一個(gè)看法。

(責(zé)任編輯:付傳軍)

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