農(nóng)村治理體制改革與社區(qū)服務(wù)發(fā)展

吳 業(yè) 苗

(南京師范大學(xué) 社會(huì)發(fā)展學(xué)院，南京210097)

中國(guó)農(nóng)村“鄉(xiāng)政村治”治理體制建立于20 世紀(jì)80 年代中期，之后雖經(jīng)幾次變革，但村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層群眾性自治組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家最基層行政組織的性質(zhì)一直沒(méi)有改變。在農(nóng)村基層治理上，村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的分工不同，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村委會(huì)的治理責(zé)任在于辦理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛和協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則被賦予指導(dǎo)、支持和幫助村民委員會(huì)開(kāi)展工作。雖然“鄉(xiāng)政村治”體制比人民公社時(shí)期的“政社合一”體制更側(cè)重農(nóng)村社會(huì)“自我”治理，并且村民擁有了更多自治權(quán)力，但在實(shí)際操作中，“鄉(xiāng)政村治”體制或多或少地偏離了“國(guó)家文本”要求，國(guó)家行政權(quán)力在農(nóng)村社會(huì)中始終保持著強(qiáng)勢(shì)。這不僅擠壓了農(nóng)村社區(qū)的自主空間，弱化了村民自治權(quán)力，而且影響了農(nóng)村和諧社會(huì)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)發(fā)展。如今，農(nóng)村社會(huì)及其社區(qū)發(fā)展處境已經(jīng)發(fā)生較大變化，居民對(duì)社區(qū)服務(wù)的需求尤其強(qiáng)烈，農(nóng)村治理體制改革需要回應(yīng)農(nóng)村居民的服務(wù)需求，以促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)良性運(yùn)行。

一、從“政社合一”體制到“鄉(xiāng)政村治”體制

中國(guó)歷史上皇權(quán)一般止于縣，農(nóng)村基層治理體制是“縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”［1］。農(nóng)村基層社會(huì)的宗族自治體制一直延續(xù)到民國(guó)時(shí)期才有所改變。南京政府為了有效圍剿工農(nóng)紅軍，在江西等地實(shí)行保甲制度，后又將這一鄉(xiāng)村治理體制推向全國(guó)大部分地區(qū)。保甲制度具有很強(qiáng)的地方自治性質(zhì)，它保留了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的“以民治民”原則，更加注重“自治”與“自衛(wèi)”功能。中華人民共和國(guó)成立后，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義過(guò)渡時(shí)期總路線，更好地對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民進(jìn)行社會(huì)主義改造，國(guó)家權(quán)力把共產(chǎn)黨組織建到農(nóng)村基層，并將每一個(gè)村莊納入國(guó)家行政管理體系中。經(jīng)過(guò)互助組、初級(jí)社和高級(jí)社的合作化整合，國(guó)家行政權(quán)力不斷向農(nóng)村基層下沉、滲透，到人民公社時(shí)期達(dá)到極致程度，實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村社會(huì)“橫向到邊、縱向到底”的全方位管理。

在人民公社時(shí)期，農(nóng)村基層單位是人民公社，它采用“政社合一”的集體化管理形式，包辦農(nóng)村基層社會(huì)幾乎所有事務(wù)。人民公社是在相對(duì)封閉的農(nóng)村場(chǎng)域內(nèi)創(chuàng)建的“一種不同于自然村落的新制度”［2］，是統(tǒng)合眾多家庭進(jìn)行資源集中配置和再生產(chǎn)的“自給自足”共同體。人民公社治理體制的最大特點(diǎn)是“政社不分”:一方面，它聚集了農(nóng)村基層社會(huì)人力、物力、財(cái)力等重要資源，擁有工、農(nóng)、兵、學(xué)、商等多個(gè)“實(shí)業(yè)”，是一個(gè)獨(dú)立于社會(huì)大系統(tǒng)進(jìn)行農(nóng)林牧副漁等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的集體單位;另一方面，它將農(nóng)村基層社會(huì)幾乎所有的活動(dòng)都納入行政管理體系中，采用政治化、軍事化手段規(guī)約公社每一個(gè)成員的日常生產(chǎn)生活活動(dòng)，并要求所有成員服從指揮，與國(guó)家意識(shí)形態(tài)保持高度一致。不僅如此，人民公社還是一個(gè)準(zhǔn)軍事化組織，具有特別強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員力、戰(zhàn)斗力，可以低成本、甚至不用支付任何成本地動(dòng)員公社社員修建公路、興造水庫(kù)、清理河道、植樹(shù)造林，以及進(jìn)行農(nóng)田水利等公共設(shè)施建設(shè)。人民公社又是個(gè)家庭式的勞動(dòng)單位，全社各項(xiàng)生產(chǎn)活動(dòng)、社會(huì)活動(dòng)、政治活動(dòng)都由公社領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)家長(zhǎng)統(tǒng)一組織實(shí)施，并且事無(wú)巨細(xì)，像生產(chǎn)隊(duì)種什么農(nóng)作物，種多少面積，甚至秧苗的間距與行距、除草次數(shù)、打蟲(chóng)時(shí)間等都要過(guò)問(wèn)。公社對(duì)社員的管理也特別嚴(yán)格:農(nóng)民幾乎沒(méi)有休息時(shí)間，晴天干農(nóng)活，雨天參加政治學(xué)習(xí)，甚至在端午節(jié)、中秋節(jié)、春節(jié)三大傳統(tǒng)節(jié)日里也要參加勞動(dòng)和學(xué)習(xí);限制社員自由流動(dòng)，如果有人要外出，包括婦女回娘家、走親戚，都需要社隊(duì)干部批準(zhǔn)，否則，情節(jié)輕的要扣工分，情節(jié)重的有可能被列為“壞分子”和群眾大會(huì)批斗的對(duì)象。

盡管人民公社的社員含辛茹苦地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)，為城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，但人民公社及其成員的權(quán)利與義務(wù)嚴(yán)重不對(duì)等。國(guó)家以人民公社形式把農(nóng)民組織起來(lái)，除了模仿蘇聯(lián)集體農(nóng)莊的社會(huì)主義建設(shè)模式和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)外，還有一個(gè)重要原因是把一家一戶分散的農(nóng)民組織起來(lái)，便于國(guó)家低成本地控制農(nóng)村社會(huì)和方便地征購(gòu)農(nóng)民糧食，從而確保國(guó)家建設(shè)和工業(yè)發(fā)展的糧食安全。國(guó)家在農(nóng)村社會(huì)建立的公社管理委員會(huì)、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)小隊(duì)“三級(jí)管理”體制，其中，生產(chǎn)大隊(duì)是人民公社的基本核算單位，公社里的主要生產(chǎn)資料歸生產(chǎn)大隊(duì)所有，產(chǎn)品基本上由生產(chǎn)大隊(duì)分配;生產(chǎn)小隊(duì)是組織勞動(dòng)的基本單位，土地、耕畜、農(nóng)具、勞動(dòng)力固定在生產(chǎn)小隊(duì)，由生產(chǎn)小隊(duì)使用、支配;但是，生產(chǎn)小隊(duì)收獲的農(nóng)產(chǎn)品和其他經(jīng)營(yíng)收入必須上交給生產(chǎn)大隊(duì)，生產(chǎn)大隊(duì)要按照規(guī)定交納國(guó)家稅收和向公社交納一定數(shù)量的公積金，余下的才能在各個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)內(nèi)部分配。由此，人民公社時(shí)期的農(nóng)村行政管制重點(diǎn)在于落實(shí)國(guó)家“以糧為綱”的農(nóng)業(yè)發(fā)展方針，以保證“黎民不饑不寒”。至于公社組織和社員的權(quán)益，國(guó)家沒(méi)有予以足夠的重視，更沒(méi)有像對(duì)待城市市民那樣，將所有的福利和保障都包攬下來(lái)，而是將大部分公共事業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)供給責(zé)任推卸給公社組織。無(wú)奈之下，公社組織只能“包辦”本公社的公共事業(yè)，依靠自身的經(jīng)濟(jì)力量有限地興辦教育、醫(yī)療等公共事業(yè)，以緩解社員服務(wù)需求的燃眉之急。就此而言，人民公社期間的鄉(xiāng)村治理體制的特征是縱向行政管制與橫向承包制的“雙軌制”。

人民公社體制解體后，中國(guó)放棄“農(nóng)業(yè)社會(huì)主義”，農(nóng)村治理體制在改革大潮催生下不斷前行，并最終定格在“鄉(xiāng)政村治”上。1983 年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》，指出“政社合一”的總體性治理體制已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，要求“以原有公社的管轄范圍為基礎(chǔ)”將人民公社改制為鄉(xiāng)或鎮(zhèn)。同時(shí)指出，應(yīng)按照村民居住狀況設(shè)立基層群眾性自治組織——村民委員會(huì)，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府搞好本村的行政工作和生產(chǎn)工作。隨著1987 年全國(guó)人大通過(guò)的《村民委員會(huì)組織法(試行)》和1998 年全國(guó)人大修訂的《村民委員會(huì)組織法》的實(shí)施，中國(guó)農(nóng)村基本上按照“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”方式治理村務(wù)。村民自治制度實(shí)施，國(guó)家可以將不該管或管不了的事情交給村民自己管理，這大大減輕了國(guó)家及基層政府的管理成本。但國(guó)家、基層政府與行政村的聯(lián)系并沒(méi)有削弱，官方的“鄉(xiāng)政”不僅影響、左右著村民選舉，而且是村委會(huì)管理村務(wù)的強(qiáng)大靠山;相應(yīng)地，草根“村治”關(guān)系國(guó)家各項(xiàng)涉農(nóng)政策的執(zhí)行、落實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理農(nóng)村社會(huì)的多數(shù)行動(dòng)都要依賴(lài)村治。鄉(xiāng)政與村治在農(nóng)村基層社會(huì)治理中相互幫襯，且行且珍惜，共同維護(hù)“鄉(xiāng)政村治”體制。

“鄉(xiāng)政村治”體制下基層政府不同于人民公社，不再管理農(nóng)村社會(huì)瑣事，已經(jīng)轉(zhuǎn)身為中國(guó)“小政府”。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“上聯(lián)國(guó)家，下接鄉(xiāng)村社會(huì)”，在農(nóng)村治理中具有重要地位。盡管學(xué)界有人建議推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”［3］，或?qū)嵭小翱h政、鄉(xiāng)派、村治”［4］，但無(wú)論鄉(xiāng)鎮(zhèn)“自治化”還是“行政化”，都不能無(wú)視鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村的內(nèi)在聯(lián)系。在某種程度上，“鄉(xiāng)政村治”體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村的關(guān)系比人民公社時(shí)期更復(fù)雜。人民公社時(shí)期，生產(chǎn)隊(duì)是生產(chǎn)大隊(duì)的組成部分，公社對(duì)它們統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，公社組織與生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)是大集體與小集體的關(guān)系，在總體利益上是一致的。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與行政村是小政府與大社會(huì)的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其官員與行政村及村民各有自己的利益訴求，雖然政府要“為民用權(quán)、為民系情、為民謀利”，但它有自己的私人利益，存在“尋租”可能。同樣，村委會(huì)的身份也是雙重的，既是保護(hù)村民利益的保護(hù)型經(jīng)紀(jì)人，也是追求自己利益的贏利型經(jīng)紀(jì)人。如此，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府偏離了政府職能，將發(fā)展經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理、公共服務(wù)、基層建設(shè)的職能異化為招商引資、維穩(wěn)、管制;一些村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，即使是村民海選出來(lái)的村干部，也有可能在利益誘惑下與政府、甚至與一些企業(yè)結(jié)盟，在村資源開(kāi)發(fā)、土地出讓上出賣(mài)村集體利益，中飽私囊。

再者，后人民公社時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村社區(qū)的存在與影響是變化的。1993 年“兩稅法”實(shí)施前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面去人民公社化管制，逐漸放棄一些農(nóng)村事務(wù)，尤其是無(wú)利可圖的事務(wù);另一方面，加大經(jīng)濟(jì)利益的索取，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至組織“收糧、收稅、計(jì)劃生育”別動(dòng)隊(duì)，以國(guó)家名義向農(nóng)民要糧、要錢(qián)、要命(強(qiáng)制超生婦女打胎、引產(chǎn))。1993 年至農(nóng)村稅費(fèi)改革前，國(guó)家實(shí)施以“財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下移”為特征的分稅制改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支出現(xiàn)嚴(yán)重失調(diào)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了減緩地方財(cái)政壓力，在保持原有收稅數(shù)額不變的條件下，不斷加大各類(lèi)資費(fèi)的征繳，致使農(nóng)業(yè)稅和“三提、五統(tǒng)”費(fèi)持續(xù)走高，一些農(nóng)村基層政府與農(nóng)民矛盾激化，社會(huì)秩序出現(xiàn)局部不穩(wěn)定。然而，收費(fèi)多并不意味著政府公共投入增加和農(nóng)民享有的公共服務(wù)就多。由于國(guó)家對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)收取與使用缺乏規(guī)范管理，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將“三提、五統(tǒng)”費(fèi)挪為他用，農(nóng)村的文化教育服務(wù)、衛(wèi)生健康服務(wù)，以及養(yǎng)老、醫(yī)療、救助等社會(huì)保障服務(wù)沒(méi)有得到相應(yīng)的發(fā)展，農(nóng)村治理問(wèn)題叢生。

二、后農(nóng)稅時(shí)代國(guó)家權(quán)力再下鄉(xiāng)的治理訴求

進(jìn)入新世紀(jì)后，面對(duì)日趨沉重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)和不斷激化的農(nóng)村社會(huì)矛盾，中央實(shí)施了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革，并于2005 年底徹底取消農(nóng)業(yè)稅和“三提、五統(tǒng)”。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革和取消是國(guó)家繼家庭承包責(zé)任制后在農(nóng)村社會(huì)推行的又一次重大經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)新，它讓農(nóng)民過(guò)上了比陶淵明筆下的“桃花源”中農(nóng)民還要好的無(wú)稅無(wú)費(fèi)日子。然而，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消，切斷了基層政府向農(nóng)民汲取利益的渠道，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變成無(wú)利可圖的清水衙門(mén)和無(wú)事可做的“懸浮型”政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的某些官員陷入迷茫狀態(tài)，變得無(wú)所事事，不知道今后如何開(kāi)展農(nóng)村工作。借此，在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消政策倒逼下，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動(dòng)進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，其中最典型、最普遍的改革舉措是轉(zhuǎn)變政府職能。圍繞“開(kāi)源節(jié)流”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何“過(guò)日子”進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革有兩個(gè)重要內(nèi)容:一是主動(dòng)削身，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)壓縮為黨政綜合辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室等，以提高政府的管理和服務(wù)效率;二是走向市場(chǎng)，將一些與市場(chǎng)聯(lián)系比較緊的事業(yè)單位推向市場(chǎng)，采用“以錢(qián)養(yǎng)事”方式，完善其運(yùn)行機(jī)制。這場(chǎng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自己發(fā)起的倒逼式改革，精簡(jiǎn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)，明確了農(nóng)村基層政府主要職能，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也由此尋求到后農(nóng)稅時(shí)代的生存之策。但從湖北、河南等省進(jìn)行的農(nóng)村綜合改革情況看，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒(méi)有建立起適合后農(nóng)稅時(shí)代農(nóng)村社會(huì)發(fā)展要求的新型經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)體制，也沒(méi)有建立完善“小政府—大社會(huì)”管理體系，改革對(duì)促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村社區(qū)服務(wù)作用比較有限。

尤其需要指出的是，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借農(nóng)村綜合改革之名，以稅收減少、財(cái)政緊張為由，大幅度地減少為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民提供服務(wù)的種類(lèi)，以至于出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施和農(nóng)村生活設(shè)施破舊不管不問(wèn)，對(duì)農(nóng)民日常生活需求和疾苦無(wú)動(dòng)于衷，甚至將本該鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的公共服務(wù)責(zé)任全部推給村委會(huì)的不良現(xiàn)象。雖然《村民委員會(huì)組織法》賦予村委會(huì)“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”職能，但由于村民自治實(shí)踐時(shí)間短，尚處于成長(zhǎng)中，村委會(huì)的管理、教育、服務(wù)能力都比較弱，根本無(wú)法承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府移交的公共服務(wù)與社會(huì)管理重?fù)?dān)。再者說(shuō)，由于農(nóng)村公共服務(wù)是政府治理農(nóng)村社會(huì)活動(dòng)的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)和實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，開(kāi)展農(nóng)村公共服務(wù)是對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行治理的過(guò)程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府放棄公共服務(wù)，某種意義上意味著放棄農(nóng)村基層治理權(quán)。如此，自治能力強(qiáng)的村子不會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的治理問(wèn)題，村委會(huì)能自覺(jué)帶領(lǐng)村民開(kāi)展自我服務(wù)活動(dòng)和進(jìn)行自主治理，但自治能力弱的村子就另當(dāng)別論，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將治理權(quán)推給村委會(huì)，很容易導(dǎo)致村委會(huì)干部權(quán)力無(wú)限擴(kuò)大，而“村委會(huì)(即使是村民海選出來(lái)的村委會(huì))權(quán)力一旦被擴(kuò)大，就有被濫用的危險(xiǎn)”［5］，即將村委會(huì)公共權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)樯贁?shù)村干部和個(gè)人私權(quán)，使其成為橫行鄉(xiāng)里、欺壓民眾、攫取非法利益的工具，進(jìn)而加劇農(nóng)村治理問(wèn)題。

嚴(yán)格意義上說(shuō)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，國(guó)家權(quán)力就逐步撤離農(nóng)村社會(huì)，基層政府將主要精力放在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、催繳稅費(fèi)和管理計(jì)劃生育上，至于農(nóng)村社會(huì)的煩瑣事務(wù)，則本著多一事不如少一事的邏輯，能少管就少管，能不管就不管，以避免不必要的麻煩，并盡可能地使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利益最大化。盡管如此，作為收取農(nóng)民稅費(fèi)的一種回報(bào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或多或少地為農(nóng)村建設(shè)了一些公共設(shè)施，也為村民提供了一些公共服務(wù)。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這些行為存在“拿人錢(qián)財(cái)，替人消災(zāi)”嫌疑，還存在這樣或那樣問(wèn)題，不能讓老百姓滿意，但不管怎么說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府創(chuàng)辦的公共事業(yè)推動(dòng)了農(nóng)村發(fā)展，提供的公共服務(wù)也在一定程度上幫助農(nóng)村社區(qū)的弱勢(shì)群體和困難人群。然而，農(nóng)業(yè)稅取消后，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部錯(cuò)誤地認(rèn)為，既然農(nóng)民不上交農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，政府就可以少做一些吃力不討好的事情;既然國(guó)家完善了村民自治制度，增強(qiáng)了村民自治能力，村民就應(yīng)該把自己的事情做好，把社區(qū)服務(wù)發(fā)展好。鑒于此，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府毫不顧忌地將行政權(quán)力從農(nóng)村社會(huì)撤出，農(nóng)村面臨無(wú)公共服務(wù)的危險(xiǎn)境地。

國(guó)家權(quán)力從農(nóng)村社會(huì)撤出對(duì)農(nóng)村治理喜憂參半:喜的是，農(nóng)民成了村域空間的真正主人，可以根據(jù)自己意愿自主地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，過(guò)自己想過(guò)的自在日子;憂的是，農(nóng)村社會(huì)更加碎片化，農(nóng)民的生活世界與系統(tǒng)世界張力持續(xù)擴(kuò)大，社會(huì)活力快速削弱，并出現(xiàn)公共設(shè)施缺乏、公共服務(wù)不足等問(wèn)題。沒(méi)有農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，農(nóng)民不再抱怨政府亂收費(fèi)、瞎折騰，但他們對(duì)政府不管事、不辦事的牢騷卻日漸多起來(lái)。換言之，村民們?cè)骱拚畞y收費(fèi)、濫收費(fèi)，但絕非要求政府不作為、不管事，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收、農(nóng)民發(fā)家致富和農(nóng)村美麗家園建設(shè)都離不開(kāi)政府的支持和引導(dǎo)。

新農(nóng)村建設(shè)打通了基層政府對(duì)接農(nóng)村社會(huì)的通道，也讓農(nóng)民愿望變成了現(xiàn)實(shí)。國(guó)家實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略有多重考慮，包括讓農(nóng)村人分享改革發(fā)展成果，縮小城鄉(xiāng)差距，拉動(dòng)內(nèi)需等。但新農(nóng)村建設(shè)是“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的系統(tǒng)工程，要對(duì)農(nóng)村進(jìn)行全面、綜合治理。新農(nóng)村建設(shè)和治理與以往的農(nóng)村建設(shè)不同，它是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化大背景下實(shí)施的，國(guó)家的“多予、少取、放活”，以及將公共事業(yè)發(fā)展重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村、“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”等政策，要求國(guó)家權(quán)力再次下到農(nóng)村社會(huì)。不過(guò)，這次國(guó)家權(quán)力下鄉(xiāng)與以往的國(guó)家權(quán)力下鄉(xiāng)有較大區(qū)別:合作化時(shí)期國(guó)家權(quán)力下鄉(xiāng)主要目的是改造農(nóng)民，人民公社時(shí)期國(guó)家權(quán)力下鄉(xiāng)旨在建設(shè)集體化農(nóng)村，新農(nóng)村建設(shè)背景下國(guó)家權(quán)力下鄉(xiāng)，重在促進(jìn)政府公共服務(wù)下鄉(xiāng)，帶領(lǐng)農(nóng)民建設(shè)潔凈、文明、優(yōu)美、和諧的美麗鄉(xiāng)村。前兩次國(guó)家權(quán)力下鄉(xiāng)，包括改革開(kāi)放后國(guó)家權(quán)力在農(nóng)村社會(huì)的存在，旨在加強(qiáng)國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)村社會(huì)控制，更多地汲取鄉(xiāng)村資源［6］，而當(dāng)下的國(guó)家權(quán)力下鄉(xiāng)是政府“無(wú)私奉獻(xiàn)”，做的“全賠不賺”生意，旨在建設(shè)農(nóng)村，讓廣大農(nóng)民享有改革開(kāi)放成果和均等化公共服務(wù)。

盡管當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村“鄉(xiāng)政村治”的治理體制沒(méi)有變，但新農(nóng)村建設(shè)和國(guó)家權(quán)力再下鄉(xiāng)理順了鄉(xiāng)政和村治的每一個(gè)環(huán)節(jié)，使“鄉(xiāng)政村治”體制更加完善。眾所周知，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府是同構(gòu)的，基本上依照“左右對(duì)齊、上下對(duì)口”方式復(fù)制而來(lái)，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力處于權(quán)力鏈的末端，能利用的資源非常有限，處理農(nóng)民群眾“陳芝麻、爛谷子”的瑣事難免有些力不從心。更關(guān)鍵的是，“兩稅法”實(shí)施和農(nóng)業(yè)稅取消，使原本捉襟見(jiàn)肘的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力雪上加霜，根本拿不出資金強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)治理。無(wú)奈之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能主動(dòng)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變職能，以求在后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代能夠自保。另一方面，作為村民自治組織的村委會(huì)，自成立以來(lái)一直扮演著兩個(gè)角色，表面上，它是村民自治組織，享有《村民自治組織法》賦予的多個(gè)“自我”權(quán)利，可以獨(dú)立自主地進(jìn)行村莊建設(shè)和治理活動(dòng)，但實(shí)際上，多數(shù)地方的村委會(huì)由于難以切斷與上級(jí)政府尤其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政、利益聯(lián)系，它們?yōu)榱双@得更多的政府資源，如補(bǔ)貼、救濟(jì)、建設(shè)資金，不得不為政府馬首是瞻，聽(tīng)政府指揮，替政府分憂，為政府跑腿，甚至不惜犧牲行政村集體利益討好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。村委會(huì)角色錯(cuò)位讓村委會(huì)背負(fù)不少罵名，也降低了村委會(huì)的威信。

如今，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政行為的規(guī)制日趨完善，政府尋租路徑被一一堵死，農(nóng)業(yè)各種補(bǔ)貼都直接打到村民銀行卡上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以“雁過(guò)拔毛”。如此情景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便退出鄉(xiāng)鎮(zhèn)村共同打造的“利益共同體”，回歸政府“本色”，將工作重點(diǎn)放到為農(nóng)村社會(huì)提供公共服務(wù)上。國(guó)家權(quán)力下鄉(xiāng)和政府公共服務(wù)下鄉(xiāng)，中心任務(wù)不是恢復(fù)政府失去的管制權(quán)力，而是通過(guò)服務(wù)中心或服務(wù)站的建設(shè)，將農(nóng)村社區(qū)的公共服務(wù)責(zé)任承擔(dān)下來(lái)，配合村委會(huì)建立完善農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系。如此，村委會(huì)不再是依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)，它在去行政化的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)身為名副其實(shí)的自治組織，除了為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)提供必要條件，并協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展社區(qū)服務(wù)工作外，還需要提升自身服務(wù)能力，更好地為社區(qū)居民提供更多的服務(wù)。

三、“多元服務(wù)”治理體制下農(nóng)村社區(qū)服務(wù)發(fā)展進(jìn)路

國(guó)家實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從無(wú)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的陣痛中走出來(lái)，與村委會(huì)再度聯(lián)手建設(shè)農(nóng)村、治理農(nóng)村。新農(nóng)村建設(shè)是國(guó)家在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化背景下進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)和生態(tài)建設(shè)，改變了農(nóng)村貧窮落后的形象，優(yōu)化了農(nóng)村居住環(huán)境，提高了居民生活水平，并且推動(dòng)了農(nóng)村進(jìn)行治理體制改革，使農(nóng)村治理由傳統(tǒng)的單元管理型轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的“多元服務(wù)”型。

農(nóng)村社會(huì)治理即為政府、社會(huì)團(tuán)體和居民個(gè)人共同參與管理農(nóng)村社會(huì)公共生活和合作供給服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)公共利益最大化的“善治”過(guò)程。由此來(lái)看，執(zhí)行上級(jí)指令的任務(wù)式“政社合一”治理策略和以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主導(dǎo)、村委會(huì)為輔助的主從式“鄉(xiāng)政村治”治理策略都不是科學(xué)的農(nóng)村治理，現(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)治理要由服務(wù)引領(lǐng)治理，并將治理賦予服務(wù)中［7］。首先，農(nóng)村社會(huì)治理的參與主體應(yīng)該是多元的。治理由多個(gè)主體協(xié)同進(jìn)行，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)等公共機(jī)構(gòu)，有社會(huì)團(tuán)體、專(zhuān)業(yè)合作組織、企業(yè)等私人機(jī)構(gòu)，還有居民個(gè)人，他們都是農(nóng)村社會(huì)治理的主要參與主體。其次，農(nóng)村社會(huì)治理的方式應(yīng)該是法治。農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本方式是法治，法治的穩(wěn)定性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性，以及預(yù)期性、救濟(jì)性等特性，有助于規(guī)約不同參與主體的治理行為，使其在良好的法治秩序中致力于社區(qū)服務(wù)與管理。最后，農(nóng)村社會(huì)治理指向應(yīng)該是服務(wù)。農(nóng)村社區(qū)一直是“三農(nóng)”問(wèn)題的匯集地:農(nóng)村社區(qū)中一些老問(wèn)題，如貧困問(wèn)題、義務(wù)教育問(wèn)題、青少年違法犯罪問(wèn)題、自殺問(wèn)題、養(yǎng)老問(wèn)題、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問(wèn)題、生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，以及各種矛盾糾紛和群體性事件問(wèn)題等，一直沒(méi)有得到很好解決;并且在快速轉(zhuǎn)型過(guò)程中，農(nóng)村社會(huì)又出現(xiàn)了一些新問(wèn)題，如土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題、股份合作問(wèn)題、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培養(yǎng)問(wèn)題、市民化問(wèn)題、空心化問(wèn)題，以及因農(nóng)民流動(dòng)而產(chǎn)生的留守老人問(wèn)題、留守婦女問(wèn)題、留守兒童問(wèn)題、離婚增多問(wèn)題等。新老問(wèn)題交織、疊加，使農(nóng)村社區(qū)問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜。解決這些問(wèn)題，不僅需要政府運(yùn)用國(guó)家公共權(quán)力采用自上而下方式的管理，而且需要政府與村委會(huì)、社會(huì)團(tuán)體等參與主體間上下互動(dòng)、平等協(xié)作，通過(guò)社區(qū)服務(wù)方式治理社區(qū)。

就此而論，新形勢(shì)下的農(nóng)村社會(huì)治理是多元主體參與農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的過(guò)程，其目的在于為農(nóng)村社會(huì)提供“出色的服務(wù)”，進(jìn)而使農(nóng)村場(chǎng)域中各個(gè)參與治理主體尤其是政府關(guān)注村民的服務(wù)需求，整合公共資源和社會(huì)資源，并讓它們成為農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)資源、民生資源和服務(wù)資源，以求農(nóng)村社會(huì)中的“每個(gè)人都有資格過(guò)上一種完整而又積極的生活”［8］。盡管當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理體制依舊為“鄉(xiāng)政村治”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)仍是農(nóng)村社會(huì)治理中最重要的組織者和行動(dòng)者，但“多元服務(wù)”已經(jīng)滲透到農(nóng)村社會(huì)治理的各個(gè)環(huán)節(jié)中，并改變著農(nóng)村社會(huì)治理的具體內(nèi)容，促使農(nóng)村社會(huì)治理體制朝著改進(jìn)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)方向前進(jìn)。

1. 提高“鄉(xiāng)政”服務(wù)能力，促進(jìn)政府公共服務(wù)下鄉(xiāng)

新農(nóng)村建設(shè)開(kāi)展后，國(guó)家明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的主要組織者與實(shí)施者，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從轉(zhuǎn)變職能著手，增強(qiáng)服務(wù)“三農(nóng)”能力，建設(shè)農(nóng)村公共設(shè)施，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，健全農(nóng)業(yè)服務(wù)體系，發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變最主要體現(xiàn)在由“多取”轉(zhuǎn)向“多予”、由“管制”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”?！岸嘤琛迸c“服務(wù)”讓一度萎靡不振的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有了用武之地，并使“鄉(xiāng)政”煥發(fā)出勃勃生機(jī)。

首先，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、改善農(nóng)民生活和開(kāi)展農(nóng)村建設(shè)，國(guó)家實(shí)施的強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)項(xiàng)目多，投入資金量大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再是“難做無(wú)米之炊”的受氣小媳婦，不需要自己掏錢(qián)、甚至舉債從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)和發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要責(zé)任在于提供服務(wù)，即根據(jù)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展和農(nóng)民實(shí)際需求，幫助農(nóng)民或農(nóng)民組織，如專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)、家庭農(nóng)場(chǎng)等申辦農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目和農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，以爭(zhēng)取更多的生產(chǎn)資金和補(bǔ)助資金。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是管理型機(jī)構(gòu)，更不是高高在上的衙門(mén)，政府面向農(nóng)村社會(huì)履行發(fā)展經(jīng)濟(jì)、管理社會(huì)和提供公共服務(wù)等職能，主動(dòng)將管理與服務(wù)送到農(nóng)村社區(qū):或在農(nóng)村社區(qū)建立綜合服務(wù)中心，直接為農(nóng)民提供生產(chǎn)生活服務(wù);或下派政府工作人員到村莊，主動(dòng)為農(nóng)民群眾提供代辦服務(wù)。如浙江省上虞市謝塘鎮(zhèn)政府那樣，立足于“便民、利民、富民、安民”的服務(wù)宗旨，根據(jù)農(nóng)民群眾需要，開(kāi)展公益事業(yè)服務(wù)、民事調(diào)解服務(wù)、咨詢指南服務(wù)和致富發(fā)展服務(wù)，讓群眾辦事不出村，矛盾調(diào)處不出村，信息咨詢不出村，致富求助不出村，進(jìn)而建立全方位、全過(guò)程的便民服務(wù)體系［9］。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一些附屬事業(yè)單位如“七站八所”等，在農(nóng)村綜合改革中已經(jīng)改革成為獨(dú)立的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，不再隸屬于政府的行政管理部門(mén)，它們與各類(lèi)市場(chǎng)主體一道，主動(dòng)參與到農(nóng)村社區(qū)各項(xiàng)服務(wù)活動(dòng)中。

2. 強(qiáng)化“村治”服務(wù)功能，落實(shí)村委會(huì)的服務(wù)責(zé)任

長(zhǎng)期以來(lái)，村委會(huì)曾因打著村民自治大旗做著政府的事情，盡管這一錯(cuò)位備受社會(huì)詬病，但國(guó)家一直沒(méi)有找到有效的辦法，以解決村委會(huì)“半自治—半行政”的準(zhǔn)政府問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用行政權(quán)力和壟斷資源綁架村委會(huì)，以及村委會(huì)甘愿淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府跟班的現(xiàn)象，不僅加大了國(guó)家治理農(nóng)村社會(huì)成本，也使村委會(huì)做了許多不該做的行政事務(wù)，甚至導(dǎo)致一些地方的村民自治陷入名存實(shí)亡的境地。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的利益鏈被斬?cái)?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不需要村委會(huì)鞍馬勞頓地收取稅費(fèi)，村委會(huì)也不需要為少收稅費(fèi)或獲得更多“公益金”再巴結(jié)政府官員。相應(yīng)地，村委會(huì)干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不再是上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、管理與被管理的關(guān)系，也不再是同一戰(zhàn)壕中的戰(zhàn)友，他們與村民關(guān)系更貼近，開(kāi)展的糾紛調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、文化教育、社區(qū)建設(shè)，以及促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、引導(dǎo)村民合理利用自然資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民合法權(quán)益、教育和引導(dǎo)村民互幫互助等服務(wù)活動(dòng)，不僅要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，更需要向村民(選民)負(fù)責(zé)。

村委會(huì)角色轉(zhuǎn)變符合國(guó)家最初設(shè)計(jì)，在國(guó)家制定的鄉(xiāng)政村治體制中，村委會(huì)原本就是服務(wù)村民、為村民辦事的組織，而不是行政管理準(zhǔn)政府。具體地說(shuō)，第一，服務(wù)是村委會(huì)自治體制的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，為生產(chǎn)發(fā)展、社會(huì)管理等提供服務(wù)是村治的核心內(nèi)容。第二，村民不再是等服務(wù)和被服務(wù)的消極對(duì)象，他們不僅對(duì)服務(wù)有更多需求和更高期盼，也會(huì)主動(dòng)參與服務(wù)中，在表達(dá)服務(wù)需求的同時(shí)促進(jìn)社區(qū)服務(wù)發(fā)展。第三，村民在去集體化中日趨個(gè)性化、原子化，越來(lái)越多的個(gè)體村民游離在農(nóng)村整體世界之外，并與農(nóng)村社區(qū)保持一定張力。如此，村委會(huì)提供的服務(wù)不僅要重視社區(qū)整體利益和大多數(shù)社區(qū)居民的服務(wù)需求，還要照顧個(gè)體農(nóng)民的特殊服務(wù)需求，將一般服務(wù)與特殊服務(wù)結(jié)合起來(lái)。第四，當(dāng)下村民流動(dòng)比歷史上任何時(shí)期都要快，農(nóng)村建設(shè)與發(fā)展充滿變數(shù)，村委會(huì)既要為流動(dòng)村民服務(wù)，為他們提供就業(yè)指導(dǎo)、勞動(dòng)培訓(xùn)等服務(wù)，還需要為留守老人、婦女和兒童提供關(guān)愛(ài)服務(wù)，為農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展提供生產(chǎn)服務(wù)，為農(nóng)村美麗家園提供建設(shè)服務(wù)。

3. 開(kāi)展多元合作，滿足社區(qū)居民不同服務(wù)需求

除了政府和村委會(huì)提供服務(wù)和進(jìn)行社會(huì)管理外，農(nóng)村治理還需要其他主體參與，以至于為農(nóng)村社區(qū)提供多元化、全方位服務(wù)。農(nóng)村治理體制完善和治理能力提高及其現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)，必須體現(xiàn)治理的主體多元性、手段合作性、依據(jù)契約性、向度平行性、邊界公共性等特性要求。因此，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)應(yīng)該由多元主體合作提供，并力求滿足農(nóng)村居民不同方面服務(wù)需求。農(nóng)村社區(qū)服務(wù)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的行政服務(wù)和公共服務(wù)，以及村委會(huì)提供的“自我服務(wù)”，還應(yīng)該有社會(huì)組織和市場(chǎng)組織提供的公益服務(wù)、志愿服務(wù)和便民利民服務(wù)。多元主體提供服務(wù)，一方面，能減少或避免因政府失靈、市場(chǎng)失靈、社會(huì)失靈而導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)服務(wù)供給不足或遺漏問(wèn)題，使社區(qū)居民生產(chǎn)和生活上各項(xiàng)需求都有相應(yīng)服務(wù)支持;另一方面，各個(gè)服務(wù)供給主體在農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中的地位和作用不同，其中，政府是農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的掌舵者，它引領(lǐng)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)發(fā)展的未來(lái)走向，并肩負(fù)著規(guī)約其他服務(wù)供給主體依法、依規(guī)開(kāi)展服務(wù)活動(dòng)和維持社區(qū)服務(wù)秩序的責(zé)任;村委會(huì)、社會(huì)組織、市場(chǎng)主體都是農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的劃船人，社區(qū)的服務(wù)水平主要依靠它們合作發(fā)力。村委會(huì)是農(nóng)村社區(qū)服務(wù)需求方與供給方的傳導(dǎo)體，它既要將村民的服務(wù)需求信息及時(shí)、準(zhǔn)確地傳送給政府、社會(huì)組織和市場(chǎng)，使它們提供的服務(wù)更有針對(duì)性，又要組織更多的服務(wù)資源，以滿足村民不同的服務(wù)需求。社會(huì)社團(tuán)是重要的社會(huì)力量，隨著它的不斷成長(zhǎng)與壯大，將承擔(dān)起社區(qū)中的公益服務(wù)和志愿服務(wù)責(zé)任。并且，隨著政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)力度進(jìn)一步加大，政府將逐漸減少對(duì)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的直接供給，更多的政府服務(wù)將通過(guò)購(gòu)買(mǎi)、合作、協(xié)議等方式由市場(chǎng)主體、社會(huì)團(tuán)體提供。企業(yè)、公司也是農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的重要供給主體，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、都市化、生態(tài)化發(fā)展都要依賴(lài)市場(chǎng)服務(wù)。市場(chǎng)服務(wù)不僅能為農(nóng)村社區(qū)居民提供一系列的便民利民服務(wù)，更重要的是，它的服務(wù)空間大，服務(wù)方式靈活性強(qiáng)，能夠滿足居民更高層次的服務(wù)需求，而這恰恰是公共服務(wù)、村委會(huì)服務(wù)、社團(tuán)服務(wù)無(wú)法提供的。

4. 推進(jìn)網(wǎng)格化服務(wù)，建構(gòu)農(nóng)村社區(qū)大服務(wù)平臺(tái)

一些地方政府在農(nóng)村社區(qū)管理實(shí)踐中探索出網(wǎng)格化社會(huì)管理模式，但網(wǎng)格化管理一般把網(wǎng)格看成社區(qū)之下的一個(gè)層級(jí)，是“科層化體制在基層精細(xì)化管理的展開(kāi)”，它仍然以管控作為網(wǎng)格化管理的落腳點(diǎn)，不僅無(wú)助于居民參與社區(qū)治理，“反而會(huì)損害本來(lái)就尚未發(fā)育健全的社區(qū)自治”［10］。鑒于此，徐猛建議把網(wǎng)格化管理與社會(huì)化服務(wù)結(jié)合起來(lái)，以社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理體系，進(jìn)而“把社會(huì)治理觸角延伸到社會(huì)末梢，把服務(wù)工作做到群眾身邊”［11］。參照網(wǎng)格化社會(huì)管理樣式進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)服務(wù)是農(nóng)村社會(huì)治理的重要路徑，社區(qū)治理有必要將網(wǎng)格化管理與網(wǎng)格化服務(wù)結(jié)合起來(lái)進(jìn)行。江蘇省綜治辦、民政廳等單位聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，在全省城鄉(xiāng)深入推進(jìn)網(wǎng)格化服務(wù)管理，全面建成“覆蓋城鄉(xiāng)、條塊結(jié)合、橫向到邊、縱向到底”的基層服務(wù)管理網(wǎng)格體系，力爭(zhēng)于2016 年底實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理全覆蓋。

盡管全國(guó)不少省市都在農(nóng)村社會(huì)治理過(guò)程中推進(jìn)網(wǎng)格化社會(huì)管理工作，也在實(shí)踐中取得一定成效，但網(wǎng)格化服務(wù)與網(wǎng)格化管理不盡相同:多數(shù)地方的網(wǎng)格化管理側(cè)重于“維穩(wěn)”、綜合治安治理，而網(wǎng)格化服務(wù)不僅要打造農(nóng)村基層治理平臺(tái)，更傾向于提升社區(qū)服務(wù)管理能力、社區(qū)居民自治水平、基層基礎(chǔ)工作水平和群眾安全感滿意度。如此，農(nóng)村社會(huì)治理要求在網(wǎng)格化社會(huì)管理中注入相應(yīng)的服務(wù)內(nèi)容，將社區(qū)管理與服務(wù)結(jié)合起來(lái)，并使其一體化。即在社區(qū)建立大服務(wù)平臺(tái)，以居民服務(wù)需求為切入點(diǎn)，為社區(qū)居民提供全方位、廣覆蓋、多形式的立體式服務(wù)?？梢砸勒杖缦峦緩竭M(jìn)行:第一，按照地緣相近、居住相鄰、便于管理的原則將社區(qū)居民劃分為若干個(gè)網(wǎng)格，采用民主推薦、民主選舉方式確定每一個(gè)網(wǎng)格負(fù)責(zé)人——網(wǎng)格長(zhǎng);第二，動(dòng)員村兩委干部、大學(xué)生村官、老黨員、教師，以及各類(lèi)專(zhuān)業(yè)特色人員，建立“組團(tuán)式”服務(wù)團(tuán)隊(duì)，并根據(jù)社區(qū)情況和居民需要成立若干個(gè)服務(wù)組，為居民提供對(duì)口服務(wù);第三，在社區(qū)公共服務(wù)中心，或鄰里服務(wù)中心，或便民服務(wù)中心設(shè)立網(wǎng)格服務(wù)管理中心，集中調(diào)配社區(qū)服務(wù)資源，統(tǒng)一協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)部服務(wù)的供給;第四，建立社區(qū)網(wǎng)站，為社區(qū)居民提供相互溝通、交流、討論社區(qū)事務(wù)的公共互動(dòng)空間;第五，建立社區(qū)電子網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，全天候地為社區(qū)居民提供服務(wù)指導(dǎo)和服務(wù)幫助;第六，明確網(wǎng)格中組團(tuán)式服務(wù)團(tuán)隊(duì)工作人員的工作職責(zé)，建立健全規(guī)范有序、高效協(xié)調(diào)的工作運(yùn)行機(jī)制，確保社區(qū)服務(wù)工作順利開(kāi)展。社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)是社區(qū)扁平化服務(wù)平臺(tái)，建設(shè)得當(dāng)，能在農(nóng)村社區(qū)中營(yíng)造人人參與服務(wù)的良好治理環(huán)境，進(jìn)而最大限度地發(fā)揮社區(qū)自治力的正能量，促使農(nóng)村社區(qū)治理良性運(yùn)行。

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