爭議與反思:行政手段是否應(yīng)該退出宏觀調(diào)控體系?

張 勇

(中共北京市委黨校 經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，北京100044)

在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政手段是指令性計(jì)劃得以貫徹實(shí)施的重要手段。改革開放后，中國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的方向是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，市場一直被強(qiáng)調(diào)是配置資源的基礎(chǔ)性手段，因此，在宏觀調(diào)控中屢屢被運(yùn)用的行政手段飽受質(zhì)疑，甚至被斥為向計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的倒退。十八屆三中全會(huì)后，市場被界定為資源配置的決定性手段，雖然同時(shí)強(qiáng)調(diào)更好地發(fā)揮政府作用，但卻使行政手段處于更為尷尬的境地。對此，值得思考的是，在社會(huì)主義初級階段，在中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，行政手段是否應(yīng)該退出宏觀調(diào)控體系，行政手段是否仍然有發(fā)揮作用的空間和土壤?對此問題不能理想化、烏托邦式地理解，而應(yīng)實(shí)事求是。本文希冀對這一問題做淺顯解答。

一、源于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的行政手段

所謂行政手段，是指國家憑借政治權(quán)力，通過頒布命令、指示、文件等形式，按行政系統(tǒng)、行政層次和行政區(qū)劃來直接調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的手段，其實(shí)質(zhì)在于通過非市場化的規(guī)制或行政監(jiān)督，直接影響市場主體的供需活動(dòng)或政府各級職能部門的政策執(zhí)行活動(dòng)，以平抑經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的異常波動(dòng)，求得宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。

相對于經(jīng)濟(jì)性手段，行政手段具有以下幾個(gè)特點(diǎn):一是權(quán)威性，行政手段以權(quán)威和服從為前提，行政命令接受率的高低在很大程度上取決于行政主體的權(quán)威大小，提高領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威有助于提高行政手段的有效性;二是強(qiáng)制性，上級發(fā)出的命令、指示、決定等，下級必須堅(jiān)決服從和執(zhí)行;三是垂直性，行政指示、命令是按行政組織系統(tǒng)的層級縱向直線傳達(dá)，強(qiáng)調(diào)上下級的垂直隸屬關(guān)系，橫向結(jié)構(gòu)之間一般無約束力;四是具體性，一定的行政命令、指示只在特定時(shí)間對特定對象起作用;五是非經(jīng)濟(jì)利益性，行政主體與行政對象之間的關(guān)系不是經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，而是行政統(tǒng)轄關(guān)系，兩者之間不存在經(jīng)濟(jì)利益利害關(guān)系的紐帶;六是封閉性，行政方法依靠行政組織和行政機(jī)構(gòu)，以行政區(qū)劃和行政系統(tǒng)的條塊為基礎(chǔ)實(shí)施，具有系統(tǒng)的內(nèi)化約束力，由此產(chǎn)生封閉性。

行政手段成為中國宏觀調(diào)控體系的組成部分源于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的行政命令體制。新中國成立初期，由于國際國內(nèi)形勢所迫和經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)的要求，中國選擇了以提高政府資源動(dòng)員能力、實(shí)現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展為目的的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制［1］，為了保障中央政府行政性命令和計(jì)劃配置資源在全國暢通，中國實(shí)施了一系列的制度安排:首先，在制度環(huán)境層面，通過實(shí)行低利率政策保障重工業(yè)獲得低成本資金，實(shí)行金融壟斷集中了資金;通過壓低外匯價(jià)格的外匯管理體制減少進(jìn)口的資金成本;通過壓低物價(jià)的物資管理體制滿足重工業(yè)低價(jià)獲得物資資源的要求;通過統(tǒng)購統(tǒng)銷的農(nóng)副產(chǎn)品收購政策保障國家對于農(nóng)副產(chǎn)品的計(jì)劃管理，人為擴(kuò)大工農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)“剪刀差”的程度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)對于工業(yè)的支持;通過開展社會(huì)主義改造運(yùn)動(dòng)，逐步消滅了以利潤為動(dòng)機(jī)的私人企業(yè)，構(gòu)建起國有經(jīng)濟(jì)占絕對領(lǐng)導(dǎo)地位的所有制結(jié)構(gòu)，形成了在企業(yè)層面由上而下實(shí)行層級管理的生產(chǎn)組織;在農(nóng)村的人民公社化旨在消滅小自耕農(nóng)，形成計(jì)劃決策者對土地?fù)碛姓加袡?quán)、對社員具有調(diào)動(dòng)權(quán)的農(nóng)村生產(chǎn)單位。通過以上制度設(shè)計(jì)，以宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、資源配置方式和微觀經(jīng)營機(jī)制三位一體為特點(diǎn)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制得以確立。

與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相配套的各項(xiàng)制度安排，其操作要點(diǎn)就是計(jì)劃者與生產(chǎn)者之間的上下級關(guān)系。經(jīng)過多年的制度建設(shè)，中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制形成了以單位為節(jié)點(diǎn)的上下級體系，單位之間和單位內(nèi)部形成了層級眾多的連續(xù)的委托代理關(guān)系，例如，在工業(yè)部門實(shí)行全民所有制的工廠，層級的順序由上而下分別為主管局、企業(yè)、車間、員工;在農(nóng)村，集體所有制中農(nóng)業(yè)部門的層級順序由上而下分別為人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)、社員。這些生產(chǎn)單位沒有獨(dú)立的利益目標(biāo)，不自負(fù)盈虧，也無法自主經(jīng)營，他們的目標(biāo)和任務(wù)就是服從上級的計(jì)劃安排和行政命令，從事與國家建設(shè)目標(biāo)完全一致的活動(dòng)。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，中國幾乎沒有任何具有獨(dú)立利益的組織，目標(biāo)的一致性保障了計(jì)劃和行政命令的暢通，保障了重工業(yè)發(fā)展所需資金和較快速度的發(fā)展，建立了比較完備獨(dú)立的國民經(jīng)濟(jì)體系，為國家獨(dú)立和主權(quán)完整奠定了必要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但是，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制依靠行政命令維系經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)運(yùn)行的方式存在著自身無法克服的矛盾:計(jì)劃者無法把握日益龐大的經(jīng)濟(jì)體的各種信息來源，在計(jì)劃者具有資源掌控權(quán)、缺乏民主決策的條件下，決策的失誤難以避免，在生產(chǎn)單位不必對經(jīng)營成果擔(dān)負(fù)責(zé)任的體制下，投資饑渴和投資效率低下同在，“短缺”成為與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相伴相生的固有現(xiàn)象。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的上述弊端和長期頻繁的政治運(yùn)動(dòng)共同作用下，中國在十年“文革”后，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于非常危險(xiǎn)的境地，于是，從1978 年黨的十一屆三中全會(huì)開始，中國開始了以社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)為方向的改革開放，市場經(jīng)濟(jì)給中國經(jīng)濟(jì)帶來了巨大的活力和長期高速增長。中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的同時(shí)，政府對國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)和管理方式也在轉(zhuǎn)型，宏觀調(diào)控取代了單純的行政命令，而行政手段也帶有一定慣性地成為宏觀調(diào)控體系的組成部分之一。

二、中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中飽受質(zhì)疑的行政手段

中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的方向是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，行政手段作為傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府管理經(jīng)濟(jì)的主要手段屬于改革的對象，在市場在資源配置方面發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的背景下，經(jīng)濟(jì)手段應(yīng)成為政府管理經(jīng)濟(jì)的主要手段，行政手段也應(yīng)逐步退出。但是，改革開放30 多年以來的多次宏觀調(diào)控中，行政手段卻一直沒有退出，導(dǎo)致行政手段飽受理論界的質(zhì)疑，甚至導(dǎo)致了理論界對于宏觀調(diào)控本身的質(zhì)疑。對此，有研究者曾經(jīng)提出這樣的觀點(diǎn)，對改革開放以來30 多年經(jīng)歷的宏觀調(diào)控總結(jié)會(huì)產(chǎn)生一種誤解:因?yàn)槊枯喌暮暧^調(diào)控都是由中央政府發(fā)動(dòng)的，都是采用了包含行政手段在內(nèi)的各項(xiàng)手段，并且在經(jīng)濟(jì)手段不能很快見到調(diào)控成效時(shí)候，往往會(huì)通過一系列行政手段達(dá)到宏觀調(diào)控目標(biāo)。因此，宏觀調(diào)控被看作是以行政手段為主的國民經(jīng)濟(jì)管理行動(dòng)。簡而言之，宏觀調(diào)控甚至被認(rèn)為是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理方式的復(fù)活［2］。

在改革開放早期實(shí)施的那幾輪宏觀調(diào)控中，盡管行政性的在調(diào)控手段體系中占據(jù)了主要地位，但由于政府缺乏運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)，加之市場經(jīng)濟(jì)體制的不完善，以及經(jīng)濟(jì)性手段缺失發(fā)揮效力的足夠條件，因此，理論界關(guān)于行政手段的質(zhì)疑雖然一直不絕于耳，但并沒有表現(xiàn)得十分激烈。在2003 年后開始的一輪宏觀調(diào)控中，由于這時(shí)中國已經(jīng)加入世界貿(mào)易組織，中共十六屆三中全會(huì)做出了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)基本建立的論斷，形成了《關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，因此，理論界普遍認(rèn)為宏觀調(diào)控中經(jīng)濟(jì)性手段應(yīng)該在較大程度上發(fā)揮作用，行政性手段應(yīng)該逐漸退出。但是這一輪宏觀調(diào)控過程中中央政府仍然聲勢浩大地運(yùn)用了行政手段——這一輪宏觀調(diào)控運(yùn)用行政手段的高峰是對“鐵本事件”的調(diào)查和處理，因而受到了理論界空前激烈的質(zhì)疑，其中更不乏激烈的批評意見。例如，趙曉在《宏觀調(diào)控:在復(fù)雜沼澤地中的前行》中，尖銳地批評行政手段對于民營經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)體制的危害:在對于民營企業(yè)的投資，如通過匯率、利率調(diào)節(jié)的辦法令其自生自滅，應(yīng)該說屬于公平的市場調(diào)控方式，也不會(huì)有額外的傷害和代價(jià)。但是，如果采取行政調(diào)控的辦法，則有可能首先就變成一個(gè)“毀約行為”(比如說原先政府答應(yīng)給的地不再給了，國有銀行答應(yīng)給的貸款不再給了)……對于以產(chǎn)權(quán)變革為發(fā)展動(dòng)力，以誠信建設(shè)為市場根本的中國來說，已經(jīng)越來越付不起“毀約”的代價(jià)……在宏觀調(diào)控中，調(diào)控者亦必須清楚，私人的工廠，風(fēng)可以進(jìn)來，雨可以進(jìn)來，整頓小組是不可以輕易進(jìn)來的。除非如此，否則宏觀調(diào)控將對最弱勢的民營企業(yè)造成額外的傷害，并帶來額外的不可承受的民間對于政府的巨大的信任成本［3］。

針對行政手段的質(zhì)疑和批評一直持續(xù)。2010年7 月31 日，在南方周末、東方衛(wèi)視主辦的“中國夢踐行者致敬盛典”上，吳敬璉作為中國市場經(jīng)濟(jì)理念的代表人物成為“中國夢踐行者”而接受致敬，而后在《南方周末》專訪中，吳敬璉重申了他對行政手段的一貫批評——“市場經(jīng)濟(jì)最本質(zhì)的特點(diǎn)，是自由的、自主的交換，如果上面始終有行政力量在控制，如果強(qiáng)勢政府強(qiáng)化到主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)資源配量的程度，那就不叫市場經(jīng)濟(jì)，而叫權(quán)貴資本主義了……回顧1990 年代初期，那時(shí)我們太天真了，以為只要市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來，政府就會(huì)自動(dòng)退出，就可以很平滑地過渡到自由市場經(jīng)濟(jì)了，不知道這里有一個(gè)路徑依賴的問題。如果政府有很大的配置資源的權(quán)力、干預(yù)企業(yè)的權(quán)力，就會(huì)相應(yīng)產(chǎn)生一個(gè)尋租空間。所以，你要政府退出它應(yīng)該退出的領(lǐng)域，就觸及到許多官員的利益了，做起來就很難。后來的實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)。從近期看，2003 年第四季度經(jīng)濟(jì)開始出現(xiàn)過熱，于是用行政手段加強(qiáng)‘宏觀調(diào)控’。就是開單子，哪幾個(gè)行業(yè)過熱，就用各種行政辦法去‘壓縮產(chǎn)能’，這個(gè)單子越開越長，政府的手也越伸越長，宏觀調(diào)控就變成了微觀干預(yù)。本來1990 年代最后幾年政府審批有少的趨勢，雖然減少得不夠快，中間還有好多貓膩。比如說把一個(gè)項(xiàng)目分解成十個(gè)項(xiàng)目，然后就報(bào)告砍掉了多少個(gè)項(xiàng)目，其實(shí)沒砍掉那么多，原來就有這樣的問題。2003 年以后，加強(qiáng)所謂‘宏觀調(diào)控’實(shí)際上是加強(qiáng)了審批制度，比原來的審批還要厲害，這就擴(kuò)大了政府權(quán)力，擴(kuò)大了尋租的基礎(chǔ)，引起腐敗的蔓延和貧富差距的擴(kuò)大?！保?］

在市場經(jīng)濟(jì)的大背景下，這些質(zhì)疑當(dāng)然是合理的。因?yàn)樾姓允侄未_實(shí)有太多的弊端，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)手段在宏觀調(diào)控中發(fā)揮主要作用，而不是行政手段;行政手段是一種跳過市場機(jī)制的直接性調(diào)控，因而很難區(qū)別區(qū)域差異、部門差異、產(chǎn)業(yè)差異以及企業(yè)個(gè)體差異，有著“一刀切”的弊端，忽略了微觀主體的自我調(diào)節(jié)，因此，對微觀經(jīng)濟(jì)的沖擊是巨大的;并且因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)的復(fù)雜性，以及決策者遠(yuǎn)離市場等原因，決策者對于宏觀經(jīng)濟(jì)的判斷可能出現(xiàn)失誤，一旦調(diào)控方向選擇錯(cuò)誤，將使經(jīng)濟(jì)遭受嚴(yán)重后果。另外，隨著中國改革開放的不斷深入，市場機(jī)制不斷完善，更多的企業(yè)、家庭等主體被逐漸構(gòu)造成為具有自身利益追求和理性判斷能力的微觀市場經(jīng)濟(jì)行為主體。在這種情況下，運(yùn)用行政手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)行為不可避免地將對相關(guān)利益主體的自身利益產(chǎn)生負(fù)面影響，從而遭到微觀行為主體的反對并引起理論界的批評、質(zhì)疑。所以，在實(shí)施宏觀調(diào)控過程中，應(yīng)小心謹(jǐn)慎地使用行政手段，避免大量、頻繁使用行政手段而帶來嚴(yán)重的消極后果。

三、行政手段難以完全退出的邏輯反思與個(gè)案觀察:以宏觀調(diào)控中的央地博弈為例

如何理解針對行政手段的批評意見?在充分肯定其合理性的同時(shí)，也應(yīng)該看到一個(gè)無法回避的事實(shí)、一個(gè)令人尷尬的現(xiàn)象:從改革開放后的多次宏觀調(diào)控中，越是運(yùn)用行政性手段實(shí)施宏觀調(diào)控，就越是能夠取得比較明顯的宏觀調(diào)控成效;相反，越是猶豫不決地對待必要的行政干預(yù)，就越是不能取得明顯的宏觀調(diào)控成效，就越是無法消除經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的異動(dòng)現(xiàn)象［5］。例如，有研究者指出，2003 年以來的宏觀調(diào)控中經(jīng)濟(jì)性手段效果不佳，而行政手段效果明顯:“2003 年以來的宏觀調(diào)控具有鮮明的階段性特征，在2004 年4 月以前，調(diào)控手段主要以貨幣信貸政策為主，行政性措施以勸告、警示等柔性手段為特征;2004 年4—5 月間以行政性手段、法律手段為主，密集程度高、針對性強(qiáng)、密度大的行政性手段成為鮮明特征，并取得了立竿見影的效果”［6］。

這種愿望與現(xiàn)實(shí)的反差現(xiàn)象是不應(yīng)忽視的，如何看待這種現(xiàn)象?為什么應(yīng)該淡出的行政手段還在歷史舞臺上發(fā)揮作用而且總是長袖善舞?透過這種尷尬現(xiàn)象，我們應(yīng)該能夠得到這樣的思想啟示:在社會(huì)主義初級階段，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)仍不完善的背景下，在中國所具有的特殊政治體制框架和經(jīng)濟(jì)體制框架下，行政性手段仍有其存在并發(fā)揮作用的土壤和空間。

分析宏觀調(diào)控中出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)手段效果不佳而行政手段效果明顯的現(xiàn)象不能離開中國經(jīng)濟(jì)的基本面，或者說微觀基礎(chǔ)。相對于西方的市場經(jīng)濟(jì)國家，或者說傳統(tǒng)的市場經(jīng)濟(jì)國家，在中國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)框架內(nèi)，宏觀調(diào)控涉及的利益主體包括中央政府、地方政府、國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)和居民，這些主體的利益是多元化的。就某類利益主體而言，不同的宏觀調(diào)控手段對其利益造成的影響是不同的。對于那些市場化程度較高的利益主體，經(jīng)濟(jì)類手段在宏觀調(diào)控中對其利益影響較大，而市場化程度較低的利益主體，經(jīng)濟(jì)類手段對其就不起作用。中國的市場化轉(zhuǎn)型是漸進(jìn)式的，中國的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)是政府主導(dǎo)的市場經(jīng)濟(jì)，政府特別是地方政府在中國經(jīng)濟(jì)增長過程中發(fā)揮了重要的作用，就地方政府而言，經(jīng)濟(jì)手段是相對不敏感的，而對行政手段是相對敏感的。在改革開放后，中央和地方政府分權(quán)的背景下，地方政府對企業(yè)的利益有事實(shí)上的影響力，導(dǎo)致了企業(yè)在地方政府的影響下也可能對經(jīng)濟(jì)手段不敏感。另外，與西方的市場經(jīng)濟(jì)國家不同的另一點(diǎn)是中國仍有為數(shù)不少的國有企業(yè)，這些國有企業(yè)控制了國民經(jīng)濟(jì)的命脈，對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮著主導(dǎo)作用，國有企業(yè)與其他企業(yè)相比，對經(jīng)濟(jì)手段也是相對不敏感的，而對行政手段是相對更為敏感的。

正是在上述邏輯基礎(chǔ)上形成了經(jīng)濟(jì)手段效果不佳而行政手段效果明顯的事實(shí)。2003 年以來的宏觀調(diào)控中的中央地方博弈現(xiàn)象就是我們理解上述邏輯的現(xiàn)實(shí)個(gè)案:這一輪宏觀調(diào)控出現(xiàn)了典型的中央地方博弈現(xiàn)象，中央政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段的效果不佳，而最終使用了保守爭議的行政手段，取得了一定效果。2003 年以來，固定資產(chǎn)投資增長一直高位運(yùn)行，2003—2007 年分別增長27.7%、26.6%、26%、23.9%和24.8%。為防止出現(xiàn)全面過熱，中央政府進(jìn)行了緊縮性宏觀調(diào)控，實(shí)施了穩(wěn)健的財(cái)政政策和適度從緊的貨幣政策，以信貸和土地兩道閘門為政策抓手，但是調(diào)控效果不佳。對此，人們普遍認(rèn)為是地方政府的行為所致。2004 年以來，如果把各年固定資產(chǎn)投資按照中央項(xiàng)目和地方項(xiàng)目進(jìn)行區(qū)分，那么地方項(xiàng)目的固定資產(chǎn)投資規(guī)模占全社會(huì)固定資產(chǎn)規(guī)模的比重均在80%以上。對于上述現(xiàn)象，理論界對地方政府多持批評的態(tài)度，認(rèn)為地方政府缺乏大局觀念，對中央政策的抵制和博弈影響了宏觀調(diào)控效果。例如，齊建國認(rèn)為，2005—2006 年的宏觀調(diào)控政策沒有充分落實(shí)，地方政府對中央政府的決策響應(yīng)度不高，甚至逆向行動(dòng)，是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策效果不理想的重要原因［7］。武少俊認(rèn)為，2003年以來的經(jīng)濟(jì)過熱源于地方政府主導(dǎo)下固定資產(chǎn)投資膨脹，一方面是地方政府的投資規(guī)模擴(kuò)大很快，另一方面是地方政府不擇手段招商引資［8］。

考察地方政府在固定資產(chǎn)投資上的大干快上和土地使用上的違規(guī)操作等博弈宏觀調(diào)控的行為，我們能夠發(fā)現(xiàn)，地方政府對中央政府的經(jīng)濟(jì)手段相對不敏感而對行政手段相對敏感的基本邏輯。

地方政府作為具有獨(dú)立利益或者相對獨(dú)立利益的主體，如果與中央進(jìn)行博弈，其動(dòng)機(jī)之一是政績顯示和職務(wù)晉升。在當(dāng)前的中國政治經(jīng)濟(jì)體制框架內(nèi)，職務(wù)晉升無疑對官員具有最大的吸引力。官階和職務(wù)的晉升，對于各級官員而言不僅僅意味著獲得更高的社會(huì)地位和更強(qiáng)的榮譽(yù)感、成功感，更是對社會(huì)資源控制力的提高。地方政府官員的職務(wù)要晉升，需要有政績，而且政績要顯示出來，讓上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)看得見、感受得到。政績的創(chuàng)造與政府職能的行使密切相關(guān)。在轉(zhuǎn)型期，地方政府一方面是中央政府和上級政府管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)的延伸機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)不折不扣地執(zhí)行中央的相關(guān)政策和方針;但另一方面，又是本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的管理者，擔(dān)負(fù)著重大的建設(shè)職能和發(fā)展任務(wù)。改革開放以來，中國的發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)質(zhì)上仍然是趕超戰(zhàn)略，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的戰(zhàn)略思路下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效，特別是經(jīng)濟(jì)增長速度與稅收的規(guī)模和增長成為政府(組織部門)考察干部的主要標(biāo)準(zhǔn)。所以，快速提升反映政績的GDP 成為地方政府拉動(dòng)投資沖動(dòng)的主要?jiǎng)恿?。政府是有任期的，為了在有限的任期?nèi)做出政績，特別是超越前任，就必須早出、快出、大出政績。所以，凡是有利于擴(kuò)大地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模，對政績貢獻(xiàn)顯著的投資項(xiàng)目都爭先恐后地爭取。因此，基于地方政府強(qiáng)烈的政績創(chuàng)造和顯示需求，能夠帶來經(jīng)濟(jì)增長和稅收的固定資產(chǎn)投資、招商引資自然會(huì)受到地方政府的青睞，于是投資膨脹和對土地的占用變得不可避免，地方政府也就有了博弈中央宏觀調(diào)控政策的原始動(dòng)機(jī)。地方政府官員之間的晉升競爭加劇了地方政府的這種動(dòng)機(jī)。周黎安在地方官員政治晉升競爭博弈的理論模型中提出，同一行政級別的地方官員都處于政治晉升競爭或者政治錦標(biāo)賽中。由于政治晉升競爭的基本特征是一個(gè)官員的晉升直接降低了另一個(gè)官員的晉升機(jī)會(huì)，使得同時(shí)處于政治和經(jīng)濟(jì)競爭中的地方官員之間的合作空間非常狹小，而競爭空間則非常廣闊。由于地方官員的選拔和晉升標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效指標(biāo)(特別是GDP 增長績效)聯(lián)系緊密，地方官員在“官場”上為晉升而競爭，要在政治錦標(biāo)賽中獲勝，就必須拿出比其他地區(qū)官員更優(yōu)良的政績，即在經(jīng)濟(jì)上創(chuàng)造更大的GDP 和利稅［9］。中國的區(qū)域劃分是以行政原則為中心的，地區(qū)之間的速度攀比使得每個(gè)行政區(qū)域的官員都非常關(guān)心其他特別是相鄰區(qū)域的發(fā)展。在激烈的地區(qū)競爭中，各地政府官員特別是行政主管承受的加快發(fā)展的壓力很大，于是，出現(xiàn)了所謂的換屆效應(yīng):新官上任三把火，把把火都指向經(jīng)濟(jì)增長，也出現(xiàn)了地方對中央宏觀調(diào)控的博弈——每當(dāng)經(jīng)濟(jì)過熱，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著調(diào)整的時(shí)候，地方政府覺察到中央將出臺緊縮性調(diào)控政策的時(shí)候，其對策不是減速，而是加速?zèng)_刺、趕進(jìn)度，力爭項(xiàng)目早建成、早投產(chǎn)、早獲利，以規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)［8］。地方政府博弈中央宏觀調(diào)控政策的動(dòng)機(jī)之二是提高地方財(cái)政收入。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，地方政府的收入來源于中央政府的計(jì)劃撥款，在改革開放后，隨著財(cái)政分權(quán)體制的建立，地方政府的稅收和預(yù)算外收入均來源于本轄區(qū)，客觀上使得地方政府有了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力。對此，相關(guān)研究表明，地方政府的可支配財(cái)政預(yù)算規(guī)模直接與本地區(qū)社會(huì)總產(chǎn)出水平正相關(guān)。地方政府的預(yù)算規(guī)模取決于兩個(gè)因素，一是與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相聯(lián)系的財(cái)政收入規(guī)模;二是中央和地方分享財(cái)政收入的比重，而后者在一定時(shí)期內(nèi)是剛性的［10］，因此要提高預(yù)算規(guī)模，只能推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長。

顯然，在尋求政績和地方財(cái)政收入兩大動(dòng)機(jī)刺激之下，對于地方政府而言，任期是相對短暫的，而在短暫的任期內(nèi)謀求快速發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、提高地方財(cái)政收入，招商引資是最有效率的選擇，于是，投資的膨脹和對土地的占用變得不可避免。

針對上述情況，經(jīng)濟(jì)手段能否收到期待的效果?與市場化的經(jīng)濟(jì)主體不同，經(jīng)濟(jì)手段并不會(huì)對地方政府的行為形成實(shí)質(zhì)上的約束力，經(jīng)濟(jì)手段雖然在客觀上會(huì)抑制地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的能力，但無法在主觀上抑制其尋求快速發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的熱情。進(jìn)一步，地方政府具有動(dòng)員資金和土地資源的能力，能夠繞過中央政府的政策邊界，從而有能力成為固定資產(chǎn)投資過熱的主導(dǎo)力量。

第一，地方政府可以通過變通的方式舉債融資。在當(dāng)前中國單一制的政治體制框架內(nèi)，地方政府沒有自行發(fā)行債券的權(quán)利，但國有企業(yè)有權(quán)發(fā)行債券，于是地方政府可以通過成立各種從事城市基礎(chǔ)項(xiàng)目投融資和經(jīng)營管理的城市建設(shè)投資公司發(fā)行債券融資。這種公司目前來看包括兩類:一類是由地方財(cái)政全資成立的非經(jīng)營性國有投資公司，融資由財(cái)政擔(dān)保，償債依賴財(cái)政;另一類是政府控股的經(jīng)營性公司，有一定經(jīng)營收入，但融資主要也靠財(cái)政擔(dān)保。盡管從法律上講，這些地方政府擔(dān)保的債務(wù)是無效的，但在實(shí)踐中這種現(xiàn)象是很普遍的。

第二，地方政府擁有一定的土地使用審批權(quán)限，于是在“經(jīng)營城市”理念指導(dǎo)下，土地收入是近年來各地政府特別是城市政府的重要收入來源。事實(shí)上，由于信息不對稱的影響，很多地方政府還經(jīng)常越權(quán)審批。

第三，地方政府對金融機(jī)構(gòu)擁有一定的影響力，從而能夠通過銀行—政府合作獲得銀行貸款或者為企業(yè)提供貸款擔(dān)保，提高投資能力。地方政府的這種影響力首先體現(xiàn)在能夠利用行政權(quán)力對國有銀行施加軟性影響——地方政府對國有銀行和股份制銀行雖然沒有人事權(quán)，但銀行系統(tǒng)的發(fā)展、用水用地用電都需要地方政府的關(guān)照，銀行系統(tǒng)員工家屬的生活工作也需要地方政府關(guān)照。另一方面，地方政府對于近年來從城市信用社改制而來的城市銀行，以及從農(nóng)村信用社改制而來的農(nóng)村商業(yè)銀行的人事安排具有很強(qiáng)的影響力，能夠直接施加硬性的行政干預(yù)。

如此，在中央地方博弈的格局中經(jīng)濟(jì)手段失靈了，就只能使用行政手段。2003 年的這一輪宏觀調(diào)控中運(yùn)用行政手段有兩個(gè)典型案例:一是前文提到過的對常州“鐵本事件”的處理，2004 年4月28 日，溫家寶總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究整頓土地市場治理工作，責(zé)成江蘇省和金融監(jiān)管部門對江蘇鐵本項(xiàng)目涉及的有關(guān)責(zé)任人做出嚴(yán)肅處理。二是2004 年5 月中旬對寧波“建龍事件”的處理，這是繼“鐵本”被有關(guān)部門查處后，又一家鋼鐵企業(yè)違規(guī)事件。有關(guān)部門依法對寧波建龍鋼鐵公司違規(guī)建設(shè)鋼鐵項(xiàng)目的有關(guān)問題及責(zé)任人員做出嚴(yán)肅處理。寧波市計(jì)委副主任被處以行政撤職和撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分，其余相關(guān)人員被處以嚴(yán)重警告處分和行政警告處分等。但是，上述行政手段實(shí)施后，輿論界圍繞“鐵本事件”和“建龍事件”展開了熱烈的討論，理論界也給予了尖銳的質(zhì)疑和批評。

四、結(jié)論:行政手段暫時(shí)無法退出宏觀調(diào)控體系

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾思曾經(jīng)指出:“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程度和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為?！保?1］宏觀調(diào)控體系及其手段自然屬于制度范疇，而制度的意義在于能夠通過懲戒而約束個(gè)體行為，如果不能有效懲戒和約束，制度就名存實(shí)亡，這與實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)的邏輯是一致的。衡量一種宏觀調(diào)控手段是否合理、是否應(yīng)該保留或者退出宏觀調(diào)控體系的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該是實(shí)踐，應(yīng)該實(shí)事求是，不能做出理想化的、烏托邦式的理解和判斷。理論邏輯與2003 年這一輪宏觀調(diào)控的個(gè)案都充分表明，經(jīng)濟(jì)手段在某些場合對于地方政府而言是低效甚至無效的，只有經(jīng)濟(jì)手段的宏觀調(diào)控體系無法治理央地博弈困局，無法解決固定資產(chǎn)投資過熱問題，如果要治理這類問題，就只能運(yùn)用行政手段。這是對宏觀調(diào)控中的地方政府作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行的分析，而這一邏輯事實(shí)上對于國有企業(yè)而言同樣成立。

因此，在社會(huì)主義初級階段，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)仍不完善的背景下，在中國所具有的特殊政治體制框架和經(jīng)濟(jì)體制框架下，行政性手段仍有其存在并發(fā)揮作用的土壤和空間，無法完全退出宏觀調(diào)控體系。當(dāng)然，即使是承認(rèn)行政手段在某些場合奏效，也不能認(rèn)為宏觀調(diào)控就是以行政手段為主，更不能輕易使用行政手段甚至依賴行政手段解決問題。經(jīng)濟(jì)手段是市場經(jīng)濟(jì)條件下調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟(jì)的基本方式，宏觀調(diào)控實(shí)施的前提是市場機(jī)制起基礎(chǔ)性、決定性作用，這是一個(gè)基本原則和發(fā)展方向，只有在緊急情況和特定場合下才有采用行政手段的必要。

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