治理理論的中國(guó)適用性及中國(guó)式善治的實(shí)踐方略

摘要：治理理論的提出有其特有的現(xiàn)實(shí)理由，它是西方國(guó)家政府失敗、多元主體管理能量激活和全球合作共治的產(chǎn)物。中國(guó)學(xué)者對(duì)于興起于西方的治理理論存有分歧，有的學(xué)者否定治理理論在中國(guó)的適用性，認(rèn)為治理理論針對(duì)的病癥在中國(guó)缺乏典型性，而它所開(kāi)出的處方在中國(guó)也缺乏相應(yīng)的藥材，它還有可能影響國(guó)家的政治安全。我們固然無(wú)法簡(jiǎn)單照搬治理理論提出的全部方案，但它所蘊(yùn)含的多方參與、政社合作、良性互動(dòng)、多元共治等觀(guān)念和原則卻正是當(dāng)前中國(guó)的發(fā)展所急需的。我們可以結(jié)合自身的條件通過(guò)可行的途徑而實(shí)現(xiàn)中國(guó)自身的良好治理，亦即中國(guó)式善治。

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-8477（2015）02-0043-06

作者簡(jiǎn)介:陳剛（1976—），男，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，政治學(xué)博士。

英語(yǔ)中的“治理”（governance）來(lái)源于拉丁文和古希臘語(yǔ)，主要指管理、控制、引導(dǎo)和行使權(quán)威的行為。大約從上世紀(jì)90年代起，治理的概念經(jīng)一些國(guó)際機(jī)構(gòu)的運(yùn)用，變得流行起來(lái)。人們開(kāi)始頻繁地談?wù)摬煌I(lǐng)域的治理，如公司治理、社區(qū)治理、政府治理、全球治理，還給治理加上了各種形容詞作為前綴，如“良好的治理”、“有效的治理”、“負(fù)責(zé)任的治理”、“參與式的治理”。接著，通過(guò)經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等社會(huì)科學(xué)各分支學(xué)者的熱烈討論，跟治理相關(guān)的思想觀(guān)念和主張很快發(fā)展成一套系統(tǒng)的、富有深意的理論。與此同時(shí)，這一新出現(xiàn)的理論也激起了中國(guó)學(xué)者們的廣泛關(guān)注和回應(yīng)。一些人熱情地對(duì)它進(jìn)行宣傳和介紹，期望借著對(duì)“治理”而非“統(tǒng)治”的訴諸，可以更好地突出中國(guó)公民社會(huì)在未來(lái)公共事務(wù)處理方面應(yīng)發(fā)揮的積極作用。另一些人則對(duì)“治理熱”不以為然，他們強(qiáng)調(diào)不能在不考慮中國(guó)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀的情況下就把治理理論生搬硬套過(guò)來(lái)，否則只會(huì)造成一種錯(cuò)位。初看上去，這兩種傾向似乎都有一定道理。不過(guò)，要想更好地探討治理理論對(duì)中國(guó)的適用性問(wèn)題，就應(yīng)先考察它在西方興起的背景和能夠贏(yíng)得政府、民眾支持的前提條件，然后再來(lái)分析這樣的背景和前提條件是否會(huì)對(duì)它在中國(guó)的適用構(gòu)成障礙，以及如果不構(gòu)成障礙的話(huà)中國(guó)式的治理與西方式的治理相比又應(yīng)具有哪些不同的特征。

一、治理理論在西方的興起及其背景

治理理論所倡導(dǎo)的治理有著特定含義，而具有此含義的“治理”一詞最早出現(xiàn)在世界銀行1989年的報(bào)告《撒哈拉以南的非洲：從危機(jī)到可持續(xù)增長(zhǎng)》中。當(dāng)時(shí)的這份報(bào)告宣稱(chēng)在“非洲發(fā)展問(wèn)題的反復(fù)出現(xiàn)”的下面是“治理”的危機(jī)，因此該地區(qū)首要的是涉及創(chuàng)造“多元制度結(jié)構(gòu)”的“政治革新”。 [1](p153)之后，這一術(shù)語(yǔ)煥發(fā)出新的活力，成了學(xué)術(shù)討論中的關(guān)鍵詞。盡管學(xué)者們對(duì)治理的界定各不相同，運(yùn)用此概念的目的也不一樣，但他們都承認(rèn)它所揭示的問(wèn)題及解決方法是存在的，而且它所蘊(yùn)含的原則和觀(guān)念是值得稱(chēng)道的。

根據(jù)全球治理委員會(huì)較為權(quán)威的治理定義，“治理是公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。它包括有權(quán)迫使人們服從的正式機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度，以及種種非正式安排”。 [2](p270)因此，治理與統(tǒng)治不同，它強(qiáng)調(diào)政府不是唯一的治理主體，強(qiáng)調(diào)各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織對(duì)公共事務(wù)的參與和管理，強(qiáng)調(diào)政府與非政府組織之間持續(xù)的互動(dòng)及合作伙伴關(guān)系，強(qiáng)調(diào)通過(guò)商談、對(duì)話(huà)來(lái)消除利益分歧和就目標(biāo)達(dá)成共識(shí)，強(qiáng)調(diào)非正式權(quán)威和機(jī)制對(duì)解決問(wèn)題的積極貢獻(xiàn)，強(qiáng)調(diào)要更多地以溝通、協(xié)調(diào)的方式來(lái)“共同做好事情”。

總的來(lái)說(shuō)，治理理論的興起不是偶然的，而是西方國(guó)家既有經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景所造就的，這些經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景主要包括下述三個(gè)方面：

1.政府在進(jìn)行干預(yù)、調(diào)控和管制時(shí)所遭遇的失敗。雖然治理理論的出現(xiàn)受多種因素影響，但其最直接的動(dòng)因是政府單向度的、集權(quán)型的管理模式陷入了困境。二戰(zhàn)以后，西方主要國(guó)家的政府都在加大對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的干預(yù)力度，而這一來(lái)是為了盡量矯正“看不見(jiàn)的手”所帶來(lái)的市場(chǎng)失靈，二來(lái)是為了回應(yīng)日益被廣泛接受的福利國(guó)家理念給政府提出的新要求。然而，政府職能的擴(kuò)張和干預(yù)的增強(qiáng)在實(shí)踐中也同樣受各種問(wèn)題困擾：“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜窀＠呓o國(guó)家財(cái)政帶來(lái)沉重壓力；行政人員官僚習(xí)氣嚴(yán)重和不能及時(shí)回應(yīng)民眾需求；政府機(jī)構(gòu)沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)性壓力而導(dǎo)致效率低下和資源浪費(fèi)；政府過(guò)度管制造成企業(yè)喪失經(jīng)營(yíng)活力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力……這些問(wèn)題說(shuō)明政府也并非萬(wàn)能，故此把所有管理職責(zé)和希望都寄托在政府特別是中央政府身上是不恰當(dāng)?shù)?。要想走出公共管理的困局，政府就?yīng)當(dāng)擺脫大包大攬的思維而吸納更多的社會(huì)主體介入，以便建立多樣化的合作協(xié)調(diào)機(jī)制，為民眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。正是在這樣的背景下，治理理論應(yīng)運(yùn)而生，被推崇為是能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷和避免政府失敗的一種替代范式。

2.多元的社會(huì)主體在協(xié)助處理公共事務(wù)上所顯現(xiàn)出的力量。就西方國(guó)家而言，所謂的第三部門(mén)和志愿組織早已經(jīng)作為公益事業(yè)的興辦者和社會(huì)利益沖突的重要協(xié)調(diào)方式而存在了。這些組織承擔(dān)著極為廣泛的社會(huì)職能，如救濟(jì)窮人，建立養(yǎng)老院和孤兒院，維修橋梁和道路，等等。它們數(shù)量眾多、結(jié)構(gòu)靈活且享有充分的獨(dú)立性，也得到社會(huì)公眾的信任，所以在解決某些政府無(wú)力解決或盡管可解決但效率過(guò)低且成本過(guò)大的問(wèn)題上具有特殊的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，20世紀(jì)70年代末80年代初所掀起的新公共管理運(yùn)動(dòng)也證明了私營(yíng)企業(yè)可以通過(guò)競(jìng)標(biāo)政府的業(yè)務(wù)合同，來(lái)承擔(dān)垃圾處理、醫(yī)療服務(wù)和學(xué)校教育等公共服務(wù)，而且可能更具回應(yīng)性和更有效率。因此，治理理論所主張的自組織治理、網(wǎng)絡(luò)治理及公私合作治理等事實(shí)上是西方國(guó)家多元的社會(huì)管理主體的實(shí)踐發(fā)展在思想觀(guān)念上的必然產(chǎn)物。只不過(guò)在經(jīng)歷過(guò)越來(lái)越多的政府干預(yù)失敗后，這些多元的社會(huì)主體受到了更多的重視，而它們顯現(xiàn)出的力量也變得更加令人印象深刻了。

3.國(guó)際組織對(duì)創(chuàng)建國(guó)際規(guī)則和解決全球性問(wèn)題所作出的貢獻(xiàn)。根據(jù)經(jīng)典的國(guó)際關(guān)系理論，由于國(guó)際層面缺乏某個(gè)居于中心地位的政府權(quán)威，因此國(guó)際體系是處于無(wú)政府狀態(tài)之中的，盡管其中有一定的秩序，也有普遍認(rèn)同的原則、規(guī)范和程序。在早期，國(guó)際社會(huì)的秩序靠大國(guó)來(lái)維護(hù)，而既有的原則、規(guī)范和程序也基本上由主權(quán)國(guó)家之間的談判所促成。隨著全球化的發(fā)展和相互依存的加深，國(guó)際社會(huì)的組織化程度大幅提高，國(guó)際組織和跨國(guó)行為體也日益增多。它們中的一些對(duì)創(chuàng)立和修改國(guó)際社會(huì)的公認(rèn)規(guī)則作出了巨大貢獻(xiàn)，另一些則一直在為推動(dòng)對(duì)話(huà)、和平及解決多種多樣的全球性問(wèn)題而盡自己最大的努力。有鑒于此，治理理論的倡導(dǎo)者們認(rèn)為，國(guó)際社會(huì)與國(guó)內(nèi)社會(huì)一樣，都應(yīng)該允許非政府的公民社會(huì)組織廣泛參與公共事務(wù)和活動(dòng)，而國(guó)際社會(huì)也的確“有眾多的治理體系正在全球?qū)哟紊习l(fā)揮作用，而且它們建立在根深蒂固的信仰、慣例與制度之上，盡管易受變化影響，它們?nèi)詾槭澜缯沃械暮献骱驼w利益奠定了基礎(chǔ)”。 [3](p28)

二、治理理論對(duì)中國(guó)的適用性分析

在探討興起于西方的治理理論對(duì)中國(guó)的適用性時(shí)，我們必須先懂得“適用”的確切含義指什么，然后才能判斷治理理論是否可以適用。一方面，我們不能苛求說(shuō)要適用治理理論就得原汁原味地和原原本本地對(duì)它加以適用而不能有任何改動(dòng)，因?yàn)楹苊黠@，任何具有一定適用性的理論都不可能在其適用的所有地方都一個(gè)模子，況且治理理論自身其實(shí)也有多個(gè)版本。另一方面，我們也不能簡(jiǎn)單地說(shuō)因?yàn)橹卫砝碚撚锌山梃b的地方，所以它就是適用的，畢竟實(shí)踐中某些已被證明失敗的理論也不乏可取之處。故此，在討論治理理論對(duì)中國(guó)是否適用時(shí)，我們實(shí)際想搞清楚的是它作為一種理論范式能否被用于指導(dǎo)中國(guó)的政府改革、政治發(fā)展和國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的建構(gòu)，以及如果它的基本原則、理念和精神（而不是全部主張）被認(rèn)可和接受，且在實(shí)踐中被貫徹，又能否取得積極的效果。

對(duì)此，一些中國(guó)學(xué)者的回答是肯定的，他們提出“善治理論作為一種比較理想的政府管理模式設(shè)計(jì)，理應(yīng)成為我國(guó)政府改革的參照”， [4](p7)認(rèn)為“就中國(guó)政治社會(huì)發(fā)展而言，治理及治理的轉(zhuǎn)型都有其價(jià)值”， [5](p30)相信“治理和善治理論作為一種分析框架，對(duì)于研究、總結(jié)和展示我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)政治發(fā)展的成就極為有用”。 [6](p19)另一些學(xué)者則明確否認(rèn)了治理理論在中國(guó)的適用性，他們覺(jué)得治理理論產(chǎn)生自西方，它針對(duì)的病癥是西方國(guó)家所特有的而在中國(guó)不具有典型性，同時(shí)它為此病癥開(kāi)出的處方也需要依賴(lài)中國(guó)所缺乏的藥材，且從長(zhǎng)期看有損于國(guó)家政治安全，因此，我們不能把它當(dāng)作一種有益的理論來(lái)指導(dǎo)實(shí)踐，否則只會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的惡果。大致來(lái)說(shuō)，治理理論的質(zhì)疑者們給出的主要是如下幾點(diǎn)理由：

1.治理理論針對(duì)的是西方國(guó)家市場(chǎng)失靈與政府失敗的雙重困境，而中國(guó)面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是市場(chǎng)不完善和政府能力不足。相較于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立時(shí)間不長(zhǎng)，市場(chǎng)作為資源配置的主要手段還未能充分發(fā)揮作用，所需要的各項(xiàng)保障機(jī)制也還不健全。就政府來(lái)說(shuō)，因?yàn)闄C(jī)構(gòu)臃腫和體制不順，且在處理與市場(chǎng)的關(guān)系方面又欠缺經(jīng)驗(yàn)，所以也常有效率低下、干預(yù)不當(dāng)和調(diào)控不力的弊病。不過(guò)，在西方國(guó)家，“不管是政府還是市場(chǎng)的‘失靈’，都是在其‘正面’作用充分發(fā)揮之后方才顯現(xiàn)的，而目前中國(guó)的政府的能力與市場(chǎng)的潛力都未經(jīng)過(guò)充分發(fā)展”。 [7](p202)正因如此，對(duì)于中國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來(lái)說(shuō)，既要堅(jiān)持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繼續(xù)發(fā)展和逐步完善，也必須加強(qiáng)政府宏觀(guān)調(diào)控職能和縮小貧富差距。如果像一些西方治理理論家所主張的那樣去追求國(guó)家空心化和放權(quán)給越來(lái)越商業(yè)化的非政府組織，其后果只可能會(huì)鼓勵(lì)“政府規(guī)避自身向窮人提供福利服務(wù)的責(zé)任，而又用非政府組織來(lái)掩蓋它們自己的失敗”。 [8](p337)

2.以自組織作為第三種協(xié)調(diào)機(jī)制的治理理論能夠在西方贏(yíng)得普遍認(rèn)同，有賴(lài)于特殊的前提條件，而中國(guó)并不具備這樣的前提條件。在治理理論的質(zhì)疑者中，這一點(diǎn)是被強(qiáng)調(diào)最多的。例如有的學(xué)者說(shuō)過(guò)，“‘治理’離不開(kāi)兩個(gè)前提：一是成熟的多元管理主體的存在以及它們之間的伙伴關(guān)系；二是民主、協(xié)作和妥協(xié)的精神”， [9](p9)而這兩個(gè)前提在中國(guó)都不存在。還有的學(xué)者談到，治理理論“所要求的治理的基礎(chǔ)是完善的民主制度、健全的法治以及發(fā)達(dá)的公民社會(huì)”，而我國(guó)的國(guó)情與現(xiàn)狀是“法治不夠完善，公民社會(huì)與契約精神的缺失以及民主制度的匱乏”，因此“把本身就不成熟的治理理論引進(jìn)中國(guó)，無(wú)異于緣木求魚(yú)，癡人說(shuō)夢(mèng)”。 [10](p78)從既有論述來(lái)看，盡管質(zhì)疑論者對(duì)于治理成功的前提條件是什么有不同看法，但他們都把活躍的公民社會(huì)組織視為西方治理實(shí)踐的一個(gè)最重要的組成部分，而中國(guó)則被認(rèn)為是缺乏這個(gè)組成部分的。

3.治理理論倡導(dǎo)沒(méi)有政府的治理，客觀(guān)上有可能為強(qiáng)國(guó)和跨國(guó)公司借機(jī)干涉他國(guó)內(nèi)政、推行國(guó)際霸權(quán)政策提供理論支撐和依據(jù)。對(duì)這種危險(xiǎn)的傾向，反對(duì)適用治理理論的學(xué)者已經(jīng)列舉出了一系列的論據(jù)：由于來(lái)自發(fā)展中國(guó)家的跨國(guó)行為體數(shù)量很少，因而國(guó)際公民社會(huì)運(yùn)動(dòng)常常由總部設(shè)在西方國(guó)家的非政府組織主導(dǎo)或受西方國(guó)家資助；國(guó)際規(guī)則的制定和修改雖然需要經(jīng)過(guò)充分協(xié)商和溝通，但最終總難以擺脫強(qiáng)國(guó)把持發(fā)言權(quán)的宿命；國(guó)際組織將經(jīng)濟(jì)援助與受援國(guó)的治理改革相掛鉤，這種做法其實(shí)是逼迫受援國(guó)實(shí)行苛刻的結(jié)構(gòu)調(diào)整方案；全球治理初看上去以全球性問(wèn)題的解決為宗旨，但其實(shí)質(zhì)是要弱化國(guó)家主權(quán)和輸出新自由主義的意識(shí)形態(tài)……因此，“像世界銀行這樣的國(guó)際金融機(jī)構(gòu)所推行的‘良行治理’，實(shí)際上成了以經(jīng)濟(jì)刺激為手段、而將西方的民主模式強(qiáng)加于人的另一種委婉而隱蔽的做法”。 [11](p89)

那么，上述的這幾點(diǎn)理由是否會(huì)從根本上阻礙治理理論在中國(guó)的適用呢？筆者認(rèn)為不會(huì)。

首先，中國(guó)面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的確是市場(chǎng)和政府都沒(méi)有得到充分展，所以與西方國(guó)家所處的困境有明顯差異，但若由此就認(rèn)為治理理論針對(duì)的只是西方的問(wèn)題而不適用于中國(guó)，又有失偏頗。一來(lái)，治理理論所揭示的市場(chǎng)失靈和政府失敗的雙重風(fēng)險(xiǎn)對(duì)中國(guó)今后一段時(shí)期的發(fā)展具有警示意義，如果根據(jù)它的原則理念來(lái)指導(dǎo)中國(guó)的政府改革和政治發(fā)展，就可以更好地作出某些帶有預(yù)見(jiàn)性的政策調(diào)整。我們沒(méi)有必要非得等市場(chǎng)和政府發(fā)展到極致的病癥顯現(xiàn)出來(lái)之后再向治理理論回歸，而且它所強(qiáng)調(diào)的政社合作及多元共治也符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。二來(lái)，治理理論的倡導(dǎo)者雖然側(cè)重于強(qiáng)調(diào)分權(quán)和社會(huì)自治，但其中有很多人從未否認(rèn)政府在治理體系中扮演的重要角色。因此，中國(guó)版本的治理理論完全可以建立在對(duì)政府作用的理性認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，只要在強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管、調(diào)控職能基礎(chǔ)上適度地多增加交流、互動(dòng)和協(xié)作的成分即可。

其次，中國(guó)的公民社會(huì)組織與西方相比的確更不發(fā)達(dá)，可與20、30年前相比則無(wú)論數(shù)量還是種類(lèi)都有了質(zhì)的提升，也的確越來(lái)越積極地參與著公共事務(wù)的管理。例如，“有足夠的證據(jù)表明，非政府組織所經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目要比政府所經(jīng)營(yíng)的類(lèi)似項(xiàng)目更為成功地實(shí)現(xiàn)了自己減輕貧困的目標(biāo)”。 [12](p192)因此，雖然中國(guó)“以民間組織為主要載體的公民社會(huì)遠(yuǎn)未定型和成熟”，“但其主要作用確定無(wú)疑地是推動(dòng)善治在中國(guó)的發(fā)展”。 [13](p350)如果說(shuō)治理中國(guó)所需的多元管理主體仍然不夠多，協(xié)作共治精神也還未能真正深入人心，那么這也可以通過(guò)政府和市場(chǎng)的培育及更多的治理實(shí)踐來(lái)解決，畢竟公民社會(huì)也可以邊培育邊發(fā)展。至于中國(guó)公民社會(huì)不享有充分獨(dú)立性的問(wèn)題，這雖然是事實(shí)，但一來(lái)獨(dú)立性是個(gè)程度的問(wèn)題，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，民間組織的獨(dú)立性會(huì)逐步提高，且享有更大獨(dú)立性的民間組織的數(shù)量也會(huì)不斷增多。二來(lái)對(duì)現(xiàn)有體制下的中國(guó)而言，不具充分獨(dú)立性的社會(huì)組織也仍有其積極作用，正如有學(xué)者指出的，“暫時(shí)缺乏獨(dú)立性的社會(huì)組織如果能成為國(guó)家體制無(wú)法徹底替代的‘另一種推動(dòng)力’，那么它對(duì)政府的依附性便不能成為反對(duì)治理理論具有中國(guó)適用性的證據(jù)”。 [14](p117)

再次，全球治理的確無(wú)法從根本上消除霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治，而不要主權(quán)政府介入的治理也不太現(xiàn)實(shí)，但全球治理網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)仍然有助于加強(qiáng)跨國(guó)合作、緩和利益紛爭(zhēng)及促進(jìn)理解互信。更何況就今天的世界而言，全球治理已越來(lái)越像是一種對(duì)現(xiàn)狀的描述而不是一個(gè)應(yīng)予追求的目標(biāo)了。隨著全球化的推進(jìn)，國(guó)與國(guó)之間已在遏制跨國(guó)犯罪、打擊恐怖主義等問(wèn)題上展開(kāi)了很多的合作，而一些由各國(guó)分支機(jī)構(gòu)組成的行業(yè)性國(guó)際組織也已深入地參與了某些特定事務(wù)的協(xié)調(diào)和處理。盡管在此過(guò)程中大國(guó)和強(qiáng)國(guó)仍能一如既往地“施壓”，但國(guó)際社會(huì)缺乏某種“中央權(quán)威”的事實(shí)也表明國(guó)際層面的統(tǒng)治是不存在的，而協(xié)作共治卻是必要的。近年來(lái)我們已經(jīng)看到，一些行業(yè)領(lǐng)域的國(guó)際組織作出過(guò)不利于發(fā)達(dá)國(guó)家的裁定，而一些重要國(guó)際組織的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人選也擺脫了西方國(guó)家的聯(lián)合操縱，這都是經(jīng)多方溝通、達(dá)成共識(shí)后形成的結(jié)果。如果中國(guó)能夠和平崛起及更多地走向世界，而中國(guó)政府和中國(guó)的非政府組織又成為全球治理的重要參與主體，那么全球治理對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)就不再是需要防范的一種危險(xiǎn)了，因?yàn)橹袊?guó)也將最終受益于全球治理。

綜上所述，盡管一些批評(píng)者對(duì)治理理論在中國(guó)的適用性提出過(guò)質(zhì)疑，但仔細(xì)分析下其反對(duì)的理由就會(huì)發(fā)現(xiàn)，如果我們不那么教條地看待治理理論，那么“治理所強(qiáng)調(diào)的協(xié)調(diào)合作精神、多方協(xié)商解決問(wèn)題的方式是適用于所有民主社會(huì)的”， [15](p63)當(dāng)然也適用于中國(guó)。

三、中國(guó)式善治的實(shí)踐方略

如果說(shuō)對(duì)治理理論的中國(guó)適用性抱以樂(lè)觀(guān)期許是有道理的，那么我們也應(yīng)當(dāng)清醒意識(shí)到，中國(guó)版本的治理模式與西方國(guó)家所普遍接受和采用的治理模式應(yīng)當(dāng)有根本區(qū)別。換言之，中國(guó)必須通過(guò)一些不同于西方國(guó)家的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)良好的治理亦即善治。考慮到中國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際狀況和體制改革的可能空間，筆者以為，要走向理想的中國(guó)式善治，就得注意如下幾個(gè)方面：

第一，應(yīng)盡可能地挖掘本土資源，創(chuàng)造出具有中國(guó)特色的治理機(jī)制和形式。對(duì)于任何一種理論來(lái)說(shuō)，要想在一個(gè)國(guó)家具有長(zhǎng)久的生命力，就必須根據(jù)該國(guó)實(shí)際情況尋找到適合自己的生長(zhǎng)點(diǎn)，從而盡可能地本土化，治理理論亦不例外。事實(shí)上，對(duì)治理的比較研究已經(jīng)表明，“任何一個(gè)國(guó)家的治理演變都是‘路徑依賴(lài)的’，即在根本上受該國(guó)特有的信念、選擇和傳統(tǒng)的支配”。 [16](p58)如果是這樣，那么中國(guó)式善治有自己的本土生長(zhǎng)點(diǎn)嗎？或許，我們可以往兩個(gè)方向去尋找：一是看看傳統(tǒng)中國(guó)是否有符合現(xiàn)代治理精神的治理實(shí)踐，二是看看當(dāng)前的中國(guó)除政府外還有哪些適應(yīng)本國(guó)國(guó)情且實(shí)際生效的治理主體和機(jī)制。對(duì)于前者，已有學(xué)者指出，“傳統(tǒng)中國(guó)確實(shí)存在著一個(gè)‘沒(méi)有政府的治理’的社會(huì)領(lǐng)域”，因此“沒(méi)有政府治理的公共服務(wù)與公共生活是可能的”。 [17](p148)盡管這些提供服務(wù)的政府外組織和群體無(wú)疑有這樣或那樣的局限性，但其中的少數(shù)組織和群體應(yīng)該能夠通過(guò)使其現(xiàn)代化而參與到現(xiàn)代中國(guó)的治理中來(lái)。另一方面，就當(dāng)前的中國(guó)而言，有別于西方的治理主體和機(jī)制也是實(shí)際存在的，像一些中國(guó)研究者甚為看重的業(yè)主委員會(huì)近年來(lái)已在維護(hù)城市居民權(quán)利方面起到了很大的作用。如果我們能夠充分利用和整合這些不同群體和組織的社會(huì)資源，那么中國(guó)的治理就不僅能實(shí)現(xiàn)善治，也的確是中國(guó)式的善治。

第二，應(yīng)在政府不缺位的前提下，大力推動(dòng)政府與非政府組織的溝通和協(xié)作。很多學(xué)者已經(jīng)正確指出過(guò)，中國(guó)和大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家都需要政府承擔(dān)更多的職責(zé)，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，因此政府不僅不能弱化，而且還要始終堅(jiān)持它的“在場(chǎng)”。特別是有鑒于當(dāng)前中國(guó)既得利益集團(tuán)的強(qiáng)大，如果政府退場(chǎng)而讓各種群體、組織去自由爭(zhēng)奪治理的主導(dǎo)權(quán)，那么即使不考慮國(guó)外滲透的因素，其結(jié)果也只會(huì)是更大的不公平。當(dāng)然，在社會(huì)組織已很好承擔(dān)起了治理之責(zé)的某些領(lǐng)域，政府也應(yīng)避免過(guò)多的行政干預(yù)，還應(yīng)給予這些組織以更多的承認(rèn)。很明顯，在最為理想的中國(guó)式善治體系中，必須擺脫一味靠政府或一味靠社會(huì)的思路，而實(shí)行問(wèn)題導(dǎo)向的治理，即根據(jù)問(wèn)題的性質(zhì)和類(lèi)型來(lái)選擇相應(yīng)的治理主體和機(jī)制，確保政府與非政府組織之間建立起良好的合作互補(bǔ)關(guān)系。同時(shí)，中國(guó)政府應(yīng)繼續(xù)更大程度地放開(kāi)社會(huì)團(tuán)體在登記上的門(mén)檻限制，拓寬其活動(dòng)空間，積極培育和鼓勵(lì)更多的非政府組織去經(jīng)營(yíng)和管理公共事務(wù)，讓它們?cè)诟嗟膶?shí)踐和參與中真正成長(zhǎng)起來(lái)。不過(guò)，為使非政府組織能有充分的自主性，政府的培育和鼓勵(lì)應(yīng)當(dāng)更多地體現(xiàn)在其態(tài)度和政策導(dǎo)向上，亦即立足于為其發(fā)展創(chuàng)造有利的制度環(huán)境。

第三，應(yīng)根據(jù)各地條件和問(wèn)題的不同，發(fā)展符合需要和切合實(shí)際的治理形式。眾所周知，中國(guó)是一個(gè)幅員遼闊的國(guó)家，地方差異性很大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也有高有低。因此嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，中國(guó)式善治的具體實(shí)踐形式應(yīng)當(dāng)多樣化。比如說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，公益團(tuán)體和志愿組織的數(shù)量較多且成立較早，也有較大活動(dòng)能力，就要更積極地吸收它們參與其所屬領(lǐng)域公共事務(wù)的治理；在少數(shù)民族聚居地區(qū)，為增進(jìn)民族間的情感和維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，就需要注意多聽(tīng)取少數(shù)民族干部和該民族自然形成的非正式權(quán)威的意見(jiàn)，扶持少數(shù)民族文化團(tuán)體的發(fā)展；在宗教信仰濃厚地區(qū)，宗教事務(wù)管理部門(mén)既要大力打擊非法宗教活動(dòng)，又要多與宗教界代表人士溝通，使其發(fā)揮好引導(dǎo)作用，規(guī)范信教活動(dòng)；在重大公共工程建設(shè)地區(qū)，由于工程往往涉及眾多的市區(qū)縣和部門(mén)，因此就需要有某些方式來(lái)化解利益沖突和實(shí)施統(tǒng)一指揮，像專(zhuān)門(mén)性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和跨區(qū)域治理機(jī)制……當(dāng)然，各地在根據(jù)自身?xiàng)l件和所面臨問(wèn)題的不同而采用不同治理方式的同時(shí)，也都應(yīng)通過(guò)積極的宣傳來(lái)促成有利于治理和善治的思想觀(guān)念轉(zhuǎn)變，以逐步形成多方合作、持續(xù)協(xié)商、互信互諒、凝聚共識(shí)的傳統(tǒng)，畢竟人的思想觀(guān)念最終決定著治理能否成功。

第四，應(yīng)加強(qiáng)與國(guó)際組織的合作以參與全球治理，借機(jī)提升自己的治理能力。在全球化時(shí)代，很多國(guó)內(nèi)問(wèn)題的根源在國(guó)外，或者說(shuō)受?chē)?guó)外因素影響很大，因此對(duì)一些表面上的國(guó)內(nèi)事務(wù)的治理也往往要尋求國(guó)際合作。在這種情況下，總把本國(guó)封閉起來(lái)不僅不能很好地解決問(wèn)題，而且會(huì)使自身的治理能力逐漸退化，越來(lái)越成為所謂的被全球治理者。不過(guò)，全球治理的興起無(wú)論如何不可能改變主權(quán)國(guó)家是國(guó)際關(guān)系基本行為體的現(xiàn)實(shí)，而且中國(guó)可以根據(jù)自身利益選擇合作的對(duì)象和方式，更多地依靠自己參與創(chuàng)立和有較大發(fā)言權(quán)的國(guó)際性、區(qū)域性合作組織，或者享有國(guó)際聲譽(yù)且對(duì)華友好的國(guó)際非政府組織，并在跨國(guó)合作的過(guò)程中積累全球治理的經(jīng)驗(yàn)和能力。同時(shí)，政府還應(yīng)通過(guò)有傾向性的政策優(yōu)惠，扶持本土的非政府組織走向世界和成長(zhǎng)為有重要影響的國(guó)際組織，包括鼓勵(lì)本國(guó)的一些龍頭企業(yè)參與各行業(yè)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的制定和修改，以“推動(dòng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)完善”和更好地維護(hù)國(guó)家利益。過(guò)去中國(guó)常常談“與國(guó)際接軌”，不過(guò)在中國(guó)和平發(fā)展的過(guò)程中，更好的做法應(yīng)當(dāng)是親身去參與“國(guó)際之軌”的制定。一位學(xué)者曾經(jīng)指出過(guò)，“‘全球治理轉(zhuǎn)型’的題中應(yīng)有之義是中國(guó)不僅讓世界治理自己，而且自己能夠去治理世界”，而“要通過(guò)國(guó)際規(guī)則和國(guó)際規(guī)制統(tǒng)治或者治理世界，就要在創(chuàng)設(shè)、導(dǎo)引和成立國(guó)際規(guī)則和國(guó)際規(guī)制方面帶頭”。 [18](p13)誠(chéng)哉斯言！

四、結(jié)語(yǔ)

黨的十八屆三中全會(huì)的《決定》明確指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，而這里所談到的“國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”就是要根據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要而相應(yīng)地建立和發(fā)展各種有利于公共事務(wù)治理的主體和機(jī)制。雖然《決定》對(duì)“治理”一詞的使用有時(shí)泛化了，但從全文涉及“治理”的多處提法中仍可以看出，治理理論所倡導(dǎo)的各方參與、政社合作、良性互動(dòng)、多元共治等觀(guān)念和精神實(shí)際上已被認(rèn)可和接受了。此外，盡管《決定》把“科學(xué)的宏觀(guān)調(diào)控，有效的政府治理”視為“發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求”，但“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”和“改進(jìn)社會(huì)治理方式”也同樣被看作今后發(fā)展的重要內(nèi)容，這說(shuō)明未來(lái)中國(guó)的國(guó)家治理體系將是政府治理與社會(huì)治理的有機(jī)結(jié)合，而且與之前相比將更多地側(cè)重后者。

反對(duì)把治理理論適用于中國(guó)的學(xué)者既擔(dān)心缺乏政府必要介入的社會(huì)自治成為群體私利的角逐場(chǎng)，也不愿承認(rèn)中國(guó)已有具備治理資格的公民社會(huì)組織，還對(duì)中國(guó)政府在全球治理中規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的能力信心不足，而這些都明顯沒(méi)有根據(jù)。事實(shí)上，中國(guó)政府一直在并仍將繼續(xù)在加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管和推進(jìn)公平正義方面發(fā)揮積極作用，因此未來(lái)中國(guó)的治理肯定不會(huì)出現(xiàn)政府的缺位。同時(shí)，是否有多元的社會(huì)主體參與治理，不單取決于它們的成熟程度，更取決于政府的態(tài)度。如果政府愿意始終給予扶持和鼓勵(lì)，那么隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步完善，這些社會(huì)主體是能夠在實(shí)踐中逐漸成熟起來(lái)的。況且“對(duì)于當(dāng)代中國(guó)而言，國(guó)內(nèi)的非政府組織不可按發(fā)達(dá)國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)衡量，要充分考慮其不成熟性，容納各種變通的、過(guò)渡性的組織形態(tài)”。 [19](p103)最后，作為聯(lián)合國(guó)常任理事國(guó)和許多國(guó)際條約的簽署國(guó)，中國(guó)需要也肯定能夠在承擔(dān)國(guó)際責(zé)任和捍衛(wèi)本國(guó)利益之間找到理想的平衡。當(dāng)然，最佳的平衡之策既不是在全球治理中任由西方價(jià)值觀(guān)完全同化自己，也不是頑固地拒絕加入事實(shí)上已存在的全球治理體系，而是要先建立起適合自己的中國(guó)式善治的長(zhǎng)效機(jī)制，然后再憑借更多的治理資源和更高的治理能力而不斷地把自己的聲音帶出去。