對(duì)治理理論的三種誤讀

摘要：治理理論興起以來(lái)，中國(guó)學(xué)術(shù)界將它與中國(guó)的現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建、政治和行政體制改革結(jié)合起來(lái)，進(jìn)行了大量研究和探索。但在引介和研究過(guò)程中，對(duì)治理理論存在某些誤讀或誤解。其一，因治理過(guò)程的動(dòng)態(tài)模糊性而影響了對(duì)治理理念明確性的把握，混淆了治理與傳統(tǒng)政府管理和新公共管理的界線。其二，把治理理論自組織的合作網(wǎng)絡(luò)與協(xié)同合作關(guān)系誤解為多主體的簡(jiǎn)單參與。其三，把“元治理”中政府作為供給治理規(guī)則與協(xié)調(diào)者的角色誤讀為國(guó)家與政府集權(quán)的重新回歸。治理理論在中國(guó)存在適用的土壤，它具有能解決傳統(tǒng)政府管理無(wú)法解決的問(wèn)題的優(yōu)勢(shì)，在引介、再造和本土化運(yùn)用的過(guò)程中，需要結(jié)合具體國(guó)情探討適合本國(guó)實(shí)踐的治理形式,但不能偏離治理的基本精神與理念。

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-8477（2015）02-0037-06

作者簡(jiǎn)介:申建林（1966—）,男,武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。姚曉強(qiáng)（1986—）,男,武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生。

基金項(xiàng)目:教育部人文社科研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“公共理性語(yǔ)境下的中國(guó)協(xié)商民主研究”（12YJA810012）的階段性成果。

自1989年世界銀行首次使用“治理危機(jī)（crisis in governance）”一詞后，“治理”一詞就被廣泛地應(yīng)用于政治發(fā)展的研究之中。時(shí)逢福利國(guó)家危機(jī)，西方國(guó)家在經(jīng)歷了市場(chǎng)失靈和政府失靈后，開始把目光轉(zhuǎn)向治理理論，力圖用“治理”來(lái)克服政府和市場(chǎng)的失靈。于是20世紀(jì)90年代以來(lái)，治理理論成了國(guó)際學(xué)術(shù)界最前沿?zé)衢T的研究主題，并被廣泛應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域。治理理論也得到了中國(guó)學(xué)術(shù)界的極大關(guān)注，中國(guó)學(xué)者對(duì)治理理論進(jìn)行了大量有益的研究和探索，如國(guó)家治理、鄉(xiāng)村治理、社區(qū)治理等。尤其是十八屆三中全會(huì)把“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標(biāo)以來(lái)，學(xué)者們更是將治理理論與中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建、政治和行政體制改革緊密地聯(lián)系在一起，進(jìn)行了探索。

改革開放推動(dòng)了中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型，面對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化與復(fù)雜化、利益的沖突與價(jià)值的多元、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的積累與頻發(fā)，傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治與政府管理手段無(wú)法簡(jiǎn)單應(yīng)對(duì)，治理則不失為更具有適應(yīng)性的全新的管理思維與方式，不同地域的人們固然可以基于不同的制度環(huán)境和社會(huì)條件創(chuàng)造治理的多種模式和形式，但要使治理成為現(xiàn)代公共治理意義上的管理手段，無(wú)論哪種治理形式都不能背離治理的基本要義和規(guī)范。有的中國(guó)學(xué)者在引介治理理論的過(guò)程中出現(xiàn)了一些誤讀或誤解，把某種非治理理論的內(nèi)容也視為治理，混淆了治理和傳統(tǒng)管理，這既誤導(dǎo)了人們對(duì)治理的理解，更不利于實(shí)現(xiàn)治理的實(shí)踐價(jià)值。本文試圖根據(jù)治理理論本身的要義，從治理的基本理念與規(guī)范、自組織的合作網(wǎng)絡(luò)、作為治理失敗補(bǔ)救措施的元治理三個(gè)方面就國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)治理理論的誤讀進(jìn)行分析和澄清，從而進(jìn)一步明確治理理論的真正涵義。

一、治理過(guò)程的動(dòng)態(tài)模糊性與治理理念的明確性——對(duì)治理基本理念與規(guī)范的誤讀

治理理論自20世紀(jì)90年代在國(guó)際學(xué)術(shù)界興起以來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者進(jìn)行了差不多同步的譯介，并在國(guó)內(nèi)產(chǎn)生了廣泛的影響。中國(guó)與其他國(guó)家一樣，面臨著現(xiàn)代社會(huì)的共同問(wèn)題，具有現(xiàn)代治理適用的社會(huì)條件，而且人們對(duì)傳統(tǒng)集權(quán)政府管理的教訓(xùn)記憶猶新，經(jīng)過(guò)學(xué)者們的理論努力，現(xiàn)代治理思維很快成為共識(shí)，以至于“治理體系”與“治理能力”的概念寫進(jìn)了十八屆三中全會(huì)的權(quán)威性的政治文件中，并以此作為深化中國(guó)改革的目標(biāo)。政府的認(rèn)可和重視則進(jìn)一步推動(dòng)了學(xué)界對(duì)治理理論的研究，并產(chǎn)出了大量的相關(guān)研究成果。然而，在治理理論的研究中，因?qū)χ卫砝碚摶靖拍钆c規(guī)范的把握不準(zhǔn)而出現(xiàn)了不少誤用和濫用，許多與治理相去甚遠(yuǎn)的概念與行為都被冠以“治理”之名。

為何治理容易被泛化、甚至混同于其他任何管理形式？誠(chéng)然，這與參與治理的各方合作的動(dòng)態(tài)靈活性與邊界的模糊性相關(guān)，每一種治理活動(dòng)都可以根據(jù)各方基于解決問(wèn)題的需要進(jìn)行協(xié)調(diào)與創(chuàng)造，這使人們產(chǎn)生一種假象：治理是不確定的，甚至成為各種管理形式的代名詞而無(wú)所不包，正如研究治理理論的專家鮑勃·杰索普所發(fā)現(xiàn)的：“過(guò)去15年來(lái)，它在許多語(yǔ)境中大行其道，以至成為一個(gè)可以指涉任何事物或毫無(wú)意義的‘時(shí)髦詞語(yǔ)’?！?[1]研究對(duì)象的復(fù)雜性和多樣性成為部分學(xué)者發(fā)生誤讀的客觀因素。但這里需要強(qiáng)調(diào)的是，治理活動(dòng)的動(dòng)態(tài)模糊性并不等同于治理涵義的不可把握性。治理的創(chuàng)造性使各種具體的治理行為與治理過(guò)程呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)性、不確定和模糊性，但無(wú)論是何種形式的治理，無(wú)論各種治理多么相異，其中都包含著作為治理的基本要義和要求，而這些要義和要求正是構(gòu)成了治理的涵義。治理理論的基本理念與規(guī)范是明確的，而治理活動(dòng)卻具有模糊性，這種模糊性是指由于治理過(guò)程的動(dòng)態(tài)性和變化性所導(dǎo)致的治理行為與模式的多樣性和不確定性，治理過(guò)程的動(dòng)態(tài)模糊性有時(shí)被視之為現(xiàn)代管理中的后現(xiàn)代性傾向。 [2]

治理過(guò)程的這種動(dòng)態(tài)模糊性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一，治理過(guò)程的動(dòng)態(tài)性。全球治理委員會(huì)把治理界定為“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的額總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程?！?[3]庫(kù)伊曼和范·弗利埃特指出，“治理的概念是，它所要?jiǎng)?chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強(qiáng)加；它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及相互發(fā)生影響的行為者互動(dòng)?！?[4](p3)羅伯特·羅茨在《新的治理》一文中概括了治理的四個(gè)基本特征：組織之間的相互依存、相互交換資源以及協(xié)商共同目的的需要導(dǎo)致的網(wǎng)絡(luò)成員之間的持續(xù)互動(dòng)、游戲式規(guī)則需經(jīng)過(guò)參與者的同意以及保持相當(dāng)程度的相對(duì)于國(guó)家的自主性。從這些權(quán)威性的解釋中，我們可以發(fā)現(xiàn)，治理是由眾多主體相互依存而導(dǎo)致的一系列持續(xù)的行為過(guò)程。這種行為過(guò)程是隨著參與主體、主體間關(guān)系和具體治理對(duì)象和環(huán)境的變化而不斷變化的。其二，在為具體問(wèn)題尋求解答的過(guò)程中存在界限和責(zé)任上的模糊性。格里·斯托克概括了關(guān)于治理的五個(gè)論點(diǎn)，其中之一就是“政府與其他治理主體之間存在界限和責(zé)任的模糊”。 [5]與傳統(tǒng)的統(tǒng)治和管理由單一的政府力量作出決定并負(fù)責(zé)不同，治理行為強(qiáng)調(diào)多方主體的參與。多主體參與會(huì)導(dǎo)致公眾不清楚有關(guān)的事務(wù)到底由誰(shuí)負(fù)責(zé)以及各參與主體的權(quán)力邊界在哪里，眾多自愿性的個(gè)人與組織，以及第三部門參與治理，公私部門之間的界限也趨于模糊。

與傳統(tǒng)的統(tǒng)治和管理行為相比，治理具有更多的解構(gòu)主義和后現(xiàn)代性的特征，如去中心化、去確定性、去結(jié)構(gòu)化等。正是這些特征導(dǎo)致了治理過(guò)程的動(dòng)態(tài)模糊性。但治理過(guò)程的動(dòng)態(tài)模糊性只是為了適應(yīng)不確定的、多元而多變的、復(fù)雜的社會(huì)公共利益的需要，要求治理行為和治理過(guò)程的多方協(xié)同互動(dòng)，因而其各方界限與責(zé)任非固定化和模糊性，這是治理行為的非結(jié)構(gòu)化，而絕不是治理含義和規(guī)范的不確定性，這種非結(jié)構(gòu)化和不確定性的多元合作互動(dòng)，正是治理區(qū)別于傳統(tǒng)管理之處，也是構(gòu)成治理的最確定的內(nèi)涵。從經(jīng)典作品對(duì)治理的解釋中我們可以歸納出治理的基本理念和規(guī)范：一是治理主體的多元化，即政府不再是唯一的權(quán)力來(lái)源，而只是眾多治理主體之一。二是主體間責(zé)任界限的模糊性，即眾多的私營(yíng)部門和非贏利性組織等第三部門在分享權(quán)力的同時(shí)也承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。三是主體間權(quán)力的依賴性，即眾多的治理主體間沒有一個(gè)絕對(duì)的權(quán)力和權(quán)威，彼此相互依賴共同合作才能形成公共決策。四是自主自治的網(wǎng)絡(luò)體系。也就是說(shuō)，一種管理形式只有具備了這四種要素，才能稱之為“治理”。而國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界并不完全是基于這樣的基本內(nèi)涵而運(yùn)用治理概念的，對(duì)治理理論與規(guī)范的最典型的誤讀有如下兩種：

（一）把公共治理等同于傳統(tǒng)的國(guó)家統(tǒng)治與政府管理。

十八屆三中全會(huì)不僅提出治理體系和治理能力的觀念，而且更強(qiáng)調(diào)治理的現(xiàn)代化。何為治理的現(xiàn)代化？十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中指出：“必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加快發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會(huì)、生態(tài)文明，讓一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本的活力競(jìng)相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民?！?[6]顯然，該決定強(qiáng)調(diào)協(xié)同性，充分發(fā)揮各方面的活力并讓成果更多地惠及全體人民，這與公共治理的精神是完全契合的，這也正是治理現(xiàn)代化的表現(xiàn)。國(guó)家治理就是與現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)和環(huán)境相適應(yīng)的現(xiàn)代公共治理。而部分學(xué)者把現(xiàn)代化的國(guó)家治理等同于傳統(tǒng)的國(guó)家統(tǒng)治與政府管理，認(rèn)為加強(qiáng)治理能力即是提高所謂的國(guó)家能力與政府能力，如王紹光把基礎(chǔ)性的國(guó)家能力歸為強(qiáng)制、汲取、濡化、認(rèn)證、規(guī)管、統(tǒng)領(lǐng)、再分配、吸納和整合八種，認(rèn)為如果這八項(xiàng)基礎(chǔ)性的國(guó)家能力太弱，就談不上國(guó)家治理， [7]加強(qiáng)治理即是提高國(guó)家與政府對(duì)整個(gè)社會(huì)的控制能力，王紹光對(duì)國(guó)家調(diào)控、強(qiáng)制和規(guī)管能力的強(qiáng)調(diào)，是把現(xiàn)代的公共治理等同于傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治和政府管理，這顯然是一種誤讀。雖然相對(duì)于傳統(tǒng)的國(guó)家統(tǒng)治來(lái)說(shuō)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家提供公共服務(wù)的能力是一種進(jìn)步，但由政府一方提供服務(wù)和統(tǒng)一規(guī)劃，只是職能的內(nèi)容發(fā)生了變化，管理的性質(zhì)與方式并沒有從傳統(tǒng)中走出，因?yàn)檫€是強(qiáng)調(diào)政府單一力量的強(qiáng)制性的管理。而治理理論恰恰相反，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的去中心化和多元化，除執(zhí)政者之外，公民、其他經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織都是參與主體，要變傳統(tǒng)的單一統(tǒng)治和管理主體為多元交互式共同治理，把民主和協(xié)作都融入治理之中。

（二）把公共治理等同于新公共管理。

嚴(yán)格說(shuō)來(lái),世界上所興起的、與傳統(tǒng)的國(guó)家統(tǒng)治與政府管理不同的治理在性質(zhì)上是一種公共治理，即為了以最低成本最可靠有效地實(shí)現(xiàn)多種不同的復(fù)雜的公共利益的目標(biāo)，需要由政府、市場(chǎng)與社會(huì)三方力量參與，并協(xié)同合作。因?yàn)槭袌?chǎng)的交易與個(gè)人利益原則使單一市場(chǎng)力量很難承擔(dān)起公共利益的責(zé)任，而政府及其官員因自身利益的考慮存在腐化傾向，這使政府也缺乏公正有效地實(shí)現(xiàn)公共利益的動(dòng)力，這種市場(chǎng)失靈與政府失靈的存在使治理理論選擇了第三條道路，即政府、市場(chǎng)與社會(huì)的協(xié)同管理和合作主義。而新公共管理則強(qiáng)調(diào)以顧客為導(dǎo)向，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓更多的私營(yíng)部門參與公共服務(wù)的提供，從而提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，主張政府在公共行政中的職能由執(zhí)行政策轉(zhuǎn)向制定政策。雖然新公共管理強(qiáng)調(diào)政府提供更多更好更高效的服務(wù)，但本質(zhì)上還是以政府為中心的一場(chǎng)變革?？墒牵袊?guó)的部分學(xué)者把現(xiàn)代公共治理等同于新公共管理，從而將國(guó)家治理簡(jiǎn)單理解為政府治理，即以政府為主體對(duì)社會(huì)的管理，如何艷玲認(rèn)為，“國(guó)家治理結(jié)構(gòu)調(diào)適必須完成三個(gè)任務(wù)：一是在政治層面，完善政治協(xié)商機(jī)制，通過(guò)協(xié)商民主制度和工作機(jī)制來(lái)強(qiáng)化公共權(quán)力責(zé)任，以應(yīng)對(duì)社會(huì)壓力；二是在行政層面，完善公共服務(wù)供給機(jī)制，直接回應(yīng)社會(huì)需求，消弭市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的過(guò)度懸殊的利益分化，尤其是對(duì)廣大勞動(dòng)者利益的損害；三是在社會(huì)層面，為社會(huì)組織發(fā)展提供制度便利，增強(qiáng)社會(huì)自組織能力?！?[8]在這里，何艷玲把國(guó)家治理等同于政府的治理，把國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整視為政府提供服務(wù)能力的不斷提高。這也就把治理與新公共管理兩者相混淆。國(guó)家治理不能簡(jiǎn)單地理解為新公共管理意義上的政府治理，而是指一國(guó)之內(nèi)，多種社會(huì)力量共同參與的協(xié)同管理。十八屆三中全會(huì)公報(bào)指出要讓一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本的活力競(jìng)相迸發(fā)，就是鼓勵(lì)持有這些資本的多方主體共同參與到治理活動(dòng)中，就是要從一元單向治理向多元交互共治的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，這也是解決轉(zhuǎn)型期中國(guó)利益多元沖突與管理危機(jī)多發(fā)的一種有益探索。

二、自組織的合作網(wǎng)絡(luò)——對(duì)治理的主體間協(xié)同合作關(guān)系的誤讀

傳統(tǒng)的統(tǒng)治和管理強(qiáng)調(diào)管理主體的權(quán)力單一性和權(quán)威的固定性，存在管理者和被管理者。其中管理者是管理行為的主體，而被管理者最多也只能被允許知情或參與。治理理論則采取完全開放的姿態(tài)反其道而行之，把利益相關(guān)者都奉為治理的主體，倡導(dǎo)各權(quán)力主體之間的相互依賴關(guān)系，將政府視為眾多平等治理的主體之一，各方之間都需要通過(guò)對(duì)話與協(xié)商來(lái)實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)，并最終形成自組織的合作網(wǎng)絡(luò)從而產(chǎn)出公共政策。這種合作網(wǎng)絡(luò)包括人際之間、組織間和系統(tǒng)間三個(gè)層次。治理理論的自組織的合作網(wǎng)絡(luò)具有以下幾個(gè)突出特征：

（一）反思理性的“復(fù)雜人”假設(shè)。

這是自組織合作網(wǎng)絡(luò)的行為假設(shè)。不同于“理性人”、“道德人”的假設(shè)，一方面，治理理論認(rèn)為行為主體有著復(fù)雜的行為動(dòng)機(jī)，既追逐私利，但同時(shí)也謀求公共利益，從而使得參與合作成為可能。另一方面，行為者不可能擁有關(guān)于某個(gè)問(wèn)題的所有信息，也沒有處理相關(guān)信息的完全能力，因此不可能做出絕對(duì)理性的選擇，因而只具有有限理性。但這種有限理性是一種反思的理性，行為者可以通過(guò)多治理主體間的不斷對(duì)話和信息交流來(lái)克服有限理性的不足，也能通過(guò)長(zhǎng)期的相互合作將眾多的主體相對(duì)固定在利害相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)中從而避免或減少機(jī)會(huì)主義和搭便車的行為。通過(guò)這種反思理性，各治理主體學(xué)會(huì)約束自己的不合理要求，進(jìn)而調(diào)整自己的行為，并采取合作方式而實(shí)現(xiàn)共同利益。治理理論的這種行為假設(shè)是建立在公民社會(huì)充分發(fā)育的基礎(chǔ)之上，它對(duì)公民的參與和制定政策的能力以及公共理性都有較高的要求，正如俞可平所說(shuō)，“公民社會(huì)是善治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，沒有一個(gè)健全和發(fā)達(dá)的公民社會(huì)，就不可能有真正的善?！?[4](p326)

改革開放以來(lái)，中國(guó)的公民社會(huì)迅速成長(zhǎng)，多主體參與管理和決策也得到了某種發(fā)展。但是公有制為主體的社會(huì)主義更多地倡導(dǎo)集體主義價(jià)值，更傾向于一種“道德人”假設(shè)，并且由于公眾與社會(huì)力量參與實(shí)踐的不足，還沒有形成比較成熟的具有“反思理性”的人。因此，將社會(huì)政治生活中的公眾被動(dòng)員的消極參與和被要求協(xié)調(diào)配合的行為也視為一種公共治理形式，則是對(duì)治理理論中多主體協(xié)同合作關(guān)系的誤讀。

（二）治理主體間的權(quán)力依賴性。

治理理論把我們生活的環(huán)境視為一個(gè)相互依存的環(huán)境，沒有任何一個(gè)機(jī)構(gòu)或個(gè)人擁有足夠的知識(shí)和資源可以獨(dú)自解決所有問(wèn)題，即使是政府也是如此。因此公共事務(wù)的組織與現(xiàn)實(shí)不得不依賴于眾多的利益相關(guān)者通過(guò)交換彼此有限的資源而共享知識(shí)，通過(guò)談判達(dá)成一致從而采取有效的集體行動(dòng)。治理的權(quán)力不再局限于政府，私營(yíng)部門、社區(qū)組織、志愿團(tuán)體乃至個(gè)人都是治理的主體，都擁有治理的權(quán)力。并且由于單個(gè)主體的資源有限，各個(gè)主體分不出主次，只有共同參與，相互依賴，才能夠就特定公共問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調(diào)并制定共同的行動(dòng)策略。格里·斯托克把權(quán)力依賴定義為三個(gè)方面：“致力集體行動(dòng)的組織必須依靠其他組織；為求達(dá)到目的，各個(gè)組織必須交換資源、談判共同的目標(biāo)；交換的結(jié)果不僅取決于各個(gè)參與者的資源，而且也取決于游戲的規(guī)則以及進(jìn)行交換的環(huán)境?！?[5]

近幾十年來(lái)，我國(guó)的村民自治得到了較快的發(fā)展，四個(gè)“民主”（民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督）在絕大部分地方也得以實(shí)施和運(yùn)行。治理理論興起以來(lái)，不少學(xué)者用“鄉(xiāng)村治理”來(lái)描述村民自治，將村民自治直接等同于鄉(xiāng)村治理，在他們看來(lái)，村民自治也是多主體參與的管理，這在一定程度上也是對(duì)治理理論的誤讀，因?yàn)橹卫砝碚撆c一般管理方式之間的區(qū)別不只是參與主體的多元化，最關(guān)鍵的區(qū)別卻在于各主體之間的特有權(quán)力關(guān)系，即彼此之間權(quán)力上的相互依賴性，沒有一個(gè)最高的權(quán)威發(fā)號(hào)施令，權(quán)威在各主體之間自由流動(dòng)。村民自治雖然也是按照四個(gè)“民主”原則運(yùn)行，但是其中的三種主要參與主體村干部、鄉(xiāng)村精英和普通民眾對(duì)決策的影響差別很大，部分地區(qū)村干部或鄉(xiāng)村精英可以左右決策，而普通民眾影響力微弱，各參與主體之間更多的是一種主動(dòng)決策與被動(dòng)配合的關(guān)系，而不是相互依賴的權(quán)力關(guān)系。村民自治尚處于有待進(jìn)一步完善的發(fā)展過(guò)程中，是介于傳統(tǒng)管理與現(xiàn)代治理之間的一種管理形式，是一種有望發(fā)展為治理的有潛力的形式，但把現(xiàn)階段的村民自治完全等同于“鄉(xiāng)村治理”并不恰當(dāng)。

（三）合作互惠的長(zhǎng)遠(yuǎn)行動(dòng)策略。

合作互惠與主體間的權(quán)力依賴性是緊密相關(guān)的，因?yàn)楦髦卫碇黧w資源有限，權(quán)力相互依賴，行動(dòng)者在采取個(gè)人的行動(dòng)策略時(shí)必然要考慮到其他行為者的策略。在反復(fù)的治理實(shí)踐中，博弈局面重復(fù)出現(xiàn)，因此行為者會(huì)傾向于選擇建立長(zhǎng)期的合作關(guān)系而不是短時(shí)期的最有利于自己的策略。在中國(guó)，從政府到地方再到個(gè)人，治理理論的這種長(zhǎng)期互惠行動(dòng)策略都有待進(jìn)一步建立和健全。一些政府官員為了政績(jī)而做的短時(shí)形象工程、大型公司對(duì)公共資源的過(guò)度開采等等行為，都是一種短期的博弈策略，距離治理理論的長(zhǎng)遠(yuǎn)合作策略還有很大的差距。

（四）共同學(xué)習(xí)的政策過(guò)程。

無(wú)論是傳統(tǒng)的統(tǒng)治、管理還是現(xiàn)代治理，其實(shí)質(zhì)都在于做出對(duì)成員具有約束力的決策，從而實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。與政治統(tǒng)治和傳統(tǒng)管理中的上層決策下層執(zhí)行的政策模式不同，自組織的合作網(wǎng)絡(luò)中的政策是各治理主體共同學(xué)習(xí)的產(chǎn)物。在合作網(wǎng)絡(luò)中，各主體共同協(xié)商制定出政策方案，并隨著環(huán)境和條件的變化不斷學(xué)習(xí)與改進(jìn)。政策也就在不斷學(xué)習(xí)協(xié)商的過(guò)程中進(jìn)一步修正和完善。

部分學(xué)者用“地方治理”來(lái)描繪中國(guó)許多地區(qū)民主發(fā)展和管理的改革嘗試，并將這類改革直接視之為治理理論的實(shí)踐，這也是對(duì)治理理論“共同學(xué)習(xí)政策”的誤讀。雖然中央賦予地方更大的權(quán)力和權(quán)限，甚至給予民族自治地方以特別立法權(quán)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)予以特殊的優(yōu)惠政策等等，但這與治理所強(qiáng)調(diào)的制度化和法治不同，治理所強(qiáng)調(diào)的制度化和法治需要分權(quán)和放權(quán)，使治理活動(dòng)的展開具有權(quán)力結(jié)構(gòu)上的空間。中國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)和中央集權(quán)體制，使地方的自主權(quán)和自治權(quán)不足。上級(jí)頒布政策，下級(jí)執(zhí)行，缺少共同學(xué)習(xí)制定政策的權(quán)力空間。因此不能把目前一些地方的改革與管理創(chuàng)新誤讀為治理。要真正實(shí)現(xiàn)治理，還需要在服從國(guó)家統(tǒng)一的法律與法規(guī)的前提下，通過(guò)調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)而實(shí)現(xiàn)一定程度的放權(quán)。

三、元治理——對(duì)政府在治理中的角色和功能的誤讀

與政府失靈和市場(chǎng)失靈一樣，治理有時(shí)也會(huì)面臨失敗的困難。針對(duì)治理的失敗，西方學(xué)者提出了“元治理”的概念以彌補(bǔ)其不足。然而，國(guó)內(nèi)部分學(xué)者對(duì)治理理論的這種元治理多有誤解，其中最典型的觀念有兩種：一是把元治理視為政府對(duì)社會(huì)的放權(quán)。把國(guó)家與社會(huì)、國(guó)家與市場(chǎng)的關(guān)系看作此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，認(rèn)為在元治理中，國(guó)家只需實(shí)現(xiàn)其最簡(jiǎn)單的基本功能，其他權(quán)力歸還社會(huì)即可。二是把“元治理”理解為政府在治理過(guò)程中起主導(dǎo)作用，居中心地位。

這兩種觀念偏離了“元治理”的真正涵義。元治理是西方治理理論家針對(duì)治理本身的失敗而提出的應(yīng)對(duì)策略。治理理論在西方的廣泛應(yīng)用，源于全球化和信息化背景下西方福利國(guó)家的管理危機(jī)和自由市場(chǎng)與科層官僚制引發(fā)的資源配置和調(diào)節(jié)機(jī)制的危機(jī)。治理理論是基于國(guó)家和市場(chǎng)的作用都充分發(fā)揮的基礎(chǔ)上為彌補(bǔ)其不足而提出的，國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)并不是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，而是相互合作與促進(jìn)的關(guān)系，因?yàn)閱为?dú)的市場(chǎng)由于自由競(jìng)爭(zhēng)追逐私利難以提供公共產(chǎn)品以實(shí)現(xiàn)公共利益，單獨(dú)的政府又會(huì)因?yàn)槿狈Ω?jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致效率低下，并且還會(huì)因?yàn)槿狈?dòng)力而滋生腐敗行為。因此只有政府、市場(chǎng)和社會(huì)三方合作，才能克服單一市場(chǎng)力量或政府力量的問(wèn)題與缺陷，而更好地實(shí)現(xiàn)公共利益。然而，“由于社會(huì)結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，透明度日益減少，要對(duì)社會(huì)目標(biāo)在一個(gè)時(shí)間和空間范圍進(jìn)行調(diào)整——不管是通過(guò)市場(chǎng)、國(guó)家、伙伴組織還是其他機(jī)制——的大多數(shù)嘗試以失敗告終的可能性最大?！?[1]詹·庫(kù)伊曼用動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性和多樣性來(lái)描繪社會(huì)系統(tǒng)的這種新狀況，治理理論正是面臨著這種復(fù)雜的狀況。與國(guó)家和市場(chǎng)相比，“治理長(zhǎng)于橫向協(xié)調(diào)及伙伴關(guān)系、協(xié)商、規(guī)范，但卻陋于通盤權(quán)衡以及就局部政策管轄范圍之內(nèi)的問(wèn)題做決斷。但游戲是難得在勢(shì)均力敵的對(duì)手間進(jìn)行的?！@樣，治理的一個(gè)根本性的短處在于它的技術(shù)官僚傾向，在于它要通過(guò)市場(chǎng)式的決策排斥政治來(lái)治理社會(huì)?！?[9]因此治理理論也很可能失敗。所謂治理失敗是指各治理主體由于缺乏參與動(dòng)力、信息不充分、權(quán)力關(guān)系不對(duì)等等原因而導(dǎo)致協(xié)同合作不能成功，無(wú)法達(dá)成共識(shí)，從而難以順利決策，并解決共同利益問(wèn)題。

“元治理”正是針對(duì)治理失敗而采取的補(bǔ)救措施，因此，“元治理”并非部分學(xué)者理解的簡(jiǎn)單的政府放權(quán)，如沈榮華認(rèn)為國(guó)家治理現(xiàn)代化的三大趨勢(shì)之一是“以政府放權(quán)換取市場(chǎng)活力”。 [10]“元治理”是針對(duì)治理的治理，是在政府和市場(chǎng)各自充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上堅(jiān)守自身的權(quán)力邊界，不該管的不強(qiáng)行管理。中國(guó)本身就是一個(gè)政府主導(dǎo)型的社會(huì)，簡(jiǎn)單的政府放權(quán)可能會(huì)導(dǎo)致混亂和無(wú)序。面對(duì)著日益復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)，政府的確不需要事無(wú)巨細(xì)一一親手管理，而是要跳出具體事務(wù)，抓大放小，更多地發(fā)揮其組織、協(xié)調(diào)和溝通的功能，這也是現(xiàn)代國(guó)家能力的體現(xiàn)。另一方面，“元治理”也不等于政府依然在治理中占據(jù)主導(dǎo)和中心地位。如李澄認(rèn)為，元治理更有國(guó)家中心的意味，元治理是“向國(guó)家的回退”。 [11]這顯然是對(duì)元治理中國(guó)家與政府地位的誤解，治理本來(lái)就主張去中心化，國(guó)家在元治理中的角色更多的是組織協(xié)調(diào)，而不是權(quán)力重新集中于國(guó)家?！霸卫硪膊豢苫焱诮⒁粋€(gè)至高無(wú)上的、一切治理安排都要服從的政府。相反，它承擔(dān)的是設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)制度，提出遠(yuǎn)景設(shè)想的功能。” [1]

對(duì)“元治理”的這種誤讀在于，對(duì)政府在治理體系中所扮演的角色認(rèn)識(shí)不準(zhǔn)。嚴(yán)格地說(shuō)，國(guó)家在治理體系中扮演兩種角色，履行兩種主要功能。一是作為主體之一參與治理。治理不再意味著一套一成不變的管理方式，它涉及的是復(fù)雜和多元關(guān)系的管理，國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)多方合作制定政策。政府不再是最高權(quán)威，也要通過(guò)談判合作并貢獻(xiàn)自己的資源從而形成公共政策。二是扮演“元治理”角色。國(guó)家要負(fù)責(zé)制定治理的基本規(guī)則，在規(guī)則沖突和環(huán)境變化時(shí)履行協(xié)調(diào)的功能，確保社會(huì)的正常有序運(yùn)行。

鮑勃·杰索普把政府的元治理分為制度和戰(zhàn)略兩個(gè)方面。在制度上，元治理要求政府提供治理的基本原則，從而在各治理體系內(nèi)部發(fā)生沖突時(shí)或?qū)χ卫泶嬖诜制鐣r(shí)充當(dāng)“調(diào)解人”，為了系統(tǒng)整合的利益和公共利益而進(jìn)行平衡。在戰(zhàn)略上，治理理論打破了傳統(tǒng)管理所依靠的路徑、正式的權(quán)威和規(guī)章制度，政府在治理時(shí)不完全壟斷一切合法權(quán)力。政府的職能從注重控制轉(zhuǎn)向合作與協(xié)調(diào)。

四、結(jié)語(yǔ)

治理理論興起以來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界做了大量的引介工作，進(jìn)行了廣泛的探討和研究，并表現(xiàn)出以下幾種理論傾向：一是主張以政府為主導(dǎo)，通過(guò)擴(kuò)大公民和社會(huì)組織的參與來(lái)實(shí)現(xiàn)治理。二是主張通過(guò)培育公民社會(huì)、發(fā)展第三部門和非政府組織來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的治理。三是進(jìn)一步改善鄉(xiāng)村、社區(qū)的地方民主實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)基層治理。我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的利益沖突與結(jié)構(gòu)調(diào)整期，管理危機(jī)多發(fā)。學(xué)者們緊密結(jié)合現(xiàn)實(shí)，將治理理論與中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建、政治和行政體制改革聯(lián)系起來(lái)，對(duì)國(guó)外治理理論引介、再造、有選擇有針對(duì)性地運(yùn)用，對(duì)于解決改革開放以來(lái)帶來(lái)的一系列復(fù)雜的社會(huì)與政治問(wèn)題，無(wú)疑是有益的。但有兩點(diǎn)是值得注意的：其一，不能背離治理的基本精神與理念，而將治理簡(jiǎn)單地或變相地歸于傳統(tǒng)的政府管理和新公共管理之列。治理行為是與多元結(jié)構(gòu)多元利益的現(xiàn)代社會(huì)相適應(yīng)的現(xiàn)代管理方式，尤其是在全球化所導(dǎo)致的民族國(guó)家政府對(duì)公共事務(wù)管理壟斷局面的終結(jié)和社會(huì)各方參與力量不斷成長(zhǎng)的背景下，治理理論在中國(guó)具有應(yīng)用的土壤，它具有能解決傳統(tǒng)政府管理無(wú)法解決的問(wèn)題的優(yōu)勢(shì)，正因如此，中央特別強(qiáng)調(diào)，尤其是十八屆三中全會(huì)把“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”定為全面深化改革的總目標(biāo)。其二，關(guān)于治理的具體形式問(wèn)題。由于治理過(guò)程的動(dòng)態(tài)性和不確定性，使得治理在具體實(shí)踐中表現(xiàn)出不同的形式。這也為治理的創(chuàng)新提供了更大的空間，不同地域的人們應(yīng)該基于不同的制度環(huán)境和社會(huì)條件，結(jié)合本國(guó)國(guó)情進(jìn)行探討與創(chuàng)新適合本國(guó)實(shí)踐的治理模式或形式。