公共治理視角下文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑研究*

熊 賢 屠火明 張曉東

(電子科技大學， 四川 成都 611731)

公共治理視角下文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑研究*

熊 賢 屠火明 張曉東

(電子科技大學， 四川 成都 611731)

論文運用文獻法、調查法對文化產(chǎn)業(yè)的特性和現(xiàn)狀進行研究，認為現(xiàn)行文化產(chǎn)業(yè)管理體制難以適應新時期文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。基于公共治理理論，提出從“文化產(chǎn)業(yè)管理”轉變到“文化產(chǎn)業(yè)公共治理”，并通過科學界定治理主體的職責、構筑共治運行機制、完善共治保障機制實現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)公共治理。

文化；文化產(chǎn)業(yè)；公共治理；體制

一、 引言

隨著國家經(jīng)濟進入“新常態(tài)”發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)融合正在加速，新興產(chǎn)業(yè)開始崛起，發(fā)展動力逐步轉變，由傳統(tǒng)增長點邁向新的增長點。作為低碳產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、朝陽產(chǎn)業(yè)的文化產(chǎn)業(yè)就是未來新的增長點之一。它的健康發(fā)展，對經(jīng)濟結構調整優(yōu)化、發(fā)展方式轉型升級具有突出意義。如何挖掘文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Γ鰪姰a(chǎn)業(yè)競爭能力，提高產(chǎn)業(yè)規(guī)?；⒓刍蛯I(yè)化水平是當前和今后建設文化強國的重點。

文化產(chǎn)業(yè)集公域和私域于一身，各種社會力量在此交匯，牽涉到多元社會主體之間的利益沖突與整合，治理環(huán)境復雜。此外，文化產(chǎn)業(yè)具有商品屬性和意識形態(tài)屬性雙重屬性，在文化產(chǎn)業(yè)的運作過程中，既要發(fā)揮市場決定性作用，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，又要改善政府管理，發(fā)揮社會組織的監(jiān)督與服務功能，以確保其正確的發(fā)展方向。鑒于文化產(chǎn)業(yè)領域復雜的治理環(huán)境、文化產(chǎn)業(yè)的雙重屬性以及發(fā)展現(xiàn)狀，為實現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，改變傳統(tǒng)的政府單一主體文化產(chǎn)業(yè)管理體制，構建政府、市場和社會組織多元主體共治的文化產(chǎn)業(yè)公共治理體制成為必要。

二、公共治理

20世紀90年代，針對各國在改革中普遍面臨的市場失靈、政府失效和第三種力量缺失的困境，理論界開始重新反思政府、市場、社會之間的關系。在對“市場萬能論”和“政府全能論”的批判與修正過程中，治理理論由此誕生。首次使用“治理”概念的是世界銀行，它在1989 年討論非洲發(fā)展問題時提出“治理危機”一詞。之后“治理”被廣泛運用于政治學、管理學、行政學和社會學等學科研究。在實踐上，治理理論為公共問題的應對提供了新的視角，形成了全球治理、國家治理、跨區(qū)域治理、地方治理和大學治理等概念。

治理理論的主要創(chuàng)始人之一詹姆斯·N·羅西瑙(James· N·Rosenau)認為，治理是規(guī)制空隙之間的制度安排，是當兩個及以上的規(guī)制出現(xiàn)沖突、重疊時，或者是在相互競爭的利益之間需要協(xié)調時，才發(fā)揮作用的原則、規(guī)則、規(guī)范和決策程序。[1]格里·斯托克(Gerry Stoker)指出治理的本質在于它所倚重的統(tǒng)治機制并不依靠政府的權威或制裁，它需要依靠的是多種進行統(tǒng)治以及互相發(fā)生影響的行為者之間的互動發(fā)揮作用。[2]

我國學者俞可平認為治理是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序，滿足公眾需要。治理的目的就是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。[3]樓蘇萍認為，治理理論的核心在于探討權力的多中心配置，多種權力行使方式共同作用，從而改進公共管理績效。[4]總而言之，公共治理理論主張通過各治理主體之間的相互合作、競爭和監(jiān)督賦予治理對象更多的發(fā)展選擇和更好的公共服務，從而實現(xiàn)資源的有效配置，滿足公共利益需求。

“文化產(chǎn)業(yè)公共治理”是指政府、市場、社會組織等多元治理主體，通過構建合理分工機制、協(xié)調合作機制、有效保障機制等治理行為，運用經(jīng)濟、行政、法律、科技等多種手段，共同參與文化產(chǎn)業(yè)運作過程，分工明確又相互合作，以實現(xiàn)對文化產(chǎn)業(yè)的有效治理，最大限度地促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和滿足社會公眾的文化需求。

圖1 文化產(chǎn)業(yè)公共治理概念框架

其主要特征為：(1)治理主體的多元化。包括政府、市場、社會組織、公眾。(2)治理手段的多樣化。除了采用傳統(tǒng)的政府管理之外，還運用法律、經(jīng)濟、科技等手段共同實施治理。(3)治理目標的雙重性。既要追求提升文化產(chǎn)業(yè)整體實力和競爭力的經(jīng)濟效益，又要實現(xiàn)滿足人民群眾精神文化需求的社會效益。(4)治理主體的平等性。不再突出政府的權威主體作用，而是強調各治理主體之間的平等與協(xié)作。

“文化產(chǎn)業(yè)公共治理”通過構建一套新的治理結構及相應的治理機制，使得各治理主體各司其職、各展所長、各得其所，滿足了多元主體參與社會治理的意愿，賦予了治理對象更好的發(fā)展機遇。“文化產(chǎn)業(yè)管理”向“文化產(chǎn)業(yè)公共治理”轉變是理論上的一次重大突破，也是文化管理體制的一場深刻變革。

表1 文化產(chǎn)業(yè)管理與文化產(chǎn)業(yè)公共治理的比較

三、文化產(chǎn)業(yè)公共治理的必要性與可行性

文化治理作為國家治理體系中不可或缺的一部分，對推進國家治理體系現(xiàn)代化和提升國家治理能力具有突出作用。實現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)公共治理，是解除文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展阻礙，提升國家文化治理能力的必要路徑。同時，伴隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展和改革開放的持續(xù)推進，文化產(chǎn)業(yè)公共治理條件也逐步成熟，具備實現(xiàn)的基礎。

(一)傳統(tǒng)文化產(chǎn)業(yè)管理體制與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求之間的矛盾呼吁構建新的治理體制

1.傳統(tǒng)文化產(chǎn)業(yè)管理體制的弊病。傳統(tǒng)的文化產(chǎn)業(yè)管理體制延續(xù)了以往管理文化事業(yè)單位的思維，政府“辦文化”的觀念根深蒂固，把經(jīng)營性的文化產(chǎn)業(yè)等同于公益性的文化事業(yè)。強調運用計劃經(jīng)濟時期的行政手段管理文化產(chǎn)業(yè)，控制文化產(chǎn)業(yè)運行，干預文化企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。在這種體制的長期運行下，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展后繼乏力，種種弊端暴露無遺，主要表現(xiàn)在以下四個方面：

(1)管理混亂無序?，F(xiàn)行的文化管理體制按照技術特征實行分業(yè)管理，黨委宣傳部門、文化行政部門、新聞出版部門、廣播電視部門、信息產(chǎn)業(yè)部門都具有相應的文化管理職能。由于缺乏溝通協(xié)調機制和統(tǒng)一指揮機構，造成條塊分割、職能交叉，多頭管理現(xiàn)象嚴重，不僅降低了政府管理效率，還出現(xiàn)相互推諉和爭權的局面。(2)出現(xiàn)尋租行為。政府權力高度集中，壟斷行政決策權限，主導文化資源配置，加上信息不公開透明，監(jiān)督機制缺失，為政府公務人員滋生尋租行為提供了巨大的空間。(3)法律制度不健全。傳統(tǒng)的文化產(chǎn)業(yè)管理體制以行政手段為主，發(fā)展過度依賴政策推動和改革紅利，忽視法律在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的作用，導致法制建設嚴重滯后，法律法規(guī)體系不健全，增加了依法治理文化產(chǎn)業(yè)的難度。(4)社會參與不足。政府作為唯一的主體管理文化產(chǎn)業(yè)，市場、公共組織等其他治理主體都被不同程度地邊緣化，參與文化產(chǎn)業(yè)管理的自主性和創(chuàng)造性遭到扼殺，導致社會參與不足，對公眾需求的回應缺失，政府的資源和制度安排不合理。

2.文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新需求。近年來，我國文化產(chǎn)業(yè)一直保持較快的發(fā)展態(tài)勢。2013年，文化產(chǎn)業(yè)增加值首次突破2萬億元大關，總量達21 351億元，與GDP的比值為3.63%，發(fā)展速度高達15%，對當年經(jīng)濟總量增長的貢獻達5.5%，逐步成為國民經(jīng)濟的支柱性產(chǎn)業(yè)。在今后一段時期，中央和國務院還將陸續(xù)出臺文化產(chǎn)業(yè)政策，這將為文化產(chǎn)業(yè)的未來發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。但我們也應該清醒地認識到，文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度不可能一直保持“高檔位”熱運行的態(tài)勢。隨著國家經(jīng)濟發(fā)展方式的轉型和發(fā)展目標的調整，經(jīng)濟發(fā)展的速度將會出現(xiàn)下滑，整體經(jīng)濟活力難以提供基本面的支撐，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的外在動力將會出現(xiàn)不足，發(fā)展的勢頭不可避免地會減弱。未來文化產(chǎn)業(yè)需探索內生性增長機制，尋求多種力量，謀劃持續(xù)發(fā)展路徑。

要解決文化產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展與現(xiàn)行管理體制之間的矛盾，關鍵在于變革傳統(tǒng)的文化產(chǎn)業(yè)管理體制，將發(fā)展的基礎和動力由政府調控轉向市場內生，發(fā)展的重點由政策驅動轉向制度創(chuàng)新，發(fā)展的手段由行政主導轉向多管齊下，實現(xiàn)由強調政府管控的“文化產(chǎn)業(yè)管理”向重視多元主體互動參與的“文化產(chǎn)業(yè)公共治理”轉變。

(二)市場、社會組織的發(fā)育成熟和參與意識的增強使文化產(chǎn)業(yè)公共治理成為可能

隨著社會主義市場經(jīng)濟體系不斷完善，文化體制改革不斷深入，文化建設不斷推行，現(xiàn)代文化市場體系逐步建立，文化市場秩序更加規(guī)范，運行機制越發(fā)靈活，文化要素市場不斷完善。同時各類文化企業(yè)飛速發(fā)展，數(shù)量不斷增長，規(guī)模日益壯大，治理能力、競爭能力、生產(chǎn)能力、集聚水平均獲得不同程度的提升。另外，政府出臺了一系列的政策和法規(guī)，鼓勵、引導和規(guī)范社會組織的發(fā)展，促使各類文化產(chǎn)業(yè)中介組織自我發(fā)展能力、服務能力、溝通協(xié)調能力、監(jiān)督能力得到不斷提高，在彌補政府職能、加強行業(yè)規(guī)范、拓寬交流平臺、合理配置文化資源、拉動文化消費等方面發(fā)揮著不可替代的作用。市場、社會組織的發(fā)育成熟，以及與政府、企業(yè)、高等院校等互動良好，信任逐漸增強，為政府、市場和社會組織共同參與文化產(chǎn)業(yè)公共治理提供了現(xiàn)實基礎和可能。

四、文化產(chǎn)業(yè)公共治理的路徑選擇

文化產(chǎn)業(yè)公共治理強調各主體平等地共同參與文化產(chǎn)業(yè)運作過程。如何明確各參與主體的自身職責，推動各主體合理分工、高效協(xié)調、運行有序，成為實現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)公共治理的關鍵。

(一)科學界定治理主體的職責

在文化產(chǎn)業(yè)公共治理框架中，政府、市場和社會組織都被納為治理主體。首先必須科學界定政府、市場和社會組織的職責，明確各自的權力與義務，確保各治理主體自覺履行其角色功能。

第一，市場治理。實現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)公共治理須賦予市場更大的自主權，發(fā)揮市場在文化資源配置中的決定性作用、對文化市場主體的選擇和激勵作用、對文化企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的引導作用、對文化產(chǎn)品生產(chǎn)秩序的維護作用以及對文化市場運行的自我調節(jié)作用。

第二，政府治理。在文化產(chǎn)業(yè)公共治理的多元主體中，政府依舊是其中最重要的組成部分。政府要明確自身作為文化產(chǎn)業(yè)公共治理主體的職責：加強管理制度建設，完善相關法律法規(guī)體系；加大政策、資金、人才扶持力度，重視科技投入；營造良好的投資環(huán)境和政策環(huán)境；制定文化產(chǎn)業(yè)長遠發(fā)展規(guī)劃，維護文化產(chǎn)業(yè)市場秩序。

第三，社會組織治理。文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開“第三經(jīng)濟部門”——社會組織的作用。其主要職責是規(guī)范行業(yè)內部企業(yè)競爭、加強行業(yè)自律、維護行業(yè)整體利益；搭建溝通交流平臺，拓寬投融資渠道，提供信息、資金、咨詢服務；培養(yǎng)文化產(chǎn)業(yè)專門人才，加強學科建設和科技攻關。

(二)構筑共治運行機制

文化產(chǎn)業(yè)的雙重屬性，以及治理環(huán)境的復雜性和利益需求的多元化，通常單一主體無力獨立應對所遇到的難題，因而要構筑文化產(chǎn)業(yè)公共治理的多元主體共治運行機制。根據(jù)政府管理機制、市場自治機制和社會治理機制三者各自的比較優(yōu)勢、行動效果和行動邏輯，選擇恰當?shù)摹⒁?guī)范的程序，協(xié)調各主體行為，以高效地應對所遇到的問題。

1.共同參與機制。實現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)公共治理的基礎是各治理主體平等地參與治理，通過對話、協(xié)商、相互妥協(xié)達成共同目標。目前公民和社會組織參與文化產(chǎn)業(yè)公共治理的形式和渠道比較單一，且制度內的選舉、聽證、信訪等參與方式無法適應文化產(chǎn)業(yè)公共治理的參與需求。因而要提升多元主體的參與意識和參與能力，豐富參與形式，擴寬參與渠道，創(chuàng)新參與方式，建立起制度化、程序化、合法化的參與途徑。

2.互動協(xié)調機制。政府、市場、公共組織各自有著不同的利益訴求和活動原則，在實施公共治理過程中難免出現(xiàn)矛盾和沖突，甚至出現(xiàn)相互爭利的局面，難以自發(fā)形成一致行為。需要構建多元主體協(xié)調機制，在遵循文化產(chǎn)業(yè)運行規(guī)律的前提下，尊重各自活動原則和公共利益的基礎上，各主體超越狹隘的自我利益，主動調節(jié)自身行為，相互適應、相互配合、相互監(jiān)督，共同推進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.信息共享機制。信息共享是實現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)公共治理的前提，是有效決策的基礎，是互動協(xié)調的關鍵。一方面，政府、市場和社會組織等治理主體需要全面了解治理對象的各項信息，以明確治理目標，做出科學決策。另一方面，治理對象也需了解治理主體的構成、措施、活動原則等信息，以作出相應的行為選擇。所以需要建立信息共享機制，以特定的形式，將文化產(chǎn)業(yè)公共治理的主體、對象、目標、方式、程序、制度等信息共享。

圖2 文化產(chǎn)業(yè)公共治理運行機制圖

(三)完善共治保障機制

1.主體信任機制。文化產(chǎn)業(yè)公共治理強調多元主體之間的合作共贏。合作講究信任，信任是合作的前提和基礎。要真正實現(xiàn)各主體之間的合作，必須建立多元主體之間的信任機制。首先要提高治理門檻，選擇信任的合作主體。公共治理主張多元參與，但并非任意參與。要加大主體資格的審查力度，提高參與治理的門檻，對誠信度不夠和資質能力不佳的主體排除在文化產(chǎn)業(yè)公共治理門檻之外，以確保參與主體的誠信度和治理能力。其次要建立規(guī)章制度，并嚴格遵照執(zhí)行。規(guī)章制度是行為規(guī)范的基本保證，是不同主體之間彼此相互信任的前提。對于具體的合作項目，都應制定相應的規(guī)章制度。最后要建立違背誠信的懲罰機制。文化產(chǎn)業(yè)公共治理的多元主體之間是合作伙伴關系，在基于相互信任的基礎上都投入了各自的資源，違規(guī)行為的出現(xiàn)必然損害多方利益，阻礙文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，所以有必要給予違規(guī)行為懲罰。

2.高效監(jiān)督機制。高效有力的監(jiān)督是確保文化產(chǎn)業(yè)公共治理始終處于正確運行軌道的保障。建立運轉協(xié)調、靈活高效的文化產(chǎn)業(yè)公共治理監(jiān)督機制，一要信息公開透明。將治理信息通過網(wǎng)絡、媒體、新聞發(fā)布會等多種形式進行公開，方便社會公眾和媒體開展監(jiān)督。二是建立績效評估體系。對參與文化產(chǎn)業(yè)公共治理的各主體行為進行評估，并引入第三方專業(yè)評估機構，以保證評估的合理性、科學性、有效性。三要實現(xiàn)監(jiān)督主體多元化。除政府監(jiān)督以外，利益關系人、社會大眾、新聞媒體等都可對文化產(chǎn)業(yè)公共治理主體行為進行監(jiān)督。四是要拓寬監(jiān)督渠道，建立外部監(jiān)督與內部監(jiān)督并行、主動監(jiān)督與自覺監(jiān)督并重的多方位監(jiān)督機制，增強監(jiān)督合力和實效。

3.法律約束機制。完善的法律體系有利于構建提升文化產(chǎn)業(yè)競爭力和整體實力的發(fā)展環(huán)境，增強文化產(chǎn)業(yè)公共治理有序性和有效性，為多元主體參與治理提供良好的保障。目前我國還沒有發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的基本大法，具體領域的法律也缺失。因此，要將文化產(chǎn)業(yè)公共治理納入法律框架，完善相關的法律法規(guī)體系，以法律的形式明確各參與主體的權利和義務，并對各個主體的參與方式、地位、范圍、行為規(guī)范等進行明確規(guī)定，發(fā)揮法律的引導、監(jiān)督和保障作用。

五、結語

文化產(chǎn)業(yè)公共治理是依據(jù)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要和適應社會新的發(fā)展趨勢而提出來的，具有一定的時代性和前沿性，也具有理論上和實踐上的可行性，為當下發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)提供了一種新的視角。對文化產(chǎn)業(yè)公共治理發(fā)展路徑的研究，是依托社會的現(xiàn)實基礎和在治理理論支撐下形成的初步設想，至于實踐的具體操作與完善還有待進一步的努力與研究。

[1]胡惠林.國家文化治理：發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的新維度[J].學術月刊，2012，44(5)：28-32.

[2]魏波.多主體多中心的社會治理與發(fā)展模式[J].社會科學,2009(8)：79-84.

[3]詹姆斯·N·羅西瑙等.沒有政府的治理[M].張勝軍等譯.南昌：江西人民出版社，2001.

[4]格里·斯托克.作為理論的治理：五個論點[J].國際社會科學雜志(中文版),1999(1)：19-29.

[5]俞可平.治理和善治：一種新的政治分析框架[J].南京社會科學,2001(9)：40-44.

[6]樓蘇萍.治理理論分析路徑的差異與比較[J].中國行政管理,2005(4)：82-85.

(責任編輯：張 蕾)

2015-05-06

本文為四川省哲學社會科學重點研究基地民間文化研究中心重點規(guī)劃項目“綿陽文化產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展模式研究”課題(項目編號：MJ14-06)階段性研究成果。

熊 賢(1991-)，男，電子科技大學公共管理專業(yè)碩士研究生；屠火明(1963-)，男，電子科技大學馬克思主義教育學院教授；張曉東(1964-)，男，電子科技大學機械電子工程學院研究員。

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1004-342(2015)04-14-05