完善經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社干部監(jiān)管體制的對(duì)策與建議

鐘堅(jiān)

近年來(lái)，隨著海珠區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展，中心城區(qū)建設(shè)步伐的逐步加快，掌握大量宅基地以及廠房等資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)社、經(jīng)濟(jì)社在寸土尺金的城市中備受矚目。由于轉(zhuǎn)軌時(shí)期干部監(jiān)管制度的漏洞多、不完善，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社干部違法違紀(jì)現(xiàn)象成為了基層治理的一個(gè)突出問(wèn)題，影響黨風(fēng)廉政建設(shè)和地區(qū)和諧穩(wěn)定。強(qiáng)化對(duì)聯(lián)社、經(jīng)濟(jì)社干部的監(jiān)管，通過(guò)科學(xué)的監(jiān)管機(jī)制促使經(jīng)聯(lián)社干部在其位謀其職，是加強(qiáng)聯(lián)社、經(jīng)濟(jì)社管理的重要環(huán)節(jié)，也是推動(dòng)城中村經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展的重要保證。

一、當(dāng)前聯(lián)社、經(jīng)濟(jì)社干部監(jiān)管存在的主要問(wèn)題

（一）監(jiān)管的形式缺乏主動(dòng)性。根據(jù)《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》，對(duì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社干部負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的部門(mén)有區(qū)政府、街道辦事處和農(nóng)業(yè)水利局，對(duì)海珠區(qū)農(nóng)業(yè)水利局來(lái)說(shuō)，全區(qū)共有20個(gè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社，下屬229個(gè)經(jīng)濟(jì)合作社，如此龐大的集體經(jīng)濟(jì)組織群體，是管不過(guò)來(lái)的。而在街道對(duì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社干部的監(jiān)管，主要體現(xiàn)在日常紀(jì)律教育和信訪案件的核查，較少主動(dòng)對(duì)干部的行為進(jìn)行監(jiān)管。這樣的情況往往導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社干部的行為沒(méi)有到事中監(jiān)管，出了事才進(jìn)行調(diào)查，經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社違法違紀(jì)造成的后果已經(jīng)無(wú)法彌補(bǔ)。

（二）經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社干部的民主管理監(jiān)督情況不理想。經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社干部的決策不規(guī)范。經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是社員大會(huì)，重大事項(xiàng)的決定需要通過(guò)社員大會(huì)民主表決。在實(shí)際操作中，在社員大會(huì)上，一些重要的事項(xiàng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社干部會(huì)采取不講、偷換概念、含糊帶過(guò)等方式避重就輕地通過(guò)，甚至簽訂“陰陽(yáng)合同”以達(dá)到個(gè)人不可告人的目的。

（三）經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社內(nèi)部層級(jí)監(jiān)管不到位。經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社和經(jīng)濟(jì)合作社的關(guān)系雖然使上下級(jí)關(guān)系，但是經(jīng)濟(jì)合作社的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是經(jīng)濟(jì)合作社的社員大會(huì)，經(jīng)濟(jì)合作社干部的由本社的社員大會(huì)產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)，經(jīng)濟(jì)合作社在經(jīng)濟(jì)上保持獨(dú)立，擁有自己的集體土地和物業(yè)，所以經(jīng)濟(jì)合作社干部在人事、經(jīng)濟(jì)上都是獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社的。

（四）對(duì)聯(lián)合社干部的考核獎(jiǎng)懲不統(tǒng)一。目前，海珠區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社干部的考核主要由街道進(jìn)行，各條街道的做法不一。主要有幾個(gè)問(wèn)題：一是缺乏月度或者季度的考核結(jié)果作為參考依據(jù)，缺乏時(shí)效性、全面性;二是而考核細(xì)則缺乏量化指標(biāo)，導(dǎo)致考核打分受打分人主觀因素影響較大;三是考核注重了街道職能科室和領(lǐng)導(dǎo)班子的意見(jiàn)，缺少了社員群眾等方面的意見(jiàn);四是考核沒(méi)有述職、自評(píng)環(huán)節(jié)，無(wú)法讓街道、社員更加全面了解經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社干部工作的情況。五是考核結(jié)果的運(yùn)用不到位。

（五）經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社干部損害集體和社員利益情況時(shí)有發(fā)生。在對(duì)集體資產(chǎn)日常經(jīng)營(yíng)管理中，一些聯(lián)社、經(jīng)濟(jì)社負(fù)責(zé)人，規(guī)避了公開(kāi)招投標(biāo)、民主決策等障礙，以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)的價(jià)格或者不利于己方的條件將所掌握的廠房、土地等資源轉(zhuǎn)讓或者出租給了第三方，從中獲取私利，卻嚴(yán)重?fù)p害了集體和社員的利益。近年來(lái)，一些反映強(qiáng)烈的問(wèn)題就是集體資產(chǎn)和社員利益受到侵害。

二、存在問(wèn)題的主要原因分析

（一）上級(jí)部門(mén)對(duì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合、社干部監(jiān)管的重視程度不足。

2002年轉(zhuǎn)制后，村委會(huì)撤銷了，由于經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社表面看起來(lái)是經(jīng)濟(jì)自治組織，政府放松了轉(zhuǎn)制后的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社的監(jiān)管，甚至在某種程度上是放任自流。針對(duì)此種情況，海珠區(qū)從2002年至今，一直未停止對(duì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社監(jiān)管問(wèn)題的探究，期間也出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)海珠區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理的若干意見(jiàn)》、《海珠區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社干部報(bào)酬的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件，推行的財(cái)務(wù)電算化工作也走在全省前列，是全省第一個(gè)實(shí)現(xiàn)各經(jīng)濟(jì)合作社財(cái)務(wù)網(wǎng)上公開(kāi)的區(qū)（縣），但是，由于省、市對(duì)該問(wèn)題的重視不足，在經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社干部監(jiān)管問(wèn)題上一直未能下決心解決關(guān)鍵問(wèn)題。而街道辦事處一方面，作為監(jiān)管部門(mén)，有義務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社干部進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督約束，另一方面，在對(duì)城中村的管理過(guò)程中，卻要依賴經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社干部的幫忙，既要對(duì)其實(shí)行一定的監(jiān)管措施，但卻沒(méi)有一抓到底的力度。

（二）社員群眾的民主管理意識(shí)不高。老一輩的社員群眾文化水平偏低、維權(quán)意識(shí)不足，新一代的社員群眾對(duì)村社的民主管理不關(guān)心、不在乎，選舉出的干部是否真正高效廉潔、集體資產(chǎn)管理是否民主透明不是他們考慮的首要問(wèn)題。這就經(jīng)常出現(xiàn)老社員代表全家參與社員大會(huì)，領(lǐng)取“會(huì)議費(fèi)”走人，極少人關(guān)注集體資產(chǎn)民主管理的現(xiàn)象，給一些聯(lián)社、經(jīng)濟(jì)社渾水摸魚(yú)、瞞天過(guò)海提供了可乘之機(jī)。民主理財(cái)小組成員由于在選舉的時(shí)候限定為具備財(cái)會(huì)知識(shí)人員，將許多具備獨(dú)立監(jiān)督能力的社員排除在外，而當(dāng)選的民主理財(cái)小組成員由于源自村社提名、或能力平庸、或在村社領(lǐng)取規(guī)定以外的福利待遇等原因，在監(jiān)督過(guò)程中束手束腳，監(jiān)督不力。

（三）內(nèi)部管理監(jiān)督力度不夠。層級(jí)監(jiān)管是抓好聯(lián)社、經(jīng)濟(jì)社管理的重要形式。近年來(lái)，尤其是《關(guān)于加強(qiáng)海珠區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理的若干意見(jiàn)》制定后，區(qū)、街對(duì)加強(qiáng)聯(lián)社、經(jīng)濟(jì)社管理作出了許多努力。雖然《意見(jiàn)》明確了海珠區(qū)街道對(duì)聯(lián)社、經(jīng)濟(jì)社的監(jiān)管職責(zé)，但是，由于街道辦事處承擔(dān)的社區(qū)管理服務(wù)事務(wù)的繁重、涉農(nóng)管理人才的缺乏，日常審計(jì)和年度審計(jì)只能進(jìn)行抽檢，沒(méi)能對(duì)所有聯(lián)社、經(jīng)濟(jì)社以及下屬公司進(jìn)行全面的審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。作為經(jīng)濟(jì)社的上級(jí)部門(mén)，經(jīng)濟(jì)聯(lián)社對(duì)其監(jiān)管的力度也由于經(jīng)濟(jì)社職權(quán)的獨(dú)立、放大，以及掌握聯(lián)社干部“票源”等原因，顯得不夠強(qiáng)大。

（四）巨大的利潤(rùn)空間引誘干部鋌而走險(xiǎn)謀私利。位處海珠區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社，得益于海珠近20年來(lái)的迅猛發(fā)展也獲利匪淺，掌握的大量土地、廠房帶來(lái)巨大的利潤(rùn)空間，坐享其成是經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社的真實(shí)寫(xiě)照。各行各業(yè)的大小企業(yè)，對(duì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社手中的資源趨之若鶩，紛紛想盡一切辦法得到征地、承租等機(jī)會(huì)。這樣的環(huán)境導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社的許多社員都躍躍欲試爭(zhēng)當(dāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社干部，掌握大權(quán)，牟取私利?！扒案罄^”的思想讓經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社干部監(jiān)管成為一大難題，監(jiān)管漏洞防不勝防。

（五）責(zé)任追究的缺失。在聯(lián)社、經(jīng)濟(jì)社的資產(chǎn)管理中，由于干部徇私枉法或者失策過(guò)失等情況導(dǎo)致集體資產(chǎn)流失、遭受損害的情況時(shí)有發(fā)生，但是責(zé)任追究的大錘往往沒(méi)有落到責(zé)任人身上，管理者和理財(cái)小組最多是沒(méi)能得到連任，集體資產(chǎn)成為受害者，最終責(zé)任由每一個(gè)社員群眾來(lái)共同承擔(dān)。這給集體資產(chǎn)管理者違法亂紀(jì)、管理不善降低了責(zé)任成本，給集體資產(chǎn)監(jiān)管增加了難度。

三、完善聯(lián)社、經(jīng)濟(jì)社干部監(jiān)管的思路

（一）理順監(jiān)督管理體制。梳理省、市、區(qū)關(guān)于聯(lián)社、經(jīng)濟(jì)社管理的法規(guī)規(guī)定，形成一套完整規(guī)范的監(jiān)管制度。一是對(duì)政府監(jiān)管分工進(jìn)行明確，列明區(qū)政府、紀(jì)委、公安、檢察院、農(nóng)業(yè)水利局、街道負(fù)有的監(jiān)管職責(zé)，建議對(duì)一般的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題由農(nóng)業(yè)水利局牽頭督查，街道配合，涉及違紀(jì)違法的由紀(jì)委牽頭督查，公安機(jī)關(guān)配合，掃除監(jiān)管盲區(qū);二是對(duì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社干部的權(quán)責(zé)進(jìn)行明確，規(guī)范工作內(nèi)容、權(quán)力范圍、決策程序、三資管理、社務(wù)公開(kāi)等內(nèi)容。三是對(duì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社權(quán)力制衡體制進(jìn)行規(guī)定，建立健全經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社內(nèi)部監(jiān)督體系和社員群眾的監(jiān)督方法。四是對(duì)考核、獎(jiǎng)懲、責(zé)任追究進(jìn)行明確，制定詳細(xì)科學(xué)的考核辦法，以及與之掛鉤的獎(jiǎng)懲辦法，政府職能部門(mén)監(jiān)管不力、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社干部違法違紀(jì)的追責(zé)制度，從黨紀(jì)、政紀(jì)以及民事賠償責(zé)任等進(jìn)行規(guī)范。

（二）嚴(yán)把聯(lián)社干部入口關(guān)。一是明確競(jìng)選方式和賄選形式。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)合法的競(jìng)選方式，要對(duì)競(jìng)選人的言論、行為、活動(dòng)范圍等都作出明文規(guī)定。二是推行不提名直接選舉的方式。通過(guò)代表選舉的方式，投票權(quán)掌握在少數(shù)人手中，容易讓買(mǎi)票行為得逞，上級(jí)提名的方式也容易影響選民的判斷，因此要推行不提名有參選者報(bào)名，由所有具備選舉權(quán)的社員進(jìn)行投票。三是降低賄選者的收益預(yù)期。這需要政府在日常監(jiān)管取得成效，讓有心從當(dāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社干部中牟取暴利的人無(wú)利可圖，從根本上約束部分候選人參選的不良動(dòng)機(jī)，降低賄選者的投機(jī)預(yù)期，從而在經(jīng)濟(jì)利益的層面根除賄選現(xiàn)象。四是嚴(yán)格監(jiān)控處置賄選行為。在換屆選舉前期，將賄選的形式和舉報(bào)方式在所有社員之間進(jìn)行宣傳，公安機(jī)關(guān)利用現(xiàn)代科技技術(shù)對(duì)重點(diǎn)人群進(jìn)行監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)蛛絲馬跡立即介入調(diào)查處理，查清賄選事實(shí)當(dāng)即取消參選資格，當(dāng)選后發(fā)現(xiàn)的也應(yīng)就地免職。

（三）提高社員群眾民主管理意識(shí)。一是限制經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社干部的個(gè)人權(quán)力。作為自治組織政府不能將經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社的事務(wù)包攬，因此要限制經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社干部的個(gè)人權(quán)力，只能在內(nèi)部權(quán)力分配中，壓縮干部個(gè)人權(quán)力的比重，增加監(jiān)督機(jī)構(gòu)、社員大會(huì)、社員個(gè)人的權(quán)力比重。在制定權(quán)限的量化指標(biāo)時(shí)，要根據(jù)各經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)確定，總體原則是不嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社的正常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，且能夠?qū)⒔?jīng)濟(jì)聯(lián)合社干部的權(quán)限范圍壓縮到最小程度。二是改革民主理財(cái)小組，加大監(jiān)督權(quán)力。建議在將民主理財(cái)小組進(jìn)化為社務(wù)監(jiān)督小組。主要在以下幾個(gè)方面進(jìn)行改革：一是將民主理財(cái)小組更名為社務(wù)監(jiān)督小組，擴(kuò)大其職權(quán)，與社委會(huì)平行;二是改變成員必須具備財(cái)會(huì)知識(shí)這一條件，重點(diǎn)推選公正獨(dú)立、敢于監(jiān)督的社員，而開(kāi)展理財(cái)監(jiān)督需要財(cái)會(huì)知識(shí)則由聘請(qǐng)第三方專業(yè)財(cái)會(huì)人員專職或者兼職接受理財(cái)小組領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)助財(cái)會(huì)監(jiān)督來(lái)解決。三是社務(wù)監(jiān)督小組成員采取不提名直選方式產(chǎn)生，產(chǎn)生后由政府進(jìn)行嚴(yán)格的專業(yè)培訓(xùn)，確保能夠獨(dú)立、專業(yè)的開(kāi)展監(jiān)督工作。四是社務(wù)監(jiān)督小組的工資報(bào)酬由政府直接支付，禁止社務(wù)小組收受任何形式的利益，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)取消成員資格，追究法律責(zé)任。五是社務(wù)監(jiān)督小組無(wú)需向社委會(huì)匯報(bào)工作，只需定期直接向社員大會(huì)和政府監(jiān)管部門(mén)匯報(bào)監(jiān)督情況。六是嚴(yán)肅追究社務(wù)監(jiān)督小組知情不報(bào)、疏忽大意、監(jiān)管不力的責(zé)任，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)。

（四）改進(jìn)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社對(duì)經(jīng)濟(jì)合作社的層級(jí)監(jiān)管。一是改進(jìn)由經(jīng)濟(jì)合作社社員代表間接選舉產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社干部的辦法，由全體社員直選的方式投票產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社干部，既可增加經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社干部賄選的難度，也消除經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社怕得罪經(jīng)濟(jì)合作社干部的后顧之憂，更有利于經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社對(duì)經(jīng)濟(jì)合作社的監(jiān)管。二是增加經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社對(duì)經(jīng)濟(jì)合作社的審批權(quán)限，特別是一些涉及資金、資源大的項(xiàng)目，必須由經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社批準(zhǔn)后方可實(shí)施，通過(guò)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社的監(jiān)管限制經(jīng)濟(jì)合作社干部的權(quán)力。三是實(shí)施經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社對(duì)經(jīng)濟(jì)合作社干部的考核機(jī)制。參照街道對(duì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社干部的考核，由經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社對(duì)經(jīng)濟(jì)合作社干部進(jìn)行考核，將考核結(jié)果與經(jīng)濟(jì)合作社干部的獎(jiǎng)懲、任免掛鉤。

（五）在責(zé)任追究上完善監(jiān)管體制。完善的監(jiān)督不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社干部的個(gè)人行為要有監(jiān)督，而且對(duì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社干部承擔(dān)的責(zé)任也應(yīng)該有追究。建立經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社干部執(zhí)行責(zé)任追究制是“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)受賠償”執(zhí)政理念的體現(xiàn)，這種制度的本質(zhì)在于對(duì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社干部的政策執(zhí)行權(quán)進(jìn)行監(jiān)督以及對(duì)不當(dāng)?shù)男姓袨檫M(jìn)行責(zé)任追究，是一種權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)的平衡。一是明確責(zé)任追究的主體，街道辦事處、社務(wù)監(jiān)督小組是實(shí)施責(zé)任追究的合適主體，有責(zé)任在查清經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社干部違法違紀(jì)事實(shí)后，啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制，追究責(zé)任。二是完善責(zé)任追究的程序，責(zé)任追究的提出、當(dāng)事人申辯、決定、執(zhí)行需要一套完善的制度。三是掃除追責(zé)盲區(qū)，嚴(yán)格追究政治責(zé)任、刑事責(zé)任、民事責(zé)任三大責(zé)任。政治責(zé)任方面，在經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社有嚴(yán)重違法違紀(jì)行為或者決策失誤等問(wèn)題時(shí)，責(zé)令引咎辭職;刑事責(zé)任方面，觸犯刑事法律的在黨紀(jì)處分后要移送公檢法追究刑事責(zé)任;民事責(zé)任方面，造成集體利益或者社員個(gè)人利益損害的，還要追究賠償責(zé)任，無(wú)法賠償?shù)囊K生追償，讓違法違紀(jì)行為付出沉重的代價(jià)，震懾貪念之人。