“制度+科技”把權(quán)力關(guān)進“牢籠”——廣東省中山市質(zhì)監(jiān)局建立科技防腐信息化平臺的思考

■文/廣東省中山市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局課題組

黨的十八大提出要把權(quán)力關(guān)在“制度”的籠子里，當前反腐形勢依然嚴峻，僅僅依靠個人的自律是不夠的，還需要法律法規(guī)制度體系的進一步完善，形成一種不想貪、不能貪、不敢貪的氛圍。在質(zhì)監(jiān)工作過程中，我們深刻地認識到，如何以“制度+科技”的方式建設(shè)一套新的監(jiān)管模式要求迫在眉睫。中山市質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)科技防腐及監(jiān)管信息化平臺的建立，是全國質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)科技防腐相關(guān)工作的積極嘗試，可為全系統(tǒng)科技防腐及監(jiān)管工作提供有益的借鑒，也必將對中山市質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)科技防腐及監(jiān)管水平提高產(chǎn)生積極的推動作用。

第十七屆中央紀委第五次全會明確指出：“高度重視現(xiàn)代科學技術(shù)尤其是信息技術(shù)在反腐倡廉建設(shè)中的作用，把科技手段融入制度設(shè)計之中，不斷提高反腐倡廉工作的科技含量”。運用現(xiàn)代科技手段預防腐敗已經(jīng)成為構(gòu)建懲治和預防腐敗體系的重要內(nèi)容和政府轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式的有效載體，是反腐倡廉建設(shè)科學化的必然趨勢和政府管理創(chuàng)新的客觀需要。就我國質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)而言，由于需要履行綜合管理和行政執(zhí)法兩大職能，做到監(jiān)督與服務相結(jié)合，而基層質(zhì)監(jiān)工作面寬人少，特別是監(jiān)管隊伍綜合素質(zhì)弱、差異大，如何應用現(xiàn)代技術(shù)手段提高預防腐敗能力和水平是一個現(xiàn)實的課題。本文結(jié)合廣東省中山市質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)預防腐敗、日常監(jiān)管及信息化建設(shè)實際情況，針對工作中存在的突出問題和需求，提出質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)科技防腐及監(jiān)管信息化建設(shè)的思路和思考。

科技防腐及監(jiān)管的現(xiàn)狀

科學技術(shù)對腐敗的預防功能是在信息化建設(shè)過程中被人們逐漸認識的。20世紀末，美國、加拿大、德國等發(fā)達國家加大信息化建設(shè)力度，行政權(quán)力運行更加透明，社會監(jiān)督更加便利，科學技術(shù)防治腐敗的功能逐漸被國際社會所認可。20世紀90年代以來，我國開始了以“四大工程”為主要標志的信息化建設(shè)進程，國家各部委、各省份都在加強信息化建設(shè)。例如，廣東省于2006年開始建設(shè)行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)，目前已建成并運行行政審批、行政執(zhí)法、政務公開、住房公積金監(jiān)管等7個電子監(jiān)察系統(tǒng)，以及信息資源共享、行政效能投訴2個電子系統(tǒng)，財政資金等9個電子監(jiān)察系統(tǒng)處于研發(fā)階段。隨著信息化水平的提高，各級政府及部門開始了利用科學技術(shù)提升反腐敗能力的探索，科技防腐的提法逐步進入了人們的視野。

關(guān)于科技防腐，中國社會科學院中國廉政研究中心副秘書長、法學博士高波在總結(jié)浙江經(jīng)驗的基礎(chǔ)上率先作了界定：“所謂科技防腐，就是綜合運用現(xiàn)代高科技手段和科學管理觀念，將以信息技術(shù)、通信技術(shù)和網(wǎng)絡技術(shù)為主要內(nèi)容的科技手段引入反腐倡廉工作中，把電子監(jiān)察的科技載體延伸到公共權(quán)力運作的全過程，以公權(quán)自由裁量的科學規(guī)范、程序格式量化為基本方向，以公共監(jiān)督的實時伴隨、透明公開為基本功能，以公共服務流程的優(yōu)化再造、管理升級為基本標志，以達到贏得防治腐敗的主動權(quán)和搶占反腐敗工作制高點的效果”。

質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)也是在加強信息化建設(shè)過程中逐步認識并發(fā)揮科學技術(shù)對預防腐敗工作的作用的。國家質(zhì)檢總局于2004年底就提出了“金質(zhì)工程”計劃，希望通過電子政務系統(tǒng)的建設(shè)，促進各級質(zhì)檢部門電子化、信息化，提高質(zhì)量監(jiān)督工作效率。但是，經(jīng)過多年的發(fā)展仍然面臨諸多問題，如缺乏理論規(guī)劃和專網(wǎng)、各自為政、信息不共享（信息孤島）等等。至今信息化手段在我國質(zhì)檢系統(tǒng)科技防腐工作和監(jiān)管方面的應用還不廣泛，還不深入。該項工作僅在廈門檢驗檢疫局和菏澤市質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)等少數(shù)單位有一定的開展和應用。

中山市質(zhì)監(jiān)局是中山市依法主管質(zhì)量、計量、認證認可、標準化、特種設(shè)備安全監(jiān)察等工作的省政府直屬機構(gòu)，履行著綜合管理、行政執(zhí)法、特種設(shè)備安全監(jiān)察等職能，在“規(guī)范市場、扶優(yōu)治劣、引導消費、服務企業(yè)”等方面發(fā)揮著重要作用。中山市質(zhì)監(jiān)局內(nèi)設(shè)質(zhì)量科、標準化科、鍋爐科、特種設(shè)備科、法規(guī)科、人事科等10個科室和第一分局、第二分局和稽查分局等3個直屬行政單位，并下設(shè)中山市質(zhì)量計量監(jiān)督檢測所、中山市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督標準與編碼所2個直屬事業(yè)機構(gòu)。為了進一步落實國家質(zhì)檢總局《關(guān)于加強廉政風險防控的指導意見》，2012年10月中山市質(zhì)監(jiān)局制定了“一崗一預防”的《廉政風險防控工作手冊》（以下簡稱《手冊》），完成了本單位及內(nèi)設(shè)機構(gòu)、工作崗位的職責權(quán)力梳理，共梳理出141個崗位494個風險點、50張權(quán)力流程圖、33個風險防控表格、16個廉政風險防控表格，對梳理出來的職權(quán)，開具“清單”，完善了規(guī)范化、服務型政府（機關(guān)）建設(shè)中形成的“權(quán)力清單”。但是，如何有效地把廉政風險提示滲入到質(zhì)監(jiān)工作的各個環(huán)節(jié)，通過制度堵塞腐敗漏洞，提高制度的可行性和執(zhí)行力，這就需要我們積極探索科技防腐創(chuàng)新，對腐敗問題易發(fā)多發(fā)的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)做到系統(tǒng)化、制度化、科學化管理，將廉政風險防控與電子政務系統(tǒng)結(jié)合，使制度和科技手段成為防止權(quán)力濫用的“防火墻”，成為實施行政監(jiān)察的“電子眼”，構(gòu)建懲防體系的“助推器”，加大監(jiān)督的滲透力和制約的張力，使監(jiān)督更科學、更嚴密。廉政風險防控工作正不斷得到重視和加強。

監(jiān)管平臺建設(shè)的必要性

質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)承擔著產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的重要職責。經(jīng)過多年的努力，我國的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督取得了不小的成績，產(chǎn)品質(zhì)量安全得到了進一步的保障。但是一些突出的質(zhì)量安全事件仍然時有發(fā)生，因失職、瀆職、受賄等違法案件也時有發(fā)生。例如：2008年“三聚氰胺”事件和深圳市場管理局食品監(jiān)管腐敗案等。據(jù)國家質(zhì)檢總局國家監(jiān)督抽查數(shù)據(jù)顯示，2013年上半年的我國產(chǎn)品合格率有所下滑，上半年質(zhì)檢總局共抽查43種3487家企業(yè)生產(chǎn)的3639批次產(chǎn)品，批次抽樣合格率為88.9%，比2012年同期下降了2.2%。日用消費品類、建筑和裝飾裝修材料類、工業(yè)生產(chǎn)資料類、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料類等重點產(chǎn)品批次抽樣合格率分別為89.4%、85%、86%、92.1%，同比分別下降了1.3%、2.8%、1.3%、2.0%。由此可見，產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管任務依然重大，運用先進的監(jiān)管方式，構(gòu)建質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)科技防腐及監(jiān)管的信息化平臺已經(jīng)成為中山乃至全國質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)的重要職能需要。隨著中山質(zhì)監(jiān)事業(yè)以及中山經(jīng)濟形勢的發(fā)展，中山質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)在人員編制不易增加的情況下，質(zhì)監(jiān)人員的所承擔的工作任務不斷加大，常年超負荷工作，工作人員在工作過程中如何有效地防腐以及提升監(jiān)管能力已經(jīng)成為質(zhì)監(jiān)部門面臨的重要課題。為了更好地將廉政風險點與巡查、執(zhí)法、監(jiān)察等各項業(yè)務緊密結(jié)合，做到“源頭防治腐敗、關(guān)鍵節(jié)點控制、綜合考核有依據(jù)”，中山質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)科技防腐和監(jiān)管信息化建設(shè)已經(jīng)迫在眉睫。

監(jiān)管平臺的構(gòu)想與建設(shè)

構(gòu)建中山質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)科技防腐及監(jiān)管平臺，需要針對性地收集國內(nèi)的最新研究成果，進行分類比較和吸收創(chuàng)新。我們通過案例研究、文獻研究以及網(wǎng)絡資料分析，同時重點參考了廈門、寧波、深圳、北京、成都等電子監(jiān)察工作先進地區(qū)的實踐經(jīng)驗，對先進的管理方式和系統(tǒng)運用進行引進和吸納。

考慮到中山質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)的業(yè)務發(fā)展和監(jiān)管需求，中山質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)科技防腐及監(jiān)管信息化平臺建設(shè)應重點圍繞風險防控建設(shè)、對執(zhí)法、巡查和抽樣人員的巡查、執(zhí)法路線的設(shè)計和監(jiān)管以及對執(zhí)法、巡查人員的一線執(zhí)法的監(jiān)察管理和相關(guān)的查詢統(tǒng)計等展開，重點構(gòu)建用戶管理子系統(tǒng)、風險防控子系統(tǒng)、執(zhí)法巡查管理子系統(tǒng)、軌跡查詢子系統(tǒng)、數(shù)據(jù)交換子系統(tǒng)、業(yè)務監(jiān)察子系統(tǒng)、執(zhí)法監(jiān)察子系統(tǒng)、查詢統(tǒng)計子系統(tǒng)、綜合評價子系統(tǒng)等9個子系統(tǒng)，為我市質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)科技防腐及監(jiān)管信息化平臺的建設(shè)提供技術(shù)支持。系統(tǒng)主流程（見圖1）。

項目一期。主要是建設(shè)四大子系統(tǒng)：即用戶管理子系統(tǒng)、風險防控子系統(tǒng)、巡查管理子系統(tǒng)、軌跡查詢子系統(tǒng)（圖2）。各子系統(tǒng)的研究內(nèi)容如下：（1）用戶管理子系統(tǒng)研究。主要將質(zhì)監(jiān)局各科室及相關(guān)工作人員納入系統(tǒng)；（2）風險防控子系統(tǒng)研究。將《中山市質(zhì)監(jiān)局廉政風險防控手冊》采用信息化手段，對各科室的業(yè)務處理進行風險點提醒并可隨時查詢，從而實現(xiàn)廉政風險防控的“源頭防治、節(jié)點控制、過程管理”；（3）執(zhí)法、巡查管理子系統(tǒng)研究。采用系統(tǒng)監(jiān)管和智能手機相結(jié)合的方式，實現(xiàn)對執(zhí)法、巡查部門的路線規(guī)劃、實時監(jiān)管和對一線執(zhí)法巡查軌跡的有效監(jiān)察；（4）軌跡查詢子系統(tǒng)研究。通過對執(zhí)法、巡查工作人員的日常工作路線的軌跡管理、實時查詢以及對軌跡記錄的查詢，實現(xiàn)執(zhí)法軌跡。

圖1 系統(tǒng)主流程

項目二期。主要是建設(shè)五個子系統(tǒng)：即數(shù)據(jù)交換子系統(tǒng)、業(yè)務監(jiān)察子系統(tǒng)、執(zhí)法監(jiān)察子系統(tǒng)、查詢統(tǒng)計子系統(tǒng)、綜合評價子系統(tǒng)（圖3）。各子系統(tǒng)的研究內(nèi)容如下：(1)數(shù)據(jù)交換子系統(tǒng)。主要實現(xiàn)風險防控及綜合監(jiān)管系統(tǒng)與質(zhì)監(jiān)局的部分業(yè)務管理系統(tǒng)進行數(shù)據(jù)交換和對接；(2)業(yè)務監(jiān)察子系統(tǒng)。主要包括巡查期間的問題上報、企業(yè)資料、許可產(chǎn)品的生產(chǎn)標準和技術(shù)規(guī)范等相關(guān)的業(yè)務查詢；(3)執(zhí)法監(jiān)察子系統(tǒng)。主要包括執(zhí)法人員在執(zhí)法現(xiàn)場可以進行辦案程序跟蹤、標準查詢、執(zhí)法案件監(jiān)察以及執(zhí)法異常報警；(4)查詢統(tǒng)計子系統(tǒng)。主要提供風險防控及綜合監(jiān)管系統(tǒng)的各項工作的查詢與統(tǒng)計；(5)綜合評價子系統(tǒng)。主要將執(zhí)法、巡查人員的日常工作績效以及其他科室的績效考核納入系統(tǒng)，進行監(jiān)管。

監(jiān)管平臺建設(shè)的成效

科技防腐的實施是把行政權(quán)力關(guān)進籠子里的有效嘗試，也是用制度預防腐敗的一個推手。涉及了權(quán)力運行、預防腐敗、制度建設(shè)、科學技術(shù)、信息化、法律法規(guī)、工作效率、人員管理、職責分工等多重因素，必須用科學態(tài)度、科研精神、反腐決心，認真細致地做好每個環(huán)節(jié)、每個細節(jié)，不斷試驗和不斷改進，還要執(zhí)行有力、監(jiān)督到位、處罰跟進才可能達成目標。主要優(yōu)點在于：該項目是以科學精神設(shè)置流程節(jié)點，以法律法規(guī)約束權(quán)力運行，以制度確保運行規(guī)范，以規(guī)范行為實現(xiàn)自我保護，以信息化提高工作效率。在資源短缺、腐敗風險高的崗位，執(zhí)行監(jiān)督到位將會在提高工作效率和預防腐敗兩方面達到事半功倍的成效。

通過“制度+科技”方式，中山質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)科技防腐及監(jiān)管信息化平臺正在努力達到“五個實現(xiàn)”功能和實現(xiàn)“一個總目標”設(shè)想。一是實現(xiàn)各部門、各崗位對廉政風險點、風險等級、防控措施、防控目標的實時查詢和提醒，把權(quán)力監(jiān)督滲透到權(quán)力運行的各個環(huán)節(jié)；二是實現(xiàn)對執(zhí)法、巡查人員的路線編制、軌跡記錄以及實時查詢，從而對質(zhì)監(jiān)業(yè)務工作開展過程中不作為、亂作為、慢作為等工作情況的及時監(jiān)控；三是實現(xiàn)對企業(yè)資料實時查詢和現(xiàn)場錄入、問題上報，特別是通過視頻監(jiān)察、數(shù)據(jù)分析實現(xiàn)對權(quán)力運行的實時監(jiān)督；四是實現(xiàn)相關(guān)業(yè)務系統(tǒng)信息與監(jiān)管系統(tǒng)的數(shù)據(jù)交互，避免大量的重復工作；五是實現(xiàn)辦案程序跟蹤，最終達到“提升監(jiān)管水平和科技防腐”的總目標。中山質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)科技防腐及監(jiān)管信息化平臺依靠計算機程序和現(xiàn)代信息技術(shù)作為剛性制度的執(zhí)行者對行政執(zhí)法者的執(zhí)法行為進行判斷、評價，用“無情的電腦”制約“有情的人腦”，將能有效地抑制權(quán)力，放大公正，使執(zhí)法行為進一步規(guī)范，同時對正常執(zhí)法人員起到保護作用。

中山質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)科技防腐及監(jiān)管信息化平臺作用的充分發(fā)揮，受一線人員信息化水平、部門領(lǐng)導執(zhí)行力、制度執(zhí)行是否到位、監(jiān)督是否有力、系統(tǒng)運行是否穩(wěn)定、軟件開發(fā)是否及時和待續(xù)改進等制約，甚至會產(chǎn)生流于形式、事倍功半、浪費資源的后果?？萍挤栏瘍H僅是借用技術(shù)手段來實現(xiàn)權(quán)力制約和監(jiān)督，這是一種治標之方，而不是治本之策。所以，在加強科技、信息化建設(shè)的同時，必須切實強化制度建設(shè)，織密制度的籠子，形成一個有型有效、自行運轉(zhuǎn)、疏而不漏的廉政風險預警平臺。

權(quán)力的監(jiān)督包括體制內(nèi)監(jiān)督和體制外監(jiān)督，或者是內(nèi)部自我監(jiān)督和外部監(jiān)督。中山質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)科技防腐及監(jiān)管信息化平臺在本質(zhì)上仍然屬于內(nèi)部的自我監(jiān)控系統(tǒng)，系統(tǒng)自我運行績效如何，并不能僅僅由質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)自我評價。因此，科技防腐及監(jiān)管信息化平臺要考慮在將來的建設(shè)中如何把外部監(jiān)督力量引入。而對于平臺建設(shè)本身的績效，應通過第三方評價組織進行評價，從而促使政府本身不斷改進監(jiān)控措施，提高政府績效。

圖3 項目二期建設(shè)內(nèi)容