第三方治理 全面提升環(huán)境資源配置

夕月

環(huán)境污染第三方治理模式，是國內(nèi)環(huán)保產(chǎn)業(yè)一直在探尋的重要商業(yè)模式變革，也被稱為“合同環(huán)境服務(wù)模式”。為了更廣泛、有效地推行第三方治理，2015年1月14日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），從健全第三方治理市場(chǎng)、強(qiáng)化政策引導(dǎo)和支持等方面鼓勵(lì)和支持環(huán)境污染第三方治理的發(fā)展。支持開展排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)、購買服務(wù)協(xié)議質(zhì)（抵）押等擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)，探索利用工程供水、供熱、發(fā)電、污水垃圾處理等預(yù)期收益質(zhì)押貸款。這相當(dāng)于增加了環(huán)保企業(yè)的融資渠道和工具，給社會(huì)資本投資大型環(huán)保項(xiàng)目提供了可能。

第三方治污模式初步形成

十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出“建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理”，所謂環(huán)境污染第三方治理，即由專業(yè)環(huán)保公司負(fù)責(zé)排污企業(yè)所有環(huán)保相關(guān)事務(wù)。相比政府主導(dǎo)、企業(yè)自覺的傳統(tǒng)治污模式，由排污企業(yè)出錢購買環(huán)保公司治污服務(wù)，專業(yè)治理的優(yōu)勢(shì)明顯：降低政府投入成本，提高企業(yè)達(dá)標(biāo)排放率;便于環(huán)保部門集中監(jiān)管，降低執(zhí)法成本;降低工業(yè)企業(yè)達(dá)標(biāo)排放成本，大幅提高治污效果，改善環(huán)境，促進(jìn)環(huán)保企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

“環(huán)境污染第三方治理”的核心是進(jìn)行專業(yè)化分工，污染治理從“誰污染、誰治理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢l污染、誰付費(fèi)、第三方治理”。 第三方治理模式的優(yōu)點(diǎn)在于，排污企業(yè)由于采用專業(yè)化治理降低了治理成本，提高了達(dá)標(biāo)排放率;政府執(zhí)法部門由于監(jiān)管對(duì)象集中可控而降低了執(zhí)法成本;此外，還刺激了環(huán)保企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，可謂“一舉三得”。因此，“污染企業(yè)付費(fèi)、專業(yè)化治理”的第三方治理模式被寄予厚望。

十八屆三中全會(huì)提出，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理。但在從事水、土壤等第三方治理的部分企業(yè)家看來，第三方治理在國內(nèi)尚處起步階段，法律法規(guī)不健全，排污主體責(zé)任明晰難，排污企業(yè)違法成本低于守法成本，第三方治理“說起來容易，做起來難”。

很明顯，通過更為專業(yè)化的第三方治理，能夠較好地提高環(huán)境治理的效率，在業(yè)內(nèi)專家看來，解決工業(yè)污染治理問題的思路是推行第三方治理。

《意見》提出，推動(dòng)環(huán)境污染治理市場(chǎng)化，在電力、鋼鐵等重點(diǎn)行業(yè)以及開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）污染治理等領(lǐng)域，大力推行環(huán)境污染第三方治理，通過委托治理服務(wù)、托管運(yùn)營服務(wù)等方式，由排污企業(yè)付費(fèi)購買專業(yè)環(huán)境服務(wù)公司的治污減排服務(wù)，提高污染治理的產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化程度。穩(wěn)妥推進(jìn)政府向社會(huì)購買環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)，建立重點(diǎn)行業(yè)第三方治污企業(yè)推薦制度。

我國環(huán)保模式新轉(zhuǎn)變

環(huán)保系統(tǒng)“十三五”推進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思路和重點(diǎn)是推進(jìn)政府購買環(huán)境服務(wù)、環(huán)境污染第三方治理和環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化。其中，第三方治理是環(huán)境保護(hù)部推動(dòng)多年的治污模式，一些地方政府和企業(yè)也積極響應(yīng)。但現(xiàn)實(shí)中，第三方治理仍然發(fā)展緩慢。

據(jù)估計(jì)，我國工業(yè)污染占總污染的70%，是環(huán)境污染的主要來源。第三方治理主要針對(duì)工業(yè)領(lǐng)域，但我國目前工業(yè)污染治理設(shè)施的社會(huì)化運(yùn)營比例仍相對(duì)較低，只有5%左右。相比之下，城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的社會(huì)化運(yùn)營比例已經(jīng)達(dá)到50%左右。

好的治污路徑不等于專業(yè)化治污的一片光明，專業(yè)化治理還面臨排污企業(yè)治污動(dòng)力不足、國家政策和法律責(zé)任阻礙、金融財(cái)稅負(fù)擔(dān)等多重障礙，一些深層次的矛盾和問題亟須重視。

首先是“誰污染、誰付費(fèi)”價(jià)格機(jī)制形成難。有相關(guān)設(shè)備供應(yīng)商說，雖然銷售量不錯(cuò)，但據(jù)其了解，售出設(shè)備大多數(shù)處于非正常運(yùn)行狀態(tài)。有報(bào)道稱，有些電廠為省電費(fèi)，本應(yīng)全天候運(yùn)行的設(shè)備常遭遇晚上關(guān)停。在“誰污染、誰付費(fèi)”的機(jī)制中，第三方治理企業(yè)并沒真正成市場(chǎng)主體。在實(shí)際治理中，由于專業(yè)環(huán)保企業(yè)從電廠獲得訂單，排污方和治污方地位不平等，有些排污方甚至認(rèn)為治污方從屬于自己，影響了治理效果。

其次是第三方和排污主體責(zé)任明晰難。第三方和排污主體相互勾結(jié)的情況時(shí)有發(fā)生。有些企業(yè)污染治理不達(dá)標(biāo)，但環(huán)保局每次抽查結(jié)果都合格，后發(fā)現(xiàn)是第三方在幫業(yè)主造假。

排污方和治污第三方相互推諉責(zé)任也十分常見。排污企業(yè)認(rèn)為治污已交由第三方處理，排污不達(dá)標(biāo)應(yīng)由第三方擔(dān)責(zé)，治污方認(rèn)為排放不達(dá)標(biāo)是因排污方不按照合同排污，導(dǎo)致污染難處理，兩方主體責(zé)任不明確。

最后，政出多門致精準(zhǔn)監(jiān)管難，有些第三方運(yùn)營“明知不合格，卻束手無策”。一家第三方運(yùn)營污水處理廠要接受住建局和環(huán)保局核查，因各自標(biāo)準(zhǔn)不一樣，考核結(jié)果也不一樣。

對(duì)此，環(huán)境保護(hù)部科技標(biāo)準(zhǔn)司副司長胥樹凡認(rèn)為，第三方治理多年來發(fā)展緩慢的原因是以前還沒有形成主要的政策導(dǎo)向，一些地方和企業(yè)發(fā)展第三方治理是在體制和政策障礙的夾縫中探索，遇到過很多問題。但是，這些問題是政策缺失造成的，不是治理模式的先天缺陷。

2014年9月，“企業(yè)環(huán)境污染第三方治理”得到國家高層批示，國家政策導(dǎo)向得以明確。近日，國務(wù)院出臺(tái)的《意見》再次提出，第三方治理是推進(jìn)環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的重要途徑，是促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的有效措施。要以環(huán)境公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，以市場(chǎng)化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向，營造有利的市場(chǎng)和政策環(huán)境，改進(jìn)政府管理和服務(wù)，健全第三方治理市場(chǎng)，不斷提升我國污染治理水平。

同時(shí)，《意見》提出了未來的主要目標(biāo)，到2020年，環(huán)境公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等重點(diǎn)領(lǐng)域第三方治理取得顯著進(jìn)展，污染治理效率和專業(yè)化水平明顯提高，社會(huì)資本進(jìn)入污染治理市場(chǎng)的活力進(jìn)一步激發(fā)。

多措并舉提高資源配置能力

《意見》指出，要以環(huán)境公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，以市場(chǎng)化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向。一是要推進(jìn)環(huán)境公用設(shè)施投資運(yùn)營市場(chǎng)化，二是要?jiǎng)?chuàng)新企業(yè)第三方治理機(jī)制，在工業(yè)園區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)積極培育第三方治理的新模式、新業(yè)態(tài)，選擇有條件的地區(qū)和行業(yè)，探索實(shí)施限期第三方治理。

環(huán)境保護(hù)部科技標(biāo)準(zhǔn)司科技處處長馮波強(qiáng)調(diào)，在工業(yè)企業(yè)中推進(jìn)第三方治理，要避免混淆購買主體。企業(yè)治污合同的甲乙方分別是排污企業(yè)和環(huán)境服務(wù)公司，前者為第一方，后者為第三方。目前，國內(nèi)都在避免第一方和第二方的說法，實(shí)際上，要明確作為監(jiān)管者的地方政府是第二方?！霸谄胀ǖ钠髽I(yè)污染治理中，政府與合同無關(guān)，只起到裁判員的作用。只有在歷史遺留問題中，政府負(fù)責(zé)兜底時(shí)才可以作為第一方即合同的甲方?！瘪T波說。

胥樹凡表示，在新的環(huán)境保護(hù)模式下，政府需要?jiǎng)?chuàng)新制度更好地推動(dòng)第三方治理。下一步，在工業(yè)園區(qū)推廣第三方治理也將成為環(huán)保部門的工作重點(diǎn)。環(huán)境保護(hù)部將建立生態(tài)工業(yè)園區(qū)，繼續(xù)推進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)試點(diǎn)?！耙院笠_展地方試點(diǎn)，進(jìn)行政策機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、考核機(jī)制和服務(wù)模式的探索。對(duì)現(xiàn)有的試點(diǎn)加強(qiáng)跟蹤檢查，總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn)?！彼f。

環(huán)境污染第三方專業(yè)化治理是現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展和有效改善環(huán)境的大勢(shì)所趨?？茖W(xué)合理的頂層制度設(shè)計(jì)，相關(guān)法律法規(guī)的緊緊跟進(jìn)，才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙贏。一方面，政府需在嚴(yán)格監(jiān)管上下功夫，要讓企業(yè)意識(shí)到超標(biāo)排污的違法成本遠(yuǎn)高于積極治污的守法成本，提升其治污需求與動(dòng)力，這是污染第三方治理的市場(chǎng)基礎(chǔ)。另一方面，要推進(jìn)法治理念更新，現(xiàn)有法律要認(rèn)可環(huán)保服務(wù)民事合同有關(guān)責(zé)任轉(zhuǎn)移的合法性、有效性。同時(shí)也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)彌補(bǔ)政策法律空白，依法明確責(zé)任承擔(dān)主體。另外，針對(duì)第三方治理面臨的環(huán)保企業(yè)融資、稅收障礙，可設(shè)立國家環(huán)?；?，給企業(yè)治污提供貸款，并減免增值稅等，使第三方治污機(jī)制更趨完善并具操作性。而第三方治理中市場(chǎng)低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的環(huán)境損害，相關(guān)制度設(shè)計(jì)也須緊緊跟上。

此外，環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)管要建立嚴(yán)格的第三方治理績(jī)效考核機(jī)制。同時(shí)引入糾紛仲裁機(jī)制和第三方考核體系，明確相關(guān)方權(quán)利責(zé)任義務(wù)，建立問責(zé)機(jī)制，保障考核的公開性、透明度，接受公眾監(jiān)督。

作為國家“十二五”規(guī)劃的收官之年，2015年也是黨的十八屆三中全會(huì)首提生態(tài)文明制度建設(shè)改革目標(biāo)的第三個(gè)年頭。對(duì)于完成“十二五”規(guī)劃節(jié)能減排的目標(biāo)任務(wù)和加快并深化全面改革的進(jìn)程來說，2015年都顯得至關(guān)重要。面對(duì)如何在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上推進(jìn)全社會(huì)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，如何利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律和規(guī)則提高各部門對(duì)環(huán)境資源的配置效率等這些問題時(shí)，我們既要加大保護(hù)生態(tài)環(huán)境的力度，同時(shí)更要從發(fā)展的視角出發(fā)，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)的治理過程轉(zhuǎn)化為國民經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力和潛力。endprint