智慧城市視閾中的政府智慧治理

苗 圃

(中共銅陵市委黨校黨建教研室，安徽銅陵244000)

一、智慧城市的提出

“智慧城市”(Smart City)的概念，最早源自于美國(guó)IBM公司提出的“智慧地球”(Smart Planet)概念，該公司將智慧城市作為實(shí)現(xiàn)智慧地球最主要的方式之一，主張將物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等信息通信技術(shù)應(yīng)用于城市的發(fā)展。IBM在其白皮書《智慧的城市在中國(guó)》一書中指出，智慧城市是指“能夠充分運(yùn)用信息和通信技術(shù)手段感測(cè)、分析、整合城市運(yùn)行核心系統(tǒng)的各項(xiàng)關(guān)鍵信息，從而對(duì)于包括民生、環(huán)保、公共安全、城市服務(wù)、工商業(yè)活動(dòng)在內(nèi)的各種需求做出智能的響應(yīng)，為人類創(chuàng)造更美好的城市生活?！痹摴咀鳛榧布?、軟件以及咨詢服務(wù)為一體的多元化公司，為克服經(jīng)濟(jì)危機(jī)，提高企業(yè)利潤(rùn)，針對(duì)城市建設(shè)中存在的諸多問(wèn)題提出了解決對(duì)策，即將自己的硬件產(chǎn)品與技術(shù)服務(wù)應(yīng)用于城市的建設(shè)與發(fā)展，這就是“智慧城市”概念提出的背景。

針對(duì)IBM提出的“智慧城市”概念，前住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)仇保興教授曾指出，“‘智慧城市’是IBM提出的營(yíng)銷概念，……這個(gè)概念完全是為了開拓市場(chǎng)?！腔鄢鞘小屛覀儑?guó)家走了一個(gè)極大的彎路，任何一個(gè)新的科技的應(yīng)用或者新概念的推廣必須是能解決問(wèn)題，但是我們相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間被‘智慧城市’的概念所誤導(dǎo)?！保?]因此，對(duì)智慧城市的內(nèi)涵應(yīng)有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)，同時(shí)對(duì)智慧城市的研究還有待于進(jìn)一步的深化。

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)“智慧城市”這一概念并沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展以及我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，人們對(duì)智慧城市概念的闡述各有側(cè)重點(diǎn)，學(xué)界、公司、政府分別從技術(shù)、功能、管理、服務(wù)等不同的角度來(lái)闡釋智慧城市的概念。中國(guó)通信標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì)在其《智慧城市術(shù)語(yǔ)和定義》一書中將智慧城市定義為:“智慧城市是指以物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、寬帶網(wǎng)絡(luò)等信息通信技術(shù)為支撐，通過(guò)信息感知、信息傳遞及信息利用，實(shí)現(xiàn)城市信息基礎(chǔ)設(shè)施和系統(tǒng)間的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，提高市民生活水平和質(zhì)量，提升城市運(yùn)行管理效率和公共服務(wù)水平，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展的信息化城市”。［2]可以明顯地看出，智慧城市是工業(yè)化、信息化與城鎮(zhèn)化融合的產(chǎn)物，是信息技術(shù)推動(dòng)下的城鎮(zhèn)化發(fā)展的新形態(tài)。這一定義較準(zhǔn)確地闡明了建設(shè)智慧城市所信托的信息技術(shù)基礎(chǔ)、智慧城市建設(shè)的方向以及建設(shè)智慧城市所達(dá)到的目標(biāo)。智慧城市的建設(shè)就是依托信息通信技術(shù)，包括移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算技術(shù)、大數(shù)據(jù)處理等技術(shù)實(shí)現(xiàn)城市的智慧化，為城市的人、企業(yè)及城市的運(yùn)轉(zhuǎn)提供便利。智慧城市建設(shè)的目的就是促進(jìn)“人”的全面發(fā)展，這也是新型城鎮(zhèn)化的最終目的。

二、智慧城市的體系架構(gòu)與特征

(一)智慧城市的體系架構(gòu)

智慧城市是信息通信技術(shù)在城市系統(tǒng)中的運(yùn)用。智慧城市體系主要包含感知層、傳輸層、處理層、應(yīng)用層四個(gè)層次。(見圖1)感知層是把各種傳感器等系統(tǒng)設(shè)備安裝到交通設(shè)施、供水排水系統(tǒng)、企業(yè)、建筑、醫(yī)療等設(shè)備或設(shè)施中，通過(guò)先進(jìn)的傳感設(shè)備，將獲取信息的渠道不斷向物理世界延伸，構(gòu)成了傳感網(wǎng)(Sensor Networks)，可以隨時(shí)隨地感知、測(cè)量、捕獲數(shù)據(jù)、傳遞信息。

傳輸層指利用目前運(yùn)用以光纖網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的有線及無(wú)線WIFI等通訊技術(shù)，將感知層所獲取的信息進(jìn)行傳輸，使人與物、物與物和通訊系統(tǒng)連接，使物體具有“感知”，物體之間實(shí)現(xiàn)信息互通，建立起物聯(lián)網(wǎng)(Internet of Thins)。傳輸層是智慧城市的神經(jīng)系統(tǒng)，是感知層和處理層之間的信息傳遞通道。通過(guò)新一代的物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立起無(wú)處不在的“泛在網(wǎng)”，實(shí)現(xiàn)個(gè)人電子終端(APP)、企業(yè)組織和政府信息系統(tǒng)中的信息數(shù)據(jù)交互和多方共享，實(shí)現(xiàn)信息高效、全面的收集。

處理層是指通過(guò)構(gòu)建各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和云計(jì)算中心，將傳輸層運(yùn)送來(lái)的各種零散的信息進(jìn)行整合、加工、存儲(chǔ)，在處理層有信息資源加工中心、信息資源融合管理系統(tǒng)、信息資源服務(wù)庫(kù)以及信息資源管理中心等，這些不同的子系統(tǒng)將前端采集的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行處理分類，分別進(jìn)入不同的單元模塊，為智慧城市各類應(yīng)用服務(wù)系統(tǒng)提供有效地?cái)?shù)據(jù)支撐。處理層系統(tǒng)從收集的海量數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)帶有趨勢(shì)性、前瞻性的信息，對(duì)城市的管理與決策具有重要的價(jià)值。

應(yīng)用層是指信息服務(wù)平臺(tái)提供的一系列服務(wù)類應(yīng)用，它針對(duì)不同行業(yè)、部門對(duì)信息資源的需求，通過(guò)處理層對(duì)資源進(jìn)行處理、分類，將資源劃分成不同的模塊，為用戶提供專業(yè)化的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)信息資源的實(shí)用化和精細(xì)化。根據(jù)信息資源服務(wù)對(duì)象的具體性，可將應(yīng)用層劃分為三個(gè)模塊［3]:基本應(yīng)用模塊、特色應(yīng)用模塊和擴(kuò)展模塊?；緫?yīng)用模塊指智慧政務(wù)、智慧產(chǎn)業(yè)、智慧民生等基本服務(wù)。特色應(yīng)用模塊是指城市依據(jù)自身發(fā)展的特點(diǎn)，建設(shè)符合城市自身發(fā)展的信息資源模塊、如能源城市應(yīng)著重建設(shè)智慧能源，高新聚集產(chǎn)業(yè)的城市應(yīng)著重建設(shè)智慧產(chǎn)業(yè)園區(qū)等。擴(kuò)展模塊是指為智慧城市未來(lái)發(fā)展而預(yù)留的開放式接口，為城市更加智慧的發(fā)展提供應(yīng)用空間。

(二)智慧城市的特征

在《新華字典》中，智慧一詞的解釋為:“對(duì)事物能迅速、靈活、正確地理解和解決的能力”［4]。在《辭?！分械慕忉尀?“對(duì)事物能認(rèn)識(shí)、辨析、判斷處理和發(fā)明創(chuàng)造的能力。”［5]從以上解釋看，“智慧”是指高等生物所具有的一種高級(jí)的綜合能力，具體包括:感知、聯(lián)想、邏輯、辨別、計(jì)算、分析、判斷、決定等多種能力。智慧城市就是將信息通信技術(shù)運(yùn)用于城市建設(shè)與管理，使城市具備像人的智慧一樣的感知、判斷、協(xié)調(diào)等智慧能力，使城市具有自我調(diào)節(jié)、自我修復(fù)的能力。城市的這一“智慧”特性，是其最重要的特征，具體來(lái)看，智慧城市的主要特征有:

1．全面感知。智慧城市利用各種基于傳感器的信息技術(shù)系統(tǒng)，將“視覺”擴(kuò)展到城市的各個(gè)角落，采集獲取過(guò)去無(wú)法獲取的新的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)源，包括城市的交通、建筑、水、電、氣、工廠、環(huán)境等信息，實(shí)現(xiàn)全面、實(shí)時(shí)的數(shù)據(jù)收集，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市數(shù)據(jù)全面、系統(tǒng)的收集利用，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市信息的實(shí)時(shí)、全面的感知。只有對(duì)不同種類和不同范圍的信息進(jìn)行搜集，在此基礎(chǔ)上，才能對(duì)搜集的數(shù)據(jù)進(jìn)行整合、分析、反饋，更準(zhǔn)確的對(duì)城市情況作出判斷。

2．協(xié)同互聯(lián)。通過(guò)各種形式的有線、無(wú)線互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)信息工具，將各種信息收集工具串聯(lián)成一個(gè)有效的連接網(wǎng)絡(luò)，最終達(dá)成信息的有效傳遞，并構(gòu)成一個(gè)能夠互通訪問(wèn)的系統(tǒng)，利用這些工具將收集的分散信息及數(shù)據(jù)連接起來(lái)，實(shí)現(xiàn)各類信息資源的整合，以方便被使用者進(jìn)行跨領(lǐng)域、跨部門的互聯(lián)共享和協(xié)同服務(wù)。

3．前瞻預(yù)判。對(duì)各種傳感器收集的海量數(shù)據(jù)的分析就是大數(shù)據(jù)分析。大數(shù)據(jù)并不是指數(shù)據(jù)在量上的增長(zhǎng)，大數(shù)據(jù)是的核心是對(duì)數(shù)據(jù)的分析、處理、利用速度快，并對(duì)未來(lái)進(jìn)行預(yù)測(cè)，這正是大數(shù)據(jù)的價(jià)值所在。通過(guò)對(duì)收集的巨量數(shù)據(jù)信息進(jìn)行分類、處理，借由大數(shù)據(jù)的技術(shù)和分析，對(duì)這些海量信息進(jìn)行深層次的挖掘，可以做到防患于未然，幫助我們預(yù)判可能發(fā)生的危機(jī)，為城市管理者帶來(lái)巨大的價(jià)值。

4．以人為本。智慧城市的提出，其目的就是為了解決由于城市發(fā)展而日益突出的能源危機(jī)、交通擁堵、環(huán)境污染、社會(huì)服務(wù)等城市問(wèn)題，以此改善城市功能，提高城市效率。智慧城市就是將城市的運(yùn)行、管理與信息技術(shù)、設(shè)備相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)城市數(shù)字化模擬，通過(guò)信息資源共享交換服務(wù)平臺(tái)提供實(shí)時(shí)的城市運(yùn)行動(dòng)態(tài)，提高城市的管理效率，保證城市安全和改善人們的生活。未來(lái)智慧城市的研究與發(fā)展方向，必然將更加關(guān)注城市中的“人”。

三、智慧城市視閾中的政府智慧治理

智慧城市的建設(shè)，政府的作用至關(guān)重要。智慧政府是建設(shè)智慧城市的重要內(nèi)容之一。城市規(guī)模的不斷擴(kuò)展，對(duì)城市政府的管理提出的要求越來(lái)越高，面對(duì)新的形勢(shì)，必須利用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)，建立智慧政府，實(shí)現(xiàn)政府的智慧治理。

(一)政府治理與政府智慧治理

政府是一個(gè)整體性概念，政府按層級(jí)劃分為:中央政府與地方政府。二者的治理職能既有聯(lián)系又有區(qū)別。中央政府是治理的頂層設(shè)計(jì)者，是治理的指導(dǎo)與推動(dòng)者。地方政府相對(duì)于中央政府是政府治理的主體。因此，這里的政府治理，主要是指地方政府治理。政府治理是指在一定的行政區(qū)劃范圍內(nèi)，依托于政府組織、社會(huì)組織和民間組織等組織體系，對(duì)政府事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行共同管理的行為過(guò)程。具體為:第一，政府通過(guò)內(nèi)部行政管理，調(diào)整政府組織架構(gòu)，優(yōu)化行政動(dòng)作流程，提高政府管理的規(guī)范性、法治性和民主性，增強(qiáng)政府的治理能力，建設(shè)法治政府與服務(wù)型政府。第二，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度逐步完善的背景下，明確政府與市場(chǎng)的界限，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性的作用，更好地發(fā)揮政府的調(diào)控職能。第三，在社會(huì)管理中，依靠社會(huì)及民間組織，共同管理社會(huì)事物，實(shí)現(xiàn)管理主體的多元化。

政府智慧治理是指政府依托物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新一代信息通信技術(shù)實(shí)現(xiàn)政府辦公、決策、服務(wù)、監(jiān)管的智能化，實(shí)現(xiàn)政府治理模式的新飛躍，既優(yōu)化政府的治理模式，又達(dá)到更好地為社會(huì)組織及公民服務(wù)的需求。政府的智慧治理，提升了政府的治理能力，實(shí)現(xiàn)了“智慧”的新型政府。

(二)政府智慧治理的特征

1．共享性。政府利用現(xiàn)代通信技術(shù)實(shí)現(xiàn)物聯(lián)網(wǎng)與互聯(lián)網(wǎng)的全面互聯(lián)、互通，實(shí)現(xiàn)信息交互共享。利用云計(jì)算和云存儲(chǔ)，搭建資源交換共享平臺(tái)，將數(shù)據(jù)資源實(shí)時(shí)、整合、分類，實(shí)現(xiàn)以政府部門間的信息資源的獲取和共享，實(shí)現(xiàn)信息資源交換共享平臺(tái)的信息交換和存儲(chǔ)。通過(guò)信息資源的共享，提高政府治理的效率。

2．協(xié)同性。以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)庫(kù)和交換平臺(tái)，全面推進(jìn)政府服務(wù)的全流程數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化應(yīng)用，大幅減少紙質(zhì)材料使用，使政務(wù)網(wǎng)上辦理成為主流方式，［6]提高聯(lián)合審批能力和行政效能水平，實(shí)現(xiàn)一批跨部門、跨領(lǐng)域的政務(wù)業(yè)務(wù)協(xié)同應(yīng)用系統(tǒng)，支撐政府一站式審批、應(yīng)急安全管理、公共安全管理、工業(yè)經(jīng)濟(jì)分析、宏觀決策等業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)協(xié)同，提高行政效率。

3．服務(wù)性。智慧政府以電子政務(wù)外網(wǎng)平臺(tái)建設(shè)為核心，運(yùn)用各種信息通信技術(shù)改善政府與社會(huì)公眾溝通和互換信息的渠道和外部環(huán)境，將電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)的目標(biāo)設(shè)定為提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)量，朝著主動(dòng)服務(wù)、快捷服務(wù)和便民服務(wù)的方向發(fā)展。［7]為市民和企業(yè)提供平臺(tái)化、精細(xì)化、全方位的服務(wù)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、智能終端、信息聚合推送等新的服務(wù)方式，實(shí)現(xiàn)市民、企業(yè)和社會(huì)組織對(duì)政府服務(wù)隨時(shí)隨地的獲取。

4．實(shí)時(shí)性?；谛乱淮锫?lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)和軟硬件設(shè)備，信息的采集、傳輸與處理速度被大幅縮短，甚至達(dá)到實(shí)時(shí)的效果，信息技術(shù)的使用大幅提高了政府?dāng)?shù)據(jù)資源的獲取量，為管理者決策效率的提高提供了幫助。實(shí)時(shí)化的信息處理對(duì)于故障排除、交通優(yōu)化、災(zāi)害預(yù)警等城市隱患與突發(fā)事件起到及時(shí)預(yù)防、快速反應(yīng)的效果。

(三)政府智慧治理

1．實(shí)現(xiàn)政府部門職能整合，打造整體性政府。傳統(tǒng)政府由于職能分割，導(dǎo)致政府各部門碎片化的傾向?！八槠侵覆煌δ芗皩I(yè)的機(jī)關(guān)間，缺乏協(xié)調(diào)而無(wú)法溝通、合作與團(tuán)結(jié)，導(dǎo)致各自為政的局面，無(wú)法有效處理共同的難題，造成政府機(jī)關(guān)個(gè)別或整體政策目標(biāo)執(zhí)行時(shí)的失敗?！保?]政府智慧治理則通過(guò)公共信息資源交換和服務(wù)平臺(tái)，對(duì)一系列公共事務(wù)和行政事務(wù)進(jìn)行資源整合和管理優(yōu)化，提供一站式的服務(wù)。通過(guò)建立網(wǎng)上政務(wù)大廳，建立一站式服務(wù)平臺(tái)，整合政府各部門之間的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)及交換方式，使政府各部門無(wú)縫銜接，實(shí)現(xiàn)各類數(shù)據(jù)資源的共享，提高行政辦公效率，同時(shí)也降低了行政成本，更為重要的是使企業(yè)組織及民眾可以快捷地完成各種服務(wù)。政府智慧治理的目標(biāo)，致力于解決跨部門機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)與合作問(wèn)題，并以此解決行政效率與公共服務(wù)的問(wèn)題。

2．實(shí)現(xiàn)政府治理的規(guī)范化、制度化。國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化，就是要對(duì)政府權(quán)力的行使、管理、監(jiān)督進(jìn)行規(guī)范化、制度化的建構(gòu)。政府智慧治理利用信息通信技術(shù)改變了信息分層及部門條塊分割的障礙，實(shí)現(xiàn)公共信息資源最大程度地共享，這將抑制某些部門暗箱操作，使政府政務(wù)辦理實(shí)現(xiàn)公開化、規(guī)范化。智慧治理通過(guò)對(duì)政府辦事進(jìn)行數(shù)字化、模塊化的設(shè)定，進(jìn)一步完善政務(wù)流程，有效地避免了傳統(tǒng)的行政程序中出現(xiàn)權(quán)力尋租的行為，實(shí)現(xiàn)政務(wù)流程的制度化。

3．改變一元主體治理格局，實(shí)現(xiàn)多元主體參與式治理。現(xiàn)代政府治理最大的特點(diǎn)之一便是治理主體的多元化，它提倡政府、社會(huì)組織以及個(gè)人共同參與社會(huì)管理活動(dòng)，政府應(yīng)加強(qiáng)與社會(huì)組織、民眾之間的互動(dòng)、交流，提高各種主體的參與度，建立起政府、社會(huì)組織以及個(gè)人的新型合作協(xié)同關(guān)系。治理主體的多元化，社會(huì)組織、民眾不僅僅是服務(wù)的接受者，而是變成了服務(wù)的參與者，從過(guò)去的被動(dòng)參與轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與，從間接參與轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯?、?shí)時(shí)的參與。從根本上改變政府一元主體管理模式，構(gòu)建多元、互動(dòng)的治理模式。

4．使政府治理更加公開、透明，便于接受監(jiān)督。公共信息資源的共享和治理平臺(tái)的建立，使政府的決策和權(quán)力的使用更加公開、透明，利于對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督與考核。智慧治理創(chuàng)新了政府內(nèi)部監(jiān)督體制，將政府的行政管理過(guò)程置于監(jiān)督之中，形成了推動(dòng)政府治理向透明化轉(zhuǎn)變的外部壓力。這一監(jiān)督體系包括部門內(nèi)部的上下監(jiān)督、不同部門橫向之間的監(jiān)督、不同層級(jí)之間的監(jiān)督以及不同工作領(lǐng)域中的相互監(jiān)督。多種渠道、多種方式的監(jiān)督可以杜絕政府治理過(guò)程中可能存在的“暗箱”操作，保障政府治理的公開、透明，實(shí)現(xiàn)“陽(yáng)光式”的權(quán)力運(yùn)行。

智慧城市是城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段，是工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化高度融合的產(chǎn)物。智慧城市的建設(shè)與發(fā)展，首要的是建設(shè)智慧政府，依托物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等信息通信技術(shù)，促進(jìn)城市各部門及系統(tǒng)之間實(shí)現(xiàn)資源共享和互通互聯(lián)，更高效地為城市發(fā)展和管理作決策，及時(shí)預(yù)測(cè)和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，推動(dòng)政府治理的智慧化，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市全面感知、智能協(xié)同、全面服務(wù)的智慧治理。

［1]仇保興．“智慧城市”只是營(yíng)銷概念［EB/OL]．http://news．xinhuanet．com/zhcs/2014 －011/15/c．133045954htm．

［2]喬宏章，付長(zhǎng)軍．“智慧城市”發(fā)展現(xiàn)狀與思考［J]．無(wú)線電通信技，2014，40(6):1 －5．

［3]趙大鵬．中國(guó)智慧城市建設(shè)問(wèn)題研究［D]．長(zhǎng)春:吉林大學(xué)，2013:146－147．

［4]新華字典［K]．北京:商務(wù)印書館，2004．

［5]辭海［K]．上海:辭書出版社，1999．

［6]林必德．惠民 高效 智能 建設(shè)服務(wù)型智慧政府的關(guān)鍵［J]．信息化建設(shè)，2014，(8):42．

［7]關(guān)靜．智慧城市中的智慧政府:核心特征與目標(biāo)設(shè)定［J]．長(zhǎng)白學(xué)刊，2013，(3):72．

［8]吳瑞堅(jiān)．智慧城市建設(shè)與政府治理結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型—整體政府的視角［J]．探索，2012，(5):23．