以資源整合服務(wù)下沉推動社會治理創(chuàng)新
——淄博市“四三二”工作格局推進社會治理創(chuàng)新的調(diào)查與思考

山東農(nóng)村社區(qū)社會治理創(chuàng)新研究課題組

（山東社會科學(xué)院 社會學(xué)所，山東 濟南 250002）

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以資源整合服務(wù)下沉推動社會治理創(chuàng)新
——淄博市“四三二”工作格局推進社會治理創(chuàng)新的調(diào)查與思考

山東農(nóng)村社區(qū)社會治理創(chuàng)新研究課題組

（山東社會科學(xué)院 社會學(xué)所，山東 濟南 250002）

傳統(tǒng)的社會服務(wù)管理體制存在著資源配置不到位、重復(fù)浪費、效率低下、監(jiān)督不足等問題，淄博市開展的“四三二”工作格局，通過對社會服務(wù)管理部門之間及其與社區(qū)組織的關(guān)系進行資源優(yōu)化整合，推進服務(wù)管理部門職能下沉，為社會治理創(chuàng)新提供了重要借鑒。政府主導(dǎo)推進的基層綜合治理改革與社會協(xié)同治理改革應(yīng)同步進行，資源多元供給、治理的多元參與以及注意政府管理的合理權(quán)力邊界是今后社會治理創(chuàng)新的重要著力點。

社會治理創(chuàng)新；網(wǎng)格化管理；社區(qū)化服務(wù)；信息化建設(shè)

自1989年世界銀行使用“治理危機”來概括非洲國家一體化進程中面臨的問題開始，“治理”一詞開始用于國家公共事務(wù)管理之中。1992年的世界銀行報告中更是以“治理與發(fā)展”為標(biāo)題，開始了對治理的研究和推廣工作。隨后，一些國際性機構(gòu)以及具有超前眼光的學(xué)者也開始了對治理的關(guān)注和研究，不斷賦予其新的內(nèi)容和表述，現(xiàn)已形成了一套理論體系，成為公共管理領(lǐng)域中具有主導(dǎo)性的概念和理論?！爸卫怼币辉~在中國的正式提出始于2013年中國共產(chǎn)黨十八屆三中會，會議首次提出了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。中國歷史特別是改革開放30多年社會實踐顯示，西方的治理理論并不完全適用于中國情形，中國的社會治理理論明顯滯后于社會實踐。因此，理論研究者亟需在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上進行社會治理領(lǐng)域的經(jīng)驗總結(jié)，把社會治理創(chuàng)新中的成功做法綜合成規(guī)范化、長效化的治理體系，并在不斷總結(jié)中國社會治理實踐經(jīng)驗和借鑒西方社會治理理論和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，形成本土特色、適用本土發(fā)展的社會治理模式和系統(tǒng)宏觀的社會治理理論體系。山東省淄博市以“四三二”工作格局推進社會治理創(chuàng)新，在多層次多領(lǐng)域推動服務(wù)管理資源優(yōu)化整合，進行依法、系統(tǒng)、綜合和源頭治理。本文試圖梳理和總結(jié)其推動服務(wù)管理資源優(yōu)化整合的成功做法，并進行了一些思考，以期為我國社會治理的實踐和理論創(chuàng)新提供一定的借鑒。

一、傳統(tǒng)社會服務(wù)管理體制存在的主要問題

體制問題是制約社會治理最為根本性的問題。傳統(tǒng)社會服務(wù)管理體制存在的主要問題有：

1.服務(wù)管理資源配置不到位。我國社會服務(wù)管理資源主要集中在政府手中，政府支配的服務(wù)管理資源隨著行政級別的提高而不斷增多，越往基層隨著級別的降低也就越少。這種“頭重腳輕”的資源配置，使得基層政府用于維持機構(gòu)運轉(zhuǎn)和日常工作開展已經(jīng)捉襟見肘，更何談用于服務(wù)和管理。

2．服務(wù)管理資源配置重復(fù)浪費。條塊分割資源配置重復(fù)浪費，一是表現(xiàn)在社會服務(wù)管理部門之間“各自為政”，有關(guān)社會服務(wù)管理的法律法規(guī)、政策和辦法互不聯(lián)通，工作安排各行其是，政出多門。比如，群眾意見比較集中的環(huán)境保護、食品安全、勞動保障等領(lǐng)域，一些涉嫌犯罪的案件往往止步于行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，行政司法與刑事司法缺乏有效的銜接。以環(huán)境問題來說，由于環(huán)保部門與執(zhí)法機關(guān)之間缺乏溝通，各自為戰(zhàn)，致使絕大多數(shù)環(huán)境違法犯罪行為或者不了了之，或者以罰代刑，一罰了之，即使極少數(shù)案件能夠進入司法程序，也往往因為證據(jù)不完善而退查，或者立案、偵查、批捕、起訴、審判、執(zhí)行各個環(huán)節(jié)缺乏有效銜接，形不成打擊合力，起不到應(yīng)有的震懾作用。再如，很多綜合治理系統(tǒng)、服務(wù)管理中心之間存在有集成無聯(lián)動、各自為戰(zhàn)、配合不力的問題，缺乏統(tǒng)籌聯(lián)勤聯(lián)動機制，缺乏統(tǒng)一指揮調(diào)度力量，往往重復(fù)操作、交叉執(zhí)法，造成社會管理人財物的浪費。

3. 社會管理服務(wù)的信息收集和應(yīng)用機制不健全。隨著城鄉(xiāng)社區(qū)流動人口的不斷增加，新經(jīng)濟組織和新社會組織不斷涌現(xiàn)，使社會管理的要素日趨增多，管理的難度不斷增大，傳統(tǒng)的信息收集和處理手段也難以應(yīng)對社會管理與社會服務(wù)日益精細(xì)化的要求。除了信息的收集外，信息的共享互通存在諸多障礙。由于缺乏強有力的統(tǒng)籌體系和前瞻性的規(guī)劃，缺乏社會服務(wù)管理各部門、各數(shù)據(jù)平臺的整體架構(gòu)設(shè)計，導(dǎo)致各部門、各系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)信息平臺大多各自采集、分散存放、互不聯(lián)通，造成了數(shù)據(jù)信息資源的重復(fù)建設(shè)、重復(fù)采集、重復(fù)分析，致使許多信息采集任務(wù)重復(fù)下達到基層，社區(qū)工作人員不堪重負(fù)。一方面是社會服務(wù)管理信息系統(tǒng)建設(shè)的資源重復(fù)配置，另一方面卻是信息資源的整合與平臺系統(tǒng)的聯(lián)通有限，信息共享互通受阻。

4.服務(wù)管理效率低下。服務(wù)管理資源配置的不到位，導(dǎo)致基層政府為群眾提供的服務(wù)和管理大多只能依賴于上級政府部門的支持和財政轉(zhuǎn)移支付，而這些中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)和手續(xù)的增加，必然造成時間和運行成本的浪費，社會服務(wù)管理也難以及時到位。而且，由于上級政府機構(gòu)遠(yuǎn)離基層社會的服務(wù)管理需求，以及財政預(yù)算的剛性約束和社會監(jiān)督不足，極容易出現(xiàn)將掌握的社會服務(wù)管理資源大量用于其他支出的情況，或者出現(xiàn)基層社會服務(wù)管理需求到達上級政府部門時信息嚴(yán)重衰減且“時過境遷”。資源配置的不合理，工作反應(yīng)上的遲鈍，必然導(dǎo)致效率低下。而因碎片化的職責(zé)分工過細(xì)和機構(gòu)分割所引致的職責(zé)交叉、多頭管理、流程破碎、本位主義，所呈現(xiàn)的結(jié)果只能是“領(lǐng)導(dǎo)批來批去，部門推來推去，問題轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去，群眾跑來跑去”。當(dāng)出現(xiàn)問題時不僅容易貽誤化解矛盾的最佳時機，而且容易使矛盾激化，使小問題演變成大矛盾、群體問題、社會問題。

5．服務(wù)管理監(jiān)督不足。傳統(tǒng)的社會服務(wù)管理監(jiān)督大多為政府內(nèi)部監(jiān)督，一般是年底各部門對本年度工作做一下總結(jié)，向分管領(lǐng)導(dǎo)做一個匯報，總結(jié)的內(nèi)容既不對外公開也沒有規(guī)范性，形成不了真正意義上的監(jiān)督。而評價和監(jiān)督既缺少對各委辦局的投入、職責(zé)、工作績效、群眾和社會單位評價進行全面的量化和比較，也缺乏轄區(qū)內(nèi)居民群眾和社會單位對市區(qū)（縣）街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）各項社會服務(wù)管理工作的監(jiān)督和評價。

二、淄博市創(chuàng)新社會治理優(yōu)化資源配置的主要探索

作為老工業(yè)基地的淄博市，隨著城市化進程的加快面臨著城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、群眾訴求多元、由城市開發(fā)和征地拆遷而帶來的利益受損和社會保障問題增多、社會矛盾預(yù)警滯后、社會管理面臨著信息化和網(wǎng)絡(luò)化的挑戰(zhàn)等問題。淄博市委市政府意識到，依靠傳統(tǒng)的“應(yīng)急式”、“救火式”管理社會的方式已經(jīng)無法適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，必須創(chuàng)新社會治理方式，整合資源、優(yōu)化服務(wù)、化解矛盾，行政管理與公共服務(wù)并舉，由戰(zhàn)役式的即興行動轉(zhuǎn)變?yōu)榻∪L效機制，推進多層次多領(lǐng)域的系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理。

（一）建立健全系統(tǒng)化、集成化的社會治理資源指揮調(diào)度機制。

從制度設(shè)計入手，打破部門界限和條塊分割。由市委專職副書記和政法委書記牽頭，統(tǒng)籌政法、環(huán)保、民政、安監(jiān)、金融、計生、土地、社保等各行政部門資源，并吸引社會力量廣泛參與，實現(xiàn)社會治理資源特別是執(zhí)法資源的集約化配置、系統(tǒng)化整合，致力覆蓋管理盲點和真空，杜絕管理交叉與推諉，在全市上下形成社會穩(wěn)定綜合治理的強大合力。例如，通常的環(huán)境污染案件治理是先行政立案處罰后再移交公安機關(guān)，但由于行政處罰和刑事處罰之間沒有形成有效的聯(lián)動機制，很多案件在辦案過程中發(fā)生證據(jù)滅失、偵辦被動、喪失有效時機、環(huán)境執(zhí)法時遭遇“叫門不開，喊人不應(yīng)”甚至遭受暴力抗法的情況。為此，淄博市探索刑事司法與行政司法互相銜接，以刑責(zé)治污為核心，環(huán)保、公安、檢察及審判機關(guān)聯(lián)動成立執(zhí)法辦公室，建立聯(lián)動執(zhí)法聯(lián)席會議和聯(lián)絡(luò)員制度、重大案件會商和督辦制度、緊急案件聯(lián)合調(diào)查制度、案件信息共享制度和案件及時移送辦理制度。這種以刑責(zé)治污為核心的聯(lián)動執(zhí)法機制的實施，實現(xiàn)了刑事司法與行政執(zhí)法的無縫對接，提高了對環(huán)境違法犯罪案件的打擊效能，有力地遏制了環(huán)境違法行為。除了環(huán)境污染案件外，公安部門還聯(lián)合食品藥品、土地等部門實行聯(lián)動執(zhí)法，情報交流，辦案協(xié)作，物證鑒定，推動線索移交、立案、偵查、起訴、審判等環(huán)節(jié)有機銜接，實現(xiàn)了行政執(zhí)法與刑事司法的無縫對接。系統(tǒng)化、集成化的社會治理資源指揮調(diào)度機制的健全，有效地解決了條塊分割、資源配置重復(fù)浪費的問題，大大提高了行政執(zhí)法機關(guān)的服務(wù)管理效率。

（二）三大工程建設(shè)整合力量，把執(zhí)法和服務(wù)力量下沉到基層。

淄博市出臺了《關(guān)于全面實施三大工程加快推進社會治理創(chuàng)新的工作方案》和《關(guān)于全面推進城鄉(xiāng)社會治理服務(wù)中心規(guī)范建設(shè)的實施意見》等文件，將網(wǎng)格化管理、信息化建設(shè)、社區(qū)化服務(wù)三大工程列為全市重點工作，成立三大工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，在市綜治辦設(shè)立辦公室，在民政局、公安局、規(guī)劃局分別設(shè)立網(wǎng)格化、信息化、社區(qū)化建設(shè)協(xié)調(diào)小組，全面推進三大工程建設(shè)。

網(wǎng)格化管理工程。在全市統(tǒng)一設(shè)立了“鎮(zhèn)辦—村居（社區(qū)）—基礎(chǔ)網(wǎng)格”三級網(wǎng)格，三級網(wǎng)絡(luò)直接到戶聯(lián)系群眾，實行網(wǎng)格化走訪、網(wǎng)格化服務(wù)、網(wǎng)格化代辦?；A(chǔ)網(wǎng)格在城市不超過500戶，農(nóng)村不超過200戶。實行一網(wǎng)多格，一格三員、一員多能。機關(guān)干部、基層政法干警、村兩委成員等下沉到基礎(chǔ)網(wǎng)格，與黨員群眾代表、志愿者等一起，擔(dān)任網(wǎng)格長、網(wǎng)格管理員和網(wǎng)格派駐員，承擔(dān)收集社情民意、開展代辦服務(wù)、調(diào)解矛盾糾紛、宣傳政策法規(guī)等職責(zé)。目前全市已形成2.2萬人的網(wǎng)格管理隊伍。在基礎(chǔ)網(wǎng)格內(nèi)實行12345工作法，網(wǎng)格干部每周一巡查，一般家庭每年兩走訪，三類突發(fā)事件必到，四種不穩(wěn)定因素必報，五類重點人員每月必訪。實行村民事務(wù)干部代辦，企業(yè)事務(wù)干部代理、群眾訴求干部代言，將群眾亟需辦又不方便、不會辦、沒時間辦的事務(wù)，全部交由網(wǎng)格管理員和網(wǎng)格服務(wù)團隊全程代辦或協(xié)助辦理。居民通過網(wǎng)格反映民意，表達民情，政府部門通過網(wǎng)格這個平臺傳達政策，服務(wù)民生。網(wǎng)格成為民情晴雨表和民生觀察站，精確而及時地測量著周邊的溫度和濕度。網(wǎng)格化管理工程有效地扭轉(zhuǎn)了政府管理和服務(wù)資源配置不到位以及“頭重腳輕”問題，它變被動等群眾來訪為主動找群眾溝通，解決了過去政府干部到村不到戶，只接觸黨員干部不接觸群眾的問題。同時也達到了“多贏”的目的。網(wǎng)格員在走訪、服務(wù)和代辦中贏得了“價值感”，普通百姓獲得了“話語權(quán)”，熱心公益人士獲得了“顯山露水”的機會，政府也贏得了“納誎渠”。和諧社區(qū)、社會治理在網(wǎng)格化管理這個細(xì)小而有效的工程中培育形成了。

社區(qū)化服務(wù)工程。 “服務(wù)百姓，就是最好的社會管理”，只有切實做好保障和改善民生這個“本”，才能筑牢和諧穩(wěn)定的根基,為此，淄博市在便民、利民、為民上下真功夫。一是建立各類社會治理服務(wù)中心。按照科學(xué)、規(guī)范、統(tǒng)一、實用的原則，在全市建立了區(qū)縣社會治理服務(wù)中心6個，鎮(zhèn)辦社會治理服務(wù)中心87個，村（居）社區(qū)服務(wù)中心2705個，建設(shè)完成率分別為60%，98%，98%。各級社會治理服務(wù)中心整合政法、綜治、信訪、維穩(wěn)、民政、社保、計生等職能部門進駐，并且引導(dǎo)與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的物業(yè)、金融、文體、托養(yǎng)、志愿服務(wù)等社會資源進駐，涵蓋7大類90余項服務(wù)管理事項，為群眾提供窗口化、一站式、綜合性服務(wù)，變單純的行政管理為綜合的公共服務(wù)，使群眾不出遠(yuǎn)門就能把事情辦好。二是加強對社會服務(wù)管理需求的收集與回應(yīng)。臨淄區(qū)開通81890民生熱線，以公共信息服務(wù)和效能投訴服務(wù)為重點，為市民和企事業(yè)單位提供咨詢、求助、投訴等各種信息服務(wù)。熱線每天24小時為市民提供信息咨詢服務(wù)、政府公共資源信息、市場資源信息、社會資源信息和志愿服務(wù)資源信息等服務(wù)，按照“集中受理、分類交辦、限時辦結(jié)、統(tǒng)一監(jiān)管”的模式運行，實行全程跟蹤監(jiān)督，確保服務(wù)質(zhì)量和熱線反映情況100%受理、100%交辦、100%反饋、100%督查、人民群眾100%滿意，形成了社會服務(wù)管理從需求到回應(yīng)的閉環(huán)流程。社區(qū)化服務(wù)工程建設(shè)有力地扭轉(zhuǎn)了政府服務(wù)管理資源配置不到位、越往基層服務(wù)管理資源越少這種“頭重腳輕”的資源配置方向，使服務(wù)管理資源向基層社區(qū)和民生傾斜，向最困難的群體傾斜，使學(xué)、勞、病、老、住等關(guān)乎人民群眾切身利益的問題在基層就得到妥善解決。事無巨細(xì)不斷完善的社區(qū)化服務(wù)工程，不僅方便了千家萬戶的日常生活，解決了多種多樣的特殊問題，而且建立了街坊鄰里的聯(lián)絡(luò)紐帶，拉近了政府、商家和百姓的日常感情聯(lián)系。而整合了公共服務(wù)、自治服務(wù)、志愿服務(wù)為一體的各類社會治理服務(wù)中心這個“復(fù)合型組織”，讓居民更好地體會治理，了解治理，參與治理，實現(xiàn)自治自理，并在多層次相互服務(wù)的過程中更好地對自己的行為負(fù)責(zé)。

信息化建設(shè)工程。淄博市將數(shù)字信息技術(shù)與網(wǎng)格化管理結(jié)合起來，合理劃分治理單元，并建立相應(yīng)的信息采集和調(diào)度系統(tǒng)，一個天上有云計算中心、地上有社會管理網(wǎng)格、中間有互聯(lián)網(wǎng)的新型社會服務(wù)管理體系正逐步建立起來。一是以視頻監(jiān)控全覆蓋為主體，變事后簡單取證為事前事中綜合預(yù)警，即時筑牢社會平安壁壘。淄博市制定下發(fā)了《視頻監(jiān)控全覆蓋工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，在全市確定了一、二、三類覆蓋目標(biāo)，依托數(shù)字城市地理空間框架和云計算中心，對全市視頻監(jiān)控資源升級改造，整合各區(qū)縣、鎮(zhèn)、村居及企業(yè)、物業(yè)公司的探頭，在對不法分子形成有力震懾的同時，有效預(yù)警和當(dāng)場查處了一批違法犯罪行為，實現(xiàn)了即時預(yù)警、防范、控制和打擊。二是創(chuàng)新信息綜合應(yīng)用機制,不斷完善信息收集機制、信息共享機制、信息反饋機制。集中建設(shè)了集信息采集、視頻監(jiān)控、調(diào)度指揮等功能于一體的社會管理綜合信息系統(tǒng)。以社區(qū)網(wǎng)格為單位開展信息采集工作，使社會管理由區(qū)縣、街道延伸到社區(qū)、網(wǎng)格、家庭，細(xì)化了民情信息，提高了信息傳遞效率。推動人口管理、治安管理、安全監(jiān)察、社區(qū)服務(wù)等工作數(shù)字化全覆蓋，實現(xiàn)一個平臺、多個終端、資源共享、共同治理。信息化建設(shè)工程建立了全面覆蓋、動態(tài)跟蹤、聯(lián)通共享、功能齊全的社會管理信息系統(tǒng)，及時有效地解決了傳統(tǒng)的社會服務(wù)管理信息系統(tǒng)的重復(fù)建設(shè)、共享互通和反饋處理問題，也為源頭治理、關(guān)口前移、標(biāo)本兼治，從而把社會矛盾盡可能地化解處理在萌芽狀態(tài)提供了必要的保障。

（三）四大體系建設(shè)催生合力，解決單一部門想做但做不了的問題。

為了提高行政效率，降低行政成本，解決監(jiān)督不足的問題，在整合力量搭建平臺之后，淄博市建立起激勵部門聯(lián)動的考核獎勵機制，重點體現(xiàn)在構(gòu)建起社會穩(wěn)定風(fēng)險評估體系、公共安全管理防范體系、社會矛盾糾紛排查調(diào)解控制體系、社會穩(wěn)定督查考核獎勵。

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估體系建設(shè)，注重從源頭上預(yù)防和減少矛盾。全市按照辦法科學(xué)、效果明顯、簡便易行原則，在市、區(qū)（縣）、鎮(zhèn)辦和重點村居、企業(yè)建立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制，從“評不評”、“誰來評”、“怎么評”、“用不用”、“行不行”五個環(huán)節(jié)入手，由熟悉政策法規(guī)、精通業(yè)務(wù)、具有豐富群眾工作經(jīng)驗的專業(yè)干部和綜治、信訪、維穩(wěn)干部組成專家?guī)?，對重大決策、重要政策、重點工程項目和重要改革事項，進行合法性、合理性、可行性、安全性全面評估，實行條塊結(jié)合、協(xié)同推進、全面覆蓋，規(guī)范運行。凡經(jīng)過評估的項目無一起引起群體性事件，實現(xiàn)了由被動維穩(wěn)到主動創(chuàng)和諧的跨越。全市法院系統(tǒng)推廣沂源縣立案前訴訟風(fēng)險評估經(jīng)驗，針對群眾矛盾糾紛形成后和訴訟前缺乏相關(guān)的法律指導(dǎo)或幫助，心理預(yù)期過高，不了解訴訟中的風(fēng)險，而在訴訟后未能達到其預(yù)期目的時容易把矛盾沖突、利益得失和執(zhí)行不能的風(fēng)險、責(zé)任、怨氣轉(zhuǎn)嫁到法院甚至是黨委政府身上的問題，建立訴訟風(fēng)險“五筆賬”評估工作機制，主動為當(dāng)事人細(xì)算風(fēng)險賬、親情賬、信譽賬、時間賬、經(jīng)濟賬，當(dāng)群眾到法院尋求法律咨詢或申請立案時，訴前通過公益的法律釋明形式，讓群眾提前了解法律，預(yù)知風(fēng)險，合理調(diào)整心理預(yù)期，理性選擇解決路徑，使大量糾紛通過法院參與主導(dǎo)的社會力量聯(lián)動化解，全市20%以上的矛盾糾紛化解在訴前。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估體系建設(shè)為全市重大管理決策和重點工程項目建設(shè)提供了科學(xué)依據(jù)，規(guī)避了社會風(fēng)險，促進了科學(xué)決策、民主決策和依法決策。

社會矛盾排查調(diào)解控制體系，將矛盾發(fā)現(xiàn)、化解、控制在基層和萌芽狀態(tài)。全市建立了由法院、公安、司法等10多個部門組成的社會矛盾化解專項小組，建立矛盾糾紛排查化解協(xié)調(diào)會議制度和每月“一紀(jì)要兩臺帳”、每年“一臺賬兩報告制度”。在各級社會治理服務(wù)中心設(shè)立矛盾調(diào)處中心，對各類矛盾糾紛實行信息化管理，及時分流，跟進化解。在村居層次，充分利用以親情為基礎(chǔ)的血緣共同體和以地域相近利益相關(guān)文化相同的地緣共同體，建立家族調(diào)解員、村民小組調(diào)解員、村居調(diào)解委員會三層調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。在每村的每個家族中確定2-3名輩分高、有威望，說話做事有影響力的人擔(dān)任家族調(diào)解員，以“情”調(diào)處本家族內(nèi)部涉及財產(chǎn)、團結(jié)、道德等方面糾紛的家庭矛盾。在村民小組內(nèi)，由村民小組長和組內(nèi)有威望的黨員、家族調(diào)解員組成村民調(diào)解小組，以“理”調(diào)解涉及地界、遮陰、土地等方面糾紛的鄰里矛盾。在每個村、社區(qū)建立調(diào)解委員會，建立規(guī)范化調(diào)解室，由村黨支部書記任主任，村兩委成員和村民小組長、老干部任委員，依“法”調(diào)處村內(nèi)涉及村務(wù)決策、農(nóng)村財務(wù)、征地拆遷等糾紛的社會矛盾。在村居三層調(diào)解網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，注重矛盾調(diào)處村鎮(zhèn)一體銜接，組建鎮(zhèn)綜治工作中心，形成了“鎮(zhèn)綜治中心——村調(diào)解委員會——村民小組調(diào)解組——家庭調(diào)解員”，一線到底，縱橫銜接、無縫隙覆蓋的農(nóng)村調(diào)解網(wǎng)格體系。在行業(yè)內(nèi)部建立醫(yī)患糾紛、道路交通等專業(yè)性調(diào)解委員會，建立起了一個結(jié)構(gòu)良好、功能協(xié)調(diào)、程序銜接、良性循環(huán)的多元矛盾糾紛調(diào)處機制。構(gòu)建了處置進京非正常上訪五個明確工作機制和突發(fā)事件應(yīng)急處置機制。推進領(lǐng)導(dǎo)干部下訪包案、機關(guān)干部網(wǎng)格化大走訪等面對面排查化解矛盾糾紛。隨著社會矛盾排查調(diào)解控制體系建設(shè)的不斷推進，全市基本上實現(xiàn)了矛盾排查化解常態(tài)化、調(diào)解調(diào)處多元化、治理控制立體化和應(yīng)急處置高效化。

公共安全管理防范體系建設(shè)，構(gòu)筑強有力的安全網(wǎng)和防護罩。堅持網(wǎng)上公安和網(wǎng)下公安結(jié)合。主動順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代對警務(wù)工作提出的新要求，建設(shè)集業(yè)務(wù)受理、咨詢服務(wù)、政策宣傳、政務(wù)公開、社會監(jiān)督等功能于一體的電子警務(wù)平臺——淄博市網(wǎng)上公安局，以辦理公安業(yè)務(wù)、回應(yīng)民生訴求、提供信息查詢、進行安防提示、發(fā)布權(quán)威信息為重點內(nèi)容，將互聯(lián)網(wǎng)、公安網(wǎng)、通訊網(wǎng)、政務(wù)網(wǎng)四網(wǎng)有機整合，實現(xiàn)公安業(yè)務(wù)和群眾訴求的“一網(wǎng)受理、一站辦結(jié)、一口回復(fù)、一線回訪、一站考核”。全面推廣“六小警務(wù)”和“一村一警”的做法。從小處著眼、細(xì)處著手，通過推行想“小處”、做“小事”、抓“小案”、整“小隱患”、解“小糾紛”、改“小節(jié)”的“六小警務(wù)”的經(jīng)驗，切實提高群眾的安全感和滿意度。落實責(zé)任民警日?；膊橹贫?，每個民警真正做到入村入戶，熟悉人口、掌握信息、加強管理、服務(wù)群眾。完善信息預(yù)判預(yù)警、安全隱患排查整治、常態(tài)化治理、依法嚴(yán)打和社會治安防控“五項機制”，形成了全覆蓋、全時段、網(wǎng)格化、數(shù)字化“兩全兩化”的公共安全防范體系。

社會穩(wěn)定督查考核獎懲體系，推動資源整合落地達效。部門聯(lián)動的效果如何，考核是關(guān)鍵。為保障社會治理的每一項工作、每一個細(xì)節(jié)都有標(biāo)可循、有據(jù)可依、有量可考，淄博市下發(fā)了《關(guān)于建立三大工程建設(shè)考核標(biāo)準(zhǔn)和領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點等制度的通知》和《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)中心規(guī)范化建設(shè)原則》，在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、考核管理等方面進行了制度設(shè)計。全市建立了“任務(wù)分解，責(zé)任到人，督導(dǎo)檢查、調(diào)度通報、觀摩評比、打分排名、考核獎懲”的責(zé)任體系，對全市綜治維穩(wěn)工作每周一調(diào)度，每月一研判，半年一評比，每年一考核。市綜治委領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系掛包鎮(zhèn)辦，區(qū)縣黨委、政府和部門主要負(fù)責(zé)人都在村居建立聯(lián)系點，全市89個鎮(zhèn)辦3560個村居都明確掛包領(lǐng)導(dǎo)和聯(lián)系人，3萬余黨員干部服務(wù)管理到人，落實最嚴(yán)格的責(zé)任制和責(zé)任追究制，實現(xiàn)了責(zé)任落實、督導(dǎo)、倒查、追究一條龍。市財政安排178萬元專項資金，對完成任務(wù)的鎮(zhèn)辦以獎代補。2012年以來對重點敏感期個別重點人員失控漏管的區(qū)縣進行了責(zé)任追究，對相關(guān)責(zé)任人進行了免職處理和約談?？茖W(xué)、細(xì)致、嚴(yán)格的績效管理和評估，使治理行為和責(zé)任的監(jiān)督落到了實處。

（四）兩大保障措施變被動管理為主動管理，為社會服務(wù)管理創(chuàng)新提供堅強支撐。

一年一主題的法治和道德宣傳教育，變事后處理為前瞻的主動管理。社會治理效能的提升有賴于百姓道德和法治水平的提高，有賴于對主流價值觀的認(rèn)同和共識的形成。當(dāng)前制約社會治理水平提高的一大原因是社會共識的缺失，即“社會失范”。為此，淄博市以“法治淄博”建設(shè)為載體，堅持一年一主題，項目化推進，引導(dǎo)輿論方向，提高公眾自覺參與社會治理的意識，把問題的解決置于社會預(yù)防之中。以新刑事訴訟法和新民事訴訟法、新道路交通法規(guī)、老年人權(quán)益保障法的實施為抓手，并且與加強社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德“四德”教育相結(jié)合，以法律進機關(guān)、進學(xué)校、進企業(yè)、進社區(qū)、進鄉(xiāng)村“五進”為載體，在全市集中開展了“學(xué)三法倡四德促五進”法制宣傳教育實踐活動，把法制宣傳教育延伸到基礎(chǔ)網(wǎng)格、到戶到人。通過干部培訓(xùn)、媒體專欄、知識手冊、手機短信、宣講團等形式進行宣傳教育。

品牌政法隊伍建設(shè)，變簡單根據(jù)指標(biāo)執(zhí)法和被動服從任務(wù)為主動執(zhí)法和自覺為人民服務(wù)。淄博市以品牌政法隊伍建設(shè)為突破口，改進作風(fēng)，增強素質(zhì)，提升能力。在全市機關(guān)開展“服務(wù)發(fā)展、服務(wù)群眾，服務(wù)基層，爭創(chuàng)優(yōu)秀服務(wù)機關(guān)”為主題的實踐活動，突出整治四風(fēng)和慵懶散問題。政法系統(tǒng)著力打造“認(rèn)真、專業(yè)、務(wù)實、廉潔”的品牌政法隊伍，開展以“進行一次群眾路線教育，一次業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，一次崗位練兵技能比武，一次執(zhí)法大檢查，一次廉潔從政教育，培樹一批先進典型”為主要內(nèi)容的“六個一”提升活動和引導(dǎo)政法干警下基層、接地氣、轉(zhuǎn)作風(fēng)的 “接地氣”大討論大實踐，以及“無上訪法院、無上訪法庭、無上訪法官”的“三無”創(chuàng)建活動，培樹5名連續(xù)5年所經(jīng)辦案件沒有引發(fā)一起信訪問題的先進個人，評選12名“感動淄博”基層政法人物，增強了政法工作的公信力和親和力。

通過“三四二”工作格局的設(shè)置，淄博市對現(xiàn)有社會服務(wù)和管理體系進行了資源的優(yōu)化整合，構(gòu)建了系統(tǒng)化、集成化的社會治理資源指揮調(diào)度機制，有效地解決了傳統(tǒng)社會管理和服務(wù)所存在的資源配置重復(fù)浪費和效率低下的問題。通過網(wǎng)格化、信息化、社區(qū)化建設(shè)三大工程建設(shè)把管理和服務(wù)整合起來下沉到基層，提供了精心細(xì)致的公共管理和服務(wù)，有效地解決了傳統(tǒng)社會管理和服務(wù)所存在的資源配置不合理、頭重腳輕和效率低下的問題。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、公共安全管理防范、社會矛盾糾紛排查調(diào)解控制、社會穩(wěn)定督查考核獎勵這四大體系建設(shè)是一種多層次多領(lǐng)域的復(fù)合治理、依法治理、系統(tǒng)治理和源頭治理，它改變了傳統(tǒng)的社會管理各部門間、各領(lǐng)域間、政府和社會力量之間以及各項工作的具體單元和環(huán)節(jié)之間的碎片化管理，打造了精密科學(xué)的治理流程。四大體系建設(shè)形成了巨大的合力，解決了單一部門想解決但卻解決不了的許多問題，形成了社會治理的資源整合、有機銜接、信息互通、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免了多重治理或治理真空，提高了系統(tǒng)的整體效能。淄博市“三四二”工作格局的開展，為全省乃至全國各地提供了一個通過資源優(yōu)化整合和服務(wù)下沉來實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新的成功范例。

三、對淄博市社會治理創(chuàng)新持續(xù)推進的關(guān)注與期待

盡管淄博市通過“四三二”工作格局，推進資源優(yōu)化整合和服務(wù)下沉來創(chuàng)新社會治理已經(jīng)取得了令人矚目的成績，我們?nèi)匀粚λ挠韪叩钠谕?/p>

一是改進社會服務(wù)管理資源的多元供給。各級政府無疑是社會服務(wù)管理的重要主體，財政資金也應(yīng)該成為社會服務(wù)管理資源的最重要來源，政府要不斷增加和優(yōu)化社會服務(wù)管理資源的配置力度，實現(xiàn)社會服務(wù)管理事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一。但除了政府之外，企業(yè)、社會組織和居民群眾也應(yīng)該是社會服務(wù)和管理的重要來源，尤其是公民在不同領(lǐng)域不同層面結(jié)成的各種組織——社會組織，具有反映群眾訴求、規(guī)范群體行為和提供社會服務(wù)的功能，是社會治理的基礎(chǔ)力量和重要依托。這既是對政府管理和服務(wù)的很好補充，同時也能降低政府的管理成本。社會服務(wù)管理資源的提供需要及時從以政府為中心的一元化，向與群眾參與管理和服務(wù)、自主管理和服務(wù)相結(jié)合的多元化轉(zhuǎn)變，因為這種多元化的提供方式，會充分調(diào)動社會力量發(fā)揮其各自的優(yōu)勢。為此，要在制度上鼓勵企業(yè)、社會組織和居民群眾提供社會服務(wù)管理資源，優(yōu)化財稅政策環(huán)境，從而增加全社會對社會服務(wù)管理資源的投入力度，不斷提升整體社會服務(wù)管理水平。

二是注意政府管理的權(quán)力邊界。盡管政府在社會服務(wù)管理的資源配置中具有重要的位置，但并不意味著公共權(quán)力無所不能，可以為所欲為，這也是落實“多層次多領(lǐng)域依法治理”面對的最大的挑戰(zhàn)。在社會管理創(chuàng)新的實踐中，一定要把握好政府行政管理的邊界問題，堅持依法規(guī)范社會管理，防止公權(quán)力不受制約地侵入市場領(lǐng)域和私人領(lǐng)域，甚至破壞正常的市場秩序和社會生活，侵犯公民的合法權(quán)利?！昂谩钡纳鐣?wù)管理提供者，是當(dāng)人們需要時，社會服務(wù)管理一定在身邊，當(dāng)人們不需要時，盡量做到讓人感覺不到社會服務(wù)管理的存在。

三是強化社會治理的社會參與。在淄博的實踐中，政府主導(dǎo)是其社會管理創(chuàng)新的特色，盡管也有社會組織的參與，但是社會組織的發(fā)展培育水平與公眾參與社會治理程度依然是其“短板。如果只專注于社會管理機構(gòu)規(guī)模擴大，出臺更多的政策規(guī)章，雖然表面上會緩和社會矛盾，促成短期內(nèi)的社會穩(wěn)定，政府的管理職能得到了強化，但是這種精細(xì)化、維穩(wěn)化、壓力化下的社會管理，在政府失靈的角落沒有足夠的社會組織來填補和緩解，只會進一步加劇社會風(fēng)險的積聚。十八屆四中提出，要“發(fā)揮人民團體和社會組織在法治社會建設(shè)中的積極作用。建立健全社會組織參與社會事務(wù)、維護公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預(yù)防違法犯罪的機制和制度化渠道。”*http://news.xinhuanet.com/2014-10/28/c_1113015330.htm授權(quán)發(fā)布：中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定如何在現(xiàn)有條件下，盡最大可能地搭建社會組織和人民群眾參與社會治理的平臺和載體，增強社會治理體系的開放程度和融入性，形成公民參與社會決策進程的有效機制，為人們社會權(quán)利的行使創(chuàng)造空間，是下一步推進社會治理創(chuàng)新的重要任務(wù)。只有政府扮演“有限政府”和“掌舵者”的角色，著力孕育社會治理創(chuàng)新環(huán)境，激發(fā)社會組織的潛力與活力，使社會成員、社會組織參與真正成為社會治理不可或缺的重要組成部分時，“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)才能沿著正確方向逐步達成。

也許我們的期待過于理想化，可能部分超越現(xiàn)實，但我們相信，在先進的執(zhí)政理念指導(dǎo)下，淄博市不會滿足于已有治理的效果，必將不斷優(yōu)化社會治理的各個環(huán)節(jié)，形成持續(xù)改進的動態(tài)機制，在已有資源優(yōu)化整合服務(wù)下沉的基礎(chǔ)上，在社會治理創(chuàng)新方面再創(chuàng)輝煌！

[責(zé)任編輯：韓小鳳]

本課題由侯小伏執(zhí)筆。侯小伏（1963-），女，山東社科院社會學(xué)所研究員。課題組成員：李善峰、王毅平、畢偉玉、林瑜勝、閆文秀、李春龍。

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1003-8353（2015）07-0012-07