從環(huán)境政策角度探析鄰避效應(yīng)——以杭州市中泰九峰垃圾焚燒廠為例

黃冠中　金　均　卓　明

(浙江省環(huán)境保護(hù)科學(xué)設(shè)計研究院，浙江 杭州　310007)

從環(huán)境政策角度探析鄰避效應(yīng)——以杭州市中泰九峰垃圾焚燒廠為例

黃冠中金均卓明

(浙江省環(huán)境保護(hù)科學(xué)設(shè)計研究院，浙江 杭州310007)

【摘要】“鄰避效應(yīng)”是我國長期積累的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會問題，并在未來一段時期呈現(xiàn)常態(tài)化特征，緩解鄰避效應(yīng)已成為世界性難題。本文以杭州市余杭區(qū)中泰九峰垃圾焚燒廠為案例，運用法治思維和方式從政府、企業(yè)和公眾等多維度客觀理性分析事件的內(nèi)在本質(zhì)和原因，并提出了緩解鄰避效應(yīng)的對策建議。

【關(guān)鍵詞】鄰避效應(yīng)；政府；法治；垃圾焚燒廠；公眾

1鄰避效應(yīng)的定義

所謂鄰避效應(yīng)，英文原義為“別在我家后院”(Not In My Back Yard)，是指社區(qū)居民對選址于本社區(qū)的具有負(fù)外部性的城市公共設(shè)施的反對，是伴隨城市經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展與轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的新型社會現(xiàn)象，并在近幾年受到國內(nèi)的廣泛關(guān)注。

“鄰避效應(yīng)”的最大特征在于，公眾反對在其周邊地區(qū)建設(shè)項目和設(shè)施的同時，并不抵制對項目產(chǎn)品或服務(wù)的使用。“鄰避主義者”的出發(fā)點并非在于改善整體環(huán)境質(zhì)量，而僅在意改善與己有關(guān)的局部環(huán)境和安全質(zhì)量，其直接結(jié)果是，“鄰避效應(yīng)”最終成為地區(qū)間競爭和博弈的一種工具，也就是通過拒絕具有一定環(huán)境和安全風(fēng)險的生產(chǎn)項目、設(shè)施的落地，并在客觀上使之轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)，從而使得本地在規(guī)避相應(yīng)生產(chǎn)和設(shè)施風(fēng)險的同時，享受其他地區(qū)同類生產(chǎn)帶來的福利。

2事件的背景

2014年5月10日發(fā)生在杭州余杭區(qū)的中泰九峰垃圾焚燒廠事件是一起典型的鄰避沖突，并引發(fā)環(huán)境群體性事件。杭州中泰九峰垃圾焚燒廠是杭州市公示的2014年重點規(guī)劃工程項目。但部分居民擔(dān)心，焚燒廠的建設(shè)所產(chǎn)生的煙塵、二噁英等有害物質(zhì)會影響周邊環(huán)境。由此包括城西部分居民在內(nèi)的群眾多次集會進(jìn)行抗議。2014年5月10—11日，大量群眾涌上02省道和杭徽高速余杭段，導(dǎo)致交通長時間中斷和部分人員受傷。

事件發(fā)生后，杭州市政府于5月11下午召開新聞發(fā)布會，市政府領(lǐng)導(dǎo)表示要全程確保群眾知情權(quán)，一定要把這個項目做成能求取最大公約數(shù)的項目。同時，余杭區(qū)政府發(fā)布了《關(guān)于九峰環(huán)境能源項目的通告》：明確了“在沒有履行完法定程序和征得大家理解支持的情況下一定不開工，九峰礦區(qū)停止一切與項目有關(guān)的作業(yè)活動；九峰項目前期過程中，將邀請當(dāng)?shù)厝罕娙虆⑴c，充分聽取和征求大家意見，保證廣大群眾的知情權(quán)和參與權(quán)；希望廣大群眾不要再到九峰礦區(qū)和中泰街道辦事處聚集”等三條意見。同時，為了為爭取公眾的理解和支持，當(dāng)?shù)卣M織城建、規(guī)劃、環(huán)保等領(lǐng)域的專家與民眾代表展開對話，并邀請了全國垃圾焚燒和處理方面的專家就公眾關(guān)心的問題進(jìn)行了解答。

3運用法治思維分析事件原因

3.1　相關(guān)的法律規(guī)范供給不足

目前，我國還沒有專門解決環(huán)境沖突的法律規(guī)范，更沒有專門解決鄰避設(shè)施選址沖突的法律規(guī)范。現(xiàn)有的環(huán)境法律規(guī)范，具有可操作性的依據(jù)就是環(huán)保部和建設(shè)部的各種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如《城市生活垃圾焚燒處理工程項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》只是提到了垃圾焚燒設(shè)施的建設(shè)應(yīng)符合城市總體規(guī)劃和環(huán)境衛(wèi)生專業(yè)規(guī)劃等原則性的規(guī)定，但對鄰避設(shè)施選址確定的標(biāo)準(zhǔn)、確定的程序、爭議的解決等內(nèi)容都沒有規(guī)定。美國無論是在聯(lián)邦層面還是在州層面，在立法中都重視對鄰避設(shè)施選址的規(guī)定，主要有兩種類型的立法，一是專門規(guī)定鄰避設(shè)施選址的立法，如美國的“危險廢物設(shè)施選址法”，明確對選址的原則、要求、程序、救濟(jì)等作出規(guī)定；二是在相關(guān)立法中對設(shè)施選址問題作出專門條款的規(guī)定，例如馬薩諸塞州的《天然氣和電力生產(chǎn)和銷售法》就以專門的條款規(guī)定設(shè)立“能源設(shè)施選址委員會”，該委員會不僅可以決定相關(guān)鄰避設(shè)施的建設(shè)，而且也可以裁決相關(guān)的鄰避糾紛，承擔(dān)了較多的鄰避沖突解決職能[1]。當(dāng)然，對于這一委員會的裁決，也可以向法院提起訴訟，由法院來對這樣的爭議進(jìn)行裁決。雖然美國鄰避選址立法不可能從根本上消除鄰避沖突，但減少相關(guān)鄰避沖突。

3.2　政府信息缺乏有效公開

余杭區(qū)當(dāng)?shù)孛癖姷姆磳褪遣幌Ｍ麑⒋嬖跐撛谖：Φ捻椖拷ㄔ谧约腋浇１M管政府部門一再強(qiáng)調(diào)垃圾焚燒項目技術(shù)很成熟，但很多百姓對這個項目的安全程度有懷疑、沒信心。鄰避問題的信息公開至少應(yīng)包括三種情況：一是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)公開；二是決策信息公開；三是環(huán)保措施公開[2]。目前鄰避設(shè)施項目在這三個層面的已基本做到信息公開，但是信息公開效果方面還不夠充分，即便是環(huán)評報告書也是在政府網(wǎng)站上一掛了之，信息公開的效果可想而知。信息公開不但要求信息向社會公開，而且應(yīng)該以有效的方式公開，盡管《環(huán)境信息公開辦法》等文件對信息公開的效果沒有詳細(xì)的規(guī)定，但政府、企業(yè)有責(zé)任和義務(wù)采用更有效的環(huán)境信息公開方式和方法，使得公眾尤其是鄰避居民對項目有明確的預(yù)判，并對政府工作進(jìn)行有效監(jiān)督。

3.3　科學(xué)民主決策機(jī)制不夠完善

信息的公開不是目的，更為關(guān)鍵的是決策參與，尤其要保證鄰避居民能夠有效地、主動地參與到鄰避設(shè)施決策中。2014年新修訂的《環(huán)保法》中，第五十六條只是原則性地對公眾參與的內(nèi)容作了規(guī)定，公眾參與除了發(fā)表意見和監(jiān)督舉報外，并未參與具體事務(wù)，更談不上決策參與。目前我國普遍存在公眾參與的代表性不足、公眾參與人員被人為限定、公眾參與的意見得不到有效回應(yīng)、雙向溝通交流匱乏等問題。在不知情的情況下，公眾當(dāng)然有理由懷疑這個項目的安全性，擔(dān)心可能對正常生活帶來的影響。以日本東京為例，其每個區(qū)垃圾焚燒廠的建設(shè)都是在與周邊居民、各級代表充分協(xié)調(diào)、溝通過后才動工[3]。本次事件中，《杭州市環(huán)境衛(wèi)生專項規(guī)劃修編(2008-2020)》(局部調(diào)整)在未經(jīng)過政府的正式批復(fù)之前，已經(jīng)完成了項目的規(guī)劃選址，這顯然不符合法定程序，影響了政府的公信力，與依法行政的要求相悖。鄰避問題是官方強(qiáng)調(diào)的科學(xué)決策與民眾要求的民主決策之間產(chǎn)生的矛盾并致使公眾無法對政府的決策建立“信任”，這是鄰避問題的癥結(jié)所在。

3.4　利益補(bǔ)償方案不明確、不充分

實踐證明利益補(bǔ)償是消除居民阻力的有效方式之一。1989年田納西州一項關(guān)于市政垃圾填埋場的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在沒有任何經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)那闆r下，居民對項目的支持率只有30%，但當(dāng)提供一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償時，支持率幾乎翻了一倍。我國臺灣地區(qū)及廣州在解決鄰避設(shè)施補(bǔ)償問題，建立了較為科學(xué)合理的補(bǔ)償機(jī)制，對因鄰避設(shè)施受損的公眾給予了必要的補(bǔ)償。如臺灣地區(qū)現(xiàn)有20余座大型現(xiàn)代化垃圾焚化廠，其早年興建時，也遭到選址周邊居民反對。為了得到理解和支持，當(dāng)局推出了敦親睦鄰政策，制定了嚴(yán)格環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和回饋機(jī)制。臺北的內(nèi)湖、北投、木柵等三座垃圾焚化廠在廠區(qū)或周邊建有網(wǎng)球場、溫水游泳池、健身房和圖書室等設(shè)施，免費或低價供周邊居民使用。當(dāng)這些設(shè)施一旦和周邊社區(qū)的改造整合在一起，便進(jìn)入一個良性的循環(huán)，人們對其不排斥甚至于歡迎。有些社區(qū)，特別是老舊社區(qū)，非常希望這樣的項目能夠在自己的社區(qū)落地。廣州市兩年前也實施了生活垃圾終端處理設(shè)施區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法，以污染者付費、生活垃圾終端處理設(shè)施所在區(qū)為受償區(qū)，生活垃圾輸出區(qū)為補(bǔ)償區(qū)為原則，建立生活垃圾處理設(shè)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，力求平衡垃圾產(chǎn)生區(qū)與處理區(qū)之間的利益關(guān)系。反觀本次事件，補(bǔ)償方案或者計劃不明確、不充分，甚至在事件前沒有一個簡單的說明。鄰避居民最為關(guān)心的問題沒有明確的解決方案，鄰避居民難免會表現(xiàn)出對抗情緒。當(dāng)然，有些居民則是由于其他權(quán)利訴求受阻或受到損害，如征地拆遷、各類補(bǔ)償款不到位等問題，而以環(huán)境問題為借口進(jìn)行的一種情緒宣泄。

4政策與建議

4.1　制定有關(guān)鄰避設(shè)施選址的立法

根據(jù)目前的情況，我國應(yīng)有步驟、有重點地制定相關(guān)的法律，或者對已有的法律加以修改，從而有效應(yīng)對我國目前處于高發(fā)態(tài)勢的鄰避沖突。首先，我國可以制定有關(guān)對鄰避設(shè)施選址進(jìn)行規(guī)范的一般性立法，為了加快立法的進(jìn)度，可以先制定行政法規(guī)，并與《環(huán)境影響評價法》相銜接；其次，對于具有特殊需要的鄰避設(shè)施，可以在單行的法律中對其選址進(jìn)行規(guī)定，如垃圾處理設(shè)施的選址問題，可以在《固體廢物污染防治法》中加以規(guī)定。通過這兩種立法，可以從兩個方面來應(yīng)對因鄰避設(shè)施選址而產(chǎn)生的沖突。當(dāng)然，地方性法規(guī)和行政規(guī)章可以對相關(guān)的鄰避設(shè)施選址的立法進(jìn)行明確和細(xì)化，從而保證法律的可操作性和有針對性。在立法中，必須明確鄰避設(shè)施選址的信息公開、公眾參與原則，并對公開的事項及公眾參與的代表性和公正性加以規(guī)定，以保證公眾參與的效果。另外，還需要規(guī)定鄰避設(shè)施興建的利益補(bǔ)償問題，以體現(xiàn)環(huán)境公平，減少受損害人群對鄰避設(shè)施的抵制。由于鄰避設(shè)施的影響不同，補(bǔ)償資金的來源不同，需要在立法中對資金來源、補(bǔ)償?shù)姆绞脚c程序加以規(guī)定，保證補(bǔ)償?shù)挠行院凸?。立法也需要對抵制鄰避設(shè)施選址的行為加以規(guī)范，規(guī)定公眾和當(dāng)?shù)卣荒茏柚狗戏梢?guī)定的鄰避設(shè)施的興建，以滿足社會的基本需求。

4.2　完善政府信息公開機(jī)制

按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的要求，應(yīng)該建立一種透明、公正的鄰避設(shè)施信息公開機(jī)制：一是要明確鄰避設(shè)施環(huán)境影響報告書制作程序，尤其要明確回避原則，即涉及鄰避設(shè)施的環(huán)境影響報告書應(yīng)由轄區(qū)外有資質(zhì)機(jī)構(gòu)制作。二是公眾應(yīng)該對鄰避設(shè)施的建設(shè)享有充分的參與權(quán)，相關(guān)公眾參與的檔案必須妥善保存以便日后查閱，并應(yīng)該注意保護(hù)公眾個人私隱[4]。三是應(yīng)加強(qiáng)對鄰避設(shè)施的環(huán)境監(jiān)測，相關(guān)數(shù)據(jù)也應(yīng)實時向公眾公開。所有鄰避設(shè)施信息公開應(yīng)以“有效解釋”為標(biāo)準(zhǔn)，不是將所謂信息張貼或者在網(wǎng)站上公布了事，應(yīng)在廣而告之的基礎(chǔ)上設(shè)立特定地點和人員(包括技術(shù)人員)對相關(guān)信息進(jìn)行說明，接受詢問并答疑。試想，在本次事件中，如果杭州市政府能夠預(yù)先將相關(guān)信息公開并進(jìn)行有效說明，不僅有利于決策的科學(xué)性，即使存在危機(jī)也可以有針對性地采取預(yù)防措施，將負(fù)面影響降低到最小。

4.3　建立健全有效的公眾參與制度

目前，其它行業(yè)主管的行政審批不需要進(jìn)行公眾參與工作，使得環(huán)評中的公眾參與成為當(dāng)前社會矛盾的集中發(fā)泄口。真正解決這些問題，僅靠完善環(huán)評中的公眾參與是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。建議在土地、水利、建設(shè)等多領(lǐng)域均應(yīng)設(shè)置公眾參與環(huán)節(jié)，對于征地、補(bǔ)償?shù)壬鐣芏嗟臒狳c問題，充分聽取公眾意見，減少社會矛盾。

另外，取得鄰避居民的信任是破解鄰避問題的關(guān)鍵，而 “選址”是最為關(guān)鍵的問題。由此，有必要以法定形式規(guī)范鄰避設(shè)施的選址決策程序，將選址的最終權(quán)力交給民眾，面對政府的補(bǔ)償措施加以權(quán)衡，最終決定是否接受。在本次事件中，如果政府部門能夠在城市規(guī)劃初期主動征集公眾意見，并吸引部分規(guī)劃區(qū)內(nèi)公眾參與討論決策，可有效避免陷于后期被動尷尬的局面。

4.4　利用經(jīng)濟(jì)手段建立賠償和保險機(jī)制

首先，建立全方位補(bǔ)償機(jī)制。為鄰避居民提供直接的補(bǔ)償，如興建公共設(shè)施提供居民使用，核撥慰問金，辦理低收入居民救助，為居民辦理醫(yī)療保險或健康檢查，提供就業(yè)機(jī)會，減免稅收或電費、垃圾費；同時也可以考慮間接補(bǔ)償，如設(shè)定基金回饋鄰避居民，擬定投資計劃發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)等。其次，建立鄰避設(shè)施強(qiáng)制環(huán)境污染保險制度。對于鄰避設(shè)施，由政府或者鄰避設(shè)施法人投保，利用保險工具來參與鄰避環(huán)境污染事故處理，降低居民風(fēng)險，同時促使政府或者有關(guān)企業(yè)加強(qiáng)鄰避環(huán)境風(fēng)險管理，提升環(huán)境管理水平。再次，為鄰避設(shè)施周圍不動產(chǎn)建立不動產(chǎn)保值保險和政府價值保證制度，即為場址周圍的不動產(chǎn)提供保險，減少房產(chǎn)貶值損失；一旦因為鄰避設(shè)施原因造成不動產(chǎn)貶值，在特定期限內(nèi)鄰避居民可以申請政府購買相關(guān)不動產(chǎn)。在本次事件中，規(guī)劃項目公示并沒有涉及居民的補(bǔ)償問題，這直接導(dǎo)致居民對抗情緒激增，從而引發(fā)后期的不理性行動。

5　研究小結(jié)

“鄰避效應(yīng)”是由我國長期積累的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會問題所決定的，萌芽于“十一五”工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，在“十二五”期間并未得到緩解，說明其將在未來很長一段時期呈現(xiàn)常態(tài)化特征[5]。緩解鄰避效應(yīng)，關(guān)鍵在于運用法治的思維與方式真正地建立并執(zhí)行一整套抵御環(huán)境風(fēng)險的信息公開和公眾參與機(jī)制，以及完善的市場治理體系。相信只要做到?jīng)Q策過程透明，讓多元主體共同參與討論、評估和決策，取得最大公約數(shù)，充分照顧各方的利益訴求，“鄰避效應(yīng)”這一世界性難題有望得到解決。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄧可祝.鄰避設(shè)施選址立法問題研究--以鄰避沖突的預(yù)防與解決為視角[J].法治研究，2014(7)：39-48.

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[3]董碧水，李林.“不擔(dān)心技術(shù)做不到 就怕監(jiān)管不到位” [N].中國青年報，2014，5，12，8.

[4]環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則—公眾參與(征求意見稿)，環(huán)境保護(hù)部.

[5]俞海，張永亮.我國環(huán)境“鄰避運動”困境內(nèi)因與化解[J].環(huán)境保護(hù)，2014(18)42：49-51.

引用文獻(xiàn)格式：黃冠中等.從環(huán)境政策角度探析鄰避效應(yīng)[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(1)：72-74.

Analysis on Not-In-My-Back-Yard from the Perspective Environmental Policy

HUANG GuanzhongJIN JunZHUO Ming

(Zhejiang Environmental Protection Science Design Institute)

Abstract：The paper，on the case of Zhongtaijiufeng Incinerator of Hangzhou and based on the rule of law，analyzes the intrinsic nature and causes，and puts forward some countermeasures and suggestions to resolve the Not-In-My-Back-Yard from the multi-dimensional thinking including the government，enterprises and the public，and so on.

Keywords：Not-In-My-Back-Yard；government；the rule of law；incinerator；the public

中圖分類號：X21

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-288X(2015)01-0072-03

作者簡介：黃冠中，碩士，工程師，主要從事環(huán)境政策研究