招標控制價審查與備案管理概述

張?zhí)K琴

ZHANG Suqin

(杭州市建設(shè)工程造價和投資管理辦公室，浙江杭州310005)

2012年3 月，杭州市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市建委、市財政局《關(guān)于杭州市建設(shè)工程招標控制價審查和備案管理辦法(試行)的通知》(以下簡稱《辦法》)，這個通知執(zhí)行三年以來，杭州市工程量清單計價活動更加規(guī)范，招標控制價編制與審核工作認識統(tǒng)一，同時也有效引導了各施工企業(yè)合理報價。下面筆者結(jié)合工作實踐，談?wù)労贾菔性谡袠丝刂苾r審查與備案管理工作中存在的一些問題及建議。

1 招標控制價審查與備案管理的目的

合理確定招標控制價對于引導投標方投標報價、控制項目投資、避免投標方的無序競爭等方面起著至關(guān)重要的作用。招標控制價審查從源頭上強化了對投資項目的監(jiān)督和控制，有效地堵塞了工程控制價不實、項目造價虛高等工程項目招標控制價管理方面的漏洞，降低了政府投資風險，節(jié)約了財政資金，并有效預(yù)防和抵御了建設(shè)領(lǐng)域的各種違紀違規(guī)問題。

1.1 推動招標管理制度改革，完善投資管理

傳統(tǒng)招標控制價的編制由中介機構(gòu)進行預(yù)算編制后，招標人一般在中介機構(gòu)編制的基礎(chǔ)上下浮一定的比例作為招標控制價，但這種做法的真實性、合法性、合理性等缺乏明確的依據(jù)。同時，在招投標活動中還存在招投標流于形式、程序不規(guī)范、參與招投標的各類人員缺乏責任意識、投標單位惡性競爭等問題，這里面的很多弊端是通過主客觀努力都不能得到很好解決的，從而影響了項目招投標本應(yīng)該帶來的效益。實行招標控制價審查后，招標控制價審查成為招標投標工作的一種前置程序，招標控制價向社會公開發(fā)布，使以往的暗標招標變?yōu)槊鳂苏袠耍@對于推動招標管理制度改革，完善投資管理發(fā)揮了較大作用，維護了招投標管理的嚴肅性。

1.2 創(chuàng)新源頭治理腐敗途徑，控制項目建設(shè)成本

《招投標法》實施以來，對規(guī)范建筑市場行為，強化招投標管理起到了積極的作用。但是，由于貫徹《招投標法》的力度普遍不夠，招投標的管理不規(guī)范，還存在著不少問題，同時又出現(xiàn)了很多新的問題。實施招標控制價審查后，從制度設(shè)計上擠掉預(yù)算造價水分，縮小了虛假招標、各種暗箱操作的利益空間，為建設(shè)項目構(gòu)筑了一道預(yù)防腐敗的有效防線;同時經(jīng)過審查的招標控制價既保證了施工方的合理利潤，又有效地控制了建設(shè)項目工程成本，提高了政府建設(shè)資金的使用效益，并保證了項目招投標應(yīng)該帶來的效益。

1.3 增強審查獨立客觀的特點，提高工作效率

與工程結(jié)算審計這種事后審計不同，招標控制價審查屬事前審查，審查機構(gòu)接受政府或政府主管部門的委托，根據(jù)設(shè)計圖紙等資料，按照國家規(guī)定的計價依據(jù)和材料價格信息，結(jié)合市場行情，對中介機構(gòu)編制的招標控制價進行審查。由于其沒有明確的中標單位，不針對具體利益對象，因此，審查中大大減少了各種干擾，從而使審查的獨立性更強，審查結(jié)果的客觀公正性也更強。

1.4 促進招標控制價更加準確，更加貼近市場

從源頭上控制建設(shè)項目造價，盡量避免招標工程量清單的錯誤、漏項等，降低工程實施后報價審核的難度，有利于工程進度款的支付，避免超額支付進度款增加結(jié)算審核的難度，提高建設(shè)工程竣工結(jié)算的速度，使之盡早發(fā)揮建設(shè)項目投資效益。

2 招標控制價審查與備案管理的內(nèi)容

凡進入市級有形建筑市場招標的國有資金投資建設(shè)工程招標控制價的審查和備案管理按照《辦法》要求進行。根據(jù)《辦法》分工，市造價投資辦負責本市使用市級做地主體建設(shè)資金，市區(qū)拼盤資金，并由市級部門建設(shè)的工程招標控制價的審核與備案管理。

2.1 招標控制價審查依據(jù)

(1)經(jīng)有關(guān)部門審查通過的初步設(shè)計文件及經(jīng)批準的初步設(shè)計概算;

(2)工程施工圖文件、經(jīng)招投標管理部門備案的招標文件;

(3)由造價咨詢單位編制的工程量清單;

(4)由造價咨詢單位編制的工程量清單招標控制價;

(5)建設(shè)工程造價咨詢委托合同或招標代理委托合同;

(6)工程量清單計價規(guī)范及建設(shè)行政主管部門辦法的計價定額和計價風險;

(7)合理預(yù)測的施工方案、現(xiàn)場施工條件等。

2.2 招標控制價審查與備案的內(nèi)容及原則

(1)招標控制價金額是否在批準的初步設(shè)計概算范圍內(nèi):由于對國有投資項目實行的投資控制概算審批制度，國有資金投資的工程原則上不能超過批準的概算。因此，在建設(shè)工程招標發(fā)包時，當編制的招標控制價超過批準的概算時，招標人應(yīng)當將其報原概算審批部門重新審核。

(2)資質(zhì)資格方面:招標控制價是否由具有相應(yīng)資質(zhì)的工程造價咨詢企業(yè)編制;招標控制價是否加蓋編制單位執(zhí)業(yè)印章、編制人資格印章并簽字;編制單位出具的工程造價成果文件，是否按照有關(guān)規(guī)定簽署。

(3)工程量清單格式是否符合《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》《杭州市建設(shè)工程工程量清單計價實施細則》和政府行業(yè)主管部門的相關(guān)規(guī)定。工程量清單的準確性和完整性由招標人負責。

(4)編制依據(jù)方面:依據(jù)的招標文件、施工圖設(shè)計文件等相關(guān)資料，是否完整、真實、有效，程序是否合法。

(5)工程量方面:編制的工程量，采用的計價依據(jù)、計價程序、取費標準(包括規(guī)費)以及有關(guān)的價格調(diào)整規(guī)定等是否準確;編制的工程量清單綜合內(nèi)容是否合理，項目特征的描述是否滿足工程量清單組價的要求等。

(6)綜合單價的審核:綜合單價子項的選用是否正確，有否重復組價，有些項目的消耗量是否合理，人、材、機價格是否符合建設(shè)行業(yè)主管部門的文件規(guī)定以及編制期的材料價格水平。

(7)其他項目的審核:暫定金額、暫估價、計日工是否結(jié)合該工程情況列項，總承包服務(wù)費是否按標準計取;對材料暫估單價和專業(yè)工程暫估價的合理性進行審核，以防投標單位由于材料暫估價和專業(yè)工程暫估價過低而影響以后投標單位用此來達到抬高工程造價的目的。

3 招標控制價審查與備案中存在的問題分析

經(jīng)過三年的招標控制價審查和備案實際工作，發(fā)現(xiàn)存在以下問題:

3.1 項目前期準備不足，招標控制價突破概算現(xiàn)象時有發(fā)生

目前，在進入市級有形建筑市場進行交易的建設(shè)工程項目中，大部分項目的招標控制價都能控制在項目批準的概算內(nèi)，但也有不少項目突破批復概算。一旦突破概算，將直接影響項目招投標進度，甚至開工日期。部分項目建設(shè)由于前期準備緊張、勘察設(shè)計深度不足及初步設(shè)計簡單粗糙，導致項目概算內(nèi)容不全、投資額不足，從而在后續(xù)施工圖階段極易引起招標控制價突破批準的概算。

3.2 建設(shè)單位投資控制意識薄弱、責任缺位

部分建設(shè)單位在項目建設(shè)過程中片面追求項目形象、建設(shè)進度，在施工圖階段隨意變更、增加工程內(nèi)容，而內(nèi)設(shè)造價管理部門又缺乏專業(yè)技術(shù)人才支撐，部分職責過度依賴中介機構(gòu)，投資控制浮于形式;部分建設(shè)單位在編制審核招標文件時，單位內(nèi)部各個部門各自負責，沒有統(tǒng)一部門核查，造成同一個問題在招標文件的不同條款內(nèi)重復出現(xiàn)，甚至發(fā)生同一個問題的要求前后不一致的情況。

3.3 工程量清單和招標控制價編制質(zhì)量較差

中介機構(gòu)專業(yè)人員水平參差不齊，工程量清單和招標控制價等成果質(zhì)量問題較多。

首先，招標文件編制深度不夠或不夠完善、漏洞大，工程量清單子目漏項、數(shù)量計算錯誤，項目特征及內(nèi)容描述不清，綜合單價組價不完整，相關(guān)稅費計取不合理等，均會導致控制價超出概算。如杭州市某保障房項目，中介機構(gòu)報送備案的招標控制價為22585.8 萬元，建設(shè)行政主管部門批復的概算為21001.35萬元(招標范圍內(nèi)建安工程費用)，控制價超出概算1584.45 萬元。事后在審查中發(fā)現(xiàn)其存在以下幾個主要問題:工程量清單中，地下室鉆孔灌注樁鋼筋籠工程量和地下室底板的模板工程量遠遠超過圖紙工程量，控制價金額多計算700 多萬元;土方價格的調(diào)整不符合市場水平，控制價多計造價近500 萬元;降水措施與設(shè)計要求不符，控制價多計造價近150 余萬元;由于材料價格編制期的取定錯誤造成多計材料價格500 萬元。審核后認為合理的招標控制價金額應(yīng)為20978.33 萬元，且在批準的概算范圍內(nèi)。該項目中介機構(gòu)編制清單及招標控制價由于存在質(zhì)量問題，招標控制價誤差率達7.6%。

其次，制定切實可行的施工技術(shù)和施工方案，客觀、公正的編制措施費用。由于招標控制價編制時間緊，工作量大，造成招標控制價內(nèi)措施項目費用計取混亂，隨意性強。這就要求招標控制價編制人具有一定的施工現(xiàn)場實際工作經(jīng)驗，能夠合理預(yù)見擬定的施工方案及措施等，從而編制措施項目費用。

再次，招標控制價未對風險范圍、幅度及計算方法進行說明，違反清單計價規(guī)范的相關(guān)規(guī)定?！督ㄔO(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》規(guī)定:采用工程量清單計價的工程，應(yīng)在招標文件中明確風險內(nèi)容及范圍(幅度)，不得采用無限風險、所有風險或類似語句規(guī)定風險內(nèi)容及其范圍(幅度)。但在實踐中，風險內(nèi)容及范圍在招標文件和招標控制價內(nèi)均沒有體現(xiàn)，但在對于投標人的報價中均要求投標人在報價中要考慮一定的風險，這里就出現(xiàn)了對風險預(yù)測不對等的現(xiàn)象。如果甲乙雙方在合同簽訂中再沒有約定風險的合理分擔條款，就會對為工程結(jié)算留下較大的隱患。

3.4 現(xiàn)行中介機構(gòu)收費制度不夠合理，中介服務(wù)“偷工減料”

按現(xiàn)行建設(shè)行業(yè)的收費模式，各類勘察、設(shè)計、監(jiān)理、咨詢、招標代理等中介機構(gòu)的收費等都是以工程項目的標的金額作為收費基數(shù)，按照費率來收取中介服務(wù)費用，由此導致各類中介機構(gòu)在開展工程項目服務(wù)過程中，為盲目追逐自身經(jīng)濟利益，逐層放大招標工程量清單數(shù)量，并提高工程價格。

3.5 行政處罰缺乏有力依據(jù)

在實際操作過程中，除財政性資金項目較為明確清晰外，其他自籌類建設(shè)項目的資金來源紛繁復雜，各類建設(shè)項目批準文件中對做地主體的資金性質(zhì)均無準確表達，部分建設(shè)單位和招標代理單位也對項目資金來源含糊不清。由于上位法缺乏處罰標準和依據(jù)，對個別應(yīng)納入招標控制價審查和備案但實際未報審查和備案的項目的建設(shè)單位，均無法采取行之有效的處罰措施。

3.6 招標控制價備案和審查范圍尚有缺角

根據(jù)《辦法》規(guī)定，目前實行建設(shè)工程招標控制價備案和審查統(tǒng)一管理的建設(shè)工程，是指房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程，市政基礎(chǔ)設(shè)施工程包含園林工程。由于歷史原因及體制關(guān)系，目前園林綠化工程未納入杭州市招標辦統(tǒng)一監(jiān)管平臺，一直由市綠化管理站單獨負責招投標監(jiān)管，其分管的園林綠化工程均未在市造價投資辦進行招標控制價備案。由于行政體制關(guān)系，業(yè)務(wù)對接存在困難，招標控制價備案和審查范圍還尚存缺角。

4 對策及建議

4.1 嚴格基本建設(shè)程序，加大項目技術(shù)前期工作力度

要進一步嚴格基本建設(shè)程序，提升國有投資項目建設(shè)單位對工程造價控制，特別是提高項目前期造價控制的責任意識，加強對項目勘察、設(shè)計等單位的檢查和指導。各類圖審機構(gòu)要嚴格審查涉及結(jié)構(gòu)安全、保證使用功能等方面的圖紙內(nèi)容，并對設(shè)計深度、圖紙完整性、可實施性、經(jīng)濟性等方面嚴格把關(guān)，從源頭上把控造價。

4.2 加強監(jiān)督檢查力度，規(guī)范中介機構(gòu)執(zhí)業(yè)行為

在逐步擴大事前審查范圍的同時，進一步加強對招標控制價成果定期抽查力度，一旦控制價誤差超出允許范圍，應(yīng)及時按照信用評價管理辦法的規(guī)定，對編制機構(gòu)進行通報批評，并進行信用扣分，同時對于招標代理機構(gòu)在項目報審過程中出現(xiàn)的弄虛作假行為，要嚴格按照相關(guān)規(guī)定進行處罰。

4.3 密切配合，充分發(fā)揮聯(lián)動機制作用

發(fā)改、建設(shè)、財政、審計等管理部門及各區(qū)政府應(yīng)密切配合加強聯(lián)系，財政、審計部門發(fā)現(xiàn)的中介機構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量問題要及時書面反饋建設(shè)行政主管部門，便于建設(shè)行政主管部門對相關(guān)責任主體進行處罰。同時各管理部門還應(yīng)齊抓共管，形成合力，加強對建設(shè)單位落實內(nèi)控管理工作的監(jiān)督、指導和服務(wù)工作，并在適當條件下擴大招標控制價備案和審查范圍。

4.4 完善信息平臺，加強備案數(shù)據(jù)分析和利用

要建立完善工程造價指標分析模型，利用信息技術(shù)手段加大對招標控制價備案數(shù)據(jù)的分析和處理。同時，在統(tǒng)計和動態(tài)發(fā)布建設(shè)工程要素的市場交易信息基礎(chǔ)上，逐步建立和完善各類、各層級造價指標體系，為引導投標單位合理報價和規(guī)范市場行為提供依據(jù)，也為管理部門及時掌握建筑市場狀況、正確處理市場糾紛等提供基礎(chǔ)性資料。

4.5 強化造價從業(yè)人員的學習和繼續(xù)教育

建議主管部門將造價人員的培訓和再教育，作為一項長期堅持的工作。每年都定期開展對從業(yè)人員的教育培訓和考試認證。以教育培訓、考試考核、業(yè)務(wù)研討、論文選優(yōu)等多種方式，激發(fā)工程建設(shè)造價從業(yè)人員的愛崗敬業(yè)精神，提高專業(yè)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。同時，對工作質(zhì)量差的造價從業(yè)人員，造價管理部門在其年度考核中可以據(jù)實考核為不合格，不合格的人員自然不能通過續(xù)期登記，從而在制度上建立造價從業(yè)人員必須與時俱進學習的硬性指標。通過開展這些有益的活動，使造價隊伍的整體素質(zhì)有明顯提高，工程建設(shè)造價行業(yè)的影響力不斷增強，在建設(shè)事業(yè)中發(fā)揮日益重要的作用。

招標控制價作為預(yù)防某些投標人高價圍標的有效手段，是對擬建工程投標報價的最高限定價。合理的招標控制價不僅能夠保護招標人的利益不受到損失，還能保證工程招標成功以及工程建設(shè)的順利進行。因此，作為工程造價管理部門必須做好招標控制價的審查和備案工作，以此促進工程造價行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。