高?；椖看ㄖ乒芾砟Ｊ綉?yīng)用研究

胡慧芬，陶愛民，樓文嶸，瞿 龍

HU Huifen1，TAO Aimin2，LOU Wenrong3，QU long4

(1.浙江樹人大學(xué)，浙江 杭州310015;2.杭州師范大學(xué)，浙江 杭州310036;3.浙江省教育廳，浙江 杭州310012;4.浙江五洲工程項目管理有限公司，浙江 杭州310052)

為進(jìn)一步深化投資體制改革，提高政府投資項目的建設(shè)管理水平和投資效益，規(guī)范政府投資建設(shè)程序，按照“投資、建設(shè)、管理、使用”彼此分離、互相制約的原則，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》文件精神和相關(guān)法律、法規(guī)，于2005年2月，浙江省發(fā)展和改革委員會出臺了《浙江省政府投資項目實施代建制暫行規(guī)定》。本文主要結(jié)合實例分析高?；椖看ㄖ乒芾砟Ｊ降膬?yōu)缺點(diǎn)，并針對問題進(jìn)行分析和對策研究。

1 高?；椖看ㄖ频姆诸惣疤攸c(diǎn)

所謂“代建制”是指政府投資項目通過招標(biāo)等方式選擇社會專業(yè)化的項目管理單位(簡稱“代建單位”)，負(fù)責(zé)項目的投資管理和建設(shè)組織實施工作，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，項目建成后交付給使用單位的制度［1］。《浙江省政府投資項目實施代建制暫行規(guī)定》明確了浙江省實行代建制的省級非經(jīng)營性政府投資項目的范圍，主要包括黨政機(jī)關(guān)、人大政協(xié)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體等總投資規(guī)模在500 萬元以上的辦公業(yè)務(wù)用房和培訓(xùn)與教育中心，以及其他總投資規(guī)模在500 萬元以上的公用事業(yè)項目。政府投資綜合管理部門負(fù)責(zé)代建制的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、綜合監(jiān)管工作;財政、審計部門對代建制項目的財務(wù)活動實施財政管理和監(jiān)督;使用單位作為項目法人，負(fù)責(zé)項目代建活動的實施和管理，代建單位負(fù)責(zé)代建項目建設(shè)。據(jù)了解，高?；椖看ㄖ乒芾砟Ｊ街饕譃槿^程代建和階段性代建兩類。

1.1 全過程代建制模式

高?；椖咳^程代建制管理模式是高校經(jīng)過招投標(biāo)確定代建單位對整個基建項目從項目建議書批復(fù)完成后開始，經(jīng)可行性研究、設(shè)計、施工、竣工驗收，直至保修期結(jié)束，實行全過程管理。如諸暨市政府代建的浙江農(nóng)林大學(xué)天目學(xué)院、安吉縣政府代建的浙江科技學(xué)院安吉校區(qū)等。從這兩個項目的實際代建情況來看，主要有以下特點(diǎn)。

1.1.1 建設(shè)體制健全，行政執(zhí)行力強(qiáng)

政府投資建設(shè)的高校新校區(qū)建設(shè)項目，往往由政府成立建設(shè)主體，工作人員由政府從各部門抽調(diào)組成，集建設(shè)主體、管理主體、業(yè)主為一體，建設(shè)體制健全，法律責(zé)任明確，職責(zé)分明，責(zé)任到位，工作效率高，項目管理所要求的質(zhì)量、工期、安全都能得到保障?；椖壳捌趯徟A段因政府這個建設(shè)主體的特殊性使項目審批時間短、速度快、協(xié)調(diào)力度大、效果好、工作效率高、執(zhí)行力強(qiáng)。安吉縣政府代建的浙江科技學(xué)院安吉校區(qū)建設(shè)項目前期工作僅用了7 個月，為項目的順利交付使用打好了基礎(chǔ)。因此，能夠在短期內(nèi)完成項目的建設(shè)，其中，政府代建起了很大的作用。

1.1.2 專業(yè)人員配備齊全，專業(yè)性強(qiáng)

基建項目管理人員的配備非常重要，這和項目能否順利完工有著直接聯(lián)系。由政府代建的高?；椖?，工作人員往往是由政府各部門抽調(diào)的管理人員組成，配備齊全，挑選出來的人員政治素質(zhì)好，工作自覺性高，專業(yè)性強(qiáng)，相關(guān)待遇有保證，無后顧之憂，一心一意撲在項目上。這就解決了由學(xué)校建設(shè)部門負(fù)責(zé)實施建設(shè)，參與建設(shè)的部分人員是學(xué)校臨時聘用的專業(yè)技術(shù)人員，受學(xué)校體制的影響，臨時聘用的人員不能享受在編人員的福利待遇，及在項目建好交付后根據(jù)學(xué)校情況確定留用或解散，因此人員穩(wěn)定性較差，工作積極性不高，會直接影響項目的建設(shè)實施等問題。

1.1.3 有利于控制工程造價，降低建設(shè)成本。

首先，高校基建項目投資決策階段，涉及基建項目的各項經(jīng)濟(jì)、技術(shù)指標(biāo)的確定，項目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模等決策問題對于建設(shè)工程造價及項目建成投入使用后的經(jīng)濟(jì)效益有著決定性的影響，是建設(shè)工程造價控制的重要階段。其次，設(shè)計階段是控制工程造價的關(guān)鍵階段。全過程代建制模式主要以事前控制為主，事中、事后控制為輔，在總投資控制目標(biāo)確定的情況下，從設(shè)計階段到施工圖設(shè)計階段再到招投標(biāo)進(jìn)行有效的動態(tài)控制，能起到事半功倍的作用;且建設(shè)管理費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于代建費(fèi)用。因此，全過程代建制管理模式可以做到對前期工程造價進(jìn)行有效控制，避免了很多高校因輕前期、重施工而造成投資概算編制不科學(xué)，甚至還會導(dǎo)致工程造價失控等問題。

1.1.4 建設(shè)資金有保障，支付程序規(guī)范

實施全過程代建的高?；椖拷ㄔO(shè)資金列入地方財政年度計劃，建設(shè)資金有保障，建設(shè)主體能根據(jù)工程進(jìn)度和各階段發(fā)生費(fèi)用進(jìn)行及時支付，且支付程序由相關(guān)部門層層把控，互相制約、相互支撐、相互配合，從而保證建設(shè)資金支付流程規(guī)范到位、程序合法。

1.2 階段性代建制模式

高?；椖侩A段性代建制管理模式是由建設(shè)方(高校)承擔(dān)項目立項、土地報批、設(shè)計任務(wù)書編制、估算材料編制、設(shè)計招投標(biāo)和合同簽訂、建筑方案設(shè)計、市政景觀設(shè)計、可行性研究材料的編制和項目報批、初步設(shè)計協(xié)調(diào)和報批、功能布局優(yōu)化調(diào)整、材料設(shè)備的選擇直至施工圖設(shè)計等前期階段的相關(guān)工作，而從施工圖審圖、施工監(jiān)理單位確定、項目施工等直至工程驗收交付使用和保修期間的工作則由代建單位承擔(dān)。主要有以下特點(diǎn)。

1.2.1 對遏制腐敗有利

由于高校建設(shè)部門僅僅負(fù)責(zé)前期規(guī)劃報批、設(shè)計、實施階段相關(guān)部門溝通與協(xié)調(diào)，大大縮減了學(xué)校建設(shè)部門的工作權(quán)限，不直接接觸承包方、材料商，從而大大降低了高?；ü芾砣藛T職務(wù)犯罪的幾率。代建單位在其權(quán)限范圍內(nèi)，應(yīng)嚴(yán)格按照建設(shè)工程相關(guān)法律、法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范及承包合同要求，并結(jié)合學(xué)?；üこ坦芾碇贫群凸芾砣藛T經(jīng)驗獨(dú)立完成項目管理工作，階段性代建模式對高校建設(shè)部門起制約作用。同時，代建單位實施具體的工程管理時，哪怕面對眾多的承包商和供應(yīng)商，但因一方面要受學(xué)校相關(guān)制度監(jiān)督和制約，另一方面也受其代理權(quán)限的限制，致使在項目管理過程中，一些重要的權(quán)力很難得到運(yùn)用，如資金撥付、工程決算、審計等，因而在一定程度上減少了腐敗行為發(fā)生的機(jī)會，有利于遏制腐敗。

1.2.2 有利于項目依法依規(guī)審批

隨著代建制管理模式在基建項目中應(yīng)用的逐步完善，高?；椖课写ü芾恚谇捌陔A段可幫忙高?；ú块T開展各項審批工作，包括項目建議書、可研、立項、土地、規(guī)劃、環(huán)保、人防、綠化、消防、初步設(shè)計等報告編制以及依規(guī)報批工作，還有質(zhì)檢、安檢備案，辦理圖審、施工許可，組織安排開工前的“三通一平”工作，以及勘查、設(shè)計、監(jiān)理、設(shè)備、施工等招標(biāo)工作，代建公司配備的專業(yè)技術(shù)人員熟悉工作程序和相關(guān)審批制度，雖僅僅是階段性代建，但也能對完成大量的前期工作起到積極又專業(yè)化的協(xié)助作用。在施工階段，又有較完整的工程變更、簽證的審批制度，對工程施工期間的材料變更、設(shè)計變更等事由依據(jù)較充分。相對于以往的“自建”模式，代建制管理模式更有利于審批。

1.2.3 完善的建設(shè)程序有利于項目建設(shè)

代建制項目管理模式有利于各相關(guān)部門在制度制訂、工程程序、項目監(jiān)管等環(huán)節(jié)加強(qiáng)協(xié)作。其中，建立專題會議制度，研究重大事項，協(xié)調(diào)重要問題，從而加強(qiáng)了代建制管理模式在具體實施過程中的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，財政、住建、監(jiān)察、審計等相關(guān)部門各司其職，共同做好代建制管理模式應(yīng)用項目的服務(wù)和監(jiān)督管理工作，充分體現(xiàn)了代建制管理模式能夠多方制衡的作用。代建制管理模式能在合同明確的職權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立開展工作，嚴(yán)格遵守相關(guān)部門對項目建設(shè)管理的有關(guān)制度并自覺服從監(jiān)管，確保投資、質(zhì)量、安全和進(jìn)度等目標(biāo)的實現(xiàn)［2］。因此，具有較為完善的程序?qū)椖拷ㄔO(shè)是有利的。

1.2.4 減少業(yè)主單位的工作量和勞動強(qiáng)度

高?；椖坎捎秒A段性代建管理模式有利于減少建設(shè)單位的工作量。基建項目無論是前期階段還是施工階段，工作程序均特別繁瑣，基建項目若采用代建制管理模式，則這些繁瑣的工作有專業(yè)管理人員負(fù)責(zé)，期間他們會和設(shè)計、監(jiān)理、施工、材料供應(yīng)商以及中間機(jī)構(gòu)進(jìn)行大量的溝通協(xié)調(diào)工作，且工程的安全、質(zhì)量、工期均由代建單位負(fù)責(zé)。這在一定程度上減少了業(yè)主單位的工作量，勞動強(qiáng)度大大降低。

2 代建制管理模式應(yīng)用存在的問題和應(yīng)對措施

2.1 法律地位尚不明確，應(yīng)加以明確

高校作為建設(shè)主體，在基建項目的管理上法律賦予重大的責(zé)任和義務(wù)。應(yīng)用代建制管理模式的目的是希望通過代建方式使高校能夠擺脫專業(yè)技術(shù)人員和管理人員等人力資源的稀缺所帶來的各種問題，減少責(zé)任和義務(wù)的承擔(dān)。但是，由于代建制在國內(nèi)基本建設(shè)程序中沒有明確的法律地位。因此，客觀上無法得到各級政府和建設(shè)相關(guān)管理部門的認(rèn)可，實際操作過程中遇到很多困難，在辦理各種工程建設(shè)手續(xù)的過程中，其身份難以被有關(guān)行政管理部門認(rèn)可。據(jù)了解，在實際應(yīng)用過程中，曾出現(xiàn)代建單位在建設(shè)工程中承擔(dān)了民事責(zé)任風(fēng)險而不是行政責(zé)任的風(fēng)險。另外，在基建項目代建過程中因代建取費(fèi)過低導(dǎo)致代建公司不承擔(dān)更多的代建責(zé)任，出現(xiàn)扯皮、責(zé)任推卸等情況。今后，隨著基建項目代建管理模式應(yīng)用范圍越來越廣，在法律層面上應(yīng)結(jié)合我國國情和代建制管理模式的操作模式、工作程序、責(zé)任追究等方面制定相關(guān)法律法規(guī)，明確各方的權(quán)利和責(zé)任，編制和應(yīng)用代建項目的合同示范文本，有據(jù)可依，避免出現(xiàn)推諉扯皮、推卸責(zé)任的問題，使代建制管理模式的法律性質(zhì)問題進(jìn)一步完善。

2.2 代建制管理模式的市場化程度不高，應(yīng)加以改善

在以政府為主導(dǎo)、組建政府專業(yè)管理機(jī)構(gòu)模式下所形成的代建制企業(yè)大多隸屬于政府部門。雖然根據(jù)政府體制改革的要求，“代建制”單位形式上改制成為一個企業(yè)，但實質(zhì)上，政企不分、產(chǎn)權(quán)不明、責(zé)權(quán)不清的現(xiàn)象依然存在。由于代建制企業(yè)與相關(guān)政府部門的裙帶關(guān)系，自然形成一種行業(yè)保護(hù)主義、地方保護(hù)主義，阻礙代建制企業(yè)的市場競爭，對代建制企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展相當(dāng)不利。高?；窘ㄔO(shè)規(guī)模和內(nèi)容的確定往往根據(jù)學(xué)校遠(yuǎn)期發(fā)展中各學(xué)院各專業(yè)需求的不同而設(shè)置，這與住宅建筑相比功能相對更復(fù)雜，但代建企業(yè)認(rèn)為自身是甲方代表，又有政府部門支持，對于高校的需求不是很重視，他們認(rèn)為學(xué)校部門很難溝通，不愿聽取學(xué)校部門意見，與其服務(wù)對象的立場、觀點(diǎn)不一致，最終出現(xiàn)建筑物設(shè)計功能不能滿足高校的實際需求的現(xiàn)象。因此，目前代建制實際應(yīng)用市場還處于成長發(fā)育階段，代建主體較少，尤其缺少經(jīng)驗豐富、水平高的代建企業(yè)，還未形成良性的市場競爭。政府層面應(yīng)結(jié)合實際出臺相應(yīng)政策培育扶持一批經(jīng)驗豐富的代建企業(yè)，統(tǒng)一資質(zhì)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，并優(yōu)化代建市場準(zhǔn)入機(jī)制，建立科學(xué)合理的評價體系和誠信檔案，嚴(yán)格控制要求;且代建單位的選擇也應(yīng)完全市場化，通過公開招投標(biāo)選擇社會責(zé)任感強(qiáng)、專業(yè)水平高，對同類項目有建設(shè)經(jīng)驗的代建單位，保證代建單位的項目管理水平，完善項目建設(shè)代理市場，為整個建筑市場把好關(guān)，從而提高投資效益。

2.3 交付使用和整改效率有待提高

高?；椖坎捎秒A段性代建制模式時，其工作范圍一定要以合同要約和施工圖為準(zhǔn)，代理權(quán)限和各節(jié)點(diǎn)工作均應(yīng)有書面依據(jù)。在實際代建過程中，有時由于代建單位對建筑物功能的復(fù)雜要求、認(rèn)識度、理解度和高校建設(shè)管理部門存在一定差距，若此時遇到建筑工程管理經(jīng)驗較缺乏的管理人員，則很難考慮到功能的重要性，且一味重視按圖施工，建筑功能的優(yōu)化與調(diào)整就有一定難度。如代建項目交付使用后，對于質(zhì)保期內(nèi)的維修響應(yīng)問題，一旦遇到突發(fā)應(yīng)急事件時，由于存在代建單位這個第三方問題，可能會導(dǎo)致響應(yīng)不及時，不能滿足師生的快速響應(yīng)服務(wù)要求?；蛸|(zhì)保期到期的移交工作流程不明確，嚴(yán)肅性不夠，造成質(zhì)保期內(nèi)和質(zhì)保期外的責(zé)任難界定，存在推現(xiàn)象;或者因交付使用時涉及基建項目的系統(tǒng)圖紙、設(shè)備參數(shù)、操作手冊等紙質(zhì)資料移交不全，給后續(xù)管理工作帶來很大麻煩;有些報修存有重大安全隱患的，沒有引起相關(guān)部門重視，如鍋爐房出現(xiàn)鍋爐回氣、回水現(xiàn)象，如果回氣一氧化碳超標(biāo)，將會嚴(yán)重威脅值班人員的人身安全;有些設(shè)備設(shè)計缺陷，反映多次沒有整改，如電梯五方通話問題。排灌站灌流泵室，深度有6 m 左右，沒有設(shè)計排污泵，以及檢修照明，而且雨水容易流入，容易造成設(shè)備損壞等方面因交付使用和整改效率所產(chǎn)生的問題。因此，高?；椖繜o論是全過程代建還是階段性代建，都應(yīng)在雙方簽訂合同時根據(jù)學(xué)校的實際，對基建項目交付使用后質(zhì)保期期間的保修問題和整改問題進(jìn)行明確，以進(jìn)一步滿足服務(wù)對象的需求。

2.4 代建制與監(jiān)理制度的相似性

根據(jù)國家法律法規(guī)規(guī)定，監(jiān)理單位在工程建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度、投資控制等方面監(jiān)督的義務(wù)，以及項目的合同管理、信息管理和工作協(xié)調(diào)責(zé)任。而我國目前應(yīng)用代建制管理模式的基建項目在工程實施過程中代建單位所承擔(dān)的權(quán)利與義務(wù)也和監(jiān)理單位承擔(dān)的類似。這些制度具有同性質(zhì)的重迭性，導(dǎo)致建設(shè)工程的中間管理服務(wù)環(huán)節(jié)過多，不僅造成資源浪費(fèi)、管理低效等問題，如果不能有效地處理好兩者之間的關(guān)系，則可能會對工程建設(shè)產(chǎn)生副作用，并在一定程度上阻礙了建筑領(lǐng)域的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐。如某高校建設(shè)期間經(jīng)常發(fā)生代建與監(jiān)理之間的矛盾問題，這種矛盾一旦發(fā)生勢必對基建項目建設(shè)產(chǎn)生很不利的影響。今后，應(yīng)從法律的層面上進(jìn)一步明確代建制和監(jiān)理制度的側(cè)重點(diǎn)，細(xì)化各方的義務(wù)和責(zé)任，由建設(shè)主管部門出臺符合實際的相關(guān)管理辦法。

3 結(jié) 語

“代建制”是目前建設(shè)市場改革的一項創(chuàng)新，在高校基本建設(shè)中應(yīng)用也正處于試行階段，尚未成熟，其制度還有待深入研究，其效果也需要實踐去進(jìn)一步驗證。今后，我們應(yīng)因地制宜，在建設(shè)實施過程中出現(xiàn)的種種矛盾和問題，只有通過逐步建立和完善相關(guān)政策制度，并在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗，才能得到解決?；椖繉嵤┐ㄖ乒芾砟Ｊ绞钦顿Y體制改革的必然趨勢，是加強(qiáng)政府投資管理的有效手段。進(jìn)一步推動代建制管理模式的應(yīng)用走入良性軌道，是我國政府投資體制改革的必然選擇。

［1]張珊珊.高?；ㄖ袑嵤┐ㄖ频娘L(fēng)險研究［J］. 天津經(jīng)濟(jì)，2013(1):15 -16.

［2]何碰成，佘潔卿.高?；üこ檀ㄖ骑L(fēng)險分析及其控制［J］.教育財會研究，2013(5):9 -10.