我國(guó)鐵路建設(shè)融資方式演進(jìn)歷程與發(fā)展

萬莉

摘 要：中國(guó)鐵路發(fā)展的一個(gè)主要瓶頸就是資金短缺，中國(guó)鐵路的融資從發(fā)端就完全依賴政府籌資。通過梳理建國(guó)后我國(guó)鐵路融資方式的演進(jìn)歷程，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)鐵路融資方式的缺點(diǎn)，以及融資渠道單一的原因。在此基礎(chǔ)上，探討如何改變我國(guó)現(xiàn)有的鐵路融資方式，以及未來可以考慮的新融資方式。

關(guān)鍵詞：鐵路融資；渠道單一；新融資方式

中圖分類號(hào)：F2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16723198（2015）03002403

1 引言

早在1859年，洪仁玕就在《資政新篇》中提出修建鐵路，孫中山在1919年完成的《實(shí)業(yè)計(jì)劃》中對(duì)鐵路的建設(shè)十分重視，他總結(jié)美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的門徑，認(rèn)為修筑鐵路是第一條。在辛亥革命后，他辭去臨時(shí)大總統(tǒng)職務(wù)后就開始督辦鐵路。鐵路作為當(dāng)今世界最重要的交通方式之一，在促進(jìn)要素、商品流動(dòng)、技術(shù)進(jìn)步、擴(kuò)大市場(chǎng)等方面的作用舉足輕重。尤其在中國(guó)這個(gè)地廣人多、地形復(fù)雜、資源分布不均的發(fā)展中國(guó)家，鐵路有著不可替代的重要作用。從1881年中國(guó)的第一條只有10公里的唐胥鐵路到今天約10萬公里，擁有僅次于美國(guó)和俄羅斯的全球第三大鐵路網(wǎng)，以及全球最大規(guī)模的高速鐵路網(wǎng)，中國(guó)鐵路發(fā)展走過高潮與低谷。

對(duì)于鐵路這種具有顯著外部性，且固定成本極高的公共品，其從融資建設(shè)到運(yùn)營(yíng)都是難題。而融資無論在哪個(gè)國(guó)家從一開始就是制約鐵路發(fā)展的一大瓶頸?？v觀中國(guó)鐵路發(fā)展史，中國(guó)鐵路的大發(fā)展就是伴隨著高投資。新中國(guó)成立后的前30年，鐵路投資深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，鐵路投資出現(xiàn)了兩個(gè)投資高潮。20世紀(jì)90年代，面對(duì)鐵路發(fā)展的瓶頸，進(jìn)行了一系列的探索。進(jìn)入新世紀(jì)以來，鐵路投資大規(guī)模增加，鐵路投融資體制開始改革，突破了過去單一的投資模式，拓展多元化的投資體制，并且于2004年公布了鐵路發(fā)展的《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》。至此，鐵路投資在這一階段從形式到內(nèi)容上都進(jìn)入了實(shí)質(zhì)的大提速之中。而鐵道部改革后新成立的中國(guó)鐵路總公司為中國(guó)鐵路建設(shè)籌資帶來了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。從中國(guó)鐵路建設(shè)開始變革，擴(kuò)大融資范圍中，可以看出鐵路融資的新方向。

2 新中國(guó)鐵路建設(shè)融資方式的演進(jìn)歷程

新中國(guó)鐵路建設(shè)融資方式的演變歷程：從1949到20世紀(jì)80年代末，我國(guó)鐵路由中央政府投資修建和管理的國(guó)家鐵路、地方政府投資修建并管理的地方鐵路以及企業(yè)投資修建及主要服務(wù)于企業(yè)內(nèi)部運(yùn)輸?shù)膶Ｓ镁€、專用鐵道構(gòu)成，路網(wǎng)運(yùn)輸則由鐵道部統(tǒng)一調(diào)度指揮。

改革開放前，鐵路建設(shè)資金來源是在政府財(cái)政預(yù)算中，以基本建設(shè)資金方式投入到鐵道部或建設(shè)單位。但這一體制對(duì)投資無強(qiáng)力約束、無責(zé)任人又無需還款，造成項(xiàng)目投資效益低下，投資體制弊端日益突出。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立和完善，1984年，國(guó)家計(jì)委和財(cái)政部決定從1985年開始，國(guó)家預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資全部由撥款改為貸款。鐵道部作為國(guó)家鐵路的主管部門，統(tǒng)一從銀行貸款，統(tǒng)一償還本息。

1986年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)鐵道部“七五”期間實(shí)行全行業(yè)經(jīng)濟(jì)承包責(zé)任制，即鐵路建設(shè)、機(jī)車車輛購置和更新改造等資金由鐵道部從盈利中提取，不足部分通過貸款等途徑補(bǔ)充，國(guó)家通過減收營(yíng)業(yè)稅予以扶持。但是鐵路運(yùn)價(jià)固定且偏低，盈利難，無法用以修建鐵路，另一方面，鐵路建設(shè)項(xiàng)目利潤(rùn)低，許多項(xiàng)目的收益不足以支付銀行貸款利息，鐵路建設(shè)陷入困境。

20世紀(jì)90年代后，國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，但鐵路建設(shè)滯后，于是中央提出“統(tǒng)籌規(guī)劃、條塊結(jié)合、分層負(fù)責(zé)、聯(lián)合建設(shè)”，各地興起了由地方政府出資與鐵道部合修鐵路。國(guó)家還先后批準(zhǔn)部分省市在本省國(guó)家鐵路貨物運(yùn)價(jià)中再加收鐵路建設(shè)附加費(fèi)，用于本省合資鐵路和地方鐵路的建設(shè)。至2004年底，合資鐵路營(yíng)業(yè)里程己達(dá)8524公里，但仍占鐵路總里程比重很小。

為了籌集更多的資金發(fā)展鐵路，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立鐵路建設(shè)基金，在國(guó)家鐵路貨物運(yùn)價(jià)中每噸公里增加2厘，作為鐵路建設(shè)基金的來源。鐵路建設(shè)基金由鐵道部統(tǒng)一管理，全部用于鐵路基建投資和償還鐵路建設(shè)貸款。至2004年底，鐵道部累計(jì)征收建設(shè)基金4000多億元，鐵路建設(shè)基金成為鐵道部基本建設(shè)投資的主要來源。此外，鐵道部可以發(fā)行鐵路建設(shè)債券，由鐵路建設(shè)基金提供不可撤消連帶責(zé)任擔(dān)保。至2004年底，鐵道部共發(fā)行鐵路建設(shè)債券近300億元，其中部分債券已到期兌付。

由于鐵路改革緩慢帶來的運(yùn)輸能力不足的問題日益突出，從2004年開始到2006年，鐵道部制定了《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》、《鐵道部關(guān)于鼓勵(lì)支持非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施意見》、《中國(guó)鐵路“十一五”規(guī)劃》等一系列改革政策，分別從吸引社會(huì)資金參與地方鐵路建設(shè)、鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)非公有資本參與鐵路建設(shè)及設(shè)計(jì)“十一五”鐵路投融資改革的戰(zhàn)略目標(biāo)這三方面推進(jìn)中國(guó)鐵路體制改革。

目前鐵路建設(shè)資金來源主要有五部分：中央預(yù)算投入、鐵路建設(shè)基金、來自地方政府和其他戰(zhàn)略合資人的資金、鐵路債券、既有鐵路通過資本市場(chǎng)募集資金。

除此之外，國(guó)家開發(fā)銀行提供了大量政策性貸款支持鐵路行業(yè)固定資產(chǎn)投資，其他資金來源還有國(guó)家專項(xiàng)補(bǔ)助、水利基金返還以及部分周轉(zhuǎn)貸款（或撥款）、外資等，但總體數(shù)量小。

下面有3張圖可以直觀看出中國(guó)鐵路基本建設(shè)融資方式變化的情況。

由圖1可看出，建設(shè)資金占主力，財(cái)政預(yù)算資金銳減，國(guó)內(nèi)貸款逐漸上升，占據(jù)第二位，其他資金依然占比較少。

由圖2可看出，建設(shè)資金依然占主力，國(guó)內(nèi)貸款銳減，但又增加，仍然在第二位，其他資金占比依然較少。

由圖3可看出，建設(shè)資金減少，退居到第三位。國(guó)內(nèi)貸款猛增，達(dá)到第一位。債券遞增，在2007年達(dá)到峰值，又開始逐漸下降，但仍居于第二位。

綜合3圖，可以看出我國(guó)鐵路融資基本來源于建設(shè)基金、國(guó)內(nèi)貸款、債券。其他資金來源一直較少，可以看出我國(guó)鐵路融資渠道的單一。這三種融資渠道，占據(jù)前三位，排序的變化都與政策有關(guān)。比如鐵路建設(shè)基金由于是一些依賴鐵路運(yùn)輸行業(yè)的重負(fù)，一直被呼吁減少甚至取消，所以這種基金可能會(huì)一直減少，不是鐵路建設(shè)資金可持續(xù)的來源。而貸款、債券的激增是伴隨著鐵路的跨越式發(fā)展。不過巨額的債務(wù)，盈利少，造成了鐵路行業(yè)的信任危機(jī)。

這是中國(guó)鐵路融資的現(xiàn)狀，究其融資方式演變的根本原因都是由于資金短缺，不得不被動(dòng)改革融資的方式，希望擴(kuò)大融資的渠道，獲得更多的鐵路建設(shè)資金。但是其融資方式的轉(zhuǎn)變過程與當(dāng)時(shí)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)制度息息相關(guān)，受政策影響深。

3 中國(guó)鐵路建設(shè)融資方式存在的問題

我國(guó)鐵路建設(shè)資金主要來源于兩方面：一是在運(yùn)價(jià)內(nèi)統(tǒng)一征收鐵路建設(shè)基金；二是銀行貸款、鐵路建設(shè)債券和國(guó)債。即使少數(shù)幾個(gè)鐵路分局試點(diǎn)組建了上市公司，但所籌集的資金也主要是用來進(jìn)行技術(shù)改造和提高經(jīng)營(yíng)管理效益，而不是建設(shè)新線。另一方面，鐵路貸款已進(jìn)入還本付息高峰期，每年征收的鐵路建設(shè)基金已低于當(dāng)年還本付息總額，還貸壓力進(jìn)一步增大。近年來，鐵路雖然在間接融資和直接融資兩方面都進(jìn)行了一些新的探索，但力度不夠，難以滿足大規(guī)模建設(shè)的融資需求。

中國(guó)鐵路建設(shè)資金捉襟見肘的癥結(jié)在融資渠道單一，從上面中國(guó)鐵路建設(shè)融資情況的介紹，可以總結(jié)出融資方式存在以下幾個(gè)方面的問題。

3.1 鐵路建設(shè)管理政企不分

鐵路的公共性強(qiáng)，線路長(zhǎng)，難以分割，建設(shè)周期長(zhǎng)，投資成本巨大，需要政府的主導(dǎo)，改革成本大，沿襲下來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的管理方式尾大不掉，行業(yè)的市場(chǎng)化改革困難重重。鐵路行業(yè)一直處在大一統(tǒng)的管理中，籌資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)都是由政府部門主導(dǎo)。鐵路項(xiàng)目的籌資，除了從貨運(yùn)中抽出的鐵路建設(shè)基金、國(guó)內(nèi)銀行貸款。通過資本市場(chǎng)的債券融資以及上市，都只是作為資金缺口的補(bǔ)充。由于鐵路不能像公路那樣設(shè)置收費(fèi)站，地方政府不能從鐵路的修建中獲得直接的財(cái)政收入，而參與合資鐵路或者直接修建地方鐵路又需要大量投資，在投資支出與收益之間有矛盾，因此合資鐵路、地方鐵路一直發(fā)展遲緩，占鐵路總里程很小，而且大多處在支線，效益也不樂觀。鐵路的融資一直局限在財(cái)政支出、國(guó)有銀行貸款，鐵路行業(yè)的盈利無法體現(xiàn)。政企不分造成了管理混亂，即使是合資鐵路，在修建后，也會(huì)面臨由誰管理的尷尬問題。沒有明晰的籌資及運(yùn)營(yíng)、管理制度，也會(huì)阻礙其他資本的進(jìn)入。

3.2 鐵路項(xiàng)目的盈利性造成融資單一

社會(huì)資本難以進(jìn)入鐵路行業(yè)，一是有鐵路行業(yè)與銀行的天然聯(lián)系，有穩(wěn)定的銀行貸款來源。引入社會(huì)資本則需要配套相應(yīng)的制度，影響鐵路建設(shè)進(jìn)程。二是客專項(xiàng)目大多回報(bào)率不高，社會(huì)資本無意進(jìn)入，而收益率高的項(xiàng)目，鐵道部也不會(huì)拱手相送。只是由于銀行貸款減少，鐵路項(xiàng)目停工潮和資金危機(jī)，才導(dǎo)致鐵道部不得不重新尋求其他的融資方式。

在2011年6月份的時(shí)候，鐵道部就嘗試開拓進(jìn)行新的融資方式，如重新啟動(dòng)2008年開始籌備的鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金，嘗試金融租賃等新型融資方式。如果在債券市場(chǎng)和信貸市場(chǎng)不能順利籌得資金的話，引入社會(huì)資本就十分重要。如：蒙西到華中的煤運(yùn)線路，正是引入了大量的企業(yè)資金。但這也暴露了一個(gè)難題，社會(huì)資本只是對(duì)煤運(yùn)項(xiàng)目的投資頗為踴躍，而大量的客運(yùn)專線，并不受企業(yè)資本的青睞。想引入社會(huì)資本，那么建設(shè)項(xiàng)目的盈利性是關(guān)鍵。

3.3 中國(guó)資本市場(chǎng)不完善

我國(guó)的資本市場(chǎng)不夠健全也是一方面原因，鐵路行業(yè)這種大規(guī)模的融資，在資本市場(chǎng)基本只是通過債券融資。而我國(guó)的債券融資發(fā)展并不充足。鐵路系統(tǒng)的企業(yè)上市很罕見，因此缺少股權(quán)融資，還息壓力大。

4 中國(guó)鐵路融資的新方向

進(jìn)入20世紀(jì)80年代以后，由于依靠國(guó)家補(bǔ)貼維持運(yùn)營(yíng)，負(fù)債嚴(yán)重，很多國(guó)家的鐵路發(fā)展陷入困境。因此，各國(guó)開始重新定位國(guó)家與鐵路的關(guān)系進(jìn)行改革，試圖突破國(guó)有資本的壟斷地位，改善鐵路的投資政策，積極吸引社會(huì)和民間資本進(jìn)入鐵路建設(shè)行業(yè)，融資方式多元化。國(guó)外鐵路建設(shè)的實(shí)踐證明：將民間資本引入鐵路建設(shè)是可行的，但前提是要有完善的法律和法規(guī)保障。應(yīng)盡快出臺(tái)和完善有利于形成鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)的法律與政策，培育和發(fā)展鐵路建設(shè)、運(yùn)輸營(yíng)運(yùn)市場(chǎng)。當(dāng)然不能照搬國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，要根據(jù)中國(guó)的整體制度環(huán)境，對(duì)鐵路系統(tǒng)進(jìn)行改革。

我國(guó)鐵路融資也可以采用一些新的模式，如：

（1）項(xiàng)目融資。

項(xiàng)目融資包括BOT和TOT，根據(jù)不同項(xiàng)目的特點(diǎn)和投資風(fēng)險(xiǎn)，選擇是否由項(xiàng)目公司承擔(dān)建設(shè)，提高鐵路經(jīng)營(yíng)效率和政府投資的回收速度，引入先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，并且政府始終擁有鐵路的最后所有權(quán)。

（2）租賃融資。

租賃融資，也稱設(shè)備租賃，是指出租人購進(jìn)或租入承租人所需的設(shè)備，供承租人在約定的期限內(nèi)使用，承租人分期向出租人支付一定租賃費(fèi)的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。鐵路建設(shè)可以前期投入較少的租金獲得先進(jìn)設(shè)備和技術(shù)等，出租方收取租金、開拓市場(chǎng)份額，雙方可以雙贏。如“廣深公司”成功采用租賃融資引進(jìn)瑞典X-2000擺式列車。

（3）股權(quán)融資。

鐵路公司發(fā)行股票，可以獲得長(zhǎng)期、充足而穩(wěn)定的資金。鐵路建設(shè)項(xiàng)目投資回收期長(zhǎng)、資金需要量巨大，而我國(guó)大量閑置的社會(huì)資本也需要更多的自由參與國(guó)計(jì)民生的實(shí)業(yè)建設(shè)。股票融資可以降低負(fù)債率，減輕償債壓力。目前資本市場(chǎng)上有廣深鐵路、大秦鐵路、南方匯通、鐵龍物流、中鐵二局、中國(guó)鐵建、中國(guó)中鐵、中國(guó)南車、中國(guó)北車等近三十家上市公司。

鐵路的融資方式的改變也伴隨著整個(gè)鐵路系統(tǒng)的改革，可以肯定的是無論怎樣改，鐵路的融資必須要另辟蹊徑，不能再依賴現(xiàn)有的融資方式。

5 結(jié)論

由于中國(guó)傳統(tǒng)的政治文化，制度結(jié)構(gòu)、社會(huì)環(huán)境等等，從鐵路在中國(guó)發(fā)端，就造成了中國(guó)鐵路完全依靠政府籌建，統(tǒng)一規(guī)劃。從早期依靠外債，到新中國(guó)幾個(gè)五年計(jì)劃對(duì)于鐵路的大力投資，鐵路的發(fā)展并不均衡。僅依靠政府的投資是不夠的，尤其是中國(guó)這樣的人口稠密、地域廣大的發(fā)展中國(guó)家，鐵路是交通運(yùn)輸?shù)闹髁?，而現(xiàn)有的鐵路系統(tǒng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人們的需求。而現(xiàn)有的資金又無法支持鐵路發(fā)展，因此需要拓展新的融資渠道。中國(guó)的鐵路改革在2014年，就邁出了一大步，中國(guó)鐵路總公司的成立或許就是鐵路政企分開的第一步，以后鐵路的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)模式將更加市場(chǎng)化?，F(xiàn)有的融資模式，如合理發(fā)債，審慎的貸款，提取的建設(shè)基金，地方政府的參與方式都要不斷深化，隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，合理配置。而新的融資方式也要不斷開拓，中國(guó)的鐵路才能成為支撐經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的砥柱。