自然資源開(kāi)發(fā)地居民利益損失補(bǔ)償模式研究——以8省（自治區(qū)）少數(shù)民族地區(qū)為例

馬曉青 王天雁

（西北民族大學(xué) 法學(xué)院，蘭州 730030）

在生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，自然資源開(kāi)發(fā)地居民作為生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，在生存和發(fā)展中形成了與生態(tài)環(huán)境共生的特殊利益需求。但現(xiàn)實(shí)狀況是，自然資源開(kāi)發(fā)，特別是民族地區(qū)自然資源開(kāi)發(fā)給國(guó)家、當(dāng)?shù)卣烷_(kāi)發(fā)者帶來(lái)可觀的經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，卻也在無(wú)情地毀壞當(dāng)?shù)鼐用竦募覉@，自然資源開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞已經(jīng)使得不少當(dāng)?shù)鼐用衩媾R著流離失所的窘境。現(xiàn)行法律通常就自然資源開(kāi)發(fā)中產(chǎn)生的征收和環(huán)境問(wèn)題在單行法中做出零散的規(guī)定，而且主要針對(duì)個(gè)體利益的補(bǔ)償。理論研究當(dāng)中也側(cè)重于環(huán)境污染導(dǎo)致的個(gè)體利益的損失補(bǔ)償，涉及到資源開(kāi)發(fā)地居民整體的生存保障、環(huán)境和生態(tài)利益的保護(hù)的綜合性研究則不多見(jiàn)。事實(shí)上，自然資源開(kāi)發(fā)中利益受損的不僅是資源開(kāi)發(fā)地的個(gè)體居民，而且是居民整體，受損的利益不僅包括現(xiàn)實(shí)利益，而且包括未來(lái)利益，民族地區(qū)自然資源開(kāi)發(fā)地居民利益補(bǔ)償需要綜合考慮這些因素，并且采用更有效的方式對(duì)其利益受損狀況進(jìn)行全面補(bǔ)償。

一、民族地區(qū)自然資源開(kāi)發(fā)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦挠绊?/h2>

（一）自然資源輸出情況分析

根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)整理，2011年我國(guó)五個(gè)民族自治區(qū)加上青海、云南和貴州三個(gè)享受民族地方政策的省，水力發(fā)電量占全國(guó)水力發(fā)電總量的33%，原煤產(chǎn)量占全國(guó)產(chǎn)量的41.2%，原油產(chǎn)量占全國(guó)總產(chǎn)量的14.9%，天然氣基礎(chǔ)產(chǎn)量占全國(guó)總產(chǎn)量的53.8%。這四類(lèi)資源產(chǎn)量換算為標(biāo)準(zhǔn)煤后，總和輸出量占到全國(guó)總量的38%，而在1989年該比例僅為12%?？梢?jiàn)，在我國(guó)自然資源開(kāi)發(fā)中，民族地區(qū)自然資源開(kāi)發(fā)占有日益重要的地位。

（二）自然資源開(kāi)發(fā)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用窭娴闹饕绊?/h3>

自然資源的開(kāi)發(fā)，特別是一些重大的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，如水電開(kāi)發(fā)和能源開(kāi)發(fā)，毫無(wú)疑問(wèn)對(duì)于帶動(dòng)資源所在地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展具有積極作用。作為當(dāng)?shù)刂匾漠a(chǎn)業(yè)，可以增加當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)和居民收入，產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，為當(dāng)?shù)卣峁┛煽康呢?cái)政稅收來(lái)源。例如內(nèi)蒙古自治區(qū)憑借其自然資源，特別是煤炭和稀土資源優(yōu)勢(shì)，從2001年至2011年，內(nèi)蒙古GDP年均增長(zhǎng)率高達(dá)17%，為中國(guó)所有省區(qū)市中最快增速。2011年，內(nèi)蒙古煤炭產(chǎn)量幾乎占到全國(guó)總產(chǎn)量的三分之一。

但是，過(guò)度的、不合理的自然資源開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)也是不容忽視的。隨著資源的枯竭，資源開(kāi)發(fā)所產(chǎn)生的“荷蘭病”效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)過(guò)度集中問(wèn)題，科技創(chuàng)新擠出效應(yīng)，成為資源枯竭型城市所不得不面臨的傷痛。同時(shí)，更為嚴(yán)重的是，資源開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的耕地沙漠化和荒漠化、水資源污染和耗用，生態(tài)環(huán)境的破壞等問(wèn)題直接影響當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活和生存。據(jù)中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局調(diào)查統(tǒng)計(jì)，1950年至2005年，新疆、內(nèi)蒙古等8省（自治區(qū)）總計(jì)發(fā)生礦山地質(zhì)災(zāi)害2824起，死亡2499人，影響面積63778.97公頃，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)355319.37萬(wàn)元，其中新疆、云南、內(nèi)蒙古和廣西等省區(qū)都是礦山地質(zhì)災(zāi)害的重災(zāi)區(qū)。[1]前述八省區(qū)2011年礦山環(huán)境恢復(fù)治理投入資金達(dá)到約33億元，占全國(guó)投入資金的28%左右，礦山占用破壞土地85萬(wàn)公頃，約占全國(guó)的34%，而8?。▍^(qū)）2011年GDP總和僅占全國(guó)GDP總量的10.9%?？梢?jiàn)，這些自然資源稟賦優(yōu)異的地區(qū)在供給大量自然資源的同時(shí)，也帶來(lái)了嚴(yán)重的環(huán)境和生態(tài)問(wèn)題。

盡管自然資源開(kāi)發(fā)中，資源地居民（社區(qū)）亦能從資源開(kāi)發(fā)中獲得部分受益，如基礎(chǔ)設(shè)施改善帶來(lái)的生產(chǎn)和生活的便利，更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和收入的提高，但是其也承受著來(lái)自更多的資源開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的資源詛咒、資源耗竭、環(huán)境污染和生態(tài)破壞等負(fù)面效應(yīng)。尤其是對(duì)當(dāng)?shù)氐木用裆瞽h(huán)境產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響，由于自然資源開(kāi)發(fā)帶來(lái)的環(huán)境和生態(tài)破壞事件不勝枚舉，例如2002年貴州都勻壩固鎮(zhèn)多杰村鉛鋅礦尾渣大壩崩塌環(huán)境污染事件，2012年云南曲靖鉻渣污染事件等。與此同時(shí)，“對(duì)當(dāng)?shù)鼐用穸?，我?guó)資源資產(chǎn)收益分配中幾乎不考慮資源資產(chǎn)收益的外部負(fù)面效益，分配主體中也沒(méi)有考慮當(dāng)?shù)鼐用竦睦??！盵2]據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，我國(guó)礦產(chǎn)資源收益的分配中，油氣資源收入每實(shí)現(xiàn)1元，資源所有者、中央政府及資源所在地獲得0.26元，開(kāi)采商支付總的生產(chǎn)成本0.37元，剩余0.37元成為開(kāi)采商利潤(rùn)，這比國(guó)外開(kāi)采商平均0.27元的利潤(rùn)要高得多。[3]從學(xué)者的調(diào)研數(shù)據(jù)來(lái)看，民族地區(qū)自然資源開(kāi)發(fā)地社區(qū)從資源開(kāi)發(fā)企業(yè)中取得的收益一般僅占資源開(kāi)發(fā)總收益的1%-3%，而從央企取得的收益似乎更低。[4]

從民族地區(qū)自然資源輸出及其影響來(lái)看，盡管自然資源的開(kāi)發(fā)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有顯著的關(guān)聯(lián)性，但是不可否認(rèn)的是，資源開(kāi)發(fā)同樣帶來(lái)更為嚴(yán)重的環(huán)境和生態(tài)問(wèn)題，而資源地居民并沒(méi)有獲得與其利益損失相對(duì)應(yīng)的收益分配?！爱?dāng)資源所在地居民獲得的收益不足以彌補(bǔ)開(kāi)采對(duì)其生活、生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的破壞時(shí)，資源所在地居民就成為實(shí)際的受害者，這時(shí)分配格局的不公就成為一種絕對(duì)不公?！盵5]因此，必須協(xié)調(diào)好中央、地方、開(kāi)發(fā)企業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用竦睦骊P(guān)系，以最低的資源和環(huán)境成本確保資源得以最大利用或持續(xù)利用，使正效應(yīng)最大化，負(fù)效應(yīng)最小化達(dá)到資源效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、社會(huì)效應(yīng)和環(huán)境效應(yīng)相互協(xié)調(diào)、統(tǒng)一和系統(tǒng)最優(yōu)，利益相關(guān)者的效應(yīng)達(dá)到均衡。[6]

二、民族地區(qū)自然資源開(kāi)發(fā)中的利益補(bǔ)償法律關(guān)系分析

從目前法律規(guī)定來(lái)看，我國(guó)多從環(huán)境保護(hù)、財(cái)產(chǎn)和人身?yè)p害賠償、土地征收征用、生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫鎸?duì)資源開(kāi)發(fā)地居民利益從多個(gè)方面進(jìn)行特別保護(hù)，并沒(méi)有自然資源開(kāi)發(fā)地居民利益保護(hù)的專(zhuān)門(mén)性規(guī)范。從現(xiàn)行法律來(lái)看，就自然資源開(kāi)發(fā)中當(dāng)?shù)鼐用袼幍姆傻匚粊?lái)看，在現(xiàn)有自然資源權(quán)利框架下，以資源開(kāi)發(fā)地居民利益保障為重心，圍繞著自然資源的開(kāi)發(fā)和管理，分別形成了具有公法性質(zhì)的資源管理和公共服務(wù)關(guān)系，以及具有私法性質(zhì)的資源利用和利益補(bǔ)償法律關(guān)系。

（一）資源管理者（中央政府和地方政府）—資源開(kāi)發(fā)者—資源開(kāi)發(fā)地居民之間的資源管理和公共服務(wù)法律關(guān)系

圍繞自然資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)，根據(jù)稅法和相關(guān)自然資源開(kāi)發(fā)的法律，國(guó)家基于行政管理權(quán)有權(quán)向資源開(kāi)發(fā)者收取相關(guān)稅費(fèi)（如增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、資源稅和環(huán)境治理保證金、生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)等）并依法管理資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)，保障自然資源的合理有序開(kāi)發(fā)，國(guó)家和資源開(kāi)發(fā)者之間基于資源開(kāi)發(fā)稅費(fèi)征收和監(jiān)督管理形成資源開(kāi)發(fā)行政管理法律關(guān)系。在資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中，國(guó)家有責(zé)任對(duì)資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)督管理，對(duì)違法開(kāi)發(fā)的行為加以制止，否則資源地居民有權(quán)要求政府履行其公共管理和服務(wù)的職能（如環(huán)境違法矯正、生態(tài)環(huán)境治理等）。同時(shí)，我國(guó)自然資源開(kāi)發(fā)由中央政府和地方政府實(shí)行分級(jí)管理，資源稅費(fèi)亦在中央政府和地方政府之間進(jìn)行分配，資源開(kāi)發(fā)涉及到的對(duì)資源地的利益補(bǔ)償亦會(huì)通過(guò)財(cái)政支付和轉(zhuǎn)移的方式惠及地方政府，這樣在中央政府和地方政府之間亦會(huì)形成內(nèi)部行政法律關(guān)系。

由此，自然資源開(kāi)發(fā)地居民可以從地方政府提供的生態(tài)恢復(fù)和環(huán)境治理公共服務(wù)中直接受益，亦可以從上級(jí)政府給予地方政府的利益補(bǔ)償、財(cái)政支持和資金扶持中間接受益。

（二）資源所有者（國(guó)家）—資源開(kāi)發(fā)者—資源地居民之間的資源利用和利益補(bǔ)償法律關(guān)系

根據(jù)《物權(quán)法》第46條至第50條的規(guī)定，國(guó)家所有的自然資源范圍相當(dāng)廣泛，不僅包括礦藏、水流、海域，而且包括法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、野生動(dòng)植物資源等。這些自然資源在開(kāi)發(fā)利用的過(guò)程中，由國(guó)家以自然資源行政管理者的身份依法許可他人開(kāi)采利用，以所有者的身份向資源開(kāi)發(fā)者收取權(quán)利金（如資源補(bǔ)償費(fèi)）和租金（如探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)、土地有償使用費(fèi)）。作為資源的開(kāi)發(fā)者，在支付上述費(fèi)用之后，則可以獲得開(kāi)采自然資源的權(quán)利，例如探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)、狩獵權(quán)等準(zhǔn)物權(quán)和其他自然資源使用權(quán)。

1.因土地征收而產(chǎn)生的補(bǔ)償法律關(guān)系。根據(jù)《土地管理法》第43條和54條的規(guī)定，任何單位和個(gè)人因建設(shè)需要使用土地的，必須依法以出讓或劃撥的形式取得國(guó)有土地使用權(quán)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益設(shè)施建設(shè)等除外）。資源開(kāi)發(fā)顯然屬于這里的“建設(shè)”，其若涉及到使用農(nóng)民集體所有的土地的，根據(jù)《物權(quán)法》第42條和《土地管理法》第2條的規(guī)定，必須由國(guó)家以公共利益為理由通過(guò)征收將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地后才能依法出讓或劃撥給資源開(kāi)發(fā)者使用。在此過(guò)程中，資源開(kāi)發(fā)地的居民因土地征收有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。

2.因臨時(shí)利用土地產(chǎn)生的土地租賃關(guān)系。根據(jù)《土地管理法》第57條的規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用國(guó)有土地或者農(nóng)民集體所有的土地，經(jīng)相關(guān)土地行政管理部門(mén)批準(zhǔn)后，由土地使用者與有關(guān)土地行政主管部門(mén)或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)簽訂臨時(shí)使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時(shí)使用土地補(bǔ)償費(fèi)。根據(jù)該條規(guī)定，因自然資源開(kāi)發(fā)而需要臨時(shí)使用土地的需要由資源開(kāi)發(fā)者和資源開(kāi)發(fā)地居民簽訂土地臨時(shí)使用合同，從法律上講，其本質(zhì)上是土地租賃，而土地補(bǔ)償費(fèi)實(shí)為租金。

3.因自然資源開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的資源開(kāi)發(fā)地居民人身和財(cái)產(chǎn)損害而形成損害賠償法律關(guān)系。自然資源開(kāi)發(fā)可能會(huì)導(dǎo)致環(huán)境污染和生態(tài)破壞，因此造成資源開(kāi)發(fā)地居民人身和財(cái)產(chǎn)損害的，根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第65條和《環(huán)境保護(hù)法》第41條的規(guī)定要承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，由此形成資源開(kāi)發(fā)者和開(kāi)發(fā)地居民間的損害賠償法律關(guān)系。

4.因資源開(kāi)發(fā)導(dǎo)致資源地生態(tài)環(huán)境破壞而產(chǎn)生的環(huán)境損害賠償法律關(guān)系。環(huán)境利益從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)具有公益性，涉及到公眾對(duì)良好生活環(huán)境和生活品質(zhì)的追求。根據(jù)《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！痹谶@里，由特定機(jī)關(guān)和組織代表資源地居民針對(duì)資源開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的環(huán)境利益損害，有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)是確定的。由此，實(shí)質(zhì)上形成了資源開(kāi)發(fā)者和資源開(kāi)發(fā)地居民之間基于環(huán)境損害的賠償法律關(guān)系。

分析自然資源開(kāi)發(fā)中的法律關(guān)系，就資源地居民利益受損的直接原因而言，資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)乃是主要因素。若要貫徹自然資源開(kāi)發(fā)中的“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的生態(tài)補(bǔ)償原則，則自然資源的所有者和開(kāi)發(fā)者都應(yīng)當(dāng)對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)中所導(dǎo)致的自然資源開(kāi)發(fā)地居民的利益損失進(jìn)行補(bǔ)償。

三、民族地區(qū)自然資源開(kāi)發(fā)地居民利益損失的補(bǔ)償模式和未來(lái)出路

自然資源開(kāi)發(fā)對(duì)于資源地居民的影響是客觀存在的，這種影響不僅體現(xiàn)在對(duì)資源地居民的現(xiàn)有利益的損害，而且表現(xiàn)為對(duì)他們未來(lái)利益的損害，這是自然資源開(kāi)發(fā)的負(fù)外部性的體現(xiàn)?！皩?duì)這些資源開(kāi)發(fā)和資源輸出地的社區(qū)居民、移民進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償是合理的，因?yàn)闆](méi)有他們的犧牲，就沒(méi)有資源開(kāi)發(fā)的整體利益。嚴(yán)格說(shuō)，對(duì)他們的損失進(jìn)行補(bǔ)償是一種資源開(kāi)發(fā)的‘成本補(bǔ)償’，并不是‘利益分享’?！盵7]由此，以自然資源地居民利益的補(bǔ)償為視角，就是要認(rèn)識(shí)到這種損失補(bǔ)償?shù)暮侠硇?，并且從法律上以合理的方式加以解決。

（一）行政主導(dǎo)下的利益補(bǔ)償模式

對(duì)于自然資源開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的資源地居民的現(xiàn)有利益和未來(lái)利益的損害，現(xiàn)有的解決方案多側(cè)重于通過(guò)行政化的手段，政府以資源管理者的角色通過(guò)向資源開(kāi)發(fā)者征收資源開(kāi)發(fā)的稅費(fèi)或者對(duì)其違法行為給以行政處罰介入到資源開(kāi)發(fā)地居民的征地補(bǔ)償、生態(tài)損害和環(huán)境污染治理之中，從而對(duì)受害的資源地居民的利益進(jìn)行補(bǔ)償。這種補(bǔ)償模式，由于以政府的行政權(quán)力作為后盾，對(duì)于維護(hù)自然資源開(kāi)發(fā)地的生態(tài)環(huán)境和資源開(kāi)發(fā)的利益補(bǔ)償有時(shí)候可以起到立竿見(jiàn)影的效果。但是，由于這種模式下，政府不僅是自然資源所有權(quán)行使的主體，而且是自然資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)的行政管理者。政府既是自然資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)中的受益者，而且亦是公共利益的維護(hù)者，這種角色上的重合和重疊使得自然資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)中資源地居民財(cái)產(chǎn)利益受損時(shí)，其財(cái)產(chǎn)損失很難得到合理的估值和公平的補(bǔ)償。由此，在自然資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)中，因征地補(bǔ)償和生態(tài)破壞而導(dǎo)致的當(dāng)?shù)鼐用窭媸軗p的問(wèn)題，不可能在行政主導(dǎo)下進(jìn)行有效和徹底地解決。

（二）市場(chǎng)主導(dǎo)下的利益分享模式

市場(chǎng)主導(dǎo)的利益分享模式，即在產(chǎn)權(quán)明晰的前提下，對(duì)于自然資源的開(kāi)發(fā)和造成的損害由自然資源的所有者、開(kāi)發(fā)者與資源地居民之間進(jìn)行市場(chǎng)化的產(chǎn)權(quán)交易和損害補(bǔ)償。在市場(chǎng)化的利益分享模式下，自然資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中，資源的開(kāi)發(fā)者通過(guò)市場(chǎng)交易取得資源的開(kāi)發(fā)權(quán)，并且通過(guò)與當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行平等協(xié)商對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦膿p失進(jìn)行合理補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)自然資源的開(kāi)發(fā)。在此過(guò)程中，自然資源開(kāi)發(fā)地居民以其所享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)和生態(tài)環(huán)境權(quán)為依據(jù)實(shí)現(xiàn)其利益損害的合理補(bǔ)償。這種利益補(bǔ)償模式的優(yōu)勢(shì)在于由于資源開(kāi)發(fā)者是與當(dāng)?shù)鼐用裰苯訁f(xié)商進(jìn)行損害補(bǔ)償，從而可以避免政府行政主導(dǎo)下的權(quán)力尋租問(wèn)題，同時(shí)這種補(bǔ)償是以市場(chǎng)化的評(píng)估價(jià)格為依據(jù)，可以實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)鼐用窭鎿p害的完全補(bǔ)償。

從目前的法律規(guī)定來(lái)看，自然資源的權(quán)屬關(guān)系是清晰的，國(guó)家是自然資源的主要所有權(quán)者，而國(guó)務(wù)院則代表國(guó)家行使自然資源所有權(quán)。在自然資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中，當(dāng)?shù)鼐用褡鳛槔嫦嚓P(guān)者，其土地、房屋和生態(tài)環(huán)境是資源開(kāi)發(fā)的損害對(duì)象。作為當(dāng)?shù)鼐用竦闹饕?cái)產(chǎn)的土地和房屋，目前的法律已經(jīng)明確其權(quán)屬，當(dāng)?shù)鼐用裨谶@些財(cái)產(chǎn)受到損害時(shí)自然可以主張利益補(bǔ)償。但是，對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害的補(bǔ)償，目前法律并未明確當(dāng)?shù)鼐用竦纳鷳B(tài)環(huán)境權(quán)利，所以其生態(tài)環(huán)境利益的補(bǔ)償顯然于法無(wú)據(jù)。未來(lái)法律最需要解決的問(wèn)題是，自然資源開(kāi)發(fā)地居民生態(tài)環(huán)境利益的直接補(bǔ)償問(wèn)題。

（三）未來(lái)的出路

行政主導(dǎo)模式下的資源地居民利益補(bǔ)償方案在市場(chǎng)重建和恢復(fù)階段有助于恢復(fù)和建立市場(chǎng)的秩序，但是亦不可避免地會(huì)產(chǎn)生權(quán)力尋租和行政權(quán)濫用的問(wèn)題。在繼續(xù)推進(jìn)市場(chǎng)化改革的中國(guó)，這種行政主導(dǎo)的利益補(bǔ)償模式向市場(chǎng)化模式轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)是未來(lái)資源地居民利益損失補(bǔ)償?shù)母境雎贰?/p>

1.資源開(kāi)發(fā)和損失補(bǔ)償中政府角色的重新定位。在自然資源開(kāi)發(fā)中，政府既是自然資源所有權(quán)的行使代表，又是資源開(kāi)發(fā)的管理者和資源地居民公共利益的維護(hù)者，這種多重身份的重合使得政府在自然資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)的管理過(guò)程中極容易產(chǎn)生角色混亂和錯(cuò)置的問(wèn)題。為避免這種問(wèn)題的產(chǎn)生，解決的辦法就是按照黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出的：“健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)?！痹谧匀毁Y源管理體制的頂層制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)當(dāng)區(qū)分自然資源的所有者和監(jiān)管者，設(shè)立統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)管理部門(mén)行使自然資源所有者的職責(zé)，監(jiān)管部門(mén)則主要負(fù)責(zé)自然資源開(kāi)發(fā)中的自然資源的保護(hù)與修復(fù)。在自然資源的資產(chǎn)管理過(guò)程中，可以區(qū)分經(jīng)營(yíng)性的自然資源和公共性的自然資源，視自然資源公共屬性的差異通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行有償配置和轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢?shí)現(xiàn)自然資源產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)價(jià)值[8]。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立不同層級(jí)（中央和地方）的自然資源所有權(quán)行使主體，實(shí)現(xiàn)自然資源開(kāi)發(fā)收益的共享。在自然資源開(kāi)發(fā)中，針對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦睦嫜a(bǔ)償可以從其獲得的自然資源有償使用費(fèi)（權(quán)利金）中劃撥出一部分建立生態(tài)補(bǔ)償基金專(zhuān)門(mén)用于維護(hù)自然資源開(kāi)發(fā)地的生態(tài)環(huán)境。

2.確立資源開(kāi)發(fā)地居民的公共性自然資源使用權(quán)、生態(tài)環(huán)境權(quán)和生存保障權(quán)（社會(huì)保障權(quán)），依法保障資源開(kāi)發(fā)地居民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。盡管自然資源可以從法律上確定權(quán)屬關(guān)系，但是資源地居民對(duì)自然資源的習(xí)慣性和依賴(lài)性的利用卻無(wú)法因此而改變。在自然資源開(kāi)發(fā)中，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)資源地居民的這種習(xí)慣性利用，并且在其利益受到損害時(shí)應(yīng)當(dāng)給以合理的補(bǔ)償。對(duì)于因資源開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的當(dāng)?shù)鼐用裆姝h(huán)境的惡化，應(yīng)當(dāng)由自然資源的開(kāi)發(fā)者對(duì)開(kāi)發(fā)地居民給予生態(tài)環(huán)境損害的補(bǔ)償。更重要的是，由于自然資源開(kāi)發(fā)，例如水電開(kāi)發(fā)和礦山開(kāi)采，可能導(dǎo)致當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和生產(chǎn)資料（例如土地）的永久改變。此時(shí)不僅應(yīng)當(dāng)由開(kāi)發(fā)者補(bǔ)償其財(cái)產(chǎn)損失，而且應(yīng)當(dāng)合理安置當(dāng)?shù)鼐用瘢_保其生產(chǎn)和生活條件不因資源開(kāi)發(fā)而降低。當(dāng)然，在對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦难a(bǔ)償中，可以考慮多種方式相結(jié)合，例如現(xiàn)金、產(chǎn)權(quán)入股、異地安置等。無(wú)論何種方式，都應(yīng)當(dāng)從法律上明確當(dāng)?shù)鼐用裣碛械母鞣N權(quán)利，以此為依據(jù)參與資源開(kāi)發(fā)的利益分享。

總之，自然資源作為具有稀缺價(jià)值的、能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的天然物質(zhì)，是人類(lèi)社會(huì)繁榮和不斷發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。盡管民族地區(qū)的資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)做出了重要貢獻(xiàn)，甚至成為當(dāng)?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)，但是不可忽視的是，在全國(guó)GDP總量中，民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)份額并沒(méi)有取得與其資源稟賦相稱(chēng)的地位。相反，越來(lái)越多的事實(shí)證明，過(guò)度地自然資源開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的生態(tài)災(zāi)難和資源開(kāi)發(fā)中的不公平的利益分配，正在侵蝕著資源開(kāi)發(fā)地居民的生存和環(huán)境利益。理論研究不僅要從微觀的角度研究個(gè)體的現(xiàn)實(shí)利益的損害補(bǔ)償，更要以系統(tǒng)論的方法，采用宏觀視角來(lái)觀察自然資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)中資源地居民整體和未來(lái)利益的損失補(bǔ)償。在未來(lái)立法中有必要以資源地居民的利益保護(hù)為立足點(diǎn)重新審視現(xiàn)行法的規(guī)定，通盤(pán)考慮，統(tǒng)籌兼顧，全面補(bǔ)償資源開(kāi)發(fā)地居民的利益損失。

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