淺析國有獨資的地方政府投融資平臺問題與對策

溫州市地方金融管理局 葉凡

融資管理政策在社會發(fā)展過程中有重要的作用，基于干預(yù)形式的多樣性，為了達(dá)到預(yù)防風(fēng)險的作用，要求政府發(fā)揮引導(dǎo)性作用，以保證社會穩(wěn)定為基礎(chǔ)，在各級財務(wù)管理和實施階段，對債務(wù)類型進(jìn)行分析，使其適應(yīng)政府投資管理形式的要求?；诘胤秸畟鶆?wù)形式的特殊性，必須結(jié)合實際發(fā)展模式的要求，優(yōu)化籌資形式。但是基于相關(guān)制度體系的約束性，在實踐過程中不能影響地方財政的發(fā)展形式，及時對融資形式進(jìn)行調(diào)整，使其對地方經(jīng)濟(jì)造成消極影響。

一、地方政府投融資平臺的概念及產(chǎn)生原因

（一）概念

地方政府指的是在實踐過程中，地方政府為了融資用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，所組建的城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等各種不同類型的公司?；诟深A(yù)因素的多樣性，在后續(xù)控制階段，需要發(fā)揮地方政府的指導(dǎo)性意義，利用資金組件一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流動比較大的公司，基于政府補(bǔ)貼形式的特殊性，必須將重點資金形式和建設(shè)形式融入到投資管理中，進(jìn)而發(fā)揮融資形式的最大化作用。

（二）產(chǎn)生原因

地方政府的事權(quán)與財權(quán)嚴(yán)重不對等是導(dǎo)致地方政府成立投融資平臺的根本原因，近些年里我國稅收政策出現(xiàn)了一定程度的變化，在多種因素的影響下，資金的整體應(yīng)用形式發(fā)生變化，財政收入逐漸向中央靠近，但是由于地方經(jīng)濟(jì)的滯后性，在后續(xù)發(fā)展和控制過程中，必會出現(xiàn)控制因素多的情況，導(dǎo)致地方責(zé)任增加，基層預(yù)算金額加大。省以下的地方政府并沒有完善的財政管理體系，均等化的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過小，沒有足夠的傾斜力度，基層政府沒有穩(wěn)定可靠地財政支撐，沒有良好的自我平衡能力，這種情況下，沒有充足財力的政府被迫舉債，才能夠保證本級政府職能的正常運(yùn)行。因此在整體控制過程中，需要及時對融資形式進(jìn)行分析，建立基礎(chǔ)性溝通平臺，達(dá)到理想的控制效果。

二、當(dāng)今地方政府投融資平臺所存在的問題

在城市發(fā)展的大背景下，作為特定時期中國特色的產(chǎn)物，融資平臺公司自上世紀(jì)90年代組建以來，作為政府推進(jìn)城市建設(shè)、改進(jìn)民生的重要手段，做出了巨大的歷史貢獻(xiàn)。尤其是2008年四季度以來，為應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，融資平臺公司發(fā)揮了重要作用。然而我們清晰地看到平臺公司在不斷發(fā)展壯大的同時，也出現(xiàn)了一些需要關(guān)注的問題，特別是在經(jīng)歷2009年的爆發(fā)式增長后，規(guī)模虛增、負(fù)債高、盈利差等問題凸顯，潛在的風(fēng)險也越來越大。

（一）融資規(guī)模增長過快，缺少合理的融資結(jié)構(gòu)

在約束形式的要求下，地方政府的融資結(jié)構(gòu)出現(xiàn)一定程度的變化。在多種因素的影響下，地方政府的融資結(jié)構(gòu)會出現(xiàn)一定程度的變化。在具體發(fā)展過程中必須不斷擴(kuò)大融資量，在發(fā)展過程中會存在忽略自身還款能力，如果現(xiàn)有融資形式不合理，則會出現(xiàn)融資期限過長的情況，直接對現(xiàn)有融資規(guī)模和形式造成影響。此外在后續(xù)控制過程中，受到管理渠道的限制，導(dǎo)致融資結(jié)構(gòu)比較單一，會直接對抑制因素產(chǎn)生影響，導(dǎo)致平臺融資形式不合理，對后續(xù)資金的應(yīng)用造成影響，后續(xù)的資金更是無法保證，這使許多城市重點的設(shè)計建設(shè)項目處于半停工甚至是停工的狀態(tài)。

（二）融資主體的設(shè)立以及運(yùn)作不規(guī)范

融資管理平臺是整個干預(yù)形式的重要組成部分，要以固定的管理體系為研究點，明確規(guī)章制度的要求，進(jìn)而保證后續(xù)設(shè)計形式的合理性。但是由于融資管理政策的限制，必須以還款形式為基準(zhǔn)，建立系統(tǒng)的運(yùn)行管理規(guī)范。但是當(dāng)前在融資系統(tǒng)整體英語階段，缺乏合理有效的管理制度，導(dǎo)致法律效應(yīng)比較差，對后續(xù)決策形式造成影響，其次由于管理機(jī)制，事前的審批、事中的操作以及事后的監(jiān)督都無法形成規(guī)范的、統(tǒng)一的行為制約。導(dǎo)致整個控制形式效果不明顯。

（三）缺乏風(fēng)險控制機(jī)制

地方成立的融資平臺注注冊大多是以公園、橋梁、道路等公共設(shè)施來進(jìn)行入股，現(xiàn)金只占有很小的比例。公共施舍無法產(chǎn)生收益，流動性較低，一旦出現(xiàn)危機(jī)也是沒有辦法變現(xiàn)的，同時，還可能會出現(xiàn)評估價位虛高的問題，以致地方政府償還能力不足。平臺公司缺乏盈利以及經(jīng)營能力的可持續(xù)性，還款來源過于單一，經(jīng)常是依靠土地的出讓或是政府的補(bǔ)貼來進(jìn)行收益。同時，貸款項目經(jīng)常會出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象，大部分平臺的使用、融資以及償債職能被分離，缺少清晰的資金責(zé)任主體?！爸匾曂顿Y、輕視經(jīng)營”的現(xiàn)象十分常見。

三、國有獨資的地方政府投融資平臺的改善及發(fā)展

基于金融風(fēng)險的多樣性，在整個干預(yù)階段，必須及時對管理形式進(jìn)行分析，減少干預(yù)因素的影響，達(dá)到理想的干預(yù)效果。根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）等文件的要求，在實踐中必須對加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理工作進(jìn)行了全面部署，并要求逐步建立規(guī)范地方政府債務(wù)管理的長效機(jī)制。為此，對于政府融資平臺而言，在適應(yīng)國家政策調(diào)整的基礎(chǔ)上，未雨綢繆，早做謀劃，為未來成功轉(zhuǎn)型打基礎(chǔ)，這是當(dāng)務(wù)之急。

（一）加強(qiáng)地方投融資平臺的制度建設(shè)

制度體系是重要依據(jù)，在后續(xù)干預(yù)過程中，必須以科學(xué)有效的管理制度為基礎(chǔ)，使其適應(yīng)后續(xù)干擾形式的要求。此外在實踐中必須結(jié)合實際情況，建立起系統(tǒng)有效的債務(wù)批復(fù)制度，監(jiān)理合理有效的公開管理制度。對公債發(fā)行政府擔(dān)保進(jìn)行規(guī)劃，給予其稅收優(yōu)惠，同時加強(qiáng)責(zé)任追究以及加強(qiáng)運(yùn)營監(jiān)管等五個方面。在責(zé)權(quán)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上合理的劃分各級政府的財權(quán)和事權(quán)，完善相關(guān)的法規(guī)政策，支持其持續(xù)發(fā)展。另外，在政府進(jìn)行投融資平臺制度的規(guī)范時，要做到強(qiáng)化其信息披露機(jī)制，確保其擔(dān)保的效率，以此來規(guī)范其擔(dān)保行為。

（二）加強(qiáng)地方投融資平臺的債務(wù)管理

政府融資管理形式是影響收支平衡的重要因素，在財務(wù)風(fēng)險防范階段，必須重視預(yù)算管理形式的應(yīng)用，發(fā)揮已有干擾形式的最大化作用。在后續(xù)控制和干預(yù)階段，財政資金應(yīng)用到多個方面，但是從現(xiàn)有管理制度來看，融資形式存在不合理的情況。因此相關(guān)工作人員必須認(rèn)識到融資形式的特殊性，積極掌握多種債務(wù)形式，并及時對債務(wù)形式進(jìn)行分析，滿足后續(xù)干擾形式的最大化作用。融資平臺公司必須以計劃形式為基準(zhǔn)，對資金形式進(jìn)行分析，要制定好償債的計劃，統(tǒng)籌資金，明確其償債的實現(xiàn)，并承擔(dān)起還本付息的責(zé)任，并將政府的投融資規(guī)劃到財政的預(yù)算中，對于債務(wù)的增量進(jìn)行控制，以免出現(xiàn)償債風(fēng)險。

（三）加強(qiáng)地方政府投融資平臺的運(yùn)營管理

公司管理平臺是發(fā)展的重要渠道，必須對貸款形式進(jìn)行分析，大力發(fā)展投融資平臺建設(shè)卻是必不可少的。企業(yè)債券對企業(yè)發(fā)展有一定的影響，必須充分吸收社會資本，不斷對干預(yù)形式進(jìn)行分析。由于現(xiàn)有干預(yù)形式的特殊性，在選擇融資項目的時候從長遠(yuǎn)的利益來看待，并規(guī)范對于資金的使用過程，提升項目以及資本的運(yùn)作能力；強(qiáng)化銀行、政府、社會幾方面的監(jiān)督職責(zé)，規(guī)范融資項目的裕興，提升效益；將實收資本進(jìn)行充實，將地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資問題進(jìn)行有效的解決，建立起健全的公司法人治理機(jī)構(gòu)以及健全的債務(wù)管理體制；完善相關(guān)的融資政策法規(guī)，鼓勵其進(jìn)行發(fā)展；持續(xù)的進(jìn)行完善結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新融資渠道、強(qiáng)化風(fēng)險管理明確定位、優(yōu)化政策環(huán)境等多個方面的改革，完善投融資平臺的發(fā)展建設(shè)。

三、結(jié)束語

目前融資平臺公司都在嘗試戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，雖然融資平臺公司目前還無法做到完全撤出公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，但他們發(fā)展的腳步正在逐步遠(yuǎn)離單純的政府性融資平臺公司。在業(yè)務(wù)發(fā)展方面，平臺公司應(yīng)堅持以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為核心，向多元化、跨區(qū)域化發(fā)展，進(jìn)一步夯實業(yè)務(wù)能力，并購和整合將成為平臺公司發(fā)展的常態(tài)，生存下來的平臺公司將以新形象和新境界展現(xiàn)在人們面前。

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