PPP融資模式在地方政府債務(wù)風險化解中的作用及風險分析

中國人民銀行太原中心支行貨幣信貸處 姚建兵

在經(jīng)濟高速發(fā)展當下，不可避免的存在債務(wù)危機，也是影響經(jīng)濟復蘇的重要因素。我國在2009年金融危機洗禮后，地方政府提出了高達18億元的投資計劃，促使地方政府債務(wù)規(guī)模巨大，且增長率飆升。地方政府債務(wù)是一把雙刃劍，在拉動民生建設(shè)，累積經(jīng)濟增長資本的同時，風險也不斷累積。

一、PPP融資模式概述

（一）PPP模式的定義及優(yōu)勢分析

PPP融資模式是一種新的合作方式，是對公共部門與私人企業(yè)合作融資模式的簡稱，主要指政府和企業(yè)就某些項目，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益項目等，達成的相互合作意識，能夠最大化的實現(xiàn)預期效果。它同傳統(tǒng)的融資模式相比較而言，能夠?qū)㈨椖亢献黠L險分攤，通過新的資金來源，提高公共服務(wù)效率，增加經(jīng)濟收入，推動城鎮(zhèn)化建設(shè)，有效的化解地方政府債務(wù)風險，最終實現(xiàn)政府、企業(yè)的雙贏局面。當然，PPP的形式多樣，包括管理協(xié)議、BOO/BOT/BLT/BOOT、運營維護協(xié)議、非公共機構(gòu)擁有等，與BT、BOT存在明顯的差別，它更注重項目管理，貫穿于整個項目建設(shè)管理運營過程，無論是項目前期科研，還是項目立項都全程參與。這樣一種新的融資模式，促進了政府企業(yè)對項目的參與，使得雙方在長期合作中信息更加對稱。

對于政府而言，采用PPP融資模式能夠有效降低基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公共開支，通過引進社會資本來環(huán)節(jié)地方政府債務(wù)風險，同時政府利用PPP模式還能夠提高項目運作效率。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截止2013年6月，我國省市縣三級地方政府債務(wù)達17.89萬億元，較2012年增加12.6%。2014年的償付債務(wù)占21.89%，也就是地方政府需償還的債務(wù)金額增加至2.4萬億元。這就需要在PPP模式下身兼發(fā)起者、監(jiān)督者、管理者的政府，積極探尋化解地方政府債務(wù)風險的途徑。而對于PPP融資模式下的企業(yè)，這是一個最佳的分享城鎮(zhèn)化紅利的契機，可以最大化的利用自身的優(yōu)勢，將資金、技術(shù)、管理等投入項目建設(shè)中，與公共部門共同承擔項目風險，獲得更多的收益。

（二）PPP模式存在的風險

當然在政府大力支持下蓬勃發(fā)展的PPP模式也不是絕對成功的，因為系列因素也會給地方政府帶來一定風險。通常PPP項目常見的風險有3種，金融風險、市場風險與政策法律風險，根據(jù)風險屬性、數(shù)量的不同，可以從政府、項目企業(yè)、發(fā)起人三個不同主體的角度進行風險分析。而在進行風險分析的過程中，涉及涵蓋了風險角度、變量、主要風險、解決措施等多方面，利于更好的化解風險，保證項目的順利進展。

二、應(yīng)對地方政府債務(wù)風險的措施探討

（一）關(guān)于PPP模式下金融風險的應(yīng)對之策

金融風險是PPP融資模式背景下不可忽視的風險，也是地方政府債務(wù)中常見的風險之一。為了更好的解決金融風險，政府可以通過設(shè)立融資基金或是提供中央財政支持等措施來介入項目建設(shè)，使得融資更加的便利可行。當然政府的資金提供促進了項目建設(shè)的順利籌備啟動，也有效的降低了融資成本，待項目步入正軌后，政府的融資基金就可以逐漸退出項目建設(shè)，確保政府、發(fā)起人、項目企業(yè)三者間承擔的金融風險公平。

在出現(xiàn)通貨膨脹、利率風險等我問題時，政府也可以采取相應(yīng)的對策來加以防范，如：根據(jù)物價變動指數(shù)調(diào)整合同、建立亞UN期利率協(xié)議、期貨等，有效控制器對項目的影響，最大程度的規(guī)避項目的金融風險。當然政府在給予PPP模式最大資金支持時，也需要結(jié)合財力狀況成立擔保有限實體，避免項目風險轉(zhuǎn)化為政府財政風險。

（二）關(guān)于PPP模式下市場風險的應(yīng)對之策

為了應(yīng)對PPP融資模式運營中的市場風險，最主要的就是做好項目可行性調(diào)查分析，結(jié)合PPP自身的優(yōu)勢特點，有針對性的選擇適合的項目。從國際PPP模式經(jīng)驗來看，適合的項目都具有幾大特點，包括具有穩(wěn)定的未來現(xiàn)金流，行業(yè)波動性較小，需求穩(wěn)定等。因此，結(jié)合我國國情實際，適用PPP融資模式的項目多為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益項目，如：城市軌道交通建設(shè)、養(yǎng)老醫(yī)療設(shè)施、水電氣供應(yīng)項目等。在進行項目可行性調(diào)查分析時，最大化的考慮是否物有所值，對資本結(jié)構(gòu)、融資成本、預期利潤、風險分擔、項目效率等進行全面綜合的評估。

（三）關(guān)于PPP模式下政策法律風險的應(yīng)對之策

政府政策法律隨著市場環(huán)境變化而改變，是造成PPP融資模式出現(xiàn)政策法律風險的主要原因。為了進一步應(yīng)對解決這一風險問題，作為PPP模式重要組成者的政府可以出具相應(yīng)的承諾和擔保，以確定政策法律的連續(xù)穩(wěn)定性，并提出政策變更時的補償救濟之法。首先，政府部門吸取外國實踐經(jīng)驗，并結(jié)合中國實際完善相關(guān)的政策法律體系，通過制定相關(guān)政策法律，為社會資本提供最佳保障，以吸引更多民間資本。這樣不僅能充分調(diào)動企業(yè)的能動性，還能避免政府因現(xiàn)金流量過大造成的丈夫債務(wù)風險。

其次，需要制定PPP融資的指導標準，將項目設(shè)計、融資、建設(shè)、施工等各個環(huán)節(jié)職務(wù)明確規(guī)定，提前預防可能出現(xiàn)的爭議糾紛，約束PPP模式政策法律風險。同時，要進一步建立完善風險分擔機制，使項目建設(shè)的參與者公平的承擔風險，如：政府主要承擔政策、法律、政治風險；企業(yè)承擔技術(shù)、運營風險。當然，在進行風險承擔劃分時，也要根據(jù)其風險的大小獲得相應(yīng)的回報，才是真正的公平原則體現(xiàn)。

三、結(jié)束語

綜上所述，PPP融資模式是實現(xiàn)地方政府債務(wù)風險化解的一大途徑，推動了城鎮(zhèn)化建設(shè)的進度，受到越來越多的關(guān)注。但是在實際操作過程中，還需要最大程度的考慮金融、市場、政策法律風險等，尋求最佳的解決之道，循序漸進的推進PPP融資模式的多方應(yīng)用。

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