地方債納入預(yù)算管理問題研究

摘要:近年來，各地方政府債務(wù)風(fēng)險進(jìn)一步加大，通過嚴(yán)格的預(yù)算對地方政府債務(wù)進(jìn)行管理和規(guī)范，已經(jīng)成為業(yè)界與學(xué)界的共識。但目前看來，各地方政府債務(wù)限額模糊、政府會計制度缺陷、預(yù)算的滯后與“不救助”原則等還會對地方債納入預(yù)算的效果有較大制約。債務(wù)預(yù)算改革實(shí)際施行時，相關(guān)法律法規(guī)的出臺及人大的監(jiān)督都十分重要；未來地方債納入預(yù)算的范圍應(yīng)進(jìn)一步加大，中期預(yù)算需被引入，地方融資平臺應(yīng)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，PPP合作模式也應(yīng)被推廣。

一、引言

地方債，即是地方政府或地方公共機(jī)構(gòu)為籌集資金而發(fā)行的債務(wù)憑證。地方政府或地方公共機(jī)構(gòu)作為債務(wù)人，為債務(wù)提供擔(dān)保。上世紀(jì)90年代后，隨著我國經(jīng)濟(jì)水平的進(jìn)一步提高及城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)，各個地方政府債務(wù)數(shù)額（中央代發(fā)）激增。盡管地方債的籌資功效為地方發(fā)展提供了不可忽視的貢獻(xiàn)，但巨大的債務(wù)額與“遺留債”問題已逐漸成為拖慢地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的累贅。

近年來，國家對地方債管理的關(guān)注度不斷提升。截止到2014年底，上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島10個試點(diǎn)地區(qū)已實(shí)現(xiàn)政府債券自發(fā)自還。2014年8月31日通過的新《預(yù)算法》第三十五條規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措?！蓖?0月，《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》等更細(xì)化的規(guī)范性文件相繼出臺，要求地方政府甄別存量債務(wù)并納入預(yù)算。本文旨在探究地方債納入預(yù)算管理的現(xiàn)實(shí)意義，分析其在納入預(yù)算過程中可能面臨的困難，并提出相關(guān)保障措施，預(yù)測其未來進(jìn)一步發(fā)展趨勢。

二、地方債納入預(yù)算管理的制約因素

一項(xiàng)新的改革在初步實(shí)施之際必定面臨著較大的阻力，地方債改革亦不例外，在地方債納入預(yù)算的改革過程中，以下問題需要引起關(guān)注：

(一)各地方債務(wù)發(fā)行限額難以確定

我國現(xiàn)階段屬于地方債預(yù)算改革初期，對各地方政府債務(wù)情況的具體了解尚淺。各地方的融資能力，償債能力等指標(biāo)在此前都未有過明確記錄，而這些指標(biāo)恰恰是確定各地債務(wù)限額并編制預(yù)算的重要依據(jù)。因此，在清理甄別地方政府存量債務(wù)的同時，有必要對地方政府或地方融資平臺進(jìn)行壓力測試，熟悉掌握不同地區(qū)不同經(jīng)濟(jì)形勢下的債務(wù)承壓能力。

但是，壓力測試中需要的主要指標(biāo)，往往需要較長時間的數(shù)據(jù)收集期才能完全掌握。因此，在地方債納入預(yù)算管理的初期，中央政府對各地方下達(dá)的債務(wù)預(yù)算限額難以確定，只能根據(jù)各地方財政收入狀況作保守的估計，在降低債務(wù)風(fēng)險的同時將極大地限制地方債的籌資功能。

(二)地方政府及融資平臺公司會計制度待改進(jìn)

對與地方政府來說，地方債納入預(yù)算管理后，政府預(yù)算體系會有根本性的變動。雖然為了配合債務(wù)納入預(yù)算管理，財政部先后就國債轉(zhuǎn)貸、外債轉(zhuǎn)貸及代發(fā)地方政府債券制定了不同的總預(yù)算會計核算辦法。但目前的地方政府會計核算方法依然還存在一些漏洞。從會計核算基礎(chǔ)來看，除外債轉(zhuǎn)貸會計核算辦法部分適用權(quán)責(zé)發(fā)生之外，其他大部分核算仍采用收付實(shí)現(xiàn)制。相比于權(quán)責(zé)發(fā)生制，收付實(shí)現(xiàn)制只能對地方債務(wù)的發(fā)生和償付有所記錄，但不能反映地方債的債務(wù)余額，更不涉及債務(wù)利息的核算，所以不能全面準(zhǔn)確記錄和反映地方政府的負(fù)債情況，不利于防范財務(wù)風(fēng)險。

對地方融資平臺單位來說，雖然一些單位已按照“輔助核算”的原則初步建立了平臺公司公益性項(xiàng)目債務(wù)核算制度，但因其償還率較低且管理不善，許多單位債務(wù)在賬戶中以往來掛賬的形式存在，有些甚至未入賬，直接影響到地方債務(wù)會計核算的準(zhǔn)確性，這也將是地方融資平臺今后實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的重要制約因素。

(三)“不救助”原則給地方政府帶來巨大壓力

地方政府被賦予自主發(fā)債權(quán)的同時，中央政府為減輕財政負(fù)擔(dān)同時保證地方的財政獨(dú)立性，決定對地方政府實(shí)施不救助原則。2014年10月，國務(wù)院下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中明確指出：要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險，地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。

中央的“不救助”原則的實(shí)施，一方面體現(xiàn)了中央對地方的充分放權(quán)，有利于維護(hù)地方財政的獨(dú)立性，減輕中央財政負(fù)擔(dān)；另一方面，也給地方債務(wù)運(yùn)行帶來較大風(fēng)險：預(yù)算改革初期，地方政府自主發(fā)債會有適應(yīng)期，雖然有預(yù)算約束，但地方資不抵債的風(fēng)險也一直存在。沒有中央的財政支持，地方政府，尤其是尚未獲得自主發(fā)債權(quán)的省級以下地方政府，會面臨較大的債務(wù)危機(jī)。

(四)我國預(yù)算周期安排不合理

首先，我國預(yù)算編制時間較短。在實(shí)施部門預(yù)算改革后，我國下一年度預(yù)算編制開始時間由的11月份提前至每年8月底。盡管如此，到次年人大會議審批前，整個預(yù)算過程也不過7個月，地方財政部門編制預(yù)算的時間更短，有些甚至用數(shù)周就可完成整年預(yù)算的編制，這使得預(yù)算編制顯得尤為倉促，嚴(yán)重影響了地方債預(yù)算編制的嚴(yán)謹(jǐn)性與準(zhǔn)確性。

其次，我國的預(yù)算草案審批過程中的時滯性一直存在：各級政府的預(yù)算草案需經(jīng)過各級人大審查通過后方可實(shí)行。我國全國人大會議召開的時間是每年的3月份,省級人大早一些，一般在2月份,而省級以下的人大召開的時間甚至要到每年的5、6月份。延遲的會議時間，再加上預(yù)算批復(fù)后實(shí)際下達(dá)到各級政府,半年的時間都已過去。在地方債納入預(yù)算管理之后，上述問題依然存在。與地方政府的經(jīng)常性支出不同，地方債務(wù)屬于波動較大相對不甚穩(wěn)定的收支。在預(yù)算草案尚未得到批復(fù)期間，地方債務(wù)發(fā)行前期無預(yù)算限制，會存在較大的風(fēng)險。

三、地方債納入預(yù)算管理的改革思路

(一)相關(guān)預(yù)算法律法規(guī)的改革與完善

任何一項(xiàng)改革的推進(jìn)都需要法律的保障。自2014年下半年開始，國家陸續(xù)出臺了諸多關(guān)于地方債預(yù)算改革方面的法律條文及規(guī)定。從2014年8月的新預(yù)算法到2015年1月財政部對《地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理暫行辦法》征求意見，地方債預(yù)算方面的法制進(jìn)程一直在推進(jìn)。但僅靠中央單方面立法是不夠的，各地方政府要出臺與新預(yù)算法配合的法條。僅靠全全國人大對于預(yù)算法的改動無法滿足各地政府對于地方債的管理需求，各地具體的財政狀況大不相同，其地方債規(guī)模和用途也各異。各地方應(yīng)該根據(jù)自身情況，設(shè)立對地方債進(jìn)行約束的地方法規(guī)條例。

中央政府應(yīng)認(rèn)清各地因稟賦不同所造成的財力差異。對于財力雄厚的地區(qū)，可適當(dāng)放寬對其的債務(wù)預(yù)算，使當(dāng)?shù)啬軌蚶闷鋬?yōu)勢獲得更好地發(fā)展。而對于收支勉強(qiáng)維持平衡或債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重的地區(qū)，則應(yīng)嚴(yán)格其地方債預(yù)算的法規(guī)約束，避免政府走入債務(wù)危機(jī)。

(二)將中期預(yù)算引入地方債預(yù)算管理

我國的地方政府性債務(wù)往往是以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如保障房建設(shè)，災(zāi)區(qū)重建等民生工程）為目的而籌集的，因其運(yùn)作周期較長，地方債的全過程管理往往無法在一個預(yù)算年度內(nèi)完成。傳統(tǒng)的年度預(yù)算著眼于政府“短期行為”，它已無法對地方債使用做出一個客觀全面的預(yù)算規(guī)劃。因此，引入中期預(yù)算，是將地方債納入預(yù)算管理的重要內(nèi)控指標(biāo)。

中期預(yù)算，是一種涵蓋3—5年，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理目標(biāo)為導(dǎo)向的中長期預(yù)算制度。與傳統(tǒng)年度預(yù)算不同，中期預(yù)算為政府確立了未來幾個年度的預(yù)算管理收入與支出計劃，強(qiáng)化了中長期內(nèi)政府的財政控制力度，更有利于預(yù)算資金的合理再分配，提高了預(yù)算效率。引入中期預(yù)算框架后，地方債使用將被不斷規(guī)整和完善。首先，中期預(yù)算強(qiáng)調(diào)對財政總量的控制，這使得地方債規(guī)模會得到有效的抑制。其次，中期預(yù)算保障了債務(wù)資金支出的靈活性，可隨經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化而不斷調(diào)整，避免了即時經(jīng)濟(jì)政策與宏觀經(jīng)濟(jì)的脫節(jié)。因此，對于地方債這一不穩(wěn)定的財政收支來說，中期預(yù)算的引入將是必要的。

(三)地方債納入預(yù)算范圍進(jìn)一步擴(kuò)大

雖然國家已出臺相關(guān)法律條文支持地方自主發(fā)債，但對于省級地方政府與省級以下地方政府的發(fā)債政策還是不平衡：新《預(yù)算法》第三十五條規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市可以有發(fā)債權(quán)。而對于省級以下的地方政府的發(fā)債，在《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中規(guī)定，“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借”。新《預(yù)算法》雖然放開了對地方發(fā)債的限制，但力度較小，僅賦予省級政府自主發(fā)債券，對市縣級地方政府發(fā)債依然有較為嚴(yán)格的限制。如今的省政府代地方政府發(fā)債，與當(dāng)初中央代地方發(fā)債的情形相似，只是政府級次下移一層。

上級政府代發(fā)債券操作簡便，有利于初期債務(wù)規(guī)模的控制和預(yù)算的編制，但存在債權(quán)債務(wù)關(guān)系不明等問題，市縣級政府和省級政府債務(wù)堆疊在同一個預(yù)算中，較難獨(dú)立地區(qū)分開；誰該為可能出現(xiàn)的債務(wù)風(fēng)險負(fù)責(zé)也將成為較難裁決的問題。隨著地方債納入預(yù)算改革的進(jìn)一步推行，省以下級次的地方政府債務(wù)預(yù)算應(yīng)獨(dú)立地納入預(yù)算中去，省級政府與市縣級政府的債權(quán)債務(wù)關(guān)系也很難劃清。

四、地方債納入預(yù)算管理的保障措施

在地方債納入預(yù)算管理的初期，為排除預(yù)算執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的問題，保障預(yù)算的順利執(zhí)行，地方政府需執(zhí)行一系列的相關(guān)措施。

(一)實(shí)施公開透明的信息披露制度

在過去很長一段時間內(nèi)，因地方融資平臺的不規(guī)范操作及地方債信息披露的不對稱，地方債一直處于一個不甚透明的操作之中，這也助長了地方債問題的不斷擴(kuò)大。因?qū)Φ胤絺唧w數(shù)額，支出范圍及目的沒有一個明確的了解，地方債預(yù)算管理也面臨很大的阻礙。

地方債管理透明度的增加，對社會而言有著明顯的正面影響。一方面，相關(guān)債務(wù)信息披露后，社會公眾能參與到對地方債的發(fā)行及監(jiān)督中，對政府行為進(jìn)行監(jiān)督，保證了債務(wù)管理的有效性與債務(wù)資金運(yùn)用的合理性。另一方面，政府行為的規(guī)范也會增強(qiáng)公眾對政府的信任度，地方債會吸引更多來自社會個人和一般企業(yè)的投資，極大地提高了融資規(guī)模與融資質(zhì)量，也有助于地方建立更為規(guī)范的融資機(jī)制。再者，地方債務(wù)信息的透明化也能加強(qiáng)中央對地方債務(wù)的宏觀監(jiān)控，信息的充分披露也有利于中央放寬對地方債務(wù)限制，使地方債獲得更為有利的發(fā)展空間。

公開透明的信息披露制度，對政府而言也有積極的效應(yīng)，它增強(qiáng)了地方政府自律性。債務(wù)信息的透明迫使政府對地方債實(shí)行嚴(yán)格有效的管理，有利于杜絕部分政府依靠政治權(quán)力過度舉債或發(fā)生其他“尋租”行為。

(二)地方融資平臺實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型

新《預(yù)算法》出臺后，地方政府作為發(fā)債主體，無論在期限結(jié)構(gòu)上還是在融資成本上，都比融資平臺公司更具優(yōu)越性。新形勢下，融資平臺的經(jīng)營模式需進(jìn)行轉(zhuǎn)變，需剝離融資平臺公司政府融資職能，而其也不得新增政府債務(wù)。

因此，地方融資平臺應(yīng)實(shí)現(xiàn)由政府融資工具走向真正市場主體的轉(zhuǎn)變。《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》指出三條出路：一是對商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性項(xiàng)目，與政府脫鉤，完全推向市場，債務(wù)轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債務(wù);二是對供水供氣、垃圾處理等可吸引社會資本參與的公益性項(xiàng)目，要積極推廣PPP模式，其債務(wù)由項(xiàng)目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)給予、財政補(bǔ)貼、合理定價等責(zé)任，不承擔(dān)償債責(zé)任;三是對難以吸引社會資本參與、確實(shí)需要政府舉債的公益性項(xiàng)目，由政府發(fā)行債券融資。轉(zhuǎn)型后的地方融資平臺應(yīng)朝向獨(dú)立的國有資產(chǎn)經(jīng)營主體發(fā)展。在這一轉(zhuǎn)型過程中，效率低下的、不合規(guī)的融資平臺應(yīng)被關(guān)閉，發(fā)展較好的平臺公司應(yīng)被保留并實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。

(三)推廣政府與社會資本合作模式（PPP）

PPP模式，即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，這種合作關(guān)系以市場經(jīng)濟(jì)為依托的。地方融資平臺實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型后，地方資金來源“灰色渠道”被阻斷，短期內(nèi)的資金流水平將有所下降，此時地方政府應(yīng)謀求與企業(yè)或其他社會資本的合作，而PPP模式則會成為其中一種較為有效的措施。

采用PPP模式，政府和企業(yè)將獲得“雙贏”結(jié)果，它一方面在招標(biāo)時廣納社會資本，并提供相應(yīng)優(yōu)惠使其獲取合理回報，另一方面也借助民間財力，有效緩解了地方政府的債務(wù)壓力。2014年9月，財政部發(fā)布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，提出將在全國范圍開展PPP模式示范項(xiàng)目。2015年“兩會”期間，各地方政府也在其工作報告中強(qiáng)調(diào)了各地對于PPP項(xiàng)目的展望，下一步，應(yīng)加快PPP模式下的相關(guān)立法工作，以便PPP模式的全面推進(jìn)，以便與地方債預(yù)算改革相互配合。這也將成為未來地方財政的發(fā)展方向。

五、結(jié)束語

自我國政府預(yù)算制度形成以來，中央和地方財政運(yùn)作一直朝著規(guī)范有序的目標(biāo)前進(jìn)。在地方財政管理日益規(guī)范的今天，預(yù)算是加強(qiáng)財政管理和監(jiān)督的必然選擇。地方債問題也勢必要通過預(yù)算流程來解決，穩(wěn)步推進(jìn)地方政府債的預(yù)算改革已經(jīng)成為法治完善與時代進(jìn)步的必然要求。

2014年以來，隨著地方債試點(diǎn)的擴(kuò)容及新預(yù)算法和相關(guān)規(guī)定的出臺，地方債預(yù)算改革已拉開序幕，至2015年1月，財政部《地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理暫行辦法》已經(jīng)進(jìn)入征求意見階段，預(yù)算方案出臺已指日可待。