發(fā)達(dá)國家或地區(qū)公立高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)對我國的啟示

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1671-4806（2015）01-0032-03

收稿日期：2014-11-09

作者簡介：趙善慶(1961—)，男，山西襄汾人，教授，處長，研究方向?yàn)楦咝Ｘ?cái)務(wù)及資產(chǎn)管理。

Enlightenment Gained from the Experiences of Financial Budget Management in Public Universities of Developed Countries or Area

ZHAOShan-qing

（Department of Assets and Equipment Management, Wuxi Institute of Commerce, Wuxi 214153, China）

Abstract: Based on analysis of the experiences of financial budget management in some developed countries and areas such as the United States, Australia, Britain, Hong Kong, this paper suggests that public universities in China should take measures of early start, high democracy, detailed revenue and expenditure, accurate budget, clear responsibilities, excellent performance and strict control so as to improve financial budget management.

Key words: developed countries; public universities; financial budget; management experience; enlightenment

自20世紀(jì)末以來，通過財(cái)務(wù)預(yù)算決定政府對公立高校的撥款已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家或地區(qū)最為重要的依據(jù),并積累了非常豐富、實(shí)用的經(jīng)驗(yàn)，對我國公立高校加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算管理有著非常重要的啟示。

一、發(fā)達(dá)國家或地區(qū)公立高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理的典型經(jīng)驗(yàn)

（一）嚴(yán)格的預(yù)算編制程序

在美國公立大學(xué)內(nèi)部，由于普遍認(rèn)為編制的財(cái)務(wù)預(yù)算必須反映學(xué)校已經(jīng)批準(zhǔn)的發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)，所以上上下下、方方面面都十分重視預(yù)算編制工作，并規(guī)定了嚴(yán)格的預(yù)算編制程序。即必須經(jīng)過預(yù)算編制辦公室、校長、校董事會、州高教委、州議會、州長等環(huán)節(jié)的逐一審核與批準(zhǔn)后才算生效。 [1]英國公立大學(xué)首先給各院系下達(dá)預(yù)算控制數(shù)，各院系經(jīng)研究后編制本部門的預(yù)算，并報(bào)送學(xué)校財(cái)務(wù)處，最后學(xué)校財(cái)務(wù)處呈交校務(wù)委員會研究審批。討論通過后方能生效。 [2]中國香港公立大學(xué)編制財(cái)務(wù)預(yù)算程序?yàn)椋菏紫?，?cái)務(wù)部門根據(jù)政府的三年撥款計(jì)劃及學(xué)校發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)，提出預(yù)算草案；其次，提交預(yù)算管理委員會討論審定；最后，預(yù)算管理委員會通過財(cái)務(wù)部門提交的預(yù)算方案后進(jìn)行聽證審定。只有經(jīng)過聽證會審議同意后，預(yù)算方案才算最終通過。 [3]

（二）預(yù)算編制時(shí)間較早

美國公立高校預(yù)算年度是服從于學(xué)年的，預(yù)算年度有兩種時(shí)間要求：一是每年9月1日到次年8月31日 [4]；二是每年7月1日到次年6月31 日 [5-6]。但不管是哪種時(shí)間要求，預(yù)算都要從上一年的4月份就開始編制下一年度的財(cái)務(wù)預(yù)算。由于時(shí)間充裕，所以論證充分，完整性與科學(xué)性也強(qiáng)，州長則最遲必須在每年的6月份批準(zhǔn)高校下一年度的財(cái)務(wù)預(yù)算。

（三）獨(dú)立的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)

美國公立大學(xué)預(yù)算管理機(jī)構(gòu)包括編制辦公室和控制辦公室。盡管他們都設(shè)在學(xué)校財(cái)務(wù)處，但卻是獨(dú)立性質(zhì)。前者負(fù)責(zé)最有效地利用有限資源，編制科學(xué)的預(yù)算；后者負(fù)責(zé)監(jiān)督、控制、評價(jià)預(yù)算的執(zhí)行情況。 [1]在中國香港公立大學(xué)也設(shè)立了專門的預(yù)算管理委員會。預(yù)算管理委員會是學(xué)校預(yù)算管理的決策機(jī)構(gòu)。其職責(zé)是負(fù)責(zé)編制向政府申請的三年撥款計(jì)劃，負(fù)責(zé)審核各部門的年度預(yù)算經(jīng)費(fèi)，每三個(gè)月負(fù)責(zé)牽頭召開一次預(yù)算執(zhí)行情況分析會，對偏差過大的問題作出決策。 [2]

（四）預(yù)算控制非常嚴(yán)格

美國公立大學(xué)不僅學(xué)校下設(shè)了專門的預(yù)算控制辦公室，控制學(xué)校的預(yù)算執(zhí)行，而且各部門也都設(shè)置了預(yù)算管理員，負(fù)責(zé)控制本部門的預(yù)算執(zhí)行，從而保證了預(yù)算的權(quán)威性。學(xué)校盡管也預(yù)留了機(jī)動資金，但必須是在特殊情況下并經(jīng)校董會同意后方可動用。在英國公立大學(xué)的財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行過程中即使遇到特殊原因，也必須經(jīng)過校務(wù)委員會研究批準(zhǔn)，任何人都無權(quán)做出調(diào)整預(yù)算的決定。在澳大利亞公立大學(xué)則表現(xiàn)為預(yù)算透明度高，不僅是預(yù)算草案出臺，還是預(yù)算正式方案，都必須向全校公布。前者既是向教職員工和學(xué)生通報(bào)信息，也是廣泛征求他們意見；后者則重在便于全校教職員工和學(xué)生監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行。

（五）預(yù)算分配突出績效

澳大利亞公立大學(xué)分配經(jīng)費(fèi)時(shí)一定會考慮資金使用績效，如按照各校所獲科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行配套、按照各院系教學(xué)效果大小進(jìn)行經(jīng)費(fèi)分配等。在中國香港公立大學(xué)則實(shí)行問責(zé)制度，他們非常重視目標(biāo)責(zé)任制的建立與執(zhí)行，要求各部門在申報(bào)預(yù)算經(jīng)費(fèi)時(shí)，必須注明詳盡的事項(xiàng)與計(jì)劃，中期及年終還要對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，以考核是否完成任務(wù)。 [6]

（六）經(jīng)費(fèi)分配相對穩(wěn)定和科學(xué)

澳大利亞公立大學(xué)經(jīng)費(fèi)一般分為人員經(jīng)費(fèi)和非人員經(jīng)費(fèi)。前者占65%～75%，后者占25%～35%，兩者有效的調(diào)整系數(shù)為1.5%～1.9%。學(xué)校下達(dá)院系的經(jīng)費(fèi)指標(biāo)的主要依據(jù)是學(xué)生數(shù)與培養(yǎng)成本系數(shù)。在中國香港公立大學(xué)則是切塊分配，這是香港大學(xué)普遍的預(yù)算管理模式。如香港城市大學(xué)就是按3%的校長機(jī)動、2%的特別機(jī)動、65%的教科研經(jīng)費(fèi)、30%的行政后勤分配的。在總教科研經(jīng)費(fèi)中，80%為教學(xué)經(jīng)費(fèi)、20%為教科研經(jīng)費(fèi)。

（七）分級預(yù)算管理體制

英國公立大學(xué)預(yù)算雖由學(xué)校統(tǒng)一編制，但分校、院、系三級管理，各在自己的權(quán)限內(nèi)行使職責(zé)。同時(shí)，各級人員都要編制工作計(jì)劃，執(zhí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任或目標(biāo)責(zé)任制，年終時(shí)要向財(cái)務(wù)處報(bào)告工作計(jì)劃完成情況及經(jīng)費(fèi)使用情況。 [5]在中國香港公立大學(xué)則是財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。預(yù)算經(jīng)費(fèi)下達(dá)給各部門后，在總額內(nèi)由其自主安排，獨(dú)立使用，年終如有節(jié)余則滾存到下年執(zhí)行。

（八）預(yù)算參與點(diǎn)多面廣

美國公立大學(xué)主要是通過參與法與咨詢法等調(diào)動教職員工參與預(yù)算管理的積極性，不僅可以推薦重點(diǎn)項(xiàng)目，也可以提出預(yù)算方案。在英國公立大學(xué)則有教授、行政管理和教輔人員、學(xué)生代表等組成的校務(wù)委員會。

二、發(fā)達(dá)國家或地區(qū)公立高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理對我國的啟示

（一）動手要早

美國提前一年下達(dá)高校預(yù)算。澳大利亞則是從前一年的9月開始編制預(yù)算并有五年發(fā)展計(jì)劃，可以滾動進(jìn)行，增加了預(yù)算的科學(xué)性。我國公立高校的財(cái)務(wù)預(yù)算“一上”是在上年的10月布置，本就晚于上述發(fā)達(dá)國家，“二上”只是僅供“批準(zhǔn)”而已，而真正的校內(nèi)預(yù)算布置是在當(dāng)年的1月，但此時(shí)已近放假，所以校內(nèi)預(yù)算是春節(jié)開學(xué)后開始的，往往要到3月底才能公布，且只是控制數(shù)。因此，我國公立高校的財(cái)務(wù)預(yù)算即使在政府預(yù)算時(shí)間不變的前提下，高校自身也應(yīng)該早準(zhǔn)備、早動手，對預(yù)算項(xiàng)目及金額進(jìn)行反復(fù)論證，以確保預(yù)算編制的科學(xué)性。

（二）民主要強(qiáng)

發(fā)達(dá)國家或地區(qū)公立高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理具有廣泛的民主性。這種民主含義至少包括了參與權(quán)與平等權(quán)，但是在我國公立高校內(nèi)這種參與權(quán)與平等權(quán)是難以體現(xiàn)的。具體表現(xiàn)：一是財(cái)務(wù)部門由于其“管錢”的特殊地位，其往往對各部門的預(yù)算數(shù)有相當(dāng)?shù)挠绊懥δ酥翛Q定性；二是直接用錢的各部門對預(yù)算編制的參與權(quán)僅表現(xiàn)為有發(fā)言權(quán)，且影響力很小；三是分管財(cái)務(wù)的副校長與校長對預(yù)算編制具有相當(dāng)大的決定力。因此，要使預(yù)算管理更加科學(xué)與合理，就必須做到：一是要調(diào)動各方參與的積極性，廣泛聽取他們的建議，以體現(xiàn)民主理財(cái)?shù)睦砟?；二是要公開預(yù)算編制的政策依據(jù)，統(tǒng)一的定額與開支標(biāo)準(zhǔn)；三是預(yù)算編制必須經(jīng)過充分的評估與科學(xué)的論證；四是要全校宣傳與公布，歡迎教職員工對預(yù)算管理進(jìn)行點(diǎn)評與指導(dǎo)。最終形成財(cái)務(wù)部門牽頭，職能部門全面配合，二級院系積極參與，領(lǐng)導(dǎo)重視，員工負(fù)責(zé)的預(yù)算管理工作環(huán)境，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的民主化與科學(xué)性。

（三）收支要全

必須反映大收入、大支出、全口徑的預(yù)算管理要求。做到收入要不分來源，支出要不分用途，實(shí)現(xiàn)一個(gè)學(xué)校一本預(yù)算，而不是傳統(tǒng)的一個(gè)學(xué)校兩本預(yù)算，從而全面、完整地反映學(xué)校預(yù)算收支的全貌，并據(jù)此揭示學(xué)校事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)。 [7]

（四）編制要準(zhǔn)

發(fā)達(dá)國家或地區(qū)公立高校都十分重視財(cái)務(wù)預(yù)算編制的質(zhì)量，不僅突出了重點(diǎn)和急需項(xiàng)目，而且保證了一般和保障的項(xiàng)目。這就要求我國公立高校在編制預(yù)算時(shí)，一是必須以發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)為戰(zhàn)略導(dǎo)向，根據(jù)不同時(shí)期的不同任務(wù)，科學(xué)合理的分配資金。二是改變只增不減的慣例，全面調(diào)查各部門全年的工作計(jì)劃及經(jīng)費(fèi)需要，綜合運(yùn)用、靈活選擇基數(shù)預(yù)算法、定額預(yù)算法、零基預(yù)算法等編制方法，增強(qiáng)預(yù)算的規(guī)范性、科學(xué)性和合理性。三是全面認(rèn)識紛繁復(fù)雜的業(yè)務(wù)活動及變化情況，縝密地進(jìn)行科學(xué)論證，從而保證科學(xué)合理地編制財(cái)務(wù)預(yù)算。

（五）責(zé)任要明

在預(yù)算編制過程中，各職能部門、二級院系等要對自己提供的預(yù)算數(shù)據(jù)的科學(xué)性與準(zhǔn)確性全面負(fù)責(zé)，一旦發(fā)現(xiàn)有虛填數(shù)字與作假行為以騙取預(yù)算資金的現(xiàn)象時(shí)，不僅要扣回其騙取的預(yù)算資金，而且要視其輕重給予行政與黨紀(jì)處分。同時(shí)，在預(yù)算執(zhí)行過程中，還必須建立健全校長、分管財(cái)務(wù)的副校長、其他副校長(副書記)、財(cái)務(wù)及各職能部門、二級院系負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)部門審核人、具體業(yè)務(wù)辦理者等各層級的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，使預(yù)算管理做到權(quán)、責(zé)、利相結(jié)合，獎(jiǎng)與罰相一致。

（六）績效要優(yōu)

發(fā)達(dá)國家或地區(qū)公立高校大多建立了績效考核機(jī)制，我國公立高校應(yīng)積極借鑒，制定切實(shí)可行的預(yù)算評估考核及獎(jiǎng)懲機(jī)制。一是確立績效等級。高校要對各職能部門、二級院系的績效情況進(jìn)行評價(jià)，考核結(jié)果分為優(yōu)、中、差等三個(gè)等級。評為中等的享受平均水平的預(yù)算政策待遇，評為優(yōu)等的享受高于平均水平的預(yù)算政策待遇，評為差等的只能夠享受低于平均水平的預(yù)算政策待遇。二是薪酬與績效掛鉤，即對校內(nèi)自定的崗位津貼的發(fā)放要與預(yù)算績效掛鉤。對崗位津貼的發(fā)放完全取決于預(yù)算績效的獲取程度，高者多拿，低者少拿，無績效者不發(fā)放崗位津貼。

（七）監(jiān)控要嚴(yán)

發(fā)達(dá)國家或地區(qū)公立高校都十分重視財(cái)務(wù)預(yù)算控制，預(yù)算編制后，都能夠嚴(yán)格控制，不隨意變更。這就需要在高校內(nèi)部建立一套以財(cái)務(wù)部門為中心，上通學(xué)校決策層，下聯(lián)院系的預(yù)算執(zhí)行信息反饋網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。一方面，可以對整個(gè)學(xué)校及其各部門的預(yù)算計(jì)劃及執(zhí)行情況進(jìn)行實(shí)時(shí)與全面監(jiān)控，對超預(yù)算或無預(yù)算的現(xiàn)象，預(yù)算執(zhí)行信息反饋網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)就會立刻自動提出禁止信息。另一方面，可以及時(shí)將學(xué)校及其各部門的預(yù)算執(zhí)行情況傳遞給學(xué)校決策者和各責(zé)任部門，使他們能夠及時(shí)了解預(yù)算計(jì)劃的執(zhí)行信息，從而真正做到“監(jiān)控過程、關(guān)注結(jié)果”。