河南省新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的典型模式及其啟示

張小莉

(洛陽師范學(xué)院政法與公共管理學(xué)院，河南洛陽 471002)

新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進城鄉(xiāng)一體化的重要舉措，也是建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)、促進新型城鎮(zhèn)化和“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀要求，河南省各地結(jié)合近年來與“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，開展了新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

由于河南省農(nóng)村村莊數(shù)量多，不同村莊由于所處區(qū)位、自然資源、社會經(jīng)濟發(fā)展水平不同，各地新農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)背景和主導(dǎo)力量存在差異，呈現(xiàn)出不同模式和特點。本文在實地調(diào)查和閱讀相關(guān)文獻資料的基礎(chǔ)上，根據(jù)新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)動因和主導(dǎo)力量的不同，嘗試性地選擇了三類相對比較成功的社區(qū)作為河南省新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的代表，深入探討不同模式的新農(nóng)村社區(qū)的類型特點和面臨的困境。

一、河南省新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要模式和類型

(一)城市(城鎮(zhèn))發(fā)展帶動型

隨著我國城市化進程的不斷加快，城市地域不斷向城市邊緣擴張，為了保證城市發(fā)展對土地空間的需要，很多城中村、城郊村開始被規(guī)劃進城區(qū)，一方面農(nóng)民失去了賴以生存的土地，另一方面宅基地被征用，陸續(xù)搬遷到安置小區(qū)，成為城市管轄的城市社區(qū)?！俺墙即濉?、“城中村”這種城鎮(zhèn)發(fā)展帶動型的新型社區(qū)建設(shè)由于所處的區(qū)位優(yōu)勢，實質(zhì)上是走向了農(nóng)村城鎮(zhèn)化之路。這種城鎮(zhèn)化擴張帶動模式的農(nóng)村變遷更多的是一種自下而上的方式。這類社區(qū)面臨的主要困境是“農(nóng)民市民化”問題，在城郊農(nóng)村轉(zhuǎn)為市民的過程中，如何引導(dǎo)農(nóng)民就業(yè)，建立新的社區(qū)生活方式、完善社區(qū)治理等一系列問題的解決將成為該類型村莊能否順利變遷的關(guān)鍵。

(二)村企帶動型社區(qū)

在我省有一些農(nóng)村地區(qū)，村級企業(yè)和集體經(jīng)濟很發(fā)達，依托雄厚的集體經(jīng)濟實力，村辦企業(yè)通過自我籌資資金，規(guī)劃建設(shè)新農(nóng)村社區(qū)，一方面改善了農(nóng)民的居住條件，實現(xiàn)了公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化，另一方面也實現(xiàn)了土地的合理流轉(zhuǎn)和配置，為村集體經(jīng)濟的進一步發(fā)展提供更大的土地空間。這種類型的村莊不僅有發(fā)展良好的集體企業(yè)，還有強有力的領(lǐng)導(dǎo)班子和富有號召力的村莊領(lǐng)袖。新密市超化鎮(zhèn)的黃固寺社區(qū)就屬于這種類型的一個典型例子。

這類新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要動因是村辦企業(yè)的壯大及其對土地和勞動力的需要，依靠的是強大的村集體經(jīng)濟實力、強有力的領(lǐng)導(dǎo)班子和富有號召力的村莊精英，走的是一條農(nóng)村工業(yè)化道路，在這種新型農(nóng)村社區(qū)，設(shè)施完善，農(nóng)民基本投入很少，而且大多數(shù)實現(xiàn)就近就業(yè)，所以村民滿意度較高。這類社區(qū)面臨的主要困境是社區(qū)對村集體經(jīng)濟和村莊精英的過多依附，存在一定的風(fēng)險。

(三)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)帶動型

隨著工業(yè)化迅速發(fā)展，一些地區(qū)在城郊發(fā)展起了產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，在新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)政策的背景下，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)采取“產(chǎn)城聯(lián)動”的模式，通過合村并居，建設(shè)新農(nóng)村社區(qū)，一方面為工業(yè)化發(fā)展、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)擴張增加了空間，促進農(nóng)村剩余勞動力由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向非農(nóng)就業(yè)，另一方面也實現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。安陽滑縣的錦和新城社區(qū)就屬于這樣一種典型類型。

產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)帶動型是行政力量主導(dǎo)下的“土地集中”，通過“整合土地、整合村莊”，進行土地流轉(zhuǎn)，和前兩種類型相比更多的是一種農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)民的生產(chǎn)方式還沒有改變，農(nóng)民實質(zhì)上是被動地接受土地格局的調(diào)整，這種類型面臨的突出問題就是“失地農(nóng)民的再就業(yè)問題”以及附著在其上的社會保障問題。因此土地資源的合理配置、農(nóng)民的再就業(yè)和社會保障等問題能否順利解決是這種模式能否成功的關(guān)鍵。

綜上所述，三者的動因背景、主導(dǎo)力量不同，面臨的主要困境也有所差異。但他們之間也有共同點，首先通過新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)都改變了農(nóng)民的居住環(huán)境，促進了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化。其次，在新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實踐過程中，雖然推動力量不同，但有一定的行政力量參與，只是參與程度不同。再次，他們面臨的困境也具有普遍性，都沒有從根本上解決農(nóng)村生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)換和農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)化問題，都在不同程度上涉及到新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展問題，比如就業(yè)、生活方式、社會保障、基層社區(qū)管理等。

二、河南省新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的啟示

從我們選取的三種典型的代表模式看，新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)給農(nóng)村生活帶來了深刻的變革，使原來散居的村落轉(zhuǎn)變?yōu)榧谢男律鐓^(qū)，一方面改善了村民的居住和生活環(huán)境，縮小了農(nóng)村和城市在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的差距，另一方面也整合了閑散的土地資源，實現(xiàn)了土地資源的集約利用，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化騰出了更多的用地指標(biāo)，也推動了土地流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。

這三種模式總體上還是取了很大的成效，可以為其他地區(qū)的新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供經(jīng)驗，同時有必要對三種類型存在的問題進行總結(jié)和反思，為新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展提供啟示。

(一)因地制宜是新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的根本原則

從國外發(fā)展的經(jīng)驗來看，隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，具有一定經(jīng)濟社會基礎(chǔ)的村莊推行人口和居住地的集中化是大勢所趨。但居住集中化是與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民勞動力實現(xiàn)非農(nóng)轉(zhuǎn)移相適應(yīng)的，其實施需要符合工業(yè)化和城市化發(fā)展的客觀規(guī)律。

根據(jù)我們的調(diào)查，在一些區(qū)位優(yōu)勢明顯、集體經(jīng)濟發(fā)達、有非農(nóng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地方，農(nóng)民基本能夠?qū)崿F(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，通過村莊合并成新型的大社區(qū)，整合閑散的土地資源，可以改善居住環(huán)境，為大力發(fā)展地方工業(yè)經(jīng)濟、加快城鎮(zhèn)化提供更大的用地空間，這些地區(qū)由于具備非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的條件，可以把改善居住環(huán)境和轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式有機結(jié)合起來，村民滿意度較高。但在當(dāng)前城市化迅速擴張的背景下，部分地方政府在“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的政策下，為了追求政績或者在巨大利益的驅(qū)使下，不切實際地強力推進新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，尤其在一些經(jīng)濟不發(fā)達的純農(nóng)業(yè)地區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和勞動力非農(nóng)轉(zhuǎn)移條件還不成熟，盲目推行“居住集中化”，會給那些仍然從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的村民帶來生產(chǎn)和生活的諸多不便，違背了當(dāng)?shù)鼐用竦囊庠负统鞘谢l(fā)展規(guī)律，影響社會的和諧。

因此，新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不應(yīng)該是行政力量推動下的被動實施，應(yīng)是一定經(jīng)濟社會條件下自然發(fā)生基礎(chǔ)上的適時引導(dǎo)，必須從當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的實際條件和需要出發(fā)，分類分步有序推進，避免“一刀切”。

(二)加快市民化進程，縮小城鄉(xiāng)居民在國民化待遇上的差距

從現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律看，城市化是社會發(fā)展的必然趨勢，將來大多數(shù)農(nóng)民必然通過異地轉(zhuǎn)移或者就近轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻瘢瑥亩鴮崿F(xiàn)土地的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營。但城市化或城鎮(zhèn)化不是在城鄉(xiāng)分割的二元體制下，戶籍的統(tǒng)一或者單純的土地城鎮(zhèn)化。統(tǒng)一戶籍制度的根本目的在于保障城鄉(xiāng)居民居住和流動的自由，同時保證在轉(zhuǎn)為市民的過程中消除附加在戶籍制度上的城鄉(xiāng)居民不均等的社會福利待遇，以及附著其上的就業(yè)、住房、教育等不合理制度，實現(xiàn)新市民與原城市市民權(quán)利與義務(wù)的平等對待。

但目前的農(nóng)民市民化還存在“半城市化”或不完全城市化現(xiàn)象，出現(xiàn)大量的“城郊村”、“城中村”失地農(nóng)民問題，造成“土地、居住集中化”快于“人的市民化”，比如社會保障制度還并沒有完全并軌，所以必須建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度以及建構(gòu)城鄉(xiāng)一元的就業(yè)體系，逐步實現(xiàn)農(nóng)民身份的真正轉(zhuǎn)變。

同時，由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平、區(qū)位優(yōu)勢不同，未來的農(nóng)村應(yīng)該是分化的，農(nóng)民階層也會出現(xiàn)分化，部分農(nóng)民將遷移到城市，成為市民，部分農(nóng)村也將走向“終結(jié)”，但農(nóng)村不可能完全消失，部分農(nóng)民將繼續(xù)留在或返回到農(nóng)村。雖然改革開放三十年，農(nóng)村得到了很大的發(fā)展，農(nóng)民的生活水平得到提高，但城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡性一直存在，城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會保障等方面存在巨大差距，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中，農(nóng)村處于弱勢，如果不推進社會福利、社會保障等方面的城鄉(xiāng)一體化，農(nóng)村將會走向衰落和破敗。所以必須努力縮小城鄉(xiāng)居民在國民化待遇上的差距，讓一部分農(nóng)民安于農(nóng)村生活、樂于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

(三)堅持產(chǎn)業(yè)為基、就業(yè)為本

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的一個目的就是在產(chǎn)業(yè)支撐的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)農(nóng)民就近就地就業(yè)，最終實現(xiàn)“既不離土也不離鄉(xiāng)”的城鎮(zhèn)化。新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要和當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民的職業(yè)活動轉(zhuǎn)變相適應(yīng)，即農(nóng)村勞動力能夠?qū)崿F(xiàn)非農(nóng)化轉(zhuǎn)移。

新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)必須有強有力的產(chǎn)業(yè)支撐，只有有了產(chǎn)業(yè)，村民實現(xiàn)了就近就業(yè)，農(nóng)民才會愿意上樓。像黃固寺社區(qū)，大部分農(nóng)民實現(xiàn)了職業(yè)的非農(nóng)化，他們按時按點在附近企業(yè)、農(nóng)業(yè)園區(qū)上班，不再是傳統(tǒng)的農(nóng)民，因此更多的年輕人選擇現(xiàn)代化的生活方式，支持新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。否則，如果新建社區(qū)只能安排物業(yè)、保潔、保安方面的崗位，而大部分人很難就業(yè)，或者還在種地，農(nóng)民就不大愿意接受“上樓”，有的社區(qū)甚至可能成為新的“空巢村”。因此，能否解決農(nóng)民就業(yè)問題，尤其是就近就業(yè)，是新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)能否成功的關(guān)鍵。

通過新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)這個良好契機，各地要加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)引進產(chǎn)業(yè)時不要只為了眼前利益，引進一些農(nóng)民參與不到的產(chǎn)業(yè)。要充分發(fā)揮農(nóng)村的優(yōu)勢、農(nóng)業(yè)的潛力、農(nóng)民的長處，大力發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)產(chǎn)品附加值，拉長拓寬農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，讓更多農(nóng)民就近找到工作。新型農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的商業(yè)服務(wù)業(yè)，也要優(yōu)先由當(dāng)?shù)厝罕娊?jīng)營，村民可以將現(xiàn)有耕地，通過租賃形式，加快土地流轉(zhuǎn)，由現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)業(yè)合作組織或種糧大戶經(jīng)營，從而取得租金，使更多的農(nóng)業(yè)勞動力就地轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)工人和農(nóng)業(yè)工人。

另外，發(fā)展壯大集體資產(chǎn)，探索實行社區(qū)集體資產(chǎn)改制。政府應(yīng)允許新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)騰出的部分土地用作企業(yè)建設(shè)用地，依法嘗試對“村改社區(qū)”的集體經(jīng)濟進行股份制改造，建立規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度，讓村集體和居民取得長期、穩(wěn)定的經(jīng)濟收入。

(四)創(chuàng)新社區(qū)管理體制，加強社區(qū)基層民主建設(shè)

新建社區(qū)跟傳統(tǒng)村落相比，規(guī)模大、成員構(gòu)成復(fù)雜，異質(zhì)性、流動性更高，熟人社會和村落共同體的封閉性被打破，社區(qū)居民出現(xiàn)階層分化并產(chǎn)生不同的利益訴求，這為新的組織形式和管理方式的出現(xiàn)提供了可能，也對基層管理提出了新的挑戰(zhàn)。因此如何加強和創(chuàng)新新型社區(qū)的社會管理成為新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中出現(xiàn)的新問題。

目前新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)存在治理困境:一是社區(qū)居委會和村委會、物業(yè)公司職能有交叉，權(quán)責(zé)不明確。雖然成立了社區(qū)居委會，合并了原來的村委會，但社區(qū)內(nèi)部仍然保留原有村莊“各自為政”的特點，各村自我管理，居民甚至不認(rèn)識社區(qū)居委會成員，出現(xiàn)糾紛和問題時通常還是去找自己村委會進行訴求，社區(qū)居委會的作用尚未充分發(fā)揮。二是社區(qū)管理表現(xiàn)出政企不分的特點，社區(qū)居委會職能尚未實現(xiàn)從行政管理向提供服務(wù)的轉(zhuǎn)變，繼續(xù)包攬社會事務(wù)和村集體經(jīng)濟管理，集體資產(chǎn)責(zé)權(quán)利尚未明晰，集體資產(chǎn)經(jīng)營管理存在風(fēng)險。三是居民對社區(qū)公共活動參與度不高，雖然實現(xiàn)了居住集中化，但完全融合為一體社區(qū)還未形成，居民還是喜歡稱自己是某某村的，對新社區(qū)還沒形成歸屬感，另一方面迫于就業(yè)壓力，他們參與社區(qū)活動的熱情也受到影響。

所以，新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)必須創(chuàng)新基層社區(qū)管理體制，居委會要轉(zhuǎn)換職能，提高公共服務(wù)能力和水平，在明晰好集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，盡快完成村委會向居委會的過渡，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的社區(qū)管理。同時要積極構(gòu)建多元化的社區(qū)治理主體，協(xié)調(diào)處理好居委會、物業(yè)公司、志愿者組織之間的關(guān)系。另外要整合現(xiàn)有的農(nóng)村社區(qū)資源，重構(gòu)社區(qū)文化和社區(qū)認(rèn)同，建立新型融合的生活共同體，加快推進社區(qū)基層民主建設(shè)，積極創(chuàng)新民主議事形式，鼓勵社區(qū)居民發(fā)揮主體作用。

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