半總統(tǒng)制的初創(chuàng):1925年民國(guó)憲法草案的政體設(shè)計(jì)

嚴(yán) 泉

“半總統(tǒng)制”(Semi－Presidential System)概念首先由法國(guó)政治學(xué)家杜瓦杰(Maurice Duverger)在1978年提出。杜瓦杰認(rèn)為半總統(tǒng)制的特征在于“國(guó)家元首經(jīng)直接普選產(chǎn)生，擁有超過一般議會(huì)內(nèi)閣制國(guó)家總統(tǒng)的某些權(quán)力。然而，政府仍然由總理與部長(zhǎng)組成的內(nèi)閣所構(gòu)成，且國(guó)會(huì)可以不信任投票方式倒閣。”〔1〕Robert Elgie ed．，Semi－ Presidentialism in Europe，Oxford University Press，1999，p．2．關(guān)于半總統(tǒng)制的原則，杜瓦杰進(jìn)一步概括為三點(diǎn):“(1)共和國(guó)總統(tǒng)是普選產(chǎn)生的;(2)總統(tǒng)擁有相當(dāng)大的權(quán)力;(3)同時(shí)存在獨(dú)立于總統(tǒng)的，擁有行政實(shí)權(quán)的總理、部長(zhǎng)，只要國(guó)會(huì)沒有表示反對(duì)，總理、部長(zhǎng)可以繼續(xù)掌權(quán)?！薄?〕Maurice Duverger，“A New Political System Model:Semi－ PresidentialGovernment”，8 European Journal of Political Research 166(1980)．意大利政治學(xué)家薩托利(Giovanni Sartori)認(rèn)為，基于半總統(tǒng)制的“半”來說，這種憲政體制的特征是存在雙元的權(quán)威結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)一種行政權(quán)分享的原則。至于總統(tǒng)的部分，他認(rèn)為半總統(tǒng)制和總統(tǒng)制一樣，總統(tǒng)應(yīng)由人民直選，或至少不是由議會(huì)間接選舉?！?〕Giovanni Sartori，Comparative Constitutional Engineering，New York University Press，1997，pp．121 －122．半總統(tǒng)制的代表性國(guó)家是當(dāng)代法國(guó)(第五共和國(guó))，世界上第一個(gè)實(shí)行半總統(tǒng)制的國(guó)家則是1919年建立的德國(guó)魏瑪共和國(guó)。

在民國(guó)早期的憲政制度選擇歷程中，長(zhǎng)期以來人們關(guān)注的憲法文本主要是《臨時(shí)約法》與《天壇憲法草案》，與此相關(guān)的政體制度模式存在著總統(tǒng)制或內(nèi)閣制的爭(zhēng)論。雖然近年來有學(xué)者關(guān)注1946年民國(guó)憲法的半總統(tǒng)制特點(diǎn)，〔4〕聶鑫:《內(nèi)閣制、總統(tǒng)制還是半總統(tǒng)制——民國(guó)憲法史上的政體之爭(zhēng)》，載《法學(xué)》2013年第10期。但是1925年民國(guó)憲法草案曾出現(xiàn)過的半總統(tǒng)制政體設(shè)計(jì)卻鮮為人知。其制度特色是什么?與此前的政體制度有無繼承關(guān)系?制度設(shè)計(jì)的原因又是什么?這些問題都是本文探究的重點(diǎn)。

一、總統(tǒng)選舉及其權(quán)力變化

在1925年民國(guó)憲法草案(以下簡(jiǎn)稱“憲草”)中，總統(tǒng)選舉第一次改變過去國(guó)會(huì)兩院議員組織選舉會(huì)選舉的方式，采取類似美國(guó)的選舉團(tuán)制度，“總統(tǒng)選舉制度仿照美國(guó)選舉人制度，稍加修改，不在地方投票而在國(guó)都投票?！薄?〕陳茹玄:《中國(guó)憲法史》，世界書局1933年版，第151、152頁。憲草規(guī)定每縣選舉總統(tǒng)選舉人1人，集會(huì)于國(guó)都，選舉人三分之二以上出席，得票數(shù)超過四分之三以上者當(dāng)選。兩次投票無人當(dāng)選，就第二次得票較多者兩名決選，以得票過半數(shù)者為當(dāng)選?！?〕參見《中華民國(guó)憲法案》第59條，載夏新華等整理:《近代中國(guó)憲政歷程:史料薈萃》，中國(guó)政治大學(xué)出版社2004年版，第540頁。另外與美國(guó)不同的是，美國(guó)憲法規(guī)定選舉人的名額多少同各州在國(guó)會(huì)中的參眾兩院議員人數(shù)相等，同時(shí)現(xiàn)任議員與國(guó)家官員不得指定為選舉人，而憲草中無此限制。

一般認(rèn)為美國(guó)選舉人團(tuán)制度形式為人民間接選舉，實(shí)質(zhì)上仍為直接選舉，“選舉團(tuán)并未按照制憲者們的設(shè)想運(yùn)作。相反，普通選民實(shí)際上參加了總統(tǒng)選舉，因?yàn)橛善胀ㄟx民選出的參加總統(tǒng)選舉的選舉團(tuán)投票人事先就被要求將選票投給本黨的總統(tǒng)和副總統(tǒng)候選人?！薄?〕［美］詹姆斯·麥格雷戈·伯恩斯等:《民治政府——美國(guó)政府與政治》，吳愛明、李亞梅等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第37頁。當(dāng)代法國(guó)為削弱議會(huì)的權(quán)力，其1958年憲法規(guī)定共和國(guó)總統(tǒng)由總統(tǒng)選舉團(tuán)選舉產(chǎn)生，選舉團(tuán)由國(guó)會(huì)議員、省議會(huì)議員、海外領(lǐng)地議會(huì)議員以及各市議會(huì)選出的代表組成，后來進(jìn)一步修改為人民直選。〔8〕洪波:《法國(guó)政治制度變遷:從大革命到第五共和國(guó)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1993年版，第207頁。這種總統(tǒng)選舉制度表明，總統(tǒng)不再是對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，而是直接對(duì)選民負(fù)責(zé)，以保障總統(tǒng)權(quán)力的獨(dú)立性，這與半總統(tǒng)制的總統(tǒng)普選原則是相符合的。

憲草規(guī)定的總統(tǒng)權(quán)力，概括而言有四個(gè)方面，主要變化是總統(tǒng)權(quán)力進(jìn)一步增強(qiáng)。

第一，民國(guó)總統(tǒng)作為國(guó)家元首的權(quán)力。對(duì)于外國(guó)，總統(tǒng)為中華民國(guó)代表，并頒予榮典。在外交權(quán)方面，總統(tǒng)可以締結(jié)條約，但媾和及關(guān)系立法事項(xiàng)的條約必須經(jīng)眾議院的同意?？偨y(tǒng)擁有赦免權(quán)，得宣告大赦、特赦、減刑、復(fù)權(quán)，但大赦應(yīng)經(jīng)最高法院的同意。在法律公布權(quán)上，總統(tǒng)公布法律，并監(jiān)督、確保其執(zhí)行?？偨y(tǒng)非解職后，不受刑事上的訴追?！?〕參見《中華民國(guó)憲法案》第71、75、73、76、65、78條，載夏新華等整理:《近代中國(guó)憲政歷程:史料薈萃》，中國(guó)政治大學(xué)出版社2004年版，第541頁。當(dāng)代法國(guó)總統(tǒng)也擁有類似的國(guó)家元首權(quán)力。如明確法國(guó)總統(tǒng)是國(guó)家獨(dú)立、領(lǐng)土完整和遵守共同體協(xié)議與條約的保證人，擁有議定并且批準(zhǔn)條約的外交權(quán)、赦免權(quán)等?！?0〕參見《法蘭西共和國(guó)憲法》(現(xiàn)行憲法)第5、52、17條，來源:人大與議會(huì)網(wǎng)站，http://www．e－cpcs．org/newsinfo．a(chǎn)sp?Newsid=9463，2014年9月1日訪問。

第二，民國(guó)總統(tǒng)作為行政首腦的權(quán)力。主要有人事任免、解散國(guó)會(huì)、戒嚴(yán)、行政決策權(quán)等。在人事任免上，總統(tǒng)任免文武官吏，國(guó)務(wù)總理及其所推薦的國(guó)務(wù)員，由總統(tǒng)任免;總統(tǒng)經(jīng)參議院的同意，可以解散眾議院，但同一事件不得為兩次解散;總統(tǒng)依照法律宣告戒嚴(yán)或解嚴(yán);中華民國(guó)行政權(quán)，由大總統(tǒng)以國(guó)務(wù)總理及國(guó)務(wù)員贊襄行使。國(guó)務(wù)會(huì)議以國(guó)務(wù)總理及國(guó)務(wù)員組織，會(huì)議時(shí)以國(guó)務(wù)總理為主席。總統(tǒng)得出席于國(guó)務(wù)會(huì)議，并得召集?！?1〕參見《中華民國(guó)憲法案》第69、81、77、74、57、80條，載夏新華等整理:《近代中國(guó)憲政歷程:史料薈萃》，中國(guó)政治大學(xué)出版社2004年版，第540、541 頁。當(dāng)代法國(guó)總統(tǒng)也有權(quán)任命總理，并且根據(jù)總理的建議，任免政府的其他成員，以及任命國(guó)家的文職人員和軍職人員。在解散權(quán)行使上，法國(guó)總統(tǒng)在征詢總理和議會(huì)兩院議長(zhǎng)意見后，可以宣布解散國(guó)民議會(huì)。此外總統(tǒng)主持內(nèi)閣會(huì)議?！?2〕參見《法蘭西共和國(guó)憲法》(現(xiàn)行憲法)第 8、13、12、9 條，來源:人大與議會(huì)網(wǎng)站，http://www．e－ cpcs．org/newsinfo．a(chǎn)sp?Newsid=9463，2014年9月1日訪問。

第三，民國(guó)總統(tǒng)的軍事權(quán)。軍事權(quán)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是總統(tǒng)是國(guó)家武裝力量的首腦，即作為中華民國(guó)陸海軍大元帥，總統(tǒng)統(tǒng)率陸海軍。二是總統(tǒng)的宣戰(zhàn)權(quán)?？偨y(tǒng)經(jīng)民國(guó)議會(huì)的同意，得宣戰(zhàn)、媾和;但宣戰(zhàn)系防御外國(guó)攻擊時(shí)，得于宣戰(zhàn)后請(qǐng)求民國(guó)議會(huì)的追認(rèn)?！?3〕參見《中華民國(guó)憲法案》第70、72條，載夏新華等整理:《近代中國(guó)憲政歷程:史料薈萃》，中國(guó)政治大學(xué)出版社2004年版，第541頁。法國(guó)《憲法》第15條與第35條同樣分別規(guī)定了總統(tǒng)的軍事權(quán)與宣戰(zhàn)權(quán)。

第四，民國(guó)總統(tǒng)的立法權(quán)?？偨y(tǒng)的立法權(quán)主要有三個(gè)方面。一是立法提議權(quán)，主要是指總統(tǒng)與議會(huì)一樣，都有憲法修正案提議權(quán)。二是立法否決權(quán)，一方面針對(duì)眾議院通過的國(guó)務(wù)總理及國(guó)務(wù)員不信任案，總統(tǒng)可以行使否決權(quán)，請(qǐng)求眾議院再次審議;另一方面針對(duì)眾議院通過的法律案，總統(tǒng)“得于公布期內(nèi)聲明理由，請(qǐng)求復(fù)議”。三是委托立法權(quán)，例如總統(tǒng)為執(zhí)行法律，或基于法律的委任，可以發(fā)布命令;總統(tǒng)可以制定官制、官規(guī)，但官制須經(jīng)參議院的同意。在緊急命令權(quán)規(guī)定上，“大總統(tǒng)為維持公安，防御非常災(zāi)變，于眾議院不能開會(huì)期內(nèi)，經(jīng)眾議院常任委員會(huì)同意，得發(fā)布與法律有同等效力之教令。前項(xiàng)教令，須于眾議院開會(huì)后七日內(nèi)請(qǐng)求追認(rèn)?！薄?4〕參見《中華民國(guó)憲法案》第156、34、41、66、68、67條，載夏新華等整理:《近代中國(guó)憲政歷程:史料薈萃》，中國(guó)政治大學(xué)出版社2004年版，第547、539、541 頁。

當(dāng)代法國(guó)總統(tǒng)也有立法權(quán)，如修改憲法的倡議權(quán)，同時(shí)屬于總統(tǒng)和議員，總統(tǒng)依照總理的建議案行使該權(quán)。在法律生效前，“共和國(guó)總統(tǒng)可以要求議會(huì)就該法律或者該法律的某些條文重新審議?！笨偨y(tǒng)簽署經(jīng)內(nèi)閣會(huì)議審議的法令和命令。法國(guó)總統(tǒng)也擁有類似緊急命令權(quán)的非常權(quán)力，“如果共和國(guó)的制度、國(guó)家獨(dú)立、領(lǐng)土完整或者國(guó)際義務(wù)的履行受到嚴(yán)重的、直接的威脅時(shí)，以及憲法上規(guī)定的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的正?；顒?dòng)受到阻礙時(shí)，共和國(guó)總統(tǒng)在正式咨詢總理、議會(huì)兩院議長(zhǎng)和憲法委員會(huì)后，根據(jù)形勢(shì)采取必要的措施?！薄?5〕參見《法蘭西共和國(guó)憲法》(現(xiàn)行憲法)第89、10、13、16 條，來源:人大與議會(huì)網(wǎng)站，http://www．e－ cpcs．org/newsinfo．a(chǎn)sp?Newsid=9463，2014年9月1日訪問。

在所有總統(tǒng)權(quán)力設(shè)計(jì)中，最重要的是民國(guó)總統(tǒng)作為行政首腦的權(quán)力與立法權(quán)，包括解散國(guó)會(huì)權(quán)、緊急命令權(quán)、修憲提議權(quán)等，這也是半總統(tǒng)制與總統(tǒng)制的不同之處。而與議會(huì)制迥異的是，民國(guó)總統(tǒng)由獨(dú)立選舉產(chǎn)生，與立法機(jī)關(guān)共享對(duì)行政權(quán)的控制，表明總統(tǒng)不再是虛位元首。從某種意義上說，半總統(tǒng)制下總統(tǒng)的權(quán)力比總統(tǒng)制下總統(tǒng)的權(quán)力要大，這是總統(tǒng)制與議會(huì)制總統(tǒng)所不具有的。

二、行政權(quán)力的內(nèi)外結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

行政權(quán)力的內(nèi)部結(jié)構(gòu)主要是指總統(tǒng)與內(nèi)閣的權(quán)力關(guān)系，而外部結(jié)構(gòu)則是指行政與立法的權(quán)力關(guān)系。

(一)總統(tǒng)與內(nèi)閣的權(quán)力關(guān)系

憲草中總統(tǒng)與內(nèi)閣的權(quán)力關(guān)系主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是人事權(quán)，民國(guó)總統(tǒng)有權(quán)任免國(guó)務(wù)總理及其所推薦的國(guó)務(wù)員，國(guó)務(wù)總理去職時(shí)，國(guó)務(wù)員應(yīng)連同出職?！?6〕參見《中華民國(guó)憲法案》第81、82條，載夏新華等整理:《近代中國(guó)憲政歷程:史料薈萃》，中國(guó)政治大學(xué)出版社2004年版，第542頁。法國(guó)總統(tǒng)也有權(quán)任命總理，并依總理提出政府總辭而免除其職務(wù)。同時(shí)基于總理提議任免政府部長(zhǎng)，以及任命國(guó)家文武官員。二是行政權(quán)，前已述及，中華民國(guó)行政權(quán)由大總統(tǒng)、國(guó)務(wù)總理及國(guó)務(wù)員贊襄行使。國(guó)務(wù)會(huì)議以國(guó)務(wù)總理及國(guó)務(wù)員組織構(gòu)成，會(huì)議時(shí)以國(guó)務(wù)總理為主席。大總統(tǒng)得出席于國(guó)務(wù)會(huì)議，并得召集之。當(dāng)代法國(guó)總統(tǒng)則有權(quán)主持內(nèi)閣部長(zhǎng)會(huì)議。三是副署權(quán)，憲草第83條規(guī)定大總統(tǒng)發(fā)布命令及其他關(guān)系國(guó)務(wù)的文書，國(guó)務(wù)總理及國(guó)務(wù)員必須副署。同樣地，法國(guó)總統(tǒng)所簽署的法案，除憲法有特別規(guī)定者外，也必須經(jīng)總理副署，或視情勢(shì)需要由有關(guān)部長(zhǎng)副署。〔17〕參見《法蘭西共和國(guó)憲法》(現(xiàn)行憲法)第19 條，來源:人大與議會(huì)網(wǎng)站，http://www．e－cpcs．org/newsinfo．a(chǎn)sp?Newsid=9463，2014年9月1日訪問。

在總統(tǒng)與內(nèi)閣權(quán)力關(guān)系上，總統(tǒng)是居于主導(dǎo)與支配地位的。在人事任免權(quán)中，總理不需要國(guó)會(huì)同意，而是由總統(tǒng)直接任免，總理去職時(shí)國(guó)務(wù)員應(yīng)連同去職，不再表明國(guó)務(wù)員對(duì)于眾議院負(fù)責(zé)任，明確總理只對(duì)總統(tǒng)直接負(fù)責(zé)。同時(shí)總結(jié)過去府院沖突的經(jīng)驗(yàn)，明確雙方的權(quán)限。雖然國(guó)務(wù)院(內(nèi)閣)由國(guó)務(wù)總理領(lǐng)導(dǎo)，但是國(guó)務(wù)總理必須秉承總統(tǒng)決定的大政方針。民國(guó)成立以來憲政制度設(shè)計(jì)中行政權(quán)力結(jié)構(gòu)畸形的狀況得以改變。

此外必須指出的是，國(guó)務(wù)員的副署權(quán)并不能起到限制總統(tǒng)權(quán)力的作用。當(dāng)總統(tǒng)與國(guó)務(wù)員意見一致時(shí)，國(guó)務(wù)員的副署權(quán)僅僅是一道法律上必須執(zhí)行的程序。但是當(dāng)總統(tǒng)與國(guó)務(wù)員意見不合時(shí)，國(guó)務(wù)員雖然可以拒絕行使副署權(quán)，抗拒總統(tǒng)的決定，但是由于國(guó)務(wù)員在去留問題上取決于總統(tǒng)，因此總統(tǒng)可以合法解除拒絕從命的國(guó)務(wù)員的職務(wù)，重新任命與自己意見一致的國(guó)務(wù)員。這樣一來，總統(tǒng)的意見還是占上風(fēng)。所謂的副署權(quán)在實(shí)際運(yùn)作中只能是一種形式。這種情況也和法國(guó)內(nèi)閣的副署權(quán)作用極為相似。副署權(quán)設(shè)立的原因僅僅是“由于這些命令和法令是政府為實(shí)施其政綱，可要求議會(huì)授權(quán)它在一定時(shí)期內(nèi)就某些通常屬于法律范圍的事項(xiàng)采取的措施，因而具有立法性質(zhì)。”〔18〕洪波:《法國(guó)政治制度變遷:從大革命到第五共和國(guó)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1993年版，第213頁。副署權(quán)實(shí)際上并不能起到限制總統(tǒng)權(quán)力的作用。

這種總統(tǒng)與內(nèi)閣的權(quán)力關(guān)系，符合半總統(tǒng)制政體行政權(quán)分享原則。由于總統(tǒng)握有行政實(shí)權(quán)，總理實(shí)際上只能在總統(tǒng)的賞識(shí)下行使職權(quán)?！爱?dāng)內(nèi)閣總理同總統(tǒng)發(fā)生沖突時(shí)，總理要么服從總統(tǒng)，要么辭職?！薄?9〕洪波:《法國(guó)政治制度變遷:從大革命到第五共和國(guó)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1993年版，第228、229頁。從職權(quán)上看，與1925年民國(guó)憲草相比較，法國(guó)內(nèi)閣的權(quán)力更大，擁有行政權(quán)、軍事權(quán)、人事權(quán)、修憲提議權(quán)等?！?0〕參見《法蘭西共和國(guó)憲法》(現(xiàn)行憲法)第20、21、89條，來源:人大與議會(huì)網(wǎng)站，http://www．e－cpcs．org/newsinfo．a(chǎn)sp?Newsid=9463，2014年9月1日訪問。

“當(dāng)時(shí)，正是國(guó)民黨反動(dòng)派軍隊(duì)攻下延安，白色恐怖嚴(yán)重的關(guān)頭，我向李衛(wèi)中同志表示：一定做一個(gè)好的共產(chǎn)黨員！”湯甲真回憶道。

(二)行政與立法的權(quán)力關(guān)系

行政與立法權(quán)力關(guān)系的設(shè)計(jì)，體現(xiàn)在民國(guó)議會(huì)對(duì)總統(tǒng)與國(guó)務(wù)員的彈劾權(quán)、議會(huì)對(duì)政府的不信任權(quán)(倒閣權(quán))以及總統(tǒng)的解散議會(huì)權(quán)。

一方面是議會(huì)彈劾權(quán)。與總統(tǒng)制相似的是，半總統(tǒng)制議會(huì)擁有彈劾權(quán)。憲草規(guī)定，眾議院認(rèn)為總統(tǒng)有謀叛行為時(shí)，得以議員總數(shù)四分之三以上出席，議員總數(shù)三分之二以上同意彈劾。眾議院認(rèn)為國(guó)務(wù)總理及國(guó)務(wù)員有謀叛行為時(shí)，得以議員總數(shù)四分之三以上出席，出席議員總數(shù)三分之二以上同意彈劾?！?1〕參見《中華民國(guó)憲法案》第35、36條，載夏新華等整理:《近代中國(guó)憲政歷程:史料薈萃》，中國(guó)政治大學(xué)出版社2004年版，第539頁。議會(huì)雖然擁有彈劾權(quán)，但是與1923年民國(guó)憲法彈劾權(quán)規(guī)定相比較，彈劾總統(tǒng)與國(guó)務(wù)員的出席議員人數(shù)分別從三分之二與半數(shù)提高到四分之三，增加了彈劾的難度。此外，憲草第45條規(guī)定參議院審判被彈劾的總統(tǒng)，不再有權(quán)審判被彈劾的國(guó)務(wù)總理及國(guó)務(wù)員，改由專門設(shè)立的國(guó)事法院審理關(guān)于國(guó)務(wù)總理及國(guó)務(wù)員被彈劾事件。同樣的，法國(guó)議會(huì)也有彈劾權(quán)。法國(guó)《憲法》第68條規(guī)定總統(tǒng)執(zhí)行職務(wù)，僅對(duì)其叛國(guó)行為負(fù)有刑責(zé)?？偨y(tǒng)的彈劾，須經(jīng)由兩院采用公開、一致投票的方式，并獲兩院議員絕對(duì)多數(shù)表決，始能成立;總統(tǒng)由彈劾司法院審判。政府國(guó)務(wù)員執(zhí)行職務(wù)，若其行為當(dāng)時(shí)被認(rèn)定具有犯罪或違警性質(zhì)，需負(fù)刑責(zé)。如有危害國(guó)家安全之行為，政府國(guó)務(wù)員及其共犯依上述訴訟程序處理。

另一方面是議會(huì)不信任權(quán)與總統(tǒng)解散權(quán)。與過去不同，憲草明確規(guī)定了民國(guó)議會(huì)眾議院行使不信任權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，即出席與表決人數(shù)分別是三分之二與過半數(shù)?！?2〕參見《中華民國(guó)憲法案》第34條，載夏新華等整理:《近代中國(guó)憲政歷程:史料薈萃》，中國(guó)政治大學(xué)出版社2004年版，第539頁。但是關(guān)于不信任權(quán)的內(nèi)容規(guī)定非常模糊，沒有說明在何種情況下，眾議院可以對(duì)政府行使不信任權(quán)。一般來說，議會(huì)的不信任權(quán)針對(duì)的是政府提出的施政綱領(lǐng)、總政策聲明或其他法案，當(dāng)議會(huì)不同意這些政策法案時(shí)，就可以舉行不信任投票。如果議會(huì)通過對(duì)政府的不信任投票，那么政府就必須辭職。當(dāng)代法國(guó)憲法關(guān)于議會(huì)不信任權(quán)的規(guī)定相當(dāng)細(xì)致，明確針對(duì)政府的施政計(jì)劃或政策。不信任案動(dòng)議提出48小時(shí)之后，國(guó)民議會(huì)始得舉行表決。不信任案僅就贊成票核計(jì)，并須獲得全體議員絕對(duì)多數(shù)始能通過。不信任案如被否決，原提案人在同一會(huì)期中，不得再提不信任案?！?3〕參見《法蘭西共和國(guó)憲法》(現(xiàn)行憲法)49條，來源:人大與議會(huì)網(wǎng)站，http://www．e－cpcs．org/newsinfo．a(chǎn)sp?Newsid=9463，2014年9月1日訪問。

為確保立法與行政兩權(quán)之間的平衡，針對(duì)立法機(jī)關(guān)的不信任權(quán)，內(nèi)閣如果不愿意辭職，就可以提請(qǐng)總統(tǒng)解散議會(huì)，重新舉行議會(huì)選舉，讓選民作出新的選擇。按照當(dāng)代法國(guó)憲法的規(guī)定，共和國(guó)總統(tǒng)于咨詢總理及國(guó)會(huì)兩院議長(zhǎng)后，得宣告解散國(guó)民會(huì)議?！?4〕參見《法蘭西共和國(guó)憲法》(現(xiàn)行憲法)12條，來源:人大與議會(huì)網(wǎng)站，http://www．e－cpcs．org/newsinfo．a(chǎn)sp?Newsid=9463，2014年9月1日訪問。解散議會(huì)權(quán)是不必要通過參議院同意的，這與法國(guó)第三共和國(guó)憲法中政府解散眾議院需要參議院同意的限制性規(guī)定是不同的。但是遺憾的是，憲草中解散權(quán)規(guī)定依舊延續(xù)了民初《天壇憲法草案》以來的傳統(tǒng)，即總統(tǒng)解散眾議院仍然需要參議院同意，沒有創(chuàng)造不信任權(quán)與解散權(quán)的平衡關(guān)系。〔25〕參見《中華民國(guó)憲法案》第77條，載夏新華等整理:《近代中國(guó)憲政歷程:史料薈萃》，中國(guó)政治大學(xué)出版社2004年版，第541頁。解散權(quán)的制度性缺陷對(duì)政治穩(wěn)定造成的消極影響是非常顯著的，“在國(guó)會(huì)與政府發(fā)生政爭(zhēng)時(shí)，如果作為政府的一方并不能合法地解散國(guó)會(huì)、依法重新舉行國(guó)會(huì)選舉，以此來解決政治沖突。最后采取的只能是體制外非法的武力解散國(guó)會(huì)方式?！薄?6〕嚴(yán)泉:《失敗的遺產(chǎn):中華首屆國(guó)會(huì)制憲(1913－1923)》，廣西師范大學(xué)出版社2007年版，第94頁。

三、半總統(tǒng)制的政體選擇

1925年民國(guó)憲草半總統(tǒng)制政體模式的選擇，不僅是憲政學(xué)理的設(shè)計(jì)結(jié)果，還與以下因素有關(guān)。

首先，臨時(shí)執(zhí)政府主導(dǎo)制憲與總統(tǒng)權(quán)力設(shè)計(jì)。1925年4月25日，臨時(shí)執(zhí)政段祺瑞公布由善后會(huì)議議決的《國(guó)民代表會(huì)議條例》，以國(guó)民代表會(huì)議為特殊制憲機(jī)關(guān)，職權(quán)為制定憲法及其施行附則。5月l日，段祺瑞又公布《國(guó)民代表會(huì)議籌備處條例》，特派許世英為籌備處主任，積極籌備國(guó)民代表會(huì)議，并同時(shí)公布《國(guó)憲起草委員會(huì)規(guī)則》。國(guó)憲起草委員會(huì)負(fù)責(zé)起草中華民國(guó)憲法案及其施行附則，限三個(gè)月完成，草案完成后咨由臨時(shí)執(zhí)政提出于國(guó)民代表會(huì)議。國(guó)憲起草委員會(huì)委員共70人，其組成由各省、各特別行政區(qū)軍政長(zhǎng)官各推舉1名，臨時(shí)執(zhí)政選聘20名，內(nèi)外蒙古、西藏各2名，青海1名，仍由臨時(shí)執(zhí)政分別選聘。

段祺瑞很快選聘梁士詒、汪榮寶、湯漪、林長(zhǎng)民、章士釗、姚震、施愚、馬君武等25人為國(guó)憲起草委員，〔27〕《國(guó)憲起草委員會(huì)委員一覽表》，載《國(guó)憲起草委員會(huì)公報(bào)》(第1冊(cè)影印本)，載李貴連主編:《民國(guó)北京政府制憲史料》(第15冊(cè))，線裝書局2008年版，第377、378頁。并特派林長(zhǎng)民辦理國(guó)憲起草委員會(huì)事宜。〔28〕《特派林長(zhǎng)民辦理國(guó)憲起草委員會(huì)事宜》，《國(guó)憲起草委員會(huì)公報(bào)》(第1冊(cè)影印本)，載李貴連主編:《民國(guó)北京政府制憲史料》(第15冊(cè))，線裝書局2008年版，第268頁。8月3日，國(guó)憲起草委員會(huì)舉行開幕式，到會(huì)47人，梁士詒主持，段祺瑞致詞，以期3個(gè)月內(nèi)完成制憲。8日，正式開會(huì)選舉林長(zhǎng)民為委員長(zhǎng)，通過議事細(xì)則，并通電各地方法團(tuán)征詢對(duì)國(guó)憲意見。12月11日，國(guó)憲起草委員會(huì)三讀通過《中華民國(guó)憲法案》，咨交政府通告全國(guó)。

國(guó)憲起草委員會(huì)一度圍繞總統(tǒng)制與內(nèi)閣制產(chǎn)生分歧。有議員仍然堅(jiān)持內(nèi)閣制，強(qiáng)調(diào)內(nèi)閣制有兩大益處:“(一)內(nèi)閣制國(guó)務(wù)員對(duì)眾議院負(fù)責(zé)任，國(guó)務(wù)員辭職較總統(tǒng)下野，其影響于國(guó)家者，不至若是其大;(二)無窺竊總統(tǒng)之害?！敝劣诳偨y(tǒng)制的危害性，“民國(guó)肇造十有四載，時(shí)局紛擾，政治紊亂，國(guó)幾不國(guó)者屢矣，察其癥結(jié)之所在，競(jìng)爭(zhēng)元首實(shí)其總因。倘再予以競(jìng)爭(zhēng)之機(jī)，國(guó)家紛亂益可想見。”〔31〕《吳得祿提出行政組織絕對(duì)宜采內(nèi)閣制不宜采總統(tǒng)制》，載《國(guó)憲起草委員會(huì)公報(bào)》(第4冊(cè)影印本)，載李貴連主編:《民國(guó)北京政府制憲史料》(第16冊(cè))，線裝書局2008年版，第241頁。馬君武雖然同意大總統(tǒng)可以任免國(guó)務(wù)總理，但強(qiáng)調(diào)國(guó)務(wù)員必須經(jīng)總理推薦，總統(tǒng)免總理職務(wù)時(shí)，全體閣員同進(jìn)退。〔32〕《國(guó)憲委員會(huì)開會(huì)記》，載《申報(bào)》1925年9月13日第3張第10版。而主張總統(tǒng)制的施愚等人，均為段祺瑞聘任的起草委員?！?3〕《總統(tǒng)制與內(nèi)閣制之爭(zhēng)執(zhí)》，載《大公報(bào)》1925年9月14日第1張。

同為段祺瑞聘任的起草委員汪榮寶，也在國(guó)憲起草委員會(huì)上聯(lián)名提出加強(qiáng)總統(tǒng)權(quán)力的議案，主張:“一、大總統(tǒng)任免國(guó)務(wù)員。二、國(guó)務(wù)員輔佐大總統(tǒng)執(zhí)行國(guó)務(wù)對(duì)于大總統(tǒng)負(fù)其責(zé)。三、國(guó)務(wù)總長(zhǎng)及各部總長(zhǎng)均為國(guó)務(wù)員，但得置不任部務(wù)之國(guó)務(wù)員。四、眾議院認(rèn)國(guó)務(wù)員有重大失政時(shí)，得以三分之二以上多數(shù)為不信任決議。五、大總統(tǒng)對(duì)于眾議院不信任國(guó)務(wù)員時(shí)，非免國(guó)務(wù)員之職即解散眾議院。六、大總統(tǒng)得解散眾議院但須得參議院同意。參議院為解散眾議院之決議時(shí)須有三分之二以上多數(shù)?！薄?4〕《戴秉清、汪榮寶等提出總統(tǒng)內(nèi)閣兩制折衷案》，載《國(guó)憲起草委員會(huì)公報(bào)》(第4冊(cè)影印本)，載李貴連主編:《民國(guó)北京政府制憲史料》(第16冊(cè))，線裝書局2008年版，第245頁。從草案最后的政體制度設(shè)計(jì)結(jié)果來看，半總統(tǒng)制確實(shí)達(dá)到了加強(qiáng)總統(tǒng)權(quán)力的目標(biāo)。

其次，制憲者關(guān)于民初憲政制度政治實(shí)踐的反思。在1925年9月3日國(guó)憲起草委員會(huì)會(huì)議上，余紹宋指出民國(guó)采用內(nèi)閣制以來已有10多年，從制度試驗(yàn)的結(jié)果來看，“其成績(jī)殊不甚良好?！痹蛑饕腥c(diǎn)。一是適用內(nèi)閣制先要有政黨運(yùn)用，始能顯出內(nèi)閣制的作用?！拔覈?guó)十余年來，并無政黨雖或有之而組織不完，精神不備，不能稱為完全之政黨，所以十余年來內(nèi)閣制度徒供野心家之利用，以致時(shí)時(shí)倒閣?！倍莾?nèi)閣制閣員要由總理一人自由邀集同一政見，“我國(guó)向無完全政黨，十余年來歷任內(nèi)閣之閣員，均系哈希而來，無非敷衍實(shí)力派之代表。從未有由總理一人之意思而組織者。閣員意思且不相同，安有所謂政見，更安望其政見一致。所以對(duì)于國(guó)會(huì)不能一致負(fù)責(zé)，而內(nèi)閣中之政見既已紛歧，其中有野心者更到國(guó)會(huì)中拉若干議員，獨(dú)豎一派反戈抵抗同閣之閣員乃及于總理?！眱?nèi)閣于是成為政爭(zhēng)的發(fā)生地。三是采用內(nèi)閣制，府院之爭(zhēng)隨即發(fā)生?！拔覈?guó)十余年來府院之間從無一次意見能夠融洽，幾乎無一任內(nèi)閣不發(fā)生此項(xiàng)爭(zhēng)執(zhí)?！薄?5〕《1925年9月3日會(huì)議速記錄》，載《國(guó)憲起草委員會(huì)公報(bào)》(第5冊(cè)影印本)，載李貴連主編:《民國(guó)北京政府制憲史料》(第16冊(cè))，線裝書局2008年版，第483頁。

在1925年9月12日國(guó)憲起草委員會(huì)會(huì)議上，曾任大理院院長(zhǎng)的姚震也強(qiáng)調(diào)，近年來國(guó)內(nèi)情形已讓人感到三種痛苦，“(一)無政黨。近日政治上所活動(dòng)者，為私人結(jié)合，純以私利為轉(zhuǎn)移，是否能合政黨內(nèi)閣之精神。(二)年來戰(zhàn)爭(zhēng)概由攘奪政權(quán)而起，內(nèi)閣為政權(quán)之目的，內(nèi)閣到手則胡亂而為，若仍以前者為標(biāo)準(zhǔn)，是不啻將已過之事重演一次，其危險(xiǎn)實(shí)甚。(三)府院之爭(zhēng)，采內(nèi)閣制自應(yīng)由內(nèi)閣負(fù)責(zé)，但事實(shí)往往不能。征之以前情形，總統(tǒng)除拒絕蓋印外，則無辦法，而暗潮易起。”〔36〕《國(guó)憲委員會(huì)開會(huì)記》，載《申報(bào)》1925年9月13日第3張第10版。有鑒于此，余紹宋在國(guó)憲起草委員會(huì)上提出《行政組織采總統(tǒng)與內(nèi)閣調(diào)和制案》，建議“(一)總統(tǒng)選舉由兩院會(huì)合推候補(bǔ)5人，由各地方選民選舉之。(二)總統(tǒng)對(duì)國(guó)民負(fù)責(zé)，經(jīng)國(guó)會(huì)對(duì)于總統(tǒng)不信任時(shí)提交選民公決。公決之結(jié)果總統(tǒng)勝利時(shí)解散國(guó)會(huì)，國(guó)會(huì)勝利時(shí)總統(tǒng)應(yīng)即退職。(三)設(shè)國(guó)務(wù)總長(zhǎng)對(duì)于總統(tǒng)負(fù)責(zé)任，一面贊襄總統(tǒng)對(duì)于國(guó)民負(fù)責(zé)?！薄?7〕《余紹宋提出行政組織采總統(tǒng)與內(nèi)閣調(diào)和制案》，載《國(guó)憲起草委員會(huì)公報(bào)》(第4冊(cè)影印本)，載李貴連主編:《民國(guó)北京政府制憲史料》(第16冊(cè))，線裝書局2008年版，第237頁。汪榮寶表示贊成，認(rèn)為這是總統(tǒng)內(nèi)閣調(diào)和制，“主張總統(tǒng)任命國(guó)務(wù)總長(zhǎng)，對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)。國(guó)務(wù)總長(zhǎng)輔弼總統(tǒng)，同對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)?！薄?8〕《昨日開會(huì)無成績(jī)》，載季嘯風(fēng)、沈友益:《中華民國(guó)史史料外編(前日本末次研究所情報(bào)資料)》(第5冊(cè))，廣西師范大學(xué)出版社1997年版，第214頁。

最后，德國(guó)魏瑪共和國(guó)憲法的外來影響。魏瑪共和國(guó)憲法成文于1919年，很快就引起中國(guó)知識(shí)界的注意，《解放與改造》、《太平洋》雜志最早刊登了魏瑪憲法的譯文?！?9〕參見鄧麗蘭:《魏瑪憲法在中國(guó)的傳播》，載《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第3期。在1922年《東方雜志》憲法研究專號(hào)上，也有專門介紹魏瑪憲法的文章，如提到魏瑪?shù)聡?guó)總統(tǒng)的產(chǎn)生，“(德國(guó))總統(tǒng)任期七年，并得連任，直接由人民選出。選舉方法在憲法中卻未規(guī)定?！笨偨y(tǒng)的人事任免權(quán)被描述為“總理由大總統(tǒng)任命，各部總長(zhǎng)由總理推薦，請(qǐng)大總統(tǒng)任命。”至于行政與立法權(quán)力關(guān)系，則是“國(guó)務(wù)員皆對(duì)眾議院負(fù)責(zé)，如有不信任的決議，便須辭職。”“大總統(tǒng)或國(guó)務(wù)員有違法行為時(shí)，眾議員得以一百人以上的聯(lián)署，提出彈劾，由大理院審判?！薄?0〕程學(xué)愉:《德意志之新憲法》，載《東方雜志》第19卷第22號(hào)1922年11月25日，第4頁。

余紹宋在國(guó)憲起草委員會(huì)會(huì)議上，就承認(rèn)自己關(guān)于采用總統(tǒng)與內(nèi)閣調(diào)和制的主張，“大半采德國(guó)新憲法加以變通?！彼€特別提到“‘總統(tǒng)應(yīng)對(duì)于國(guó)民負(fù)責(zé)，經(jīng)國(guó)會(huì)對(duì)于總統(tǒng)不信任時(shí)提交選民公決。公決之結(jié)果總統(tǒng)勝利時(shí)解散國(guó)會(huì)，國(guó)會(huì)勝利時(shí)總統(tǒng)應(yīng)即退職?！讼挡捎玫聡?guó)之制度。不過德國(guó)系提交國(guó)民公決，在我國(guó)恐國(guó)民公決一時(shí)不易施行，所以用選民公決?！薄?1〕《1925年9月3日會(huì)議速記錄》，載《國(guó)憲起草委員會(huì)公報(bào)》(第5冊(cè)影印本)，載李貴連主編:《民國(guó)北京政府制憲史料》(第16冊(cè))，線裝書局2008年版，第484、485頁。經(jīng)過筆者對(duì)民國(guó)憲草與魏瑪憲法兩種憲法文本的比較，發(fā)現(xiàn)有的條款甚至是直接采納，如魏瑪《憲法》第35條規(guī)定“聯(lián)邦國(guó)會(huì)為保持人民代表機(jī)關(guān)對(duì)于聯(lián)邦政府之權(quán)利起見，得在國(guó)會(huì)閉會(huì)期間及國(guó)會(huì)任滿期間設(shè)置常任委員會(huì)?！蓖瑯拥?，民國(guó)憲草第37條也規(guī)定眾議院在常會(huì)閉會(huì)時(shí)，設(shè)立常任委員會(huì)，行使部分議會(huì)權(quán)力。有關(guān)民國(guó)總統(tǒng)權(quán)力的規(guī)定也是如此，其人事權(quán)、解散國(guó)會(huì)權(quán)、緊急命令權(quán)等，均與魏瑪憲法中的總統(tǒng)權(quán)力相似。有學(xué)者認(rèn)為對(duì)魏瑪憲法的追慕，為段祺瑞執(zhí)政時(shí)期的制憲活動(dòng)所承續(xù)，“1925年憲法草案，是民國(guó)時(shí)期官方憲法性文本中最大規(guī)模地模仿魏瑪憲法內(nèi)容者?！薄?2〕鄧麗蘭:《魏瑪憲法在中國(guó)的傳播》，載《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第3期。而魏瑪共和國(guó)被認(rèn)為是世界上第一個(gè)采用半總統(tǒng)制的國(guó)家?！?3〕有關(guān)魏瑪共和國(guó)半總統(tǒng)制政體的評(píng)價(jià)，參見沈有忠:《威瑪憲政變奏曲:半總統(tǒng)制憲法的生命史》，臺(tái)灣五南圖書出版股份公司2009年版，第20、21 頁。

在民國(guó)早期憲政運(yùn)動(dòng)中，政體制度選擇一直是立憲焦點(diǎn)。與《臨時(shí)約法》的總統(tǒng)制變體、《天壇憲法草案》與1923年民國(guó)憲法的“超議會(huì)制”、《中華民國(guó)約法》的“超總統(tǒng)制”相比較，1925年民國(guó)憲法草案初步構(gòu)建了半總統(tǒng)制政體。在筆者看來，評(píng)價(jià)一種政體模式的績(jī)效，關(guān)鍵是觀察在面臨政治僵局時(shí)，這種制度設(shè)計(jì)能否為政治行動(dòng)者提供更多的合法性選擇。經(jīng)驗(yàn)啟示我們，制度模式的成功性就在于它化解政治僵局的有效程度。半總統(tǒng)制兼有總統(tǒng)制與議會(huì)制的長(zhǎng)處。一方面總統(tǒng)有相當(dāng)大的政治實(shí)權(quán)，政府總理對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)?？梢员ＷC政府的有效運(yùn)作;另一方面行政與立法關(guān)系容易協(xié)調(diào)，當(dāng)政府與議會(huì)發(fā)生沖突時(shí)，總統(tǒng)可以宣布解散議會(huì)，重新舉行選舉，在憲政制度框架內(nèi)解決總統(tǒng)與議會(huì)的政治沖突?！罢鐚?shí)踐已經(jīng)表明的是，半總統(tǒng)制國(guó)家具體運(yùn)作方式有多種?？偨y(tǒng)、總理與內(nèi)閣的憲法權(quán)力隨著它們的政治權(quán)力變化而變化?！薄?4〕Robert Elgie ed．，Semi－ Presidentialism in Europe，Oxford University Press，1999，p．14．

在民主轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)刻，“憲政體制的選擇確實(shí)關(guān)系到一個(gè)民主的長(zhǎng)期穩(wěn)定或不穩(wěn)定?！薄?5〕游盈隆主編:《民主鞏固或崩潰》，臺(tái)灣月旦出版股份有限公司1997年版，第51頁。憲政制度學(xué)派認(rèn)為憲政體制的差異與民主政治穩(wěn)定間存在重要的關(guān)聯(lián)，強(qiáng)調(diào)可以從各國(guó)憲政運(yùn)作的歷史經(jīng)驗(yàn)中，選擇能夠產(chǎn)生保證民主轉(zhuǎn)型順利完成的憲政制度模式。在民主轉(zhuǎn)型過程中采用半總統(tǒng)制，主要考慮到總統(tǒng)制是為在民主化進(jìn)程中出現(xiàn)的領(lǐng)袖人物定制的，容易為強(qiáng)勢(shì)總統(tǒng)的出現(xiàn)創(chuàng)造條件?！盀榱俗柚挂粋€(gè)人擁有太大的權(quán)力，總統(tǒng)制也可以進(jìn)行設(shè)計(jì)，從而為弱勢(shì)總統(tǒng)的出現(xiàn)創(chuàng)造條件?？蛇x擇的辦法是，建立一種可以稱作是“捏造”的產(chǎn)物——半總統(tǒng)制。在這種體制中，總統(tǒng)、總理與國(guó)會(huì)可以分享權(quán)力。無論局勢(shì)如何，創(chuàng)設(shè)這種政體的環(huán)境可以為眾多發(fā)生在半總統(tǒng)制國(guó)家的政治實(shí)踐創(chuàng)造機(jī)會(huì)。”〔46〕Robert Elgie ed．，Semi－ Presidentialism in Europe，Oxford University Press，1999，pp．17 －18．20世紀(jì)第三波民主化經(jīng)驗(yàn)也證實(shí)，“對(duì)民主轉(zhuǎn)型國(guó)家而言，半總統(tǒng)制比純粹的內(nèi)閣制或總統(tǒng)制更有吸引力”?！?7〕林繼文主編:《政治制度》，臺(tái)灣中研院人文社會(huì)科學(xué)研究所專書(47)2000年版，第168頁。1925年憲法草案雖然最后未能實(shí)施，但是其憲制選擇的合理性與前瞻性，確實(shí)是值得肯定的。