我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的實(shí)踐效果評(píng)估及對(duì)策研究

鄭麗佳，李宏波

（廣東海洋大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣東 湛江 524088）

近年來(lái)，行政問(wèn)責(zé)制在我國(guó)有了很大的進(jìn)展，并已成為我國(guó)各級(jí)政府、社會(huì)公眾乃至境外媒體高度關(guān)注的熱點(diǎn)，中央和地方各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)相繼出臺(tái)了一系列與問(wèn)責(zé)相關(guān)的辦法、規(guī)定和條例，使一部分官員受到了相應(yīng)的問(wèn)責(zé)處罰。整體上看，行政問(wèn)責(zé)制在我國(guó)的啟動(dòng)，對(duì)官員的從政意識(shí)和我國(guó)行政體制都是一次巨大的沖擊，不僅能有效推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、民主法制建設(shè)、黨的執(zhí)政能力、公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，而且對(duì)進(jìn)一步改進(jìn)政府管理方式，建設(shè)服務(wù)型、法制型、責(zé)任型政府目標(biāo)建設(shè)都具有重要意義，因此，行政問(wèn)責(zé)制依然是當(dāng)前研究的重要課題。

一、我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的實(shí)踐效果評(píng)估

（一）我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制實(shí)踐取得的主要成就

1.行政問(wèn)責(zé)制度建設(shè)初見(jiàn)成效

為了推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)制的制度化建設(shè)，提供有效規(guī)范的法律、法規(guī)和制度保障，近年來(lái)，中央出臺(tái)的文件包括《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》、《中華人民共和國(guó)行政許可法》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)選拔任用工作條例》、《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》、《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》等。在地方，各級(jí)政府也先后頒布了相關(guān)規(guī)定，如四川省在2003年頒布了《四川省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職暫行辦法》，海南省于2005年頒布了《海南省行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》，廣東省于2008年出臺(tái)了《廣東省各級(jí)政府部門(mén)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》，這些規(guī)范性文件的出臺(tái)足以證明，中央和地方都在積極的推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)制度化建設(shè)，這標(biāo)志著我國(guó)的官員問(wèn)責(zé)制正朝著規(guī)范化、制度化的方向邁進(jìn)。

2.行政問(wèn)責(zé)制的實(shí)踐活動(dòng)已呈現(xiàn)良好態(tài)勢(shì)

隨著我國(guó)行政體制改革的不斷深入，各級(jí)黨委和政府也開(kāi)始逐漸重視加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)制度建設(shè)，對(duì)行政責(zé)任人的問(wèn)責(zé)力度也在不斷加大，各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)始重點(diǎn)主抓問(wèn)責(zé)工作，我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)制度進(jìn)入了良好發(fā)展態(tài)勢(shì)，在這過(guò)程中，一大批行政“一把手”相繼被問(wèn)責(zé)處罰，如2004年2月發(fā)生在吉林某商廈發(fā)生特大火災(zāi)致，致54人死亡，時(shí)任吉林市市長(zhǎng)剛占標(biāo)由于安全監(jiān)管不到位而引咎辭職。2011年7月23日，發(fā)生在浙江溫州的“7·23”動(dòng)車(chē)事故致35人死亡，200多人受傷，鐵道部、通信信號(hào)集團(tuán)公司、上海鐵路局等單位由于在安全管理、安全設(shè)備監(jiān)管和現(xiàn)場(chǎng)處置不力存在嚴(yán)重問(wèn)題，包括原鐵道部部長(zhǎng)劉志軍在內(nèi)的54名責(zé)任人員受到黨紀(jì)政紀(jì)處分［1］。2014年12月31日，上海黃浦區(qū)外灘陳毅廣場(chǎng)發(fā)生了嚴(yán)重的踩踏事故并導(dǎo)致36人死亡和多人受傷，黃浦區(qū)區(qū)委書(shū)記周偉、區(qū)長(zhǎng)彭崧等在內(nèi)11名責(zé)任人由于在事故發(fā)生前后管理不力、處置不當(dāng)而被問(wèn)責(zé)處分。這些問(wèn)責(zé)事件的妥善處理對(duì)推進(jìn)行政體制的完善，強(qiáng)化官員的行政責(zé)任具有重要的推動(dòng)作用。

3.公眾、媒體積極參與行政問(wèn)責(zé)效果逐漸凸顯

近年來(lái)，由于社會(huì)公眾的民主、法治意識(shí)的提升，人們對(duì)政府的行為關(guān)注度不斷提高，社會(huì)各界包括媒體、公眾和社會(huì)組織在內(nèi)逐漸形成了監(jiān)督政府行政問(wèn)責(zé)的合理趨勢(shì)，媒體、社會(huì)公眾的監(jiān)督和不斷追問(wèn)的輿論壓力下，最終使真相浮出水面，相關(guān)部門(mén)和責(zé)任人也被依法問(wèn)責(zé)。如在2007年發(fā)生的華南虎照事件和2008年的三鹿奶粉事件中，充分顯示出來(lái)媒體和社會(huì)公眾對(duì)問(wèn)責(zé)的顯著推動(dòng)作用，再如在2014年1月14日浙江臺(tái)州大東鞋業(yè)有限公司重大火災(zāi)事故和2015年8月12日發(fā)生在天津?yàn)I海新區(qū)塘沽開(kāi)發(fā)區(qū)的危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)發(fā)生爆炸事件中，媒體和公眾通過(guò)在第一時(shí)間對(duì)事件的關(guān)注，對(duì)事件的背后相關(guān)責(zé)任人的不斷揭露和追問(wèn)下，使政府面臨著巨大的社會(huì)壓力，最終使得擔(dān)負(fù)行政責(zé)任的官員得到應(yīng)有的問(wèn)責(zé)處罰，給公眾了一個(gè)相對(duì)滿意的答復(fù)。這足以證明，我國(guó)當(dāng)前的媒體曝光與公眾監(jiān)督已開(kāi)始積極推動(dòng)行政問(wèn)責(zé)的進(jìn)程。

（二）我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制在實(shí)踐中面臨的主要問(wèn)題

1.同體問(wèn)責(zé)多于異體問(wèn)責(zé)

依據(jù)行政問(wèn)責(zé)的特點(diǎn)，在我國(guó)可將行政問(wèn)責(zé)分為內(nèi)部問(wèn)責(zé)和外部問(wèn)責(zé)；其中內(nèi)部問(wèn)責(zé)是指政府系統(tǒng)內(nèi)部的問(wèn)責(zé)，既包括上級(jí)行政主管部門(mén)對(duì)下級(jí)部門(mén)的問(wèn)責(zé)，也包括政府系統(tǒng)內(nèi)部同級(jí)部門(mén)直接的問(wèn)責(zé)，如人事部門(mén)、行政監(jiān)察監(jiān)督部門(mén)對(duì)同級(jí)部門(mén)行政人員的問(wèn)責(zé)。外部問(wèn)責(zé)是相對(duì)于內(nèi)部問(wèn)責(zé)而言的，是指外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)行政人員的問(wèn)責(zé)，包括黨委系統(tǒng)、人大、政協(xié)、立法等部門(mén)對(duì)行政責(zé)任人的問(wèn)責(zé)。從我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的實(shí)踐狀況分析，“自上而下”的行政系統(tǒng)內(nèi)部的問(wèn)責(zé)即同體問(wèn)責(zé)依舊是當(dāng)前行政問(wèn)責(zé)的主要方式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003-2009年間發(fā)生的195個(gè)問(wèn)責(zé)事件中，可將行政問(wèn)責(zé)的主體分為八類(lèi)，但各自所占的比例卻有較大差別，其中上級(jí)政府部門(mén)、上級(jí)黨委的比例占比最大，分別為31.8%和24.1%，這說(shuō)明同體問(wèn)責(zé)依舊是當(dāng)前問(wèn)責(zé)的主要方式，報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)和電視監(jiān)督問(wèn)責(zé)的比例分別為16.9%、15.4%和2.1%，加起來(lái)只不到35%。這說(shuō)明社會(huì)和媒體監(jiān)督的作用雖然有一定的話語(yǔ)權(quán)，但發(fā)揮問(wèn)責(zé)的作用仍然有限。此外，人大代表和政協(xié)委員參與問(wèn)責(zé)的比例最低，分別為0.5%和1%。這說(shuō)明在實(shí)際問(wèn)責(zé)中，我國(guó)現(xiàn)在的問(wèn)責(zé)主要是靠自上而下的同體問(wèn)責(zé)，外部問(wèn)責(zé)力量薄弱，形同虛設(shè)［2］。

2.問(wèn)責(zé)客體難以有效界定

開(kāi)展行政問(wèn)責(zé)的前提是有效劃分行政責(zé)任人的權(quán)力、權(quán)利和責(zé)任，由于我國(guó)政治、行政體制設(shè)計(jì)，造成在實(shí)際問(wèn)責(zé)中難以有效界定責(zé)任歸屬，影響了行政問(wèn)責(zé)制的推進(jìn)和建立，主要體現(xiàn)在以下幾方面：第一，黨政的權(quán)責(zé)不清。由于黨委系統(tǒng)和行政體統(tǒng)的責(zé)任歸屬?zèng)]有明確劃分或?qū)嶋H運(yùn)行中沒(méi)有區(qū)分，多數(shù)地方還普遍存在以黨代政的現(xiàn)象，導(dǎo)致難以界定雙方的責(zé)任歸屬，出了問(wèn)題不能清晰界定責(zé)任歸屬。第二，政府部門(mén)內(nèi)部權(quán)責(zé)不清。我國(guó)行政機(jī)構(gòu)由縱向和橫向兩套系統(tǒng)，縱向上包括中央、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五個(gè)層次，行政層級(jí)相對(duì)較多，影響監(jiān)督問(wèn)責(zé)執(zhí)行效率；橫向上由于各職能部門(mén)之間的分工過(guò)細(xì)，職能重疊交叉和權(quán)責(zé)不清的問(wèn)題依然存在，致使出了問(wèn)題難以有效追究行政責(zé)任人的責(zé)任［3］。第三，難以明確劃分正副職間的責(zé)任。我國(guó)現(xiàn)行的是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，行政首長(zhǎng)對(duì)管轄范圍內(nèi)的事務(wù)具有不可推卸的責(zé)任，但出了問(wèn)題往往只追究副職的責(zé)任，導(dǎo)致難以界定是決策領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)還是監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。第四，決策與執(zhí)行不分。當(dāng)前在行政系統(tǒng)內(nèi)部還存在決策和執(zhí)行追責(zé)不對(duì)等的現(xiàn)象，如一些領(lǐng)導(dǎo)為了一時(shí)的“政績(jī)”，經(jīng)常忽略本地實(shí)際情況大搞“政績(jī)工程”、“形象工程”，出了問(wèn)題之后問(wèn)責(zé)監(jiān)督部門(mén)卻只追究執(zhí)行部門(mén)和執(zhí)行負(fù)責(zé)人的責(zé)任。這些權(quán)責(zé)模糊不清的現(xiàn)象的造成行政問(wèn)責(zé)客體難以有效的界定，影響了我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的有效實(shí)施。

3.問(wèn)責(zé)內(nèi)容狹窄，難以追究問(wèn)責(zé)客體的全部責(zé)任

從近些年我國(guó)開(kāi)展的行政問(wèn)責(zé)事件中，我們能夠看到問(wèn)責(zé)的內(nèi)容和范圍還存在不規(guī)范、不確定等問(wèn)題。第一，重視安全重大事故問(wèn)責(zé)，忽視其他領(lǐng)域問(wèn)責(zé)。當(dāng)前的行政問(wèn)責(zé)似乎只注重那些關(guān)乎生命財(cái)產(chǎn)安全的大事上，對(duì)其他的問(wèn)責(zé)相對(duì)薄弱，如2001年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》中對(duì)行政問(wèn)責(zé)的范圍主要限定在特大重大事故層面，對(duì)一般的安全事故和其他事故未列入問(wèn)責(zé)范圍之內(nèi)。第二，重視違法問(wèn)責(zé)，忽視無(wú)為問(wèn)責(zé)。當(dāng)前開(kāi)展的行政問(wèn)責(zé)主要針對(duì)的依然是官員因?yàn)E用職權(quán)而開(kāi)展的問(wèn)責(zé)，而對(duì)于無(wú)所作為的行政責(zé)任人還沒(méi)有納入問(wèn)責(zé)的具體內(nèi)容中。第三，重視經(jīng)濟(jì)問(wèn)責(zé)，忽視政治問(wèn)責(zé)。由于我國(guó)的國(guó)情和政治特征，當(dāng)前開(kāi)展的行政問(wèn)責(zé)還主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的過(guò)失問(wèn)責(zé)，對(duì)政治等其他領(lǐng)域的問(wèn)責(zé)還難以做到［4］。第四，重視事后問(wèn)責(zé)，忽視事前問(wèn)責(zé)和事中問(wèn)責(zé)，我國(guó)現(xiàn)行的行政問(wèn)責(zé)往往只關(guān)乎對(duì)問(wèn)題結(jié)果的責(zé)任追究，對(duì)參與事前、事中過(guò)程中的行政責(zé)任部門(mén)和責(zé)任人還不能有效追究其責(zé)任。這些問(wèn)題使一些行政官員在出了問(wèn)題之后往往可以免遭問(wèn)責(zé)，可以大事化小、小事化了。

4.問(wèn)責(zé)法治建設(shè)相對(duì)滯后

近些年我國(guó)出臺(tái)《公務(wù)員法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》以及地方出臺(tái)的行政問(wèn)責(zé)規(guī)章制度在一定程度上彌補(bǔ)了我國(guó)行政問(wèn)責(zé)無(wú)法可依的境況，但這些法律法規(guī)以及制度建設(shè)還相對(duì)滯后。從全國(guó)范圍來(lái)說(shuō)，當(dāng)前制定的行政問(wèn)責(zé)制度還不能完全覆蓋所涉及的問(wèn)責(zé)客體，如中央頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，所涉及的問(wèn)責(zé)客體主要是黨的領(lǐng)導(dǎo)者及成員，對(duì)于黨外成員并沒(méi)有作出規(guī)定；《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》中的問(wèn)責(zé)針對(duì)的是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，不包括非黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。再如，全國(guó)人大制定通過(guò)的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》主要是對(duì)公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)的問(wèn)責(zé)內(nèi)容做了相關(guān)規(guī)定，不涉及其他，《行政許可法》主要對(duì)行政許可中政府的相應(yīng)責(zé)任做了規(guī)定，并未專(zhuān)門(mén)對(duì)行政問(wèn)責(zé)作出相關(guān)規(guī)定［5］?？傮w上看，這些法規(guī)條例相對(duì)零散，層次較低，缺乏規(guī)范性和可操作性，在各部門(mén)制定的問(wèn)責(zé)法規(guī)缺乏溝通聯(lián)系，中央和地方更沒(méi)有制定出一部專(zhuān)門(mén)的行政問(wèn)責(zé)法律，影響了我國(guó)行政問(wèn)責(zé)法治化的進(jìn)程。

二、影響我國(guó)行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐效果的主要因素

（一）文化因素

行政問(wèn)責(zé)文化建設(shè)滯后也是影響行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐的重要因素，在我國(guó)過(guò)去兩千多年的封建社會(huì)里，官員的本位思想和百姓的群臣意識(shí)已經(jīng)根深蒂固，崇尚“人治型”的君臣文化已經(jīng)滲透到生活的各個(gè)方面，極大地阻礙了當(dāng)前行政問(wèn)責(zé)制文化氛圍的營(yíng)造，在短時(shí)間內(nèi)完全走出去還相對(duì)困難，從而導(dǎo)致我國(guó)公眾的民主法制意識(shí)不足，一方面，放任了行政官員的“官本位”思想盛行，責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，使得許多官員只注重自身?yè)碛械臋?quán)力和利益，忽視了自身?yè)?dān)負(fù)的職責(zé)；另一方面，導(dǎo)致了公眾的“民本位”思想受限，進(jìn)而造成公眾的行政問(wèn)責(zé)意識(shí)淡薄，容易忽視對(duì)官員的有效監(jiān)督問(wèn)責(zé)。行政問(wèn)責(zé)制的有效運(yùn)行依賴于公民的政治參與，與過(guò)去相比，盡管我國(guó)的公民意識(shí)已得到長(zhǎng)足進(jìn)步，但法治意識(shí)仍然比較淡漠，面對(duì)政府及其工作人員的失職或權(quán)力濫用現(xiàn)象，社會(huì)公眾還不能合理運(yùn)用法律制度的去進(jìn)行追究責(zé)任。

（二）制度因素

目前，我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)制還未完全擺脫由于封建官僚體制的影響，也未建立起科學(xué)、規(guī)范的責(zé)任追究制度，開(kāi)展的問(wèn)責(zé)活動(dòng)依舊具有“人治式問(wèn)責(zé)”、“運(yùn)動(dòng)式問(wèn)責(zé)”、“政策性問(wèn)責(zé)”的特點(diǎn)。首先，問(wèn)責(zé)制度可操作性較差。行政問(wèn)責(zé)制度在制定過(guò)程中，對(duì)于集體決策失誤造成的問(wèn)題，是追究直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任還是追究分管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，并未作出清晰的界定。在實(shí)際操作中，哪些責(zé)任屬于集體、哪些屬于個(gè)人，哪些由主要領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)，哪些有重要領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)還難以有效把握，對(duì)于由其他領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任更是難以分清［6］。以《重慶市政府部門(mén)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》為例，規(guī)定“效率低下、服務(wù)質(zhì)量差、工作態(tài)度生硬”類(lèi)似的規(guī)定要作為問(wèn)責(zé)事由，但具體何謂“效率低下”，如何衡量“工作態(tài)度生硬”，諸如此類(lèi)的規(guī)定都很抽象。其次，問(wèn)責(zé)制度內(nèi)容缺乏系統(tǒng)性。當(dāng)前出臺(tái)的問(wèn)責(zé)制度總體上是只注重對(duì)官員的處罰，缺乏激勵(lì)、救濟(jì)制度的完善，如對(duì)于被問(wèn)責(zé)官員是“一棍子打死，不留余地”，還是在適當(dāng)?shù)臈l件下允許其“東山再起”、“將功補(bǔ)過(guò)”，在已出臺(tái)的制度中并沒(méi)有明確規(guī)定。最后，政務(wù)公開(kāi)制度存在缺陷。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前我國(guó)政府信息資源只有20%是公開(kāi)的，這種信息封鎖和信息壟斷的后果便是無(wú)法與公眾形成一個(gè)交流的平臺(tái)，這樣不僅損害了公眾的自身利益，使公眾無(wú)法有效監(jiān)督政府，而且阻礙了政府信息的自由流動(dòng)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看更不利于政府部門(mén)信息的公開(kāi)透明化建設(shè)。

（三）權(quán)力責(zé)任不對(duì)等

行政權(quán)力和行政責(zé)任對(duì)等一致是建立行政問(wèn)責(zé)制的一個(gè)重要原則，若行政責(zé)任大于行政權(quán)力或者是行政權(quán)力大于行政責(zé)任，都會(huì)影響行政問(wèn)責(zé)制的實(shí)施，這種不對(duì)等的現(xiàn)象也是造成在行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐過(guò)程中問(wèn)責(zé)主體不清，問(wèn)責(zé)對(duì)象不明，問(wèn)責(zé)內(nèi)容缺乏標(biāo)準(zhǔn)的根本原因。在我國(guó)權(quán)責(zé)體制的影響下，當(dāng)前開(kāi)展的行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐活動(dòng)還普遍存在著“重權(quán)力、輕問(wèn)責(zé)”的現(xiàn)象，屬于典型的“單向權(quán)力運(yùn)作模式”，即使對(duì)行政責(zé)任作了相關(guān)規(guī)定，但由于缺乏足夠重視，通常只是掛在嘴邊或是寫(xiě)在文件上，一旦行政領(lǐng)導(dǎo)者出了問(wèn)題，往往只是追究表面上的責(zé)任，并未去深究和處罰相關(guān)責(zé)任人。此外，權(quán)力責(zé)任不對(duì)等還體現(xiàn)在職權(quán)劃分上，在對(duì)我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部和各部門(mén)的權(quán)責(zé)劃分上也存在權(quán)力、責(zé)任不均衡的問(wèn)題，“有權(quán)無(wú)責(zé)、有責(zé)無(wú)權(quán)、權(quán)責(zé)不清”仍然是導(dǎo)致難以追究行政責(zé)任的重要原因，如上級(jí)部門(mén)和下級(jí)部門(mén)之間、政府部門(mén)內(nèi)部之間、行政首長(zhǎng)的正副職之間以及行政官員之間仍存在責(zé)權(quán)不清晰的問(wèn)題，這樣就造成了在開(kāi)展工作中各部門(mén)、行政官員不能明確自身的權(quán)責(zé)邊界，行政權(quán)力和責(zé)任不能夠?qū)Φ染o密地連在一起，從而造成無(wú)法開(kāi)展對(duì)等的行政問(wèn)責(zé)［7］。

三、完善我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的對(duì)策

（一）轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)

政府官員要樹(shù)立以下觀念：第一，要增強(qiáng)“以民為本”的意識(shí)。應(yīng)擺脫傳統(tǒng)的“官本位”、“為民做主”、“父母官”的陳腐觀念，要心系群眾，全心全意為人民服務(wù)，樹(shù)立“以民為本”、“讓民做主”、“視百姓為衣食父母”的從政觀。第二，要強(qiáng)化“無(wú)功就是過(guò)”的意識(shí)。當(dāng)前許多官員“不求有功，但求無(wú)過(guò)”的消極執(zhí)政觀念，淡化了官員的責(zé)任意識(shí)，認(rèn)為不作為，不亂作為就是工作合格，從而使多數(shù)官員處于“職能虧欠”的狀態(tài)。作為官員今后因徹底轉(zhuǎn)變這種觀念，應(yīng)“在其位、謀其政”，不斷提高工作效率和群眾滿意度［8］。第三，要能正確認(rèn)識(shí)“當(dāng)官有風(fēng)險(xiǎn)”。作為官員，在一定的工作崗位就要肩負(fù)起相應(yīng)的崗位職責(zé)，并履行相應(yīng)的義務(wù)，如在任職期間投機(jī)取巧、敷衍了事，利用職務(wù)便利貪污、受賄或者因決策失誤導(dǎo)致的嚴(yán)重后果，都會(huì)遭受問(wèn)責(zé)處罰的風(fēng)險(xiǎn)。因此，官員只有樹(shù)立正確的執(zhí)政理念，增強(qiáng)個(gè)人修養(yǎng)，才能有效肩負(fù)崗位職責(zé)。

（二）積極構(gòu)建以權(quán)力機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，多方參與的監(jiān)督問(wèn)責(zé)架構(gòu)

第一，應(yīng)不斷強(qiáng)化人大的主導(dǎo)地位。建議在人大及其常委會(huì)內(nèi)部建立專(zhuān)門(mén)的調(diào)查委員會(huì)，開(kāi)展獨(dú)立的調(diào)查，舉行聽(tīng)證會(huì)，積極聽(tīng)取公眾反映的意見(jiàn)和建議，然后根據(jù)把握的實(shí)際情況決定對(duì)問(wèn)題官員是否進(jìn)行調(diào)查、罷免等程序；積極理清人大與行政機(jī)關(guān)的權(quán)力邊界，理清權(quán)責(zé)關(guān)系，要不斷強(qiáng)化人大在憲法中的地位，積極鞏固人大自身的調(diào)查權(quán)、質(zhì)詢權(quán)，并賦予其相應(yīng)的處理權(quán)和制裁權(quán)；以《監(jiān)督法》為依據(jù)，在人大常委會(huì)下設(shè)置專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督行政責(zé)任的機(jī)構(gòu)，制定監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及其人員的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、程序和細(xì)則等，提高人大監(jiān)督的主動(dòng)性和行動(dòng)能力［9］；第二，應(yīng)充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用。要大力深化新聞媒體改革，提高其自由報(bào)道度，擴(kuò)大其覆蓋面，促進(jìn)其監(jiān)督功能的充分有效發(fā)揮。要重視和維護(hù)公眾在監(jiān)督方面的話語(yǔ)權(quán)，維護(hù)公眾在對(duì)行政機(jī)關(guān)及其行政人員實(shí)行監(jiān)督方面的話語(yǔ)權(quán)，建立一套系統(tǒng)的制度和程序，在節(jié)省監(jiān)督成本的前提下，積極發(fā)揮媒體、公眾能對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督功能。第三，強(qiáng)化監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)督職能。各級(jí)監(jiān)察部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)行政人員的問(wèn)責(zé)知識(shí)宣傳與教育，使其能深刻認(rèn)識(shí)到監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)督對(duì)開(kāi)展行政問(wèn)責(zé)的重要性。要防患于未然，對(duì)行政問(wèn)責(zé)的事前、事中、事后都給予監(jiān)督，尤其是對(duì)社會(huì)反映強(qiáng)烈的事件更要加大監(jiān)督力度［10］。第四，要保障司法機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)功能。司法問(wèn)責(zé)是最有力的問(wèn)責(zé)手段也是其他問(wèn)責(zé)主體的最后屏障，應(yīng)在黨政紀(jì)檢部門(mén)的監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法監(jiān)督機(jī)關(guān)之間建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，并保障司法監(jiān)督的獨(dú)立性，以此來(lái)不斷加大法院對(duì)行政官員的審查力度。對(duì)于規(guī)范性文件規(guī)定的抽象行政行為，也要積極納入司法機(jī)關(guān)的審查范圍，對(duì)于在行政敗訴中官員，也要深究其法律責(zé)任［11］。

（三）進(jìn)一步明晰問(wèn)責(zé)客體的行政責(zé)任

首先，應(yīng)將問(wèn)責(zé)客體的對(duì)象擴(kuò)大至全體公務(wù)員。行政問(wèn)責(zé)客體的不能僅包括狹義上的行政機(jī)關(guān)即“政府工作人員”，在執(zhí)行中也應(yīng)將黨委系統(tǒng)納入行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象。依照《國(guó)家公務(wù)員法》的規(guī)定，有必要將全體國(guó)家國(guó)家公務(wù)員都納入行政問(wèn)責(zé)客體的內(nèi)容，這對(duì)于我國(guó)當(dāng)前的政治體制、行政體制都是合法、合理，也是十分必要的。其次，要合理劃分中央與地方，以及各部門(mén)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。在縱向上，要科學(xué)劃分中央與地方的權(quán)力邊界。要實(shí)現(xiàn)中央與地方之間關(guān)系的法制化，應(yīng)認(rèn)識(shí)到兩者不是簡(jiǎn)單的行政隸屬關(guān)系，而是具有不同權(quán)力和利益的法律主體，使他們能夠成為職權(quán)范圍內(nèi)的責(zé)任主體；橫向上，要徹底解決部門(mén)之間因職能交叉、重疊所導(dǎo)致的權(quán)責(zé)模糊不清的問(wèn)題，本著誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)負(fù)責(zé)誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任的原則，來(lái)進(jìn)一步明晰各自的職責(zé)范圍，防止出現(xiàn)“有責(zé)無(wú)權(quán)、有權(quán)無(wú)責(zé)、責(zé)權(quán)模糊”的問(wèn)題。最后，應(yīng)進(jìn)一步明確行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和集體決策之間的權(quán)力邊界。應(yīng)出臺(tái)相關(guān)文件明確規(guī)定兩者之間的職責(zé)范圍，分別確定獨(dú)占性事務(wù)權(quán)力和共享性事務(wù)的權(quán)力，只有這樣，才能有效避免行政首長(zhǎng)與集體成員之間的權(quán)責(zé)沖突［12］。

（四）盡快建立細(xì)致、完備問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)體系

首先，要不斷強(qiáng)化行政問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的剛性，加強(qiáng)問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)制度建設(shè)，從制度上激發(fā)問(wèn)責(zé)的內(nèi)在動(dòng)力而不能只依靠上級(jí)權(quán)力的監(jiān)督去推進(jìn)問(wèn)責(zé)，堅(jiān)決杜絕問(wèn)責(zé)的主觀隨意、淺嘗輒止。其次，要積極拓寬問(wèn)責(zé)內(nèi)容的廣度。問(wèn)責(zé)的內(nèi)容要能夠包括官員失職的各種情況，不僅要對(duì)濫用職權(quán)的官員作出問(wèn)責(zé)，對(duì)行政不作為現(xiàn)象如故意拖延、無(wú)故推諉扯皮的現(xiàn)象也要進(jìn)行問(wèn)責(zé)；不僅要對(duì)發(fā)生重大事故的官員問(wèn)責(zé)，對(duì)作出行政決策失誤的行為也要進(jìn)行問(wèn)責(zé)。最后，要注重對(duì)官員的深度問(wèn)責(zé)。問(wèn)責(zé)的內(nèi)容要不僅要包括具體行為，對(duì)于抽象的行政行政也要加大問(wèn)責(zé)力度。對(duì)于發(fā)生在政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的重大事故，不僅要追究直接參與決策、執(zhí)行、監(jiān)督的官員責(zé)任，而且要追究間接參與決策、執(zhí)行、監(jiān)督及參與者的責(zé)任，今后尤其要注重對(duì)官員的隱性問(wèn)責(zé)，無(wú)論是政績(jī)平平、管理不善還是用人失察、決策失誤等，都要通過(guò)完善問(wèn)責(zé)制度去追究其責(zé)任［13］。

（五）完善問(wèn)責(zé)法律體系，積極推進(jìn)問(wèn)責(zé)法制化

目前首要的任務(wù)是建立一部統(tǒng)一、規(guī)范、權(quán)威、科學(xué)的行政問(wèn)責(zé)法律體系，從宏觀層面解決行政問(wèn)責(zé)無(wú)法可依的困境。一方面，要加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)法律法規(guī)配套建設(shè)。今后應(yīng)著力修訂完善《國(guó)家監(jiān)督法》、《行政程序法》、《信息公開(kāi)法》、《公務(wù)員法》、《行政強(qiáng)制行為法》、《行政許可法》、《國(guó)務(wù)院依法行政綱要》等相關(guān)法律制度，構(gòu)建完善的立體監(jiān)督法律體系，有必要在已有法律的基礎(chǔ)上建立一部專(zhuān)門(mén)的《行政問(wèn)責(zé)法》，以法定的形式統(tǒng)一問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)客體、問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、問(wèn)責(zé)程序及處罰的具體內(nèi)容。另一方面，要加快推進(jìn)問(wèn)責(zé)制度的法制化。雖然我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了諸如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》、《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》等相關(guān)規(guī)章制度，但這些規(guī)章制度還不能有效覆蓋全部的問(wèn)責(zé)內(nèi)容，不能及時(shí)解決新出現(xiàn)的各種問(wèn)題，因此，有必要針對(duì)當(dāng)前的情況，建立一套完善的制度追究機(jī)制，這個(gè)機(jī)制應(yīng)包括科學(xué)的行政問(wèn)責(zé)決策追究制度、公開(kāi)透明的執(zhí)行責(zé)任制度、客觀公正的評(píng)估責(zé)任制度以及行政過(guò)錯(cuò)追究制度［14］。

［1］ 胡小杰.行政問(wèn)責(zé)制的實(shí)施效果及其完善［J］.人民論壇，2013，（35）：42-44.

［2］ 王煜瓏.我國(guó)問(wèn)責(zé)制的構(gòu)建與完善［J］.社科縱橫（新理論版），2013，（4）：74-76.

［3］ 趙學(xué)通.行政問(wèn)責(zé)制的現(xiàn)實(shí)困境及對(duì)策研究［J］.鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2013，（5）：17-19.

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［9］ 陳惠卿.構(gòu)建以人大為主導(dǎo)的異體問(wèn)責(zé)體系［J］.遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（9）：14-15，17.

［10］ 肖光榮.中國(guó)行政問(wèn)責(zé)制存在的問(wèn)題及對(duì)策研究［J］.政治學(xué)研究，2012，（3）：78-88.

［11］ 施雪華.中國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的現(xiàn)狀及完善對(duì)策［J］.探索與爭(zhēng)鳴，2009，（6）：30-33.

［12］ 張勁松.論行政問(wèn)責(zé)制面臨的困境及重構(gòu)的路徑［J］.理論探討，2008，（5）：37-40.

［13］ 薛瑞漢.完善我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的對(duì)策建議［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（2）：154-156.

［14］ 盧智增.我國(guó)現(xiàn)行行政問(wèn)責(zé)制的局限性及完善措施探索［J］.理論導(dǎo)刊，2006，（10）：16-18.