城市融資、財(cái)政壓力與制度變遷——基于文獻(xiàn)研究的視角

余　英

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城市融資、財(cái)政壓力與制度變遷——基于文獻(xiàn)研究的視角

余英

（暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)稅系，廣州 510632）

城市是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎與動(dòng)力。具有空間外溢性的服務(wù)和收入再分配職能應(yīng)該由更高層次的政府融資。受益對(duì)象限于現(xiàn)階段的公共服務(wù)應(yīng)由現(xiàn)階段的稅收和使用費(fèi)融資，受益對(duì)象擴(kuò)展到未來(lái)一段時(shí)間的服務(wù)資金來(lái)源與將來(lái)的納稅人相關(guān)，可通過(guò)發(fā)行公共債券來(lái)融資。從政府間財(cái)政關(guān)系來(lái)看，美國(guó)模式和歐洲模式是兩種典型的城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)融資模式。城市財(cái)政壓力是一種結(jié)構(gòu)性的壓力，也是推動(dòng)城市改革的直接動(dòng)因，決定了城市財(cái)政制度演進(jìn)的方向。中國(guó)學(xué)術(shù)界需要重視城市財(cái)政問(wèn)題的研究，以為城市定位和城市改革提供更全面的理論指導(dǎo)。中國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政制度并沒(méi)有給城市提供足夠的資源以滿足它們履行公共服務(wù)職責(zé)的需要，城市財(cái)政壓力的緩解有賴于正式財(cái)政制度的建立與完善。

城市財(cái)政；財(cái)政壓力；制度變遷

一、引言

城市是人類文明與進(jìn)步的源頭，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎與動(dòng)力。正是由于其獨(dú)特的地理優(yōu)勢(shì)以及由此帶來(lái)的集聚經(jīng)濟(jì)，城市對(duì)整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要。城市發(fā)展的總體能力最終取決于運(yùn)作良好的行政和財(cái)政政策，一個(gè)有效率的財(cái)政體系對(duì)提供城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高城市競(jìng)爭(zhēng)力不可缺少。

城市政府和中央政府之間存在的沖突是，前者更多地關(guān)注地方利益，而后者則更多地專注于全國(guó)性目標(biāo)。這導(dǎo)致中央或上一級(jí)政府在稅收方面對(duì)城市有更大的依賴，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)城市從中央或上一級(jí)政府提供的產(chǎn)品和服務(wù)中得到的回報(bào)。1913年，當(dāng)美國(guó)首次開(kāi)征個(gè)人所得稅時(shí)，全國(guó)稅收收入中有三分之一來(lái)自紐約州，其中絕大部分來(lái)自紐約市。在現(xiàn)代，印度的所得稅有三分之一來(lái)自孟買(mǎi)，而米蘭的個(gè)人所得稅貢獻(xiàn)則占意大利的四分之一。通過(guò)哥本哈根地區(qū)所繳稅收對(duì)住房補(bǔ)助和其他福利的融資，不僅使哥本哈根地區(qū)受益，還惠及丹麥其他地區(qū)（雅各布斯）。[1]

美國(guó)有1/5的人口生活在最大的100個(gè)城市，這些城市的增長(zhǎng)和繁榮是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵（Chernick et al）。[2]但自2008年經(jīng)濟(jì)蕭條發(fā)生以來(lái)，許多城市的稅收收入出現(xiàn)不同程度的下降，州政府對(duì)城市的轉(zhuǎn)移支付也在減少，各城市紛紛削減公共服務(wù)。2008-2013年，美國(guó)有13%的城市被媒體報(bào)道出現(xiàn)財(cái)政困境（Munnell et al），[3]巨大的財(cái)政壓力挑戰(zhàn)著政府提供滿足城市需求與發(fā)展的公共基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的能力。底特律（Detroit）的破產(chǎn)更是使城市財(cái)政前景備受關(guān)注。

在中國(guó)，隨著城市化進(jìn)程的加快，城市的相關(guān)研究也在逐漸升溫。但目前的城市研究主要由城市規(guī)劃學(xué)者來(lái)完成，財(cái)政學(xué)者較少涉及，這不僅制約了中國(guó)城市研究的縱深拓展，更制約了我們對(duì)城市定位和城市改革方案的設(shè)計(jì)。伴隨著戶籍制度的改革，很多城市政府擔(dān)心其財(cái)力難以承受因大量新增人口而增加的巨額城市建設(shè)資金和公共服務(wù)開(kāi)支，財(cái)政壓力是擺在城市政府面前的嚴(yán)峻問(wèn)題。財(cái)政壓力帶來(lái)的城市公共服務(wù)稀缺已開(kāi)始并將繼續(xù)形成各種社會(huì)沖突和風(fēng)險(xiǎn)，甚至可以說(shuō)，中國(guó)政府未來(lái)面臨的問(wèn)題大部分將是城市問(wèn)題。城市財(cái)政是解決城市問(wèn)題的重要政策工具之一，而城市財(cái)政在國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界看起來(lái)似乎處于不太重要的地位，大部分研究是從地方財(cái)政的視角進(jìn)行探討的，但城市財(cái)政畢竟不同于更一般化的地方財(cái)政。

本文從文獻(xiàn)研究視角出發(fā)，試圖梳理城市公共服務(wù)供給責(zé)任和融資來(lái)源，探討財(cái)政壓力下城市財(cái)政制度的變遷，希望為尚未引起中國(guó)學(xué)術(shù)界足夠關(guān)注的城市財(cái)政問(wèn)題研究與城市財(cái)政制度改革提供啟示。

二、城市公共服務(wù)責(zé)任與融資來(lái)源

（一）城市基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)提供在政府間的分配

有效率的城市政府應(yīng)提供什么樣的公共服務(wù)？從財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的視角來(lái)看，有以下幾個(gè)界定城市服務(wù)融資責(zé)任的基本原則：

一是具有空間外溢性的服務(wù)應(yīng)該由更高層次的政府融資。在一些大都市區(qū)，考慮到有效提供某類服務(wù)的社區(qū)的地理環(huán)境或人口規(guī)模，以及是否出現(xiàn)擁擠等，服務(wù)邊界還會(huì)有所調(diào)整（Ghosh et al）。[4]

二是收入再分配職能不應(yīng)該由城市政府融資，例如為貧困人群提供的服務(wù)，理想狀態(tài)是由州政府甚至中央或聯(lián)邦政府融資。在美國(guó)，為低收入城市居民提供的服務(wù)包括公共住房、公共醫(yī)療、兒童養(yǎng)育照顧等支出，若由城市政府通過(guò)稅收融資，會(huì)產(chǎn)生再分配效應(yīng)，即城市財(cái)政收入主要來(lái)自于居住在中等價(jià)值住房的中產(chǎn)階級(jí)家庭，而預(yù)算支出進(jìn)入低收入家庭，增加了城市中產(chǎn)階級(jí)家庭和座落在城市的公司的稅收負(fù)擔(dān)。據(jù)估算，這類具有再分配效應(yīng)的城市支出平均使每個(gè)家庭納稅人負(fù)擔(dān)400美元（費(fèi)城）到600美元（紐約市）不等，或者占中等家庭收入的1%（Jenny）。[5]所以，這類支出會(huì)對(duì)城市集聚經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生逆向效應(yīng)，且通常伴隨著其他城市公共服務(wù)的減少——K-12教育（從幼兒園到12年級(jí)的教育，國(guó)際上通常用作對(duì)基礎(chǔ)教育階段的通稱）和警察服務(wù)是最有可能受影響的項(xiàng)目。最終，中產(chǎn)階級(jí)家庭和城市企業(yè)會(huì)隨著稅負(fù)的增加而離開(kāi)城市，導(dǎo)致城市生產(chǎn)效率下降，城市的吸引力和土地價(jià)值也隨之下降。

三是當(dāng)城市提供的公共服務(wù)是國(guó)家或州法律保護(hù)的有益品而要求所有居民平等獲得時(shí)，該類服務(wù)通常會(huì)獲得上一級(jí)政府的補(bǔ)助，如一些社會(huì)救助、公共教育與公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等項(xiàng)目。

（二）城市融資來(lái)源

城市政府提供服務(wù)的能力，最終依賴于可獲得的收入的多少。像所有地方政府一樣，城市政府的收入來(lái)自于稅收、收費(fèi)、政府間轉(zhuǎn)移支付和公債等。從理論上說(shuō)，受益對(duì)象限于現(xiàn)階段的公共服務(wù)應(yīng)由現(xiàn)階段的稅收和使用費(fèi)融資，受益對(duì)象擴(kuò)展到未來(lái)一段時(shí)間的服務(wù)資金來(lái)源應(yīng)與將來(lái)的納稅人相關(guān)，如通過(guò)發(fā)行公共債券來(lái)融資。

城市的稅收一般包括兩類：基于來(lái)源的稅收（source-based taxation，由在城市有收入來(lái)源的人負(fù)擔(dān)）和基于居民的稅收（resident-based taxation，由居住在城市的人負(fù)擔(dān)）（Krane）。[6]

基于來(lái)源的城市稅收包括：1）對(duì)所有城市雇員（無(wú)論其居住在何處）的工資所征的稅（如通勤稅，a commuter tax①）；2）對(duì)城市企業(yè)的資本或利潤(rùn)所征的稅，前者主要指對(duì)工商企業(yè)所征的財(cái)產(chǎn)稅（commercial-industrial property taxes），后者指企業(yè)所得稅；3）對(duì)城市零售業(yè)所征的銷售稅；4）對(duì)城市企業(yè)的整體銷售收入所征的稅（如總收入稅或營(yíng)業(yè)稅，a gross receipts tax or turnover tax）。

由于對(duì)座落在城市的企業(yè)征稅易于管理，且在企業(yè)成立的初期，這類稅收的大部分都落在非城市居民身上，這些納稅人居住在城市外，不是城市的投票人，征稅的阻力較小。但這類稅收會(huì)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響。對(duì)企業(yè)征收財(cái)產(chǎn)稅，對(duì)居住在城外的本城市雇員征收通勤稅，都會(huì)減少企業(yè)的盈利能力，除非由此引起的企業(yè)利潤(rùn)或銷售的下降能被額外的城市服務(wù)全部補(bǔ)償，否則，基于來(lái)源的稅收就缺乏經(jīng)濟(jì)效率。

不少實(shí)證研究認(rèn)為，某一城市對(duì)企業(yè)征收的土地使用稅或使用者收費(fèi)高于其他城市或一般水平，會(huì)迫使企業(yè)離開(kāi)城市（Chernick & Reschovsky）。[7]

城市政府可考慮以對(duì)企業(yè)銷售、資本和勞動(dòng)的直接稅替代企業(yè)土地稅和使用者收費(fèi)。1979年匹茲堡城市政府對(duì)新企業(yè)提供稅收減免，并對(duì)企業(yè)所有雇員征收直接城市工資稅。Oates比較了1960-1989年15個(gè)中西部城市的土地價(jià)值，發(fā)現(xiàn)1979年稅制改革后，相比其他城市，匹茲堡新建建筑的價(jià)值上升了，且價(jià)值上升的總量足以彌補(bǔ)以前近二十年的下降。[8]當(dāng)然，研究者也注意到，僅僅只實(shí)施城市企業(yè)稅改革并不能挽救衰退的匹茲堡，另一個(gè)主要原因是1980年代，經(jīng)濟(jì)環(huán)境、城市公共服務(wù)等使匹茲堡成了居民和企業(yè)愿意生活和工作的地方。

城市基于居民的稅收主要包括：1）對(duì)居民的工資或更一般的所有收入所征的所得稅；2）對(duì)居民自有財(cái)產(chǎn)所征的稅。在這類稅收中，財(cái)產(chǎn)稅尤其重要。

有效的城市財(cái)政應(yīng)該是以上兩類稅收的混合，以最大化城市公司的利潤(rùn)和城市居民的福利。

城市的大型基礎(chǔ)設(shè)施，如公共交通、自來(lái)水管、機(jī)場(chǎng)、通信網(wǎng)絡(luò)、城市主干道等，可通過(guò)發(fā)行公共債券來(lái)融資。城市債券是一種重要而有效的城市財(cái)政工具，但必須公開(kāi)透明且對(duì)它進(jìn)行監(jiān)控管制。

城市基礎(chǔ)設(shè)施也可通過(guò)土地與房產(chǎn)稅來(lái)融資，如目前美國(guó)普遍使用的稅收增量融資（tax increment financing，TIF）。TIF是20世紀(jì)50年代美國(guó)為了解決地方政府的負(fù)債壓力產(chǎn)生的一種融資制度設(shè)計(jì)。TIF指地方政府以特定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)未來(lái)開(kāi)發(fā)建設(shè)所產(chǎn)生的土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值增長(zhǎng)所帶來(lái)的稅收，用其作為證券化后的還款來(lái)源。TIF制度在本質(zhì)上是將土地和房屋增值的價(jià)值貢獻(xiàn)一部分給所在地區(qū)（Squires & Lord）。[9]TIF產(chǎn)生的資金可用于基礎(chǔ)設(shè)施安裝、維護(hù)或升級(jí)，如街道和街道照明、人行道改良、橋梁和道路、總水管和供水、污水處理、排洪、公園、停車場(chǎng)、受污染場(chǎng)地的環(huán)境修復(fù)、土地征購(gòu)和清理、規(guī)劃和可行性研究，以及債券融資的交易成本等等。

城市稅收不管是基于財(cái)產(chǎn)、收入還是銷售，都不但不能減緩現(xiàn)存城市間的差異，而且還會(huì)加劇城市差異，因?yàn)樨?cái)政收入的差異，必定帶來(lái)城市間公共基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的差異，但學(xué)術(shù)界對(duì)此關(guān)注較少。①

（三）城市融資模式

從政府間財(cái)政關(guān)系來(lái)看，有兩種典型的城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)融資模式：美國(guó)模式②和歐洲模式。

美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)城市的撥款只占城市預(yù)算的2%到7%。在歐洲城市，許多公共服務(wù)完全由中央政府融資，如社會(huì)福利、大型交通運(yùn)輸和教育。歐洲城市的預(yù)算嚴(yán)重依賴于中央政府，中央政府轉(zhuǎn)移支付占城市財(cái)政支出的比例從法國(guó)的40%、英國(guó)的50%到意大利與荷蘭的90%不等（漢克·薩維奇和保羅·康特）。[10]

在美國(guó)，城市需要承擔(dān)除了高速公路、國(guó)防及其他少量巨型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目之外的所有支出責(zé)任。由于美國(guó)城市財(cái)政較少依賴于上一級(jí)政府，而征稅與發(fā)債①又受各種約束，城市往往寄希望于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商等私人投資者能顧及城市利益。因此，從政府與私人投資者的關(guān)系來(lái)看，美國(guó)政府更傾向于將私人投資者看作合作者而不是談判對(duì)手。

在歐洲，例如法國(guó)，全國(guó)被分為不同的地區(qū)委員會(huì)，負(fù)責(zé)統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施的投資以及其他方面的支出，中央政府支付了超過(guò)40%的地方預(yù)算。意大利城市甚至比它們所參照的法國(guó)城市獲得了更多中央財(cái)政資助，城市政府嚴(yán)格控制土地使用權(quán)，并在提供公共服務(wù)時(shí)尋求區(qū)域之間的合作。英國(guó)在撒切爾夫人任期內(nèi)，雖然將中央政府向城市提供的資助削減了100億英鎊，但相對(duì)美國(guó)政府，中央政府在城市政策上依然保持堅(jiān)定的態(tài)度，并且繼續(xù)采取積極措施緩解城市財(cái)政壓力。總之，歐洲城市的大部分資本開(kāi)支由中央政府支付，資金來(lái)源是社會(huì)或者半社會(huì)籌資。在這種情況下，為滿足基本服務(wù)的財(cái)政所需，城市間競(jìng)爭(zhēng)資本投資的壓力減小了，因?yàn)槌鞘胸?cái)政壓力向中央政府轉(zhuǎn)移了，而中央政府并不像城市或其他地方政府那樣依賴于私人資本，它完全可以通過(guò)政府管制、財(cái)政政策等在與商界的談判中處于主導(dǎo)地位。②

三、城市財(cái)政壓力與財(cái)政制度的變遷

城市財(cái)政壓力被視為一種結(jié)構(gòu)性的壓力（structural distress），是政府責(zé)任、服務(wù)需求、資本投資與獲得財(cái)政收入的能力之間的長(zhǎng)期不平衡導(dǎo)致的（Bradbury）。[11]當(dāng)一定水平的公共服務(wù)供應(yīng)成本的增長(zhǎng)速度超過(guò)為其提供經(jīng)費(fèi)的稅收和其他收入時(shí)，會(huì)產(chǎn)生財(cái)政壓力，也就是說(shuō)，城市財(cái)政壓力是由于稅收和支出的增長(zhǎng)速度不平衡而導(dǎo)致的財(cái)政缺口引起的。造成城市財(cái)政壓力的主要因素是城市沒(méi)有足夠的權(quán)力來(lái)籌集財(cái)政資源以適應(yīng)其服務(wù)職責(zé)（埃德溫·米爾斯）。[12]

經(jīng)濟(jì)史的演進(jìn)說(shuō)明，財(cái)政壓力是國(guó)家推動(dòng)改革的直接動(dòng)因（道格拉斯·諾斯，羅伯斯·托馬斯）。[13]例如，16世紀(jì)初期，為緩解財(cái)政壓力，英格蘭建立了代議制政府和穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)制度，西班牙雖建立了代議制政府但伴隨著稅賦的增加和對(duì)某些階層財(cái)產(chǎn)的沒(méi)收，導(dǎo)致了國(guó)家的衰落。歐洲在長(zhǎng)達(dá)300年（1519-1815年）的戰(zhàn)爭(zhēng)中，財(cái)政日益變成了影響戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)果的重要因素。對(duì)城市來(lái)說(shuō)，財(cái)政制度決定了城市在發(fā)展與競(jìng)爭(zhēng)中的成敗。當(dāng)16世紀(jì)的西班牙向領(lǐng)地內(nèi)的城市橫征暴斂時(shí)，其治下的尼德蘭諸商業(yè)城市忍無(wú)可忍，一起反叛，與這個(gè)大帝國(guó)展開(kāi)了曠日持久的戰(zhàn)爭(zhēng)，小小的尼德蘭城市聯(lián)盟竟把龐大的西班牙帝國(guó)給拖垮，③最終獲得了獨(dú)立，奠定了現(xiàn)代荷蘭的基礎(chǔ)，這被稱為“財(cái)政革命”（薛涌）。[14]

如果將歷史再往前追溯，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，財(cái)政壓力也是推動(dòng)城市改革的直接動(dòng)因，當(dāng)城市財(cái)政收入難以顯著增長(zhǎng)時(shí)，城市在財(cái)政壓力下的財(cái)政支出行為最終主導(dǎo)了城市財(cái)政制度演進(jìn)的方向。

公元前123年，保民官蓋烏斯·格拉古（Gaius Gracchus）提出，每個(gè)羅馬公民享有以低于市場(chǎng)價(jià)格的固定價(jià)格每月定量配給谷物的基本權(quán)力。公元前62年，古羅馬通過(guò)了擴(kuò)大谷物配給受益人的法律，在克洛迪烏斯（Clodius）成為保民官4年之后，完全廢止了谷物配給付錢(qián)的做法。從此以后，向每一個(gè)有資格的公民每月完全免費(fèi)定量供應(yīng)谷物，就成了羅馬管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)（私家商人只向那些不符合條件的居民以及羅馬城中的奴隸人口供應(yīng)糧食）。在免費(fèi)的谷物誘惑下，大量外地人涌進(jìn)羅馬，甚至整個(gè)家庭遷往城市以獲得免費(fèi)谷物配給，人口顯著增長(zhǎng)。羅馬城里許多有錢(qián)的大戶開(kāi)始解放他們自家的奴隸，以將養(yǎng)活奴隸的費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給國(guó)家。西賽羅聲稱，當(dāng)時(shí)的免費(fèi)谷物配給制度，花掉了羅馬全部收入的五分之一強(qiáng)。④有學(xué)者認(rèn)為這一數(shù)字過(guò)于夸張，但毋庸置疑，城市極大的精力和財(cái)力都投入到保證足夠的谷物供應(yīng)和向合格公民分配這件事情上。直至今天，世界各國(guó)城市對(duì)“免費(fèi)供給”制度都極為謹(jǐn)慎。

瘟疫流行期間的直接費(fèi)用，也是壓在城市財(cái)政上的一座大山。據(jù)西波拉（Carlo M. Cipolla，意大利歷史學(xué)家）的研究，在1576年流行病期間，一項(xiàng)對(duì)1 563棟房屋（其中有4 066個(gè)家庭擠在8 953間房間內(nèi)）的消毒措施，用掉的醋、硫黃和石灰就花去米蘭健康理事會(huì)相當(dāng)于50公斤的金子——今天價(jià)值50萬(wàn)美元還要多。①僅是供應(yīng)被隔離的人的飲食，就在四天之內(nèi)耗盡了可用的公共基金，城市不得不在借貸上抽取高額利息和強(qiáng)征額外稅款，為后續(xù)支出籌措資金。博洛尼亞在1630年也面臨同樣的問(wèn)題，當(dāng)時(shí)其健康理事會(huì)花費(fèi)了價(jià)值5公斤的金子，用于對(duì)1 260棟房屋進(jìn)行消毒。城市財(cái)政收入不足，只得強(qiáng)行提高稅賦，以保證對(duì)付瘟疫的各項(xiàng)政策的執(zhí)行。本地商人和手工業(yè)者，遭受到顧客和售賣(mài)貨品同時(shí)減少的不幸，而商業(yè)企業(yè)賴以生存的外部市場(chǎng)，也在禁止和城市以外的地區(qū)貿(mào)易交流的衛(wèi)生條例下毀滅了。當(dāng)很多人被疾病奪去生命以及這些疾病對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大影響時(shí)，就會(huì)促使城市政府采取行動(dòng)，在公共衛(wèi)生上預(yù)先投入。

除瘟疫外，城市的其他意外，也讓城市財(cái)政不堪重負(fù)，如日本廣島原子彈爆炸后的恢復(fù)重建，美國(guó)芝加哥大火后的城市美化運(yùn)動(dòng)，以及2005年新奧爾良市遭遇的卡特里娜颶風(fēng)，等等，這些事件促使城市政府紛紛建立財(cái)政儲(chǔ)備基金以應(yīng)對(duì)意外財(cái)政支出（Pollock & Suyderhoud）。[15]

在城市，一個(gè)嚴(yán)酷的悖論——如此貧困，卻產(chǎn)生了這般的財(cái)富——日益受到政府的關(guān)注，工人階級(jí)的貧困給資本主義的勃勃野心造成了直接的打擊和阻礙，用于公共住宅的城市財(cái)政支出成了一項(xiàng)重要的社會(huì)公正政策。英國(guó)第二大工業(yè)城市伯明翰在19世紀(jì)70年代，就為至少幾千個(gè)無(wú)力自己負(fù)擔(dān)住房的人提供了房屋。

從城市化進(jìn)程來(lái)看，各國(guó)的城市發(fā)展多處于大都市化階段。大都市區(qū)是指擁有大量人口的核心區(qū)以及與其在經(jīng)濟(jì)上結(jié)為一體的鄰近社區(qū)（阿瑟·奧沙利文）。[16]大都市區(qū)在吸引大量投資的同時(shí)也吸引了大量移民的涌入，從而對(duì)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)公共服務(wù)提供提出了更高的要求。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，城市的巨型項(xiàng)目開(kāi)始出現(xiàn)。在墨西哥，20世紀(jì)70年代，政府決定利用盆地以外的水來(lái)供應(yīng)墨西哥城。到1990年代末，墨西哥城差不多三分之一的供水是從萊爾馬和庫(kù)察馬拉（Cutzamala）的分水區(qū)域引入的。但是由于一些取水點(diǎn)距離墨西哥城一百公里以上，因此將水從水源地送至城市，就需要建造八座水庫(kù)，一條127公里長(zhǎng)的引水渠，21公里的隧道，7.5公里長(zhǎng)的運(yùn)河，以及6個(gè)提水泵站。這項(xiàng)計(jì)劃的建設(shè)費(fèi)用超過(guò)了13億美元，每天的花費(fèi)高達(dá)90萬(wàn)美元——一年累計(jì)下來(lái)，比市政當(dāng)局從消費(fèi)者身上收取的水費(fèi)多了8倍。在美國(guó)波士頓，中央大道隧道改造工程（Boston’s Central Artery/Tunnel，CA/T），以每7公里耗資146億美元的項(xiàng)目成本來(lái)計(jì)算，再加上70億美元的預(yù)算外資金用于這項(xiàng)工程所附加的減輕傷害協(xié)議，使它成為美國(guó)歷史上最昂貴的公共工程。巨型項(xiàng)目的成本只增不減，這在世界上是個(gè)普遍現(xiàn)象（艾倫·阿特舒勒和大衛(wèi)·呂貝羅福）。[17]原因在于，技術(shù)專家在預(yù)算時(shí)被要求不斷修改成本數(shù)據(jù)，以獲得選民的認(rèn)可；在施工期間，施工技術(shù)變化導(dǎo)致價(jià)格上漲，某些政治家愿意為了利益而提高施工成本，注入財(cái)政資金。更何況，該隧道改造工程的倡議者是城市和州政府，而大部分的財(cái)政支持卻來(lái)自聯(lián)邦政府。巨型項(xiàng)目的后續(xù)維護(hù)給城市財(cái)政帶來(lái)了始料不及的持續(xù)壓力，使城市規(guī)劃學(xué)者開(kāi)始反思巨型項(xiàng)目給城市帶來(lái)的長(zhǎng)期財(cái)政成本。

一旦一個(gè)城市承擔(dān)起公共職能，它就不能輕易放棄。例如，紐約一直在嘗試將一些為學(xué)院和大學(xué)、福利體制以及大型醫(yī)院所承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任轉(zhuǎn)移給州和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，但是，財(cái)政預(yù)算也不樂(lè)觀的上一級(jí)政府并不愿意接手這一責(zé)任，大量的財(cái)政負(fù)擔(dān)仍然壓在城市政府的肩上。而城市居民對(duì)這些服務(wù)的要求一直在穩(wěn)步增長(zhǎng)，支持這些服務(wù)所必需的資金和高水平稅收，讓城市政府和留在城市的工商企業(yè)及居民感到越來(lái)越痛苦。

隨冷戰(zhàn)結(jié)束而到來(lái)的世界新秩序，使許多城市財(cái)政陷入困境。世界銀行和IMF為了讓發(fā)展中國(guó)家擺脫受資助和附庸地位而獨(dú)立自主，要求政府平衡財(cái)政預(yù)算，許多城市大幅削減教育、健康等方面的支出而達(dá)到預(yù)算平衡，這使得許多城市居民的生活更加艱難。隨著反對(duì)的聲音不斷提高，預(yù)算平衡被打破，城市只好增加負(fù)債。

四、中國(guó)城市財(cái)政研究回顧與政策展望

（一）中國(guó)城市財(cái)政研究回顧

城市化是過(guò)去30多年來(lái)中國(guó)最重要的變化之一，2014年中國(guó)城市化率達(dá)到54.77%。從1980年至今已有5億人進(jìn)入城市，在2000年至2010年的10年間，中國(guó)城市人口增加了2.1億，而同期全國(guó)總?cè)丝趦H增加7 300萬(wàn)（黃佩華）。[18]城市的財(cái)政收入能力與自主決策空間相當(dāng)有限，但城市卻是過(guò)去30多年來(lái)中國(guó)急劇的社會(huì)變遷激發(fā)的各種社會(huì)矛盾與社會(huì)問(wèn)題的多發(fā)地。為了滿足如此大規(guī)模和高速度的城市化對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求，妥善解決各類社會(huì)問(wèn)題，每一個(gè)城市都面臨著巨大的財(cái)政壓力。

我國(guó)學(xué)者早在1980至1990年代初就曾探討過(guò)城市財(cái)政理論（麥履康）[19]、城市財(cái)政體制與管理（郭元晞、[20]楊之剛[21]）以及城市財(cái)政困境（王雍君和吳強(qiáng)）[22]等問(wèn)題。分稅制改革后，學(xué)者們從城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、城市財(cái)政支出規(guī)范與體制改革、城市財(cái)政收支與主體財(cái)源建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化等角度對(duì)城市財(cái)政問(wèn)題進(jìn)行了探討，關(guān)于土地財(cái)政的研究更是汗牛充棟。但整體上看，進(jìn)入2000年后，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)財(cái)政問(wèn)題的研究以農(nóng)村財(cái)政與范圍更廣的地方財(cái)政為重點(diǎn)，聚焦城市財(cái)政的研究較少。

張宇燕和何帆認(rèn)為，財(cái)政壓力是不斷增加的財(cái)政支出和相對(duì)不足的財(cái)政收入之間持續(xù)存在的緊張狀態(tài)。[23]在財(cái)政壓力下，政府一般有“甩包袱”和“向新興財(cái)富征稅”兩種選擇（車維漢），[24]而且一般是“甩包袱”在前，“向新興財(cái)富征稅”在后。

中國(guó)學(xué)術(shù)界雖然對(duì)城市財(cái)政問(wèn)題進(jìn)行了一些有益的探討，但從研究主流來(lái)看，相比發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)的城市財(cái)政問(wèn)題并沒(méi)有成為焦點(diǎn)。

（二）中國(guó)城市財(cái)政政策展望

在實(shí)踐中，中國(guó)的財(cái)政收入和支出政策并沒(méi)有區(qū)分城市政府和其他地方政府，而是嚴(yán)格根據(jù)地方行政層級(jí)劃分而定，城市規(guī)模導(dǎo)致的唯一區(qū)別是大城市比其他較小城市在某些稅種上享有更高的特定稅率（如城市維持建設(shè)稅），這一區(qū)別難以使城市政府有足夠的財(cái)力支持城市發(fā)展。根據(jù)“瓦格納定律”，財(cái)政支出總是呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢(shì)，財(cái)政支出的擴(kuò)大在城市表現(xiàn)得尤為明顯。中國(guó)城市的公共服務(wù)需求隨著城市發(fā)展而快速增長(zhǎng)，且必須由城市政府來(lái)滿足。另一方面，城市稅源與其他收入來(lái)源相對(duì)缺乏彈性，來(lái)自于上一級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付又相對(duì)滯后而不穩(wěn)定。即使是那些由城市政府決定的稅收來(lái)源（如土地增值稅、房產(chǎn)稅、契稅），上一級(jí)政府也經(jīng)常限制其對(duì)于稅基、稅率、征稅對(duì)象和評(píng)估值以及免稅范圍的確定。而當(dāng)城市收入能力較弱時(shí)，上一級(jí)政府在轉(zhuǎn)移支付、稅收管理、技術(shù)培訓(xùn)等方面又缺乏必要的支持。所以，中國(guó)的財(cái)政體制改革并沒(méi)有充分考慮到城市化進(jìn)程加快后的城市財(cái)政需求，也沒(méi)有為城市提供足夠的資源，讓城市履行提供市政基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)福利等公共服務(wù)的艱巨責(zé)任。過(guò)去10多年來(lái)，城市政府通過(guò)增加政府性基金、債務(wù)融資等收入策略，或者通過(guò)直接削減某類支出、進(jìn)行財(cái)政支出績(jī)效管理、PPP融資和政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)等支出策略達(dá)到預(yù)算平衡。

分稅制改革20多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，現(xiàn)有的財(cái)政制度并沒(méi)有給城市提供足夠的資源以滿足它們履行公共服務(wù)職責(zé)的需要，城市財(cái)政已逐漸形成對(duì)政府基金收入和其他收費(fèi)甚至借貸資金的嚴(yán)重依賴。城市之所以仍然能夠持續(xù)驚人地增長(zhǎng)和快速發(fā)展，是由于政治領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)城市政府的一些非正式的、隱秘的解決方式持默認(rèn)態(tài)度。隨著新《預(yù)算法》的頒布實(shí)施，財(cái)政信息日益透明，地方政府負(fù)債等財(cái)政制度日益規(guī)范，城市財(cái)政壓力的緩解有賴于正式財(cái)政制度的建立與完善。

從城市財(cái)政制度的變遷來(lái)看，無(wú)論責(zé)任大小，城市政府都應(yīng)有籌集與其支出責(zé)任相稱的資金的余地。在中國(guó)，這不僅有助于避免過(guò)去損害農(nóng)村補(bǔ)貼城市的歧途，也能促進(jìn)城市自身的責(zé)任、效率和公平。與其他發(fā)展中國(guó)家一樣，中國(guó)政府在財(cái)政收入上對(duì)城市有更大的依賴，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)城市企業(yè)和居民從各級(jí)政府提供的公共服務(wù)中得到的回報(bào)。戶籍制度改革后，中國(guó)城市政府解決財(cái)政困境的傳統(tǒng)方式——“甩包袱”，將面臨挑戰(zhàn)。然而，將超過(guò)2億人口納入城市公共服務(wù)體系的成本非常高昂，需要中央政府的支持，這將沖擊目前的政府間財(cái)政關(guān)系。經(jīng)歷了30年的快速增長(zhǎng)和城市化，中國(guó)已成為一個(gè)地區(qū)間聯(lián)系更加緊密、流動(dòng)性更大的社會(huì)。許多以前帶有“地方”性質(zhì)的公共服務(wù)（如教育與住房、養(yǎng)老和醫(yī)療等社會(huì)保障），都有較大的溢出效益，并具備了“國(guó)家”的特征。目前，城市財(cái)政的復(fù)雜性和不透明性也與政府提升公共部門(mén)透明度和鼓勵(lì)公眾廣泛參與的方針背道而馳。若選擇“向新興財(cái)富征稅”，將財(cái)產(chǎn)稅等直接稅作為城市主體稅源所導(dǎo)致的地方財(cái)政自治將對(duì)中國(guó)未來(lái)的城市財(cái)政改革與城市發(fā)展產(chǎn)生重要影響。

因此，在聚焦城市財(cái)政研究時(shí)，學(xué)術(shù)界必須回答的最基本問(wèn)題是：城市在更宏觀的經(jīng)濟(jì)、政治與財(cái)政框架中，到底處于怎樣的地位？在快速的城市化進(jìn)程中，作為單一制國(guó)家，中國(guó)學(xué)術(shù)界還需要對(duì)城市財(cái)政的融資來(lái)源和模式、城市財(cái)政壓力下財(cái)政收支制度的調(diào)整方向進(jìn)行更多的分析與研究，以為中國(guó)未來(lái)的城市規(guī)劃與城市財(cái)政改革方向提供依據(jù)與參考。

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①學(xué)術(shù)界對(duì)不平等的研究主要關(guān)注收入不平等，如用基尼系數(shù)評(píng)估各國(guó)各地收入不平等的程度，較少考慮人們?cè)谏顥l件和享受社會(huì)服務(wù)方面的不平等，也始終沒(méi)有開(kāi)發(fā)出任何系數(shù)來(lái)評(píng)估人們?cè)谧》織l件、基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)獲取方面的不平等。但是對(duì)不平等的衡量不能僅限于收入的不平等，因?yàn)檎蛧?guó)際組織（以及第三部門(mén)）更有能力減少的是其他層面的不平等，例如，住房和供水的質(zhì)量、衛(wèi)生設(shè)施、排水、醫(yī)療保健、學(xué)校、應(yīng)急服務(wù)和各種能源（如逐步淘汰那些會(huì)對(duì)健康產(chǎn)生不利影響的污染嚴(yán)重的燃料）。這并不意味著收入的不平等可以忽略不計(jì)。但是，在通過(guò)影響勞動(dòng)力市場(chǎng)來(lái)改善低收入群體的薪酬方面，政府（尤其是地方政府）的行動(dòng)余地十分有限。勞動(dòng)者本身也很少有機(jī)會(huì)對(duì)雇主施加影響。地方政府只能在其管轄的范圍內(nèi)與不平等現(xiàn)象進(jìn)行斗爭(zhēng)。從多種角度看，城市的不平等往往會(huì)在健康、教育、生活水平、生活質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)等方面造成嚴(yán)重的后果。與不平等的斗爭(zhēng)必須超越收入不平等這一范疇，且應(yīng)當(dāng)包括減少以下多方面的差異：安全可靠并擁有基礎(chǔ)設(shè)施和各項(xiàng)配套服務(wù)的住房的獲取機(jī)會(huì)，上學(xué)的機(jī)會(huì)，維護(hù)治安、公民權(quán)以及發(fā)揮政治影響（對(duì)政治施加影響，以使其變得更加負(fù)責(zé)、更加透明）的機(jī)會(huì)等。參見(jiàn)：雷米·熱內(nèi)維. 減少不平等：可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)[M]. 北京: 社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社, 2014: 122-130.

②美國(guó)模式可以總結(jié)為以下幾點(diǎn)：聯(lián)邦政府在地方事務(wù)各方面的作用被極度弱化；城市看起來(lái)更像能為它們自己的發(fā)展和行為負(fù)責(zé)的聯(lián)邦單位；地區(qū)間適者生存的競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈；私人財(cái)富是拉動(dòng)城市繁榮的馬車（漢克·薩維奇和保羅·康特，2013）。相比美國(guó)，加拿大更傾向于依賴省政府而不是中央政府，因此可獨(dú)立為一種模式。但加拿大與美國(guó)也有很多類似的地方，如加拿大聯(lián)邦政府盡可能弱化政府間的縱向凝聚力，對(duì)城市的財(cái)政支持極少，故本文將加拿大模式劃歸美國(guó)模式。自1970年代以來(lái)，加拿大許多人口眾多的大城市，財(cái)政能力一直跟不上服務(wù)需求。1980年代中期，聯(lián)邦政府降低了公司所得稅率，財(cái)政收入隨之下降，逐漸減少了對(duì)各地的公共服務(wù)均等化轉(zhuǎn)移支付。而隨著城市貧困和失業(yè)人口的增加、改善公共住房的需求增加以及空氣質(zhì)量惡化，一再發(fā)生財(cái)政危機(jī)。以多倫多（Toronto）為例，“二戰(zhàn)”后，多倫多城市的制造業(yè)發(fā)展很快，但1970年代逐漸衰落。多倫多逐漸轉(zhuǎn)型成為加拿大金融中心，這使多倫多嚴(yán)重依賴于國(guó)際資本，城市競(jìng)爭(zhēng)力對(duì)吸引人才與資本相當(dāng)重要。1998年1月多倫多周圍的6個(gè)城市合并為巨型城市，由于城市公共服務(wù)需求增加，而上一級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付并沒(méi)有隨之增加，導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量下降。而且，多倫多的許多城市設(shè)施、公共服務(wù)以及稅收優(yōu)惠更多地是為了吸引專業(yè)人才和國(guó)際資本，并不是有利于城市窮人和為市民提供高質(zhì)量的基本公共服務(wù)。2007年，為緩解財(cái)政壓力，多倫多政府通過(guò)減少街道清潔、除雪之類的社會(huì)服務(wù)，減少娛樂(lè)項(xiàng)目和設(shè)施，減少社區(qū)游泳池、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地和休閑中心及圖書(shū)館開(kāi)放時(shí)間、提高公共交通價(jià)格等將城市支出減少了5%。2009年，官方估計(jì)多倫多市的預(yù)算短缺達(dá)5.5億，多倫多城市政府繼續(xù)嘗試通過(guò)減少公共服務(wù)、將城市資產(chǎn)私有化、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)、促進(jìn)公私合作、降低商業(yè)財(cái)產(chǎn)稅提高消費(fèi)稅等方式緩解財(cái)政壓力。加拿大聯(lián)邦政府通過(guò)加拿大經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃（Canada’s Economic Action Plan）、商品和服務(wù)稅退稅（the GST Rebate）、建設(shè)加拿大基金和天然氣稅基金（the Building Canada Fund and the Gas Tax Fund）等向城市提供越來(lái)越多的公共服務(wù)融資支持，從2005-2006年的每年6億加元增加到2009-2010年的每年20億。同時(shí)，省政府也通過(guò)各種轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目支持城市政府的公共服務(wù)融資。由于加拿大城市也是移民人口的主要安身之地（97%的移民居住在城市），需要提供住房、公共交通和其他基礎(chǔ)設(shè)施，以及移民安置與幫助，聯(lián)邦、省和城市政府的財(cái)政體制仍不足以支持加拿大城市提供足夠的公共服務(wù)，因而阻礙了城市作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎的能力。參見(jiàn)：Coyne, W. . The Fiscal Cost of Sprawl: How Sprawl Contributes to Local Governments’ Budget Woes[R]. Land Use Advocate, Environment Colorado Research and Policy Center, 2003, December.

2010年11月，加拿大商業(yè)和貿(mào)易委員會(huì)（Canada Commerce and Boards of Trade）主要成員發(fā)表聯(lián)合聲明，呼吁加拿大政府對(duì)大城市制定長(zhǎng)遠(yuǎn)的財(cái)政戰(zhàn)略，認(rèn)為加拿大城市，尤其是大城市需要更穩(wěn)定和更自由的收入來(lái)源（如提高財(cái)產(chǎn)稅），確保城市的稅收收入足夠維持城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。由此可見(jiàn)，加拿大的城市融資模式跟美國(guó)極其類似。

①在美國(guó)，如果一個(gè)城市不顧財(cái)政能力去執(zhí)行社會(huì)公益項(xiàng)目，它在標(biāo)準(zhǔn)普爾和穆迪的債券評(píng)級(jí)就會(huì)降低。更低的債券評(píng)級(jí)將導(dǎo)致更高的借款利率，對(duì)任何一個(gè)美國(guó)城市來(lái)說(shuō)，對(duì)債務(wù)違約的恐懼足以約束它的政治領(lǐng)導(dǎo)人。

②當(dāng)然，歐洲的某些城市規(guī)劃仍然受開(kāi)發(fā)商的掌控，例如，1990年10月，在談到城市規(guī)劃時(shí)，英國(guó)建筑師理查德·羅杰斯（Richard Rogers）指出倫敦的情景就“幾乎完全被開(kāi)發(fā)商掌握”，“委員會(huì)的主要精力都放在增加他們的財(cái)政稅收上”，建筑的重點(diǎn)是最大限度的投資回報(bào)，他認(rèn)為英國(guó)城市需要一個(gè)公共機(jī)構(gòu)來(lái)保護(hù)公共空間。參見(jiàn)：保羅·彼得森. 城市極限[M]. 上海: 格致出版社, 上海人民出版社, 2002: 50-52.

③本來(lái)，這幾個(gè)城市在軍事和經(jīng)濟(jì)實(shí)力上根本不是西班牙帝國(guó)的對(duì)手。但是，西班牙王室迷信絕對(duì)權(quán)力，金融信譽(yù)很差，常常借錢(qián)不還，或單方面降低利率。銀行家貸款時(shí)，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)太大，利率甚高，最后王室由于屢屢失信，竟難以借來(lái)錢(qián)打仗。相反，在城市聯(lián)盟文化中成長(zhǎng)起來(lái)的尼德蘭城市，視信譽(yù)為生命，商人們也愿意對(duì)之低息貸款，這些城市在危難中可以在開(kāi)放的金融市場(chǎng)中貸到足夠的錢(qián)。

④本部分的數(shù)據(jù)與歷史資料除特別注明外，均來(lái)自于：約翰·里德（John Reader）. 城市[M]. 北京: 清華大學(xué)出版社, 2010: 66-77; 220-285.

①通勤稅是對(duì)在中心城市工作的非居民的收入所征的稅。對(duì)通勤者征稅的一個(gè)理由是所謂的剝削假說(shuō)（exploitation hypothesis），即中心城市的財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重是因?yàn)榻紖^(qū)居民對(duì)中心城市的服務(wù)需求沒(méi)有被郊區(qū)居民所補(bǔ)償。但實(shí)證研究并沒(méi)有提供存在這種剝削的足夠證據(jù)，再加上中心城市在城郊競(jìng)爭(zhēng)中地位相對(duì)脆弱，在乎選票的地方政治家不可能在這種稅收上走得太遠(yuǎn)。迫于壓力，紐約就于1999年取消了城市通勤稅，該稅的廢除使紐約市每年損失5億美元（Chernick & Reschovsky，2001）。

①一名在1576年瘟疫期間供職于西西里的醫(yī)生，挑選了如下的座右銘：烈火、絞架、金子。用烈火摧毀感染的物品，用絞架懲罰違反衛(wèi)生條例的人，用金子支付運(yùn)行的費(fèi)用。

（責(zé)任編校：賀常穎）

Financing in Cities, Fiscal Stress and Institutional Evolution:Based on A Literature Review

YU Ying

（College of Economics, Jinan University, Guangzhou, Guangdong Province; 510632, China）

Cities are the drivers of economic wealth and competitiveness. This paper reviews the arguments for the efficient financing city public services. Services with significant spatial spillovers should be financed by higher levels of government. What city governments should not do, at least from their own tax resources, it is redistributed incomes. Current period services should be financed by current period taxes and user fees; future period services should be financed by future period taxes and user fees facilitated through the issuance of public debt. There are two models of financing city, the American model and European model. Fiscal stress is a structural distress, which is the direct motivation of urban reform and fiscal system evolution. In China we should pay more attention to city finance theory. In practice, there is a long-term imbalance between our city government’s functional responsibilities, service demands, capital investment needs and revenue raising capacity. So we need establish formal financial system to cope city fiscal stress.

city finance; fiscal stress; institutional evolution

F 810.7

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2015.05.002

2096-059X (2015)05–0012–07

2015-08-25

暨南大學(xué)寧?kù)o致遠(yuǎn)工程遠(yuǎn)航計(jì)劃（項(xiàng)目編號(hào)12JNYH004）。

余英（1973-），女，湖南益陽(yáng)人，副教授，博士，主要從事財(cái)政理論與政策研究。