農(nóng)民自建安置房起爭議

南方周末記者 王劍 發(fā)自貴州銅仁

一份規(guī)劃或圖紙，一般都需要經(jīng)設(shè)計(jì)院和業(yè)主單位充分協(xié)商、多輪溝通，才能最終產(chǎn)生。

當(dāng)?shù)卣c農(nóng)民就自建房的具體事宜進(jìn)行溝通，確定了安置地、戶型、層高。在考慮農(nóng)民訴求后，政府同意安置房從四層層高上限提高到如今的六層。

“框架”與“磚混”有何不同？估計(jì)很多人不知道它們的特點(diǎn)及優(yōu)劣。事實(shí)上，房屋結(jié)構(gòu)關(guān)乎房屋安全，尤其在抗震方面，框架結(jié)構(gòu)更安全。

2014年底，貴州省銅仁市萬山區(qū)謝橋新區(qū)多戶失地農(nóng)民的房屋因違背當(dāng)?shù)匾?guī)劃被拆?！巴诰驒C(jī)一下下砸向自家的房屋，看得心里滴血?！鞭r(nóng)民瞿茶花回憶起當(dāng)時(shí)強(qiáng)拆自建房時(shí)，仍眼含淚水。另有十多戶因房屋結(jié)構(gòu)“不合規(guī)劃”，停建近一年。新房未起，有農(nóng)民不得不住在用鐵皮圍起來的窩棚里，晚上四處透風(fēng)，他還得戴帽子睡覺。

當(dāng)?shù)卣疄楹尾辉试S農(nóng)民自建安全性更高的框架結(jié)構(gòu)房？其拆房背后有怎樣的考量？

“框架” 招來分拆

房屋框架殘缺不全、被破拆的混凝土塊突兀地垂在半空、木模板也被切割……瞿茶花的房子被拆后，至今仍是一片狼藉。

瞿不懂建筑，但聽說“框架房更牢實(shí)一些”。

2008年汶川地震，大批房屋倒塌，傷亡慘重。據(jù)報(bào)道，地震中磚混結(jié)構(gòu)的房屋遠(yuǎn)比框架結(jié)構(gòu)房坍塌嚴(yán)重，換言之，留給居住者的逃生機(jī)會(huì)也就更小。

這一說法得到了業(yè)界人士的認(rèn)同。河南五建建設(shè)集團(tuán)有限公司馬東岐曾發(fā)文論述這兩種結(jié)構(gòu)的優(yōu)缺點(diǎn)。他說，由于梁、柱、板是承載建筑物重力的主力軍，墻體不承載負(fù)荷，起分隔和防護(hù)作用，框架結(jié)構(gòu)在抗震性上表現(xiàn)更好，也更牢固，但其造價(jià)也要比磚混更高。

讓瞿茶花想不通的是，難道自籌資金修建更抗震更牢固的房屋還有錯(cuò)嗎？

萬山區(qū)、碧江區(qū)同屬銅仁市，在碧江區(qū)政府官方網(wǎng)站上曾有一段描述?！般~仁地區(qū)目前來講還沒有地震的歷史記錄，但不是說就不發(fā)生地震，我區(qū)處于松桃-獨(dú)山深斷裂帶的地理位置，更讓我們要時(shí)刻具有防范心理，地震具有不確定性和不能準(zhǔn)確預(yù)測性的特點(diǎn)，因此我們應(yīng)做好防震減災(zāi)的日常工作?！庇幸晃徽ぷ魅藛T曾告訴瞿，銅仁從未發(fā)生過地震，只要按照政府現(xiàn)在的規(guī)劃修建房屋，也能滿足抗震需求。瞿當(dāng)即質(zhì)問，“但誰能保證以后就不會(huì)發(fā)生地震呢？”

在萬山區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的步伐中，瞿家和其他千余戶農(nóng)民的房屋和土地被征收。作為拆遷補(bǔ)償，政府給了補(bǔ)償款和安置地。當(dāng)?shù)卣畬⒔ê玫牡鼗唤o拆遷戶，由其按圖紙自行籌資建造。在開建第四個(gè)月，瞿茶花收到謝橋辦事處發(fā)來的違建拆除通知書——因瞿家把自建房修建成框架結(jié)構(gòu)房，違反了城鄉(xiāng)規(guī)劃法，要求限期拆除。

為什么不能修建框架結(jié)構(gòu)？瞿茶花的兒子周勇翻遍城鄉(xiāng)規(guī)劃法等法律法規(guī)，也未找到不能修建框架結(jié)構(gòu)的法律條款規(guī)定。鄰家房子按規(guī)定蓋至六層，其外觀和層高與瞿家并無二致。周勇說，“同樣的房屋基礎(chǔ)，同樣的層高，同樣的層數(shù)，同樣的外觀，為什么更安全、更結(jié)實(shí)、功能性更舒適的房子卻被政府強(qiáng)拆了？”

對此，指揮拆房的謝橋街道辦事處行政主任張博竣說，“拆房是依法依規(guī)行事”。在張看來，瞿茶花等安置戶并未按照規(guī)劃、設(shè)計(jì)圖紙進(jìn)行修建，違背了謝橋新區(qū)城市整體規(guī)劃，規(guī)劃規(guī)定安置區(qū)房屋結(jié)構(gòu)形式為一層框架結(jié)構(gòu)，二層以上磚混結(jié)構(gòu)。依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十四條，“無法采取改正措施消除影響的，限期拆除”。

對強(qiáng)拆農(nóng)民自建房一事，原住建部法規(guī)司司長徐宗威有著不同的看法。徐宗威說，房屋結(jié)構(gòu)關(guān)乎安全，農(nóng)民修建何種結(jié)構(gòu)形式政府不能強(qiáng)迫，應(yīng)由出資人的經(jīng)濟(jì)條件決定，而不是政府代為做主。

結(jié)構(gòu)之好背后藏利

雖然政府不許建框架結(jié)構(gòu)，仍有農(nóng)民想要修。南方周末記者隨機(jī)采訪了謝橋片區(qū)周家、沈家、羅家灣等數(shù)個(gè)村組的幾十位農(nóng)民，除一位農(nóng)民因“造價(jià)高”不愿修建磚混結(jié)構(gòu)房屋外，其他人均表示，想建框架性結(jié)構(gòu)房屋，但政府不允許。

到底為何不允許農(nóng)民自建框架結(jié)構(gòu)房，農(nóng)民們眾說紛紜。有要求匿名的農(nóng)民說，是負(fù)責(zé)謝橋片區(qū)開發(fā)的地產(chǎn)商擔(dān)心農(nóng)民自建框架結(jié)構(gòu)房屋為日后商用考慮，進(jìn)而影響到地產(chǎn)商利益，于是，房地產(chǎn)商要求政府出面拆房。針對這一說法，當(dāng)?shù)卣跋嚓P(guān)地產(chǎn)商均表示純屬無稽之談，并稱，政府規(guī)定二層以上只能修建框架，是從安全、造價(jià)等多方面綜合考慮的結(jié)果。

在一份由銅仁市建筑勘察設(shè)計(jì)院碧江分院出示的通知書上，周家安置區(qū)部分房“擅自增加一層框架作為商業(yè)使用，另外取消原設(shè)計(jì)應(yīng)有的伸縮縫及增加二層懸挑部分”，“整個(gè)房屋的受力體系完全不符合原設(shè)計(jì)的計(jì)算體系，安全方面得不到保障”。據(jù)了解，這也是瞿茶花等農(nóng)民自建框架結(jié)構(gòu)房被拆的原因。

北京市建筑設(shè)計(jì)研究院副總工程師苗啟松認(rèn)為，改為框架結(jié)構(gòu)，受力體系肯定會(huì)發(fā)生改變，但這種改變未必會(huì)導(dǎo)致危險(xiǎn)。框架結(jié)構(gòu)質(zhì)量更輕，經(jīng)有資質(zhì)的正規(guī)設(shè)計(jì)單位設(shè)計(jì)，修建全框架結(jié)構(gòu)也是安全的。

安全，還只是失地農(nóng)民要修框架結(jié)構(gòu)的原因之一。南方周末記者在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，更多農(nóng)民考慮到的是“日后商用”。

周家組一農(nóng)民坦言，“建框架結(jié)構(gòu)房，以后更好出租，收入也能高些?！蓖瑢偬萍艺宓牧_家灣組一位村干部說：“農(nóng)民失地了，沒有經(jīng)濟(jì)來源，不轉(zhuǎn)變思路，在房子上下些功夫，怎么過活？”

但當(dāng)?shù)卣畬Υ擞懈L遠(yuǎn)的擔(dān)心。據(jù)萬山區(qū)政府提供的資料顯示，“周家部分農(nóng)民私改規(guī)劃，在謝橋街道辦事處一千余安置戶中造成了極壞影響，其他安置戶強(qiáng)烈反映，如果周、瞿等違建戶可以在2層以上建筑結(jié)構(gòu)改變的形式下修建，他們也要采用同樣方式修建?！?/p>

“如果松了口子，以后的工作就沒法開展?！睆埐┛⒄f，安置區(qū)商用后，人流將會(huì)倍增，原有配套設(shè)施包括水、供電、道路勢必難以承載。一旦發(fā)生火災(zāi)等意外，人員將很難疏散。作為政府部門，不能眼看違規(guī)建房行為而不作為?，F(xiàn)在拆房，是“防微杜漸”。

萬山區(qū)住建局代建中心主任余珂說，現(xiàn)有房屋的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，也已考慮到農(nóng)民的日后生計(jì)，一樓框架作經(jīng)營用房，主要是為了解決老百姓失地后的生活困難問題，二層以上作為住宅套房，可供出租。但當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對此并不認(rèn)可。 缺位的 事前溝通

該不該建框架結(jié)構(gòu)安置房，政府和農(nóng)民各執(zhí)一詞。在徐宗威看來，癥結(jié)出在“最初溝通不到位”。

城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及公共利益，需充分反映民意。對建筑法規(guī)頗有研究的學(xué)者徐宗威說，“政府不能關(guān)起門來搞規(guī)劃，需要聽取農(nóng)民意見。在規(guī)劃過程中，有民主有集中，集中時(shí)也要充分體現(xiàn)百姓意見。”

城鄉(xiāng)規(guī)劃法對此也有規(guī)定。其中第二十二條提到，“村莊規(guī)劃在報(bào)送審批前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論同意?！钡诙鶙l的規(guī)定更加具體，“城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會(huì)、聽證會(huì)或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時(shí)間不得少于三十日。”

調(diào)查顯示，周家村組農(nóng)民沒有經(jīng)歷類似的溝通工作。周家一位村干部坦承，直到施工圖紙出來，他才第一次接觸到安置區(qū)房屋的修建規(guī)定?！半m然政府曾讓我把施工圖紙拿給村民簽字，但并未交代其重要性，于是，也就沒有進(jìn)一步收集農(nóng)民意見?！?/p>

南方周末記者問及“規(guī)劃出臺前是否有溝通”，謝橋辦事處并未給出明確回答。余珂說，安置區(qū)規(guī)劃出來后，政府曾在各個(gè)安置點(diǎn)豎牌公示，到現(xiàn)在，羅家灣組仍可見公示牌。

經(jīng)現(xiàn)場查看，該公示牌提到的信息有限，只標(biāo)明了施工單位、完工時(shí)間、綠化面積、容積率等，并未提到后來引發(fā)強(qiáng)烈爭議的“房屋結(jié)構(gòu)”問題。

事實(shí)上，規(guī)劃及施工圖紙出來后，謝橋辦事處曾召開大會(huì)，征求群眾意見。在2013年6月3日的會(huì)議上，政府與農(nóng)民就自建房的具體事宜進(jìn)行溝通，確定了安置地的地址、在三個(gè)戶型中選定了自建房的戶型以及將規(guī)劃中的四層層高上限提高到如今的六層。

但在謝橋辦事處黨工委委員向小兵的工作筆記中，沒有提到“房屋結(jié)構(gòu)”，也就是說，是磚混結(jié)構(gòu)，還是框架結(jié)構(gòu)，大會(huì)上沒有明確。據(jù)向回憶，當(dāng)時(shí)在會(huì)上辦事處將施工圖紙給與會(huì)農(nóng)民傳閱，并有專業(yè)人士進(jìn)行講解，“現(xiàn)場要求農(nóng)民在施工圖紙上簽字，只有八個(gè)農(nóng)民簽字了。其他農(nóng)民不簽”。

“溝通的工作應(yīng)該做在事前，而非事后?！便~仁市建筑設(shè)計(jì)院一位有著多年規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)的高級工程師李云（化名）說，“一份規(guī)劃或圖紙，一般都需要經(jīng)設(shè)計(jì)院和業(yè)主單位充分協(xié)商、多輪溝通，才能最終產(chǎn)生。在這種情況下，出現(xiàn)‘不知情狀況的幾率就會(huì)大大減少。這種溝通也許耗費(fèi)時(shí)間、精力，但事情日后的進(jìn)展會(huì)更加順利?！?/p>

周家安置區(qū)的矛盾是全國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府與失地農(nóng)民矛盾的一個(gè)縮影。李云說，“地方政府制定規(guī)劃時(shí)須認(rèn)真考慮農(nóng)民的訴求，否則在推廣實(shí)施過程中很容易遭遇阻力?！?/p>

貴州省委政策研究室農(nóng)村改革試驗(yàn)辦主任趙雪峰在一篇論述城鎮(zhèn)化與失地農(nóng)民關(guān)系的文章中提到，貴州省共有失地農(nóng)民約200萬人，到“十二五”末，全省城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到40%，每提高一個(gè)百分點(diǎn)就會(huì)有40萬人失地，三十余萬畝土地被征用，按以上計(jì)算比例，“十二五”末貴州省失地農(nóng)民數(shù)還將大幅增加。

民進(jìn)中央?yún)⒄h政部副部長聞連利曾于2009年提交制定失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)條例的提案，其中預(yù)測，“2020年我國失地農(nóng)民總數(shù)將超過1億。”

2013年召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確，新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化。“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)充分尊重農(nóng)民的主體地位?！鄙綎|濰坊市委黨?？蒲刑幐苯淌谥軕c翔曾發(fā)文說，農(nóng)民是否進(jìn)城、新農(nóng)村的規(guī)劃建設(shè)應(yīng)該充分尊重農(nóng)民的意見，從征地拆遷到安置房建設(shè)及資金利益分配的每個(gè)環(huán)節(jié)都交給農(nóng)民決策，這樣群眾積極性會(huì)大大提高，社會(huì)關(guān)系才會(huì)和諧，矛盾才會(huì)得到有效化解。