我國養(yǎng)老保險基金收支不平衡原因的實證研究

彭碧榮

（深圳大學，廣東 518060）

一、引言

2014年12月，機關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度改革方案獲全國人大常委會通過，實行多年的養(yǎng)老保險“雙軌制”即將破除。新的養(yǎng)老保險制度意味著，我國3700萬公務員、事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金將不再由財政完全承擔，他們將與企業(yè)職工一樣，個人繳納部分養(yǎng)老保險。我們在為養(yǎng)老保險制度改革取得突破感到振奮的同時，未來基金賬戶能否實現(xiàn)收支平衡也成為今后必然要面對的一個核心問題。在這樣一個新形勢下，認真回顧此前我國養(yǎng)老保險基金收支平衡狀況及其原因，就具有了十分重要的現(xiàn)實意義。

為應對我國日趨嚴峻的老齡化社會的到來，我國政府于1997年對養(yǎng)老保險制度進行改革，由“現(xiàn)收現(xiàn)付制”轉(zhuǎn)為“部分積累制”，以保證未來相當長時期內(nèi)養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)運行。而改革后的結(jié)果卻不盡理想。多年來養(yǎng)老基金長期處于收支不平衡狀態(tài)，每年統(tǒng)籌賬戶存在巨大資金缺口，個人賬戶長期空賬運行，財政補貼逐年增加。其根本原因何在？是因為人口老齡化的問題，還是制度設計的不夠合理，還是改革的時機不夠成熟。本文將通過對歷史數(shù)據(jù)的分析，探求我國養(yǎng)老基金收支不平衡的真正原因。鑒于統(tǒng)計數(shù)據(jù)的完整性和一致性，本文僅對我國養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌后的1998年—2011年城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險狀況進行研究。

二、我國養(yǎng)老基金收支平衡狀況

養(yǎng)老基金的收支平衡概念分為狹義和廣義兩種。狹義平衡指采用精算技術(shù)，計算養(yǎng)老基金的會計收支平衡，考察財務平衡狀況，預測計劃的未來運行狀況。廣義平衡指綜合考慮養(yǎng)老基金制度的經(jīng)濟效應，研究養(yǎng)老基金系統(tǒng)和經(jīng)濟體系之間的互動關(guān)系。本文的概念指狹義平衡。狹義平衡的考察有兩個標準：整體平衡和結(jié)構(gòu)平衡。整體平衡指基金繳費額等于基金給付額，即養(yǎng)老基金的征繳總收入等于養(yǎng)老基金的給付總支出，分年度平衡和累積額平衡。結(jié)構(gòu)平衡指“部分積累制”下統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶的各自平衡，以及二者之和的收支總平衡。顯然結(jié)構(gòu)平衡的概念包含了整體平衡。由于個人賬戶是用完為止，能夠自身平衡，因而結(jié)構(gòu)平衡主要指統(tǒng)籌賬戶的平衡。若統(tǒng)籌賬戶能達到自身平衡，則二者之和的總賬戶也能達到平衡。所以本文主要按結(jié)構(gòu)平衡的概念分析統(tǒng)籌賬戶的年度和累積額平衡狀況及其影響因素。

表1顯示了我國1998年—2011年養(yǎng)老基金收支平衡狀況。很顯然，無論是否考慮每年的財政補貼，1998年—2011年統(tǒng)籌賬戶每年的收入都小于支出，考慮財政補貼之前統(tǒng)籌賬戶歷年的累積資金缺口為17301億元。若加入個人賬戶資金的填補，則每年可以達到資金平衡，歷年基金總結(jié)余為22403億元，但占用了個人賬戶資金，造成個人賬戶資金約64%缺口。如不考慮對統(tǒng)籌賬戶的缺口填補，個人賬戶的累計結(jié)余應為27032億元，而實際結(jié)余只有9731億元。由于統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶的混合收支管理，使得個人賬戶幾乎為空賬，即所謂的“統(tǒng)賬結(jié)合、混賬管理、空賬運行”。且由表1可看出統(tǒng)籌賬戶資金缺口呈逐年增加趨勢，在未來我國老齡化達到頂峰之前繼續(xù)挪用個人賬戶資金方能達到養(yǎng)老基金的總收支平衡。可見，實際執(zhí)行中我國實行的還是“部分積累制”下的現(xiàn)收現(xiàn)付，并未達到“部分積累制”所期望產(chǎn)生的基金累積額和投資收益增值的效果，很顯然減少了養(yǎng)老基金收入中的投資收益來源。

表1 1998年-2011年我國養(yǎng)老基金收支平衡狀況單位：億元

通常認為，我國現(xiàn)有養(yǎng)老基金缺口產(chǎn)生的主要原因為人口老齡化、轉(zhuǎn)軌成本以及制度預期與現(xiàn)實運行產(chǎn)生的差異等，下面將從影響我國養(yǎng)老基金收支變動的因素、基金平衡原理及制度設計的合理性等角度進行分析，找出我國現(xiàn)有養(yǎng)老基金不平衡的真正原因。

三、影響?zhàn)B老基金收支變動因素的實證分析

（一）影響?zhàn)B老基金收入變動因素的實證分析

養(yǎng)老基金的收入公式：征繳收入=繳費率×在崗職工平均工資×參保在崗職工人數(shù)

由于繳費率由我國政策規(guī)定為固定數(shù)，即企業(yè)平均工資的28%（其中企業(yè)20%，個人8%），我們姑且認為現(xiàn)實的繳費率與政策規(guī)定的繳費率一致，暫不考慮繳費率對征繳收入變動的影響。因而由收入公式可知影響?zhàn)B老基金征繳收入（Income）的主要因素為在崗職工平均工資（Wage）和在崗參保職工人數(shù)（Popu），建立回歸方程（1），實證分析各因素對我國養(yǎng)老基金征繳收入的影響。

其中，ln Income代表養(yǎng)老基金征繳收入的對數(shù)，ln Wage和ln Popu分別代表在崗職工平均工資和在崗參保職工人數(shù)的對數(shù)，α是截距參數(shù)，β1和β2是對應的系數(shù)，ε是隨機誤差項。

根據(jù)表2的數(shù)據(jù)運用STATA軟件將養(yǎng)老基金征繳收入（Income）對在崗職工平均工資（Wage）和在崗參保職工人數(shù)（Popu）進行回歸處理，結(jié)果如下表3。

由回歸結(jié)果可知，在崗職工平均工資和在崗參保職工人數(shù)每提高1個百分點，養(yǎng)老基金征繳收入分別提高0.92個百分點和0.79個百分點，說明二者對養(yǎng)老基金收入的影響都比較顯著。且在崗職工平均工資對養(yǎng)老基金收入的影響程度大于在崗參保職工人數(shù)對養(yǎng)老基金收入的影響程度，說明我國養(yǎng)老基金收入的來源主要靠職工工資的貢獻所得，參保人數(shù)對收入的貢獻居其次。這可能與我國長期以來養(yǎng)老保險制度覆蓋面較窄有關(guān)。

表2 1998年-2011年養(yǎng)老基金收入狀況

表3 各因素對養(yǎng)老基金征繳收入影響的估計結(jié)果

（二）影響?zhàn)B老基金支出變動因素的實證分析

養(yǎng)老基金的支出公式：支出=替代率×在崗職工平均工資×參保離退休人數(shù)

由于替代率是根據(jù)表4的數(shù)據(jù)計算所得，所以在進行回歸分析時暫不考慮替代率對支出變動的影響。由支出公式可知影響?zhàn)B老基金支出（Expense）的主要因素為在崗職工平均工資（Wage）和參保離退休人數(shù)（Popu），建立回歸方程（2），實證分析各因素對我國養(yǎng)老基金支出的影響。

其中，ln Expense代表養(yǎng)老基金支出的對數(shù)，ln Wage和ln Popu分別代表在崗職工平均工資和參保離退休人數(shù)的對數(shù)，是截距參數(shù)，和是對應的系數(shù)，是隨機誤差項。

表4 1998年-2011年養(yǎng)老基金支出狀況

根據(jù)表4的數(shù)據(jù)運用STATA軟件將養(yǎng)老基金支出（Expense）對在崗職工平均工資（Wage）和參保離退休人數(shù)（Popu）進行回歸處理，結(jié)果如下表5。

由回歸結(jié)果可知，在崗職工平均工資和參保離退休人數(shù)每提高1個百分點，養(yǎng)老基金支出分別提高0.32個百分點和1.72個百分點，且在崗職工工資對支出的影響不顯著，參保離退休人數(shù)對養(yǎng)老基金支出的影響較為顯著。說明參保離退休人數(shù)對養(yǎng)老基金支出的影響程度遠大于在崗職工平均工資對養(yǎng)老基金支出的影響程度，前者是后者的5倍多，即我國養(yǎng)老基金支出主要受離退休人數(shù)的影響，而非人均養(yǎng)老金水平的影響。這可能與我國人均養(yǎng)老金水平較低有關(guān)。

表5 各因素對養(yǎng)老基金支出影響的估計結(jié)果截距

由收支共同的分析結(jié)果可得：我國養(yǎng)老基金從收入上是重工資輕人口；從支出上是重人口輕工資。工資和人口對收入與支出的影響比重需進一步分析我國歷年人口結(jié)構(gòu)比方可判斷其系數(shù)比重是否合理。

四、我國歷年養(yǎng)老基金收支不平衡的根本原因分析

（一）人口結(jié)構(gòu)與轉(zhuǎn)軌成本的影響

1.歷年人口結(jié)構(gòu)的合理性分析

《國務院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)[1997]26號）規(guī)定，“企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險費的比例，一般不超過企業(yè)工資總額的20%。個人繳納基本養(yǎng)老保險費......最終達到本人繳費工資的8%?！薄秶鴦赵宏P(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)[2005]38號）規(guī)定，從2006年1月1日起，企業(yè)繳費部分全部存入統(tǒng)籌賬戶，個人繳費部分全部存入個人賬戶。因職工個人工資也來自于企業(yè)的總成本，則二者合計為企業(yè)在職職工工資總額的28%。由于我國養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌以來實際運行中依然是“現(xiàn)收現(xiàn)付制”，因而可用現(xiàn)收現(xiàn)付的平衡原理來分析轉(zhuǎn)軌以來我國養(yǎng)老保險制度內(nèi)人口結(jié)構(gòu)的合理性。

由表4可知：在過去的十來年中制度覆蓋內(nèi)的老年撫養(yǎng)比平均為3.10，且各年比較均衡，符合我國過去“現(xiàn)收現(xiàn)付制”的合理預期比例，即平均3個在職職工承擔1個離退休老人的費用。也就是說，過去的十多年如在城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險體系內(nèi)繼續(xù)采用“現(xiàn)收現(xiàn)付制”是完全可行的。這與封進（2004）利用福利經(jīng)濟學框架分析得出“當前與今后相當長的時間內(nèi)，我國養(yǎng)老體系仍支持現(xiàn)收現(xiàn)付制為主體的養(yǎng)老基金制度”的結(jié)論一致。

從繳費率和替代率的設計配比看，假設繳費都是正常的，無逃費現(xiàn)象，由“現(xiàn)收現(xiàn)付制”的平衡原理（替代率=繳費率×老年撫養(yǎng)比），得到現(xiàn)有繳費率和制度內(nèi)人口結(jié)構(gòu)下對應的替代率應為86.8%（28%乘以3.1）。從制度內(nèi)人口結(jié)構(gòu)的比例看，完全可以達到我國制度最初設計的總目標替代率58.5%（其中，統(tǒng)籌部分替代率為20%，個人替代率為38.5%）。即在不考慮個人賬戶做實情況下，完全可以滿足統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶混合收支下的基金平衡，事實上當前的養(yǎng)老基金運行現(xiàn)狀也是如此。即所謂“統(tǒng)賬結(jié)合，混賬管理，空賬運行”。

若考慮將個人賬戶做實，且不考慮轉(zhuǎn)軌成本的存在，在過去制度內(nèi)人口結(jié)構(gòu)比下，假設1997年“部分積累制”的實施從零開始，沒有歷史欠賬，則統(tǒng)籌賬戶的替代率應為62%（20%乘以3.1），遠超過其最初20%替代率的設計標準，即完全可以滿足轉(zhuǎn)軌后老年人口統(tǒng)籌賬戶的收支平衡。但事實上，轉(zhuǎn)軌后的統(tǒng)籌賬戶每年即使在有財政補貼的前提下依然存在巨大資金缺口。那么主要原因便可能是轉(zhuǎn)軌成本的存在以及轉(zhuǎn)軌成本只在養(yǎng)老保險制度內(nèi)消化造成。

2.轉(zhuǎn)軌成本對養(yǎng)老保險資金缺口的影響

為保證我國養(yǎng)老保險制度在未來人口老齡化加劇及制度全覆蓋下的可持續(xù)性，我國政府于1997年開始實行養(yǎng)老制度改革，由“現(xiàn)收現(xiàn)付制”轉(zhuǎn)向“部分積累制”。改革的代價之一便是形成了巨大的制度轉(zhuǎn)軌成本。所謂“轉(zhuǎn)軌成本”是指當養(yǎng)老保險制度由“現(xiàn)收現(xiàn)付制”轉(zhuǎn)向“完全積累制”或“部分積累制”的籌資模式時，在保持新舊籌資模式下繳費者負擔基本穩(wěn)定的情況下，由于新制度中個人賬戶的設置，導致職工在原“現(xiàn)收現(xiàn)付制”下所積累的養(yǎng)老基金權(quán)益部分或全部在新制度中沒有對應的資金保障，從而形成的養(yǎng)老保險資金缺口。具體金額為每年養(yǎng)老基金的財務收支中超過正常統(tǒng)籌繳費收入當期支付能力的那部分。由表1可知自1997年制度轉(zhuǎn)軌以來，截止到2011年累積的轉(zhuǎn)軌成本導致的統(tǒng)籌賬戶資金缺口是17301億元，這部分資金直接挪用了個人賬戶的累積資金。

我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)軌成本總規(guī)模究竟有多大，目前尚無定論，比較一致的觀點認為轉(zhuǎn)軌成本在3萬億元左右。巨大的轉(zhuǎn)軌成本卻沒有明確消解的渠道，目前只是在統(tǒng)籌賬戶內(nèi)統(tǒng)一開支，不夠部分再挪用個人賬戶資金及財政補貼。這樣的結(jié)果是導致現(xiàn)有的統(tǒng)籌資金年年收不抵支，且個人賬戶未能實現(xiàn)資金累積及在資本市場獲得投資收益，長期空賬運行；同時，由于未來每年應開支的轉(zhuǎn)軌成本是多少并無明確的數(shù)據(jù)，導致財政補貼逐年上升，形成一個無底洞。如能明確每年轉(zhuǎn)軌成本在養(yǎng)老保險制度內(nèi)外消解的方式和金額，則養(yǎng)老基金的財務收支平衡問題便能在制度內(nèi)獲得明確的解決渠道。

（二）對繳費率與替代率的分析

由上述分析可知，若不考慮轉(zhuǎn)軌成本的存在，或轉(zhuǎn)軌成本有一個合理的消解渠道，則我國的"部分積累制"改革是成功的，在合理的人口結(jié)構(gòu)比下，若繳費率與替代率的現(xiàn)實配比也可達到合理，能與制度設計的配比相一致，則完全可以構(gòu)成養(yǎng)老保險基金的整體財務收支平衡體系。那么在暫不考慮養(yǎng)老基金投資收益的前提下（如果考慮通貨膨脹的影響，我國過去歷年的養(yǎng)老基金投益基本為負，對整體收支的影響較小，暫忽略不計），下述將對我國歷年的繳費率與替代率進行分析，考察二者配比的合理性及對養(yǎng)老基金收支平衡的影響。

1.繳費率與替代率配比的合理性分析

由基金公式的平衡計算可知：

收入=繳費率×在職職工平均工資×參保在職職工人數(shù)

支出=替代率×在職職工平均工資×離退休職工人數(shù)

若令收入=支出，則繳費率=替代率×贍養(yǎng)率（或替代率=繳費率×撫養(yǎng)比）

上表4顯示我國制度內(nèi)老年撫養(yǎng)比平均為3.1倍。如要保證理論上的平衡，則應滿足替代率約等于繳費率的3.10倍數(shù)值關(guān)系。由上文可知，我國政策規(guī)定的總繳費率對應的替代率應為86.8%，而測算出來的實際繳費率18.19%（見表2）對應的實際替代率為56.62%（18.19乘以3.10）?？梢?，我國政策設計的目標替代率58.5%是比較合理的，與現(xiàn)實執(zhí)行的替代率結(jié)果56.62%比較接近，且略高于國際替代率的警戒線55%；相對于18.19%的實際繳費率而言，政策設計的總繳費率28%明顯過高。企業(yè)及職工可接受的、或現(xiàn)實可執(zhí)行的繳費率應是20%左右，這也與國際經(jīng)驗數(shù)值相吻合，即在制度贍養(yǎng)率為1：3，替代率為60%左右時，繳費率應為20%左右。

可見，我國歷年的真實繳費率與替代率配比較為合理；替代率的目標設計較為合理且與現(xiàn)實運行結(jié)果接近；但繳費率的設計過高，高出現(xiàn)實可執(zhí)行的繳費率約10%。

2.過高的繳費率對養(yǎng)老基金收支平衡的影響

資料顯示，我國企業(yè)的養(yǎng)老保險繳費率居全世界最高。國際上一般認為，企業(yè)養(yǎng)老保險的繳費率警戒線是10%，在統(tǒng)賬結(jié)合制度設計之初，世界銀行給中國推薦的繳費率是9%?？梢?，無論從理論上還是現(xiàn)實可執(zhí)行上，我國當前政策所規(guī)定的繳費率都過高了。如此高的繳費率下養(yǎng)老基金收入?yún)s仍然不夠用，除了上述分析的轉(zhuǎn)軌成本的存在，另一主要原因便是過高的繳費率導致政策執(zhí)行不到位，現(xiàn)實繳費不實，遵繳率低。

事實證明，過高的繳費率增加了企業(yè)的經(jīng)營成本，削弱了其市場競爭力和利潤空間，導致不可執(zhí)行，企業(yè)逃費、養(yǎng)老保險費源減少，是養(yǎng)老基金收入減少的主要原因之一。同時，由于長期以來我國職工個人繳費的投資回報率過低，尤其是個人賬戶投資回報過少，形成了高繳費、低回報，繳費與回報不相匹配，極大地影響了個人繳費的積極性。

圖1 拉弗曲線

這也正好驗證了拉弗曲線的原理。拉弗曲線顯示，當稅率為0時，稅收也為0；當稅率達到E點時，稅收收入最大；當稅率達到100%，人們決不會工作，稅收為0。即通常情況下，政府的稅收與稅率成正比，但稅率高到一定程度會產(chǎn)生扭曲，會挫傷企業(yè)和個人投資和工作的積極性，反而使實際稅收發(fā)生下降。中國企業(yè)過高的養(yǎng)老保險繳費率，再加上其他稅費，使企業(yè)經(jīng)營成本過大，個人稅負沉重，結(jié)果會導致企業(yè)選擇減少勞動用工或干脆棄繳、逃繳，或違規(guī)用工，少報繳費基數(shù)等；作為社會個體的參保者也會熱情受挫。最終導致保費遵繳率不足，養(yǎng)老基金長期入不敷出。政府比較理智的做法是適當降低整體繳費率，并執(zhí)行到位，使之與目標替代率相匹配，以激發(fā)企業(yè)和個人的繳費積極性，征收到與預算比較一致的繳費收入。

五、結(jié)論與建議

本文的分析只涵蓋了過去養(yǎng)老保險制度覆蓋內(nèi)的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老基金收支平衡狀況，并不一定完全適合我國養(yǎng)老保險制度全覆蓋后的規(guī)律。從對歷史數(shù)據(jù)的實證研究可以得出如下結(jié)論和建議：

1.對于養(yǎng)老基金收入的變動，職工工資的影響程度大于參保人數(shù)的影響程度；對于養(yǎng)老基金支出的變動，離退休人數(shù)的影響程度遠大于職工工資的影響程度。而我國歷年的人口結(jié)構(gòu)比相對于現(xiàn)實的繳費率和替代率是比較合理的，說明過去十多年來我國實行的是高繳費率、低替代率的政策。政策調(diào)整上應進一步擴大覆蓋率，增加人口對養(yǎng)老基金收入的貢獻；進一步提高人均養(yǎng)老金，增加其在養(yǎng)老基金支出中的比重。使得工資和人口在養(yǎng)老基金的收支影響中達到一個相對合理的比重。

2.養(yǎng)老保險制度改革后，我國事實上實行的依然是“部分積累制下”的現(xiàn)收現(xiàn)付。個人賬戶未形成有效積累，每年巨大的轉(zhuǎn)軌成本可能是造成養(yǎng)老基金收支不平衡的主要原因之一。政府應對轉(zhuǎn)軌成本總規(guī)模作合理預測，并估計出每年應承擔的轉(zhuǎn)軌成本金額及未來應承擔年限，制訂出對應的消解方法，使未來每年的養(yǎng)老基金能保持制度內(nèi)的收支平衡，以免每年的資金缺口滾雪球，越滾越大。

3.逐年提高的繳費率與逐年降低的替代率不相匹配，繳費率過高導致遵繳率過低，養(yǎng)老基金收入來源減少，是造成養(yǎng)老基金收支不平衡的另一主要原因。政府應根據(jù)中國的國情和職工的繳費意愿和繳費能力適當降低繳費率，制訂出能保證養(yǎng)老基金收支平衡的最佳繳費率并予以貫徹執(zhí)行。

同時，政府也應從制度內(nèi)外著手，綜合考慮未來經(jīng)濟發(fā)展狀況、人口結(jié)構(gòu)變化、通貨膨脹程度、養(yǎng)老基金投資收益、制度設計的公平合理導致的參保積極性等，進行綜合調(diào)整，設計出更公平、更合理、更有效且具有可執(zhí)行性的政策。

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