美國財政憲法的誕生

鄭 戈

在政府的各項工作中，事關(guān)收入的那些被公認為是最為精細復(fù)雜也最為重要的。財政收入是政府的靈魂，如果這個靈魂沒有在我們的政府中被激活，政府就是一具只能被火葬的尸體?！?〕“Fischer Ames”，in Charlene Bangs Bickfordetal.eds.，Documentary Historyof the First Federal Congress of the United Statesof America，March4，1789 －March3，1791，vol.10，Johns Hopkins University Press，1992，p.550.

——費舍·艾慕斯(1758－1808)，美國第一屆眾議員

一、引言

在美國首都華盛頓那些彰顯帝國氣象的建筑物中，毗鄰白宮的財政部大樓顯得大氣而內(nèi)斂。財政部大樓的南面，正對著亞歷山大·漢密爾頓廣場，矗立著美國開國元勛之一、第一任財政部長亞歷山大·漢密爾頓(Alexander Hamilton，1755－1804)的雕像。在美國財政部的北廣場，賓夕法尼亞大道15號的角落里，矗立著美國第四任、同時也是在任時間最長的財政部長阿爾伯特·蓋樂庭(Albert Gallatin，1761－1849)的青銅雕像。美國財政系統(tǒng)的憲制基礎(chǔ)正是在這兩位關(guān)鍵人物的努力下奠定的。

從制定一部憲法到確立一國的憲制，其間的艱難和曲折即使在美利堅合眾國這個“無中生有”的近代新興國家也是萬言難盡的。實際上，美國的建國過程絕非到獨立戰(zhàn)爭和費城制憲為止，“美國革命”也不是一個單數(shù)的事件。美國“財政革命”的第一個關(guān)鍵時期是1790年至1792年，在此之前，美國沒有全國統(tǒng)一的貨幣，沒有國家銀行，幾乎沒有財政收入，更沒有證券市場。也就是說，它缺乏一個主權(quán)國家所需要的基本生存條件:財政汲取能力。到1793年，美國聯(lián)邦政府的財稅收入達到470萬美元，足以支撐政府運作和償還巨額的國債利息。美國銀行在費城成立并有了若干支行。美國鑄幣局開始運作并發(fā)行全國統(tǒng)一的貨幣。費城、紐約和波士頓的證券市場上開始交易美國國債和美國銀行股票?！?〕Richard Sylla，“Financial Foundations:Public Credit，the National Bankand Securities Market”，in Douglas Irwinand Richard Syllaeds.，F(xiàn)ounding Choices:American Economic Policyin the1790s，Universityof Chicago Press，2010，pp.59 －88，p.59.這個階段發(fā)揮最關(guān)鍵作用的人物是美國第一任財政部長亞歷山大·漢密爾頓。一旦國家有了強大的財政汲取能力，另一個問題就浮現(xiàn)出來:如何控制這個傾向于變得貪得無厭的利維坦，使其收支能夠接受監(jiān)督，并服務(wù)于公共利益。這個方面的制度建設(shè)在杰斐遜擔任總統(tǒng)期間獲得顯著進展，其間作出主要貢獻的人物是蓋樂庭。在他漫長的任職時間(1801－1813)內(nèi)，許多關(guān)鍵的財政憲制要素得以確立。

本文試圖通過考察這一時期美國財政憲制的演進史來探討這樣三個問題。其一，美國革命是一場針對英國政府“違法行為”的革命，而不是針對英國法治的革命，所以革命后并沒有廢除“舊法統(tǒng)”，美國憲法也是在英國法治傳統(tǒng)的脈絡(luò)中生成的。就財政憲法而言，這意味著什么?其二，自由主義憲政理論認為政府是必要的惡，而憲法的主要功能在于限制政府權(quán)力。這種觀念的確在美國憲法的文本中得到了體現(xiàn)。美國《憲法》第1條中涉及國會財稅權(quán)的條款所確立的正是“無代表同意，不征稅”、稅收法定和撥款法定等原則。但先要建立有效的征稅權(quán)和撥款權(quán)，才談得上用法律去控制它。美國是如何建構(gòu)出(constituting)自己的財政權(quán)能的?其三，美國財政憲制的演進過程發(fā)生在制憲之后，是通過基于憲法文本的憲法行動和憲法解釋而發(fā)生的，在此過程中憲法文本是如何被激活的?其間又發(fā)展出了什么樣的“不成文憲法”?這種“不成文憲法”又是如何與憲法文本互動的?

二、美國財政憲法的史前史:英國財稅法治與美國革命

美國獨立戰(zhàn)爭在很大程度上可以被視為一場“納稅人的革命”，它直接針對的是英國政府在北美殖民地征收的各種稅。〔3〕關(guān)于這個問題的一般性討論非常多，而深入細致的歷史研究也有不少。代表性專著，參見RobertA.Becker，Revolution，Reform，and Politics of American Taxation，1763 －1783，Louisiana State University Press，1980。有學(xué)者敏銳地指出:“美國革命的導(dǎo)火索是英國議會在殖民地強征新稅的企圖，因此稅和抗稅構(gòu)成美國誕生的要素。”〔4〕MaxM.Edlingand Mark D.Kaplan off，“Alexander Hamilton’s Fiscal Reform:Transforming the Structure of Taxation in the Early Republic”，61(4)The Williamand Mary Quarterly，ThirdSeries，713，713(Oct.，2004).革命的理論家熟悉英國《大憲章》以來逐漸形成的“無代表，不納稅”原則。雖然他們深知這一原則本來的適用范圍僅限于有實力與君主分庭抗禮的封建領(lǐng)主。在為革命確立正當性基礎(chǔ)的《獨立宣言》中，“未經(jīng)我們同意便向我們強行征稅”被列為英王在北美犯下的若干罪行之一。從這個意義上講，美國革命是一場財稅制度的革命。

實際上，英國對北美居民直接征稅的時間并不長，始自1764年。在此之前，英國的北美政策重在航海通商，并對來自和運往北美的貨物征收進出口關(guān)稅，征稅地點在英國本土。從1654年開始，英國議會通過了若干部涉及殖民地國際貿(mào)易的《通航法》，強化帝國對殖民地的商貿(mào)控制，比如禁止外國船只未經(jīng)英國批準而與帝國的殖民地港口通航通商，要求歐洲大陸運往英國殖民地的貨物必須經(jīng)由英國港口、要求英國殖民地出口到其他國家的貨物必須經(jīng)由英國本土港口或指定港口等?！?〕Great Britain，Extractsfrom Navigation Acts:1645 －1696，A.Lovell，1895.這些貿(mào)易規(guī)制措施雖然對北美的經(jīng)濟繁榮產(chǎn)生了負面影響，同時也給英國帶來了可觀的關(guān)稅收入，但卻因為沒有讓殖民地居民直接出錢而避免了強烈不滿和抵制的出現(xiàn)。直到1763年4月喬治·格蘭維爾(George Grenville)出任財政大臣后，情況才驟然改變。格蘭維爾被英國經(jīng)過七年戰(zhàn)爭之后背負的國債數(shù)額(1億4千萬英鎊)所震驚，同時十分不滿他的前任威廉·皮特(William Pitt)對殖民地的放手政策，主張采取行動使殖民地居民成為英國國庫的貢獻者，或者至少不成為帝國的負擔。在他的提議和游說下，英國議會于1764年4月5日通過了《糖稅法》(Sugar Act)，該法的目的正如其序言所言:

由于在美洲征稅以支付國家為該地提供國防、治安和穩(wěn)定的費用是正當且必要的，我們下議院全體議員為此授權(quán)圣上于1764年9月29日之后對在美洲銷售的下列商品——美洲生產(chǎn)的粘性糖，法國生產(chǎn)的葡萄酒，波斯、中國和東印度制造的絲綢產(chǎn)品……征收下述稅目和稅額。〔6〕Edmund S.Morgan，Prologue to Revolution:Sources and Documents on the Stamp Act Crisis，1764 －1766，The Universityof North Carolina Press，1959，pp.4 －5.

這部并不只對“糖”征稅的《糖稅法》和1765年的《印花稅法》開啟了英國在北美直接征稅的時代，1767年查爾斯·唐申德(Charles Town sh end)就任財政大臣后，議會通過的若干“唐申德法”(Townshend Acts)更強化了英國的北美稅收體系。正是由于英國在北美征稅是一個從無到多而不是從輕到重的過程，所以一開始就令殖民地人民感到不滿。只不過人們一開始表達不滿的方式不是反叛或革命，而是請愿。例如，在一份弗吉尼亞居民致英王的請愿書中，請愿者請求英王尊重他們的一項“古老而重要的權(quán)利”，那就是在稅收方面受法律之治的權(quán)利，這種法律是“由臣民自己同意、且由圣上恩準”的?！?〕“The Virginia Petitions to the King and Parliament，December18，1764”，See Edmund S.Morgan，Prologueto Revolution:Sources and Documents on the Stamp Act Crisis，1764 －1766，p.14.

有研究表明，英國在北美的征稅行動是得不償失的。英國財政部希望每年都從在北美征收的糖稅、印花稅和其他稅種中獲得大約200萬英鎊的收入，以維持在北美的常駐軍隊的開支。但到獨立戰(zhàn)爭前夕，英王的稅務(wù)官員們只能收到30多萬英鎊的稅。這筆錢不僅無法應(yīng)付英國在北美的軍費開支，反倒因稅務(wù)官員的濫用職權(quán)、收受賄賂、中飽私囊而導(dǎo)致怨聲載道、民怨沸騰，帶來了殖民地的治理危機?！?〕Alvin Rubushka，Taxationin Colonial America，Princeton University Press，2008，p.764.對此，英國國內(nèi)的高明政治家有著清醒的認識，比如當時的英國下院議員、著名政治思想家愛德蒙·柏克在美國獨立戰(zhàn)爭期間先后在議會發(fā)表三次演說，主張放棄在北美征稅，以保全英國殖民地的效忠。其中，在1775年3月22日的演講中，他指出:

當我細細地想這些事，當我明白殖民地的事業(yè)，能歸功于我們之操心的，大體上說來是很少，甚至沒有一樁，他們并不是在防民如防賊的治術(shù)的約束下，被硬塞進了這幸福的狀態(tài);相反，這高貴的性格，恰是因為一種明智的、有益的忽視，才得以取自己的路徑，達到了圓滿。〔9〕［英］愛德蒙·柏克:《論與美洲和解的演講》，繆哲選譯，載《美洲三書》，商務(wù)印書館2003年版，第85、86頁。根據(jù)原文略有修正。

柏克在這里提到的“有益的忽視”(salutary neglect)，實際上總結(jié)了羅伯特·沃普爾和威廉·皮特時代的英國對美洲政策。在18世紀早期，聲譽卓著的輝格黨首相羅伯特·沃普爾(Sir Robert Walpole)對北美殖民地采取了一種開明的休養(yǎng)生息、與民無爭政策，他認為，如果殖民地享有充分自治來管理本地事務(wù)，它們的商業(yè)就會繁榮起來，人民會變得富裕，而不會給政府制造麻煩。英國的利益可以借助通航法案所確保的貿(mào)易壟斷權(quán)而實現(xiàn)。這種“有益的忽視”使英國與它的北美殖民地保持了很長一段時間的友好關(guān)系，直到托利黨政府加強了對北美的管控和征斂。更有學(xué)者指出，如果英國政府堅持羅伯特·沃普爾的“有益的忽視”政策，美國獨立戰(zhàn)爭就不會發(fā)生?！?0〕DonCook，Long Fuse:How England Lostthe American Colonies，1760 －1785，Atlantic Monthly Press，1995，p.3

有學(xué)者將英國在美洲財稅制度的轉(zhuǎn)變歸因于托利黨上臺后的威權(quán)體制，這種說法雖然有一定道理，但沒有注意到當時英國總體上的財政憲政模式實際上使得在美洲征稅變得不可避免。財政軍事國家(fiscal-military states)是一個用以描述當時大多數(shù)西歐國家憲制的社會科學(xué)理想類型:“(財政軍事國家)的基本特征之一是它建立在一種雙重契約關(guān)系的基礎(chǔ)之上，在統(tǒng)治者與社會之間有一個契約，在統(tǒng)治者與軍隊之間有另一個契約。統(tǒng)治者向社會征稅，并向社會提供保護、暴力控制和穩(wěn)定。他們用由此獲得的資源來養(yǎng)活軍隊，后者是統(tǒng)治者用來履行社會所購買的服務(wù)的工具，這些服務(wù)對社會的穩(wěn)定和安全來說是必不可少的?！薄?1〕Jan Glete，Warand the Statein Early Modern Europe:Spain，the Dutch Republic，and Swedenas Fiscal－ Military States，1500 － 1660，Routledge，2002，p.4.財政軍事國家相對于封建制而言是一種制度創(chuàng)新，在中央集權(quán)化的民族國家興起過程中發(fā)揮了主要作用，最早采取這種制度模式的國家也成為最早的一批殖民帝國。但這種國家財政模式的弊端也顯而易見，首先是人民的付出與收獲不成比例，國家往往從納稅人那里索取甚多，而納稅人得到的只是基本的安全保障。其次是財政度支的不均衡，國家在取得收入后主要用于軍隊和其他有組織暴力，這導(dǎo)致兩個結(jié)果:一方面是軍隊只對政府效忠，攻城掠地的戰(zhàn)利品收益也都歸于國家，民眾從國家的軍事勝利中所得甚少;另一方面是國家回過頭來用日益強化的暴力機器對付不滿的民眾，使得國與民之間的關(guān)系變得緊張。最后是國家的財政收支極不透明，納稅人無法知道自己的錢去了哪里，更無從敦促國家將財政收入用于公共利益目的。如果說政府在本土還不至于過分得罪民眾、以免導(dǎo)致民怨沸騰的話，在殖民地橫征暴斂來支付軍事開支、反過來用軍事暴力來維持殖民地的秩序卻是財政軍事國家的常態(tài)。

道格拉斯·諾斯和拜瑞·溫蓋斯特認為光榮革命徹底改變了英國的憲制。在一篇影響很大的論文中，他們討論了英國光榮革命之后的新憲法秩序是如何幫助政府確立了公共信用，從而促進了金融市場的繁榮以及國民經(jīng)濟的發(fā)展:

光榮革命中議會勢力的勝利導(dǎo)致了五項重大的制度變遷:第一，陳腐不堪的舊財政制度及其所支撐的任性王權(quán)被廢除，財政危機也因此得到化解;第二，君主的立法權(quán)和司法權(quán)受到限制，君主未經(jīng)議會同意而在事后改變規(guī)則的能力受到約束;第三，議會勢力重申了它對稅收事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)，使君主無法單方面改變征稅幅度;第四，議會還確保了自己在分配經(jīng)費并監(jiān)督其使用方面的權(quán)能，使得君主要花錢的時候必須與議會平等協(xié)商，實際上，議會現(xiàn)在掌握了發(fā)出切實威脅的制高點，可以迫使過于任意妄為的君主退位;第五，通過確立議會與君主之間的權(quán)力平衡，而不是像內(nèi)戰(zhàn)之后那樣廢除君主，議會勢力為自身采取武斷行動的傾向套上了韁繩。這些變化結(jié)合在一起，極大強化了政府決策的可預(yù)見性?！?2〕DouglassC.North and Barry R.Weingas，t“Constitutions and Commitment:The Evolution of Institutional Governing Public Choicein Seventeenth－Century England，”49(4)The Journal of Economic History803，829(Dec.，1989).

不過，在缺乏廣泛的政治參與渠道的情況下，光榮革命所帶來的短期變化只是議會與君主憲法關(guān)系的改變，盡管這種改變本身也具有十分重大的意義。與之前的英國內(nèi)戰(zhàn)一樣，光榮革命的導(dǎo)火索是斯圖亞特王朝對議會的失信，而勝利后的議會勢力通過相應(yīng)的制度建設(shè)強化了對王權(quán)的控制，特別是擴大了議會在征稅、發(fā)行國債和政府開支問責(zé)等方面的權(quán)力。〔13〕GaryW.Cox，“Was the Glorious Revolutiona Constitutional Watershed?”72(3)The Journal of Economic History567(Sept.，2012).這種變革在短期內(nèi)并未改變英國財政軍事國家的屬性，因為議會勢力并不具有廣泛的代表性，大規(guī)模的民主化還要等一個世紀才會發(fā)生。對美洲殖民地人民而言，他們在英國議會中不僅沒有代表，也沒有穩(wěn)定的政治盟友。蓋樂庭在1798年一次眾議院演講中指出:“在那段時間(即光榮革命之后很長一段時間)，一種不斷擴張的恩主—門客關(guān)系和一種體制性的、腐敗的影響將議會降格為名義上的代表，一部為政府提供便利來增加自身收入的純粹機器，一個行政權(quán)力借以輕松把手探進人民錢袋的媒介?！薄?4〕Albert Gallatin’s Speech，7 Annalsof Congress1133(1798).

盡管美洲人民拒絕無代表同意的征稅，但卻繼承了英國的普通法法治傳統(tǒng)。布拉克頓、柯克和布萊克斯通等英國法學(xué)家的著作在殖民時代的北美得到廣泛閱讀和引用?！?5〕幾乎所有研究北美殖民地法律制度和法律思想的作品都會提到這一點。此處僅舉一例:Wayne C.Bartee and Alice Fleetwood Bartee，Litigating Morality:American Legal Thoughtand Its English Roots，Praeger，1992，p.11。杰弗遜、麥迪遜和漢密爾頓等人盡管政治觀點不同，但對英國普通法的尊重和理解卻同樣貫穿在他們的言論中。正是因為有了這種共同的知識背景和法治共識，杰斐遜、麥迪遜和門羅三位“弗吉尼亞王朝”總統(tǒng)后來才沒有完全推翻漢密爾頓確立的財政憲制，而是對其進行了補充和修正，使之得以確立和穩(wěn)定。布拉克頓的下述觀點，除了其中的“國王”會引起共和主義者的反感并被代以“政府”外，是美國建國之父們都會同意的原則:

國王要想統(tǒng)治得好，便需要兩樣?xùn)|西:軍隊和法律。有了它們，無論戰(zhàn)時還是和平時期都可以落實穩(wěn)妥的秩序。這兩者是彼此依存的:軍事力量所獲得的戰(zhàn)績需要用法律來保存，而法律則需要軍事力量的支持才能維持。如果軍事力量被敵對的、無法征服的勢力所挫敗，則國家無法保衛(wèi)自身;如果法律失敗了，則正義蕩然無存;同時也不會有人來公正地裁斷是非?！?6〕Henryde Bracton，DeLegibuset Consuetudinibus Angliae(The Lawsand Customs of England)，Vol.II，trans.anded.byS.E.Thorne，Belknap Press of Harvard University Press，1977，p.115.

由此可見，美國革命本身便是一場針對財稅制度的革命，或者說是針對英國政府的財政違憲(違反英國自己的不成文財政憲法)行為的革命。英國的法治話語為美國革命提供了正當性基礎(chǔ)。正因如此，美國革命后建立的新國家并沒有打破此前的舊法統(tǒng)，更沒有遣散舊法人員。美國開國者中法律人的比例非常高，對財政憲法奠基起到關(guān)鍵作用的漢密爾頓、杰弗遜和麥迪遜都是律師，乃至于有人干脆把“建國之父”(Founding Fathers)改稱為“建國律師”(Founding Lawyers)?！?7〕例如:Stuart M.Speiser，The Founding Lawyers and America’s Questfor Justice，Pound Civil Justice Institute，2010。如果我們把法治或憲政視為一種文化成就，美國的經(jīng)驗表明，這種成就是在保守中創(chuàng)新，同時又在創(chuàng)新中保守的。柏克在前述演講中強調(diào)了這樣一種觀點:如果放棄偏狹的控制欲，美洲殖民地的獨立對英國來說并不是壞事?；蛟S在未來的某一天，在大英帝國衰落之后，英國的輝煌過去在美洲會有它的未來。這是我們討論美國“新”的財政憲法的前提。

三、美國財政憲法的文本奠基

革命和戰(zhàn)爭本身的成本是巨大的，到獨立戰(zhàn)爭中后期，大陸會議發(fā)現(xiàn)自己于1776年發(fā)行的紙幣變得一文不值，以至于“值一個大陸幣”成了美國俚語的一部分，意思是一文不值。它也無力為革命將士支付報酬并償還公債。〔18〕SeeE.J.Ferguson，The Power of the Purse:AHistory of American Public Finance，1776–1790，Chapel Hill:Universityof North Carolina Press，1961.到獨立戰(zhàn)爭結(jié)束時，僅邦聯(lián)議會所欠下的債務(wù)就高達2億美元，而各個殖民地分別承擔的債務(wù)加起來則更多?！?9〕Jerry W.Markham，AFinancial History of the United States，Vol.I:From Christopher Columbus to the Robber Barons，M.E.Sharpe，2002，p.75.

其實，《邦聯(lián)條例》為軍事支出和償還債務(wù)提供了一個憲法文本基礎(chǔ)。在起草過程中爭議激烈，〔20〕Merill Jensen，The Articles of Confederation:An Interpretation of the Social－Constitutional History of the American Revolution1774 －1781，The University of Wisconsin Press，1970，p.189.但最終進入文本的第8條規(guī)定:“所有作戰(zhàn)費用及所有其他為國防或全民福利所招致之費用，經(jīng)邦聯(lián)議會同意者，應(yīng)由國庫支付。國庫收入由各州依其境內(nèi)之土地價值比例分攤之。各州之土地、建筑物及其改良之價值，應(yīng)依議會所規(guī)定之方式按時估定之。各州按比例應(yīng)負擔之稅額，由各州立法機關(guān)依其權(quán)限及指令在議會議定期限內(nèi)規(guī)定并征收之。”同時，該憲法文件第12條規(guī)定:“在合眾國議會集會成立邦聯(lián)之前，所有已由議會或在議會之下所發(fā)行之鈔票，所借入之款項及所負債務(wù)均視為合眾國所應(yīng)償還者，謹在此以聯(lián)邦及全民之信用嚴肅擔保償付之?！睘榱寺鋵嵶约旱膬攤兄Z，邦聯(lián)議會還創(chuàng)設(shè)了財政總監(jiān)(Superintendent of Finance)職位，并全票通過任命羅伯特·莫里斯(Robert Morris，Jr.，1734－1806)擔任此職。〔21〕羅伯特·莫里斯被稱為“美國革命的財務(wù)主管”，他為美國革命籌集經(jīng)費的努力和成就有許多文獻加以研究，請參閱:Charles Rappleye，Robert Morris，F(xiàn)inancier of the American Revolution，Simonand Schuster，2010。

任職后，羅伯特·莫里斯曾經(jīng)試圖清償國債。首先，他于1781年5月提議創(chuàng)設(shè)一個金融機構(gòu)來接收存款，發(fā)行有貨幣作用的流通票據(jù)并發(fā)放貸款。國會同意了他的建議并且于當年11月通過特殊法案創(chuàng)建了北美銀行(Bank of North America)。這個銀行于1782年1月開始運營，對于解決邦聯(lián)政府的公共支出問題確實起到了一定作用，但由于它的章程要求它的營業(yè)活動不能抵觸各州法律，它的成功與否有賴于各州的支持。比如，馬薩諸塞州、紐約州、賓夕法尼亞州都賦予了該銀行以本州注冊公司的法律地位，所以它在這些州得到了充分的支持。而弗吉尼亞等州則對它的運營設(shè)置了諸多障礙。這種狀況很好理解:在一個沒有強有力“中央政府”的社會，一個“中央銀行”是無本之木，它的法律地位其實仰賴于各州的承認?！?2〕JerryW.Markham，A Financial History of the United States，Vol.I:From Christopher Columbus to the Robber Barons，M.E.Sharpe，2002，pp.6－8.其次，他于1782年7月29日向大陸會議主席約翰·漢森(John Hanson)提交了一份報告，這份后來被稱為“公共信用報告”的文件，是“漢密爾頓的第一份《公共信用報告》之前美國最重要的涉及公共財政問題的文件”〔23〕Charles Rappleye，Robert Morris，F(xiàn)inancier of the American Revolution，Simon and Schuster，2010，p.124.。實際上，漢密爾頓的報告在很大程度借鑒了莫里斯報告的內(nèi)容，而莫里斯在起草這份報告的時候也聽取了漢密爾頓的意見?！?4〕莫里斯和漢密爾頓在這段時間保持著頻繁的通信，兩人在公共信用/國債和稅收問題上的觀點是相互影響的。請參閱:Stanley Elkins and Eric McKitrick，The Ageof Federalism:The Early American Republic，1788 －1800，Oxford University Press，1993，pp.109 －114。他的方案是將部分邦聯(lián)債務(wù)折算成硬幣價值，并分攤到各州，由各州主要通過5%的進口稅來償還。但這個方案無疾而終，因為要落實這個方案，就相當于要修改邦聯(lián)條例，而邦聯(lián)條例要求各州一致同意才能通過這類修正案?！?5〕Robert A.Gross，InDebtto Shays:The Bicentennialofan Agrarian Rebellion，Colonial Society of Massachusetts，1993，p.48.顯然，邦聯(lián)條例的憲法安排缺乏一個執(zhí)行機制，一方面，它自身是一個名義上議行合一、實則議而不行的機構(gòu)，邦聯(lián)條例并未建立邦聯(lián)層面的行政和司法機構(gòu);另一方面，任何有效的行動都有賴于各州，而十三個州要協(xié)同行動幾乎是不可能的。因此，還債成了建立強大的聯(lián)邦政府的主要動因之一。

到戰(zhàn)爭快要結(jié)束時，由于擔心革命勝利、軍隊遣散后無法領(lǐng)到大陸會議已經(jīng)承諾的終身退伍津貼而又失去了談判籌碼，一些軍官密謀發(fā)動兵變。這場病變的醞釀地點是大陸軍司令部所在地——紐約州的紐堡鎮(zhèn)(Newburgh)。1782年12月的最后一周，亞歷山大·麥克道格爾(Alexander McDougall)大校和約翰·布魯克斯(John Brooks)、馬西亞斯·奧格登兩位上校(Mathias Ogden)策馬來到費城，向國會提出請愿，要求國會落實支付安排。他們除了帶來請愿書之外，還帶來了軍營內(nèi)人心不安、隨時可能發(fā)生兵變的消息。此時，弗吉尼亞州剛剛拒絕批準莫里斯進口稅計劃。以漢密爾頓、羅伯特·莫里斯、古維諾·莫里斯(Gouverner Morris)為代表的國家主義者抓住這個機會向議會施壓，要求通過支持公債和軍費的方案。這段歷史后來被稱為“國家主義者、軍人和公債持有人的共謀”，或紐堡陰謀(Newburgh Conspiracy)?！?6〕關(guān)于“紐堡陰謀”，證據(jù)最充分的研究是理查德·孔恩的研究。參見:Richard Kohn，“The Inside History of the Newburgh Conspiracy:America and the Coupd’Etat”，in Peter Karstened.，The Militaryin America:Fromthe Colonial Erato the Present，new，revisededition，The Free Press，1986，pp.79－91，以及 Richard Kohn，Eagleand Sword:The Federalists and the Creation of the Military Establishmentin America，1783 －1802，F(xiàn)ree Press，1975?？锥髦赋觯@個陰謀如果得逞了，美國就會形成軍人干政的憲制傳統(tǒng)。

華盛頓解決這場危機的方式是克里斯瑪式的恩威并施:當他得知密謀兵變的領(lǐng)頭人霍雷肖·蓋茨(Ho-ratio Gates)將軍準備召集一個秘密會議時，他通知這一批人參加他安排的另一個會議，讓蓋茨主持，并說自己不會參加。但當這些軍官聚集在一個大谷倉里，而蓋茨將軍準備煽動兵變之時，華盛頓突然走進來，發(fā)表了一場催人淚下的演講，暫時化解了危機。隨后他又致函邦聯(lián)國會，敦促國會通過了決議，向軍官們支付五年的報酬。最后每位高級軍官都得到了價值大約1萬元的帶息國債。這項安排又使邦聯(lián)政府的負債增加了500萬元?！?7〕William Hogeland，F(xiàn)ounding Finance:How Debt，Speculation，F(xiàn)oreclosures，Protests，and Crackdowns Made Usa Nation，Universityof Texas Press，2012，pp.90－91.此后，如何償還到期國債本金和利息的問題一直纏繞著華盛頓。1783年12月21日，在馬里蘭州安納波利斯的曼客棧(Mann’sTavern)，華盛頓發(fā)表了他宣布告別政治舞臺的演講。他敦促各州給予邦聯(lián)議會充分的權(quán)力，使它能夠籌到足夠的經(jīng)費，以便償付拖欠革命將士的薪酬?！?8〕George Washingtonto Benjamin Harrison，January18，1784，ThePapers of George Washington.見弗吉尼亞大學(xué)華盛頓文獻庫，來源:http://gwpapers.virginia.edu/documents/george－washington－to－benjamin－h(huán)arrison－18－jan－1784，2015年4月20日訪問。但邦聯(lián)議會顯然無法擔此重任，僅僅是籌集為華盛頓的告別晚宴埋單的經(jīng)費就花了它整整四個月的時間?！?9〕BillWhite，America’s Fiscal Constitution:Its Triumph and Collapse，New York:Public Affairs，2014，p.20.由于缺乏直接向人民征稅的權(quán)力，邦聯(lián)議會只能正式要求(實際上是祈求)各州向邦聯(lián)繳納它們所承擔的償債份額。比如在1786年，它向各州發(fā)出了380萬元的“賬單”，但最后只收到663元?！?0〕Calvin H.Johnson，Righteous Angerat the Wicked States:The Meaning of the Founders’Constitution，Cambridge University Press，2005，p.1.正如這本書的書名所顯示的那樣，作者認為1787年制憲的主要動因是建國之父們對“壞州的義憤”。不僅如此，邦聯(lián)也沒有規(guī)制商業(yè)的權(quán)力，導(dǎo)致一方面無法為自己造血，另一方面沒有辦法形成法律機制來促生統(tǒng)一的市場，協(xié)調(diào)各州的經(jīng)濟利益。比如，當弗吉尼亞和馬里蘭兩州對于各自在波托馬克河上航行的權(quán)力產(chǎn)生爭議的時候，在麥迪遜的提議下，兩州代表于1785年3月25日聚集在已經(jīng)退隱的華盛頓的居所弗農(nóng)山莊，靠華盛頓個人權(quán)威的“在場”，才達成了協(xié)議。〔31〕Francis D.Cogliano，Revolutionary America，1763 －1815:APolitical History，Routledge，2000，p.114有感于此，麥迪遜在弗農(nóng)山莊會談之后不久就提議次年在馬里蘭州的安納波利斯召開一個各州代表會議，討論如何強化邦聯(lián)的財政權(quán)和規(guī)制商業(yè)的權(quán)力。

雖然一開始有八個州表示有興趣參加，但最后只有五個州的代表來到華盛頓發(fā)表告別演講的地方，出席了1786年9月11日至14日召開的安納波利斯會議。這個不具有代表性的會議不可能通過任何實質(zhì)性的改革方案，它的主要作用在于凝聚精英共識，為制憲會議的召開做好了準備。這次會議通過了一項由漢密爾頓起草的報告，決定在次年春天在費城召開一次制憲會議，“以便使聯(lián)邦政府的憲法足以應(yīng)對國家的急迫需求”。〔32〕Francis D.Cogliano，Revolutionary America，1763 －1815:APolitical History，Routledge，2000，p.115.

由此可見，美國憲法是因應(yīng)國家的急切需求(尤其是還債需求)而誕生的，并不是為了給通過武力取得的政權(quán)披上合法性的外衣，因此，它一開始便被認真對待便是很好理解的了。這次會議的議題是如此緊迫和重要，以至于華盛頓都被說服重新出山，代表弗吉尼亞參會。當時在巴黎擔任公使的托馬斯·杰弗遜得知這次會議的情況后，在致邦聯(lián)駐英國公使約翰·亞當斯的信中略帶嫉妒地寫道:“這真是一場神人的集會”(an assembly of demigods)〔33〕Founders Online，National Archives，“From Thomas Jeffersonto JohnAdams，30August1787”，http://founders.archives.gov/documents/Jefferson/01－12－02－0075，accessed April15，2015.。雖然一開始這55位來自12個殖民地的“神人”并不知道他們會制定出一部到21世紀仍然鮮活、有效的憲法，但他們知道自己要達到的具體目的是什么:“當制憲會議的代表們聚集到費城的時候，邦聯(lián)的弊病已經(jīng)被討論了十來年了。人們普遍認為，國會應(yīng)當獲得規(guī)制商業(yè)的權(quán)力以及越過州政府直接收稅的權(quán)力?！薄?4〕MaxM.Edling，AHerculesin the Cradle:War，Money，andthe American State，1783 －1867，University of Chicago Press，2014，p.31.因此，“制憲會議”一開始的日程上出現(xiàn)的不是如何書寫一部憲法，而是若干棘手的具體問題，其中包括:

(1)為聯(lián)邦政府提供獨立而可靠的收入來源，以確保其基本的開支。

(2)為償還或回收戰(zhàn)爭期間所累積的公債籌集資金，以便使美國在未來仍可利用國內(nèi)外的信貸市場。

(3)找出有效的策略來回應(yīng)戰(zhàn)后繁榮所面臨的兩大經(jīng)濟威脅:美國市場上充斥的歐洲商品，以及英國港口、尤其是西印度群島上的英國港口對美國商船的封閉。

(4)落實《巴黎條約》的關(guān)鍵條款，包括保護英國債權(quán)人對戰(zhàn)前之債的求償權(quán)，以及歸還保皇派被沒收的財產(chǎn)。

(5)確保對新取得的俄亥俄河以北國土的實際控制，并維系跨阿帕拉契山脈的拓殖者對國家的效忠，尤其是在西班牙于1784年封鎖密西西比河不許美國船只通航之后?！?5〕Sonia Mittal，JackN.Rakove，and BarryR.Weingast，“The Constitutional Choices of 1787and Their Consequences，”in Douglas Irwin and Richard Syllaeds.，F(xiàn)ounding Choices:American Economic Policy in the1790s，Universityof Chicago Press，2010，p.28.

對這些具體問題的深入討論使與會者們形成了一個共識:解決方案不可能在《邦聯(lián)條例》的框架內(nèi)找到。這樣，與會者們便開始違反《邦聯(lián)條例》中關(guān)于修改這部憲法性文件的規(guī)定，同時也違反他們所得到的明確授權(quán)(即“提出修改《邦聯(lián)條例》的建議，并將討論通過的修改意見向邦聯(lián)議會和各州立法機構(gòu)報告”)，而開始起草一部新憲法。因此可以說，制憲會議是以違憲的方式打破了舊的憲法秩序，而確立了新的憲法秩序?！?6〕See Max Edling，ARevo lutionin Favorof Government:Origins of the U.S.Constitution and the Making of the American State，Oxford University Press，2003.它是一場由債務(wù)危機導(dǎo)致的沒有硝煙的革命。正如《馬里蘭日報》在1790年2月3日刊登的一篇評論漢密爾頓的“籌款建議”的讀者來信所說:“我們的公債狀況以及它所帶來的尷尬是給我們帶來這部《憲法》的那場革命的主要原因?！薄?7〕Maryland Journal，and Baltimore Advertiser，F(xiàn)eb.12，1790.

《美利堅合眾國憲法》將國家財政的主導(dǎo)權(quán)(thepowerofpurse)交給了國會。直接相關(guān)的條款都集中在《憲法》第1條，這里羅列如下:

第1款第3項(以下簡稱I.1.3，其他條款也同樣簡稱):眾議員人數(shù)及直接稅稅額，應(yīng)按聯(lián)邦所轄各州的人口數(shù)目比例分配，此項人口數(shù)目的計算法，應(yīng)在全體自由人民——包括訂有契約的短期仆役，但不包括未被課稅的印第安人——數(shù)目之外，再加上所有其他人口之五分之三。實際人口調(diào)查，應(yīng)于合眾國國會第一次會議后三年內(nèi)舉行，并于其后每十年舉行一次，其調(diào)查方法另以法律規(guī)定之。眾議員的數(shù)目，不得超過每三萬人口有眾議員一人，但每州至少應(yīng)有眾議員一人，在舉行人口調(diào)查以前，各州得按照下列數(shù)目選舉眾議員:新罕布什爾三人、馬薩諸塞八人、羅德島及普羅維登斯墾殖區(qū)一人、康涅狄格五人、紐約州六人、新澤西四人、賓夕法尼亞八人、特拉華一人、馬里蘭六人、弗吉尼亞十人、北卡羅來納五人、南卡羅來納五人、喬治亞三人。

第7款第1項:一切征稅議案均應(yīng)在眾議院創(chuàng)制(originate)，但參議院得以處理其他議案的方式，提出修改議案或表示贊同。

第8款:國會有權(quán):(1)賦課并征收直接稅、間接稅、關(guān)稅與國內(nèi)產(chǎn)品稅，以償付國債和規(guī)劃合眾國共同防務(wù)與公共福利，但所征各種稅收、關(guān)稅與國內(nèi)產(chǎn)品稅應(yīng)全國統(tǒng)一;(2)以合眾國之信用借款;……(18)制定為執(zhí)行上述各項權(quán)力和由本憲法授予合眾國政府或其任何部門或官員的一切其他權(quán)力所必要而適當?shù)母黜椃伞?/p>

第9款:……(7)除根據(jù)法律規(guī)定的撥款外，不得從國庫提取款項。一切公款收支的定期報告和賬目，應(yīng)經(jīng)常公布。

四、基于憲法文本的憲法行動與互動

憲法文本要真正成為一個國家公共生活的基本準則，需要政治行動者，尤其是政治領(lǐng)袖真正用憲法來指引自己的行動，尤其是當這樣做對自己來說并不便利的時候。蓋樂庭在1799年曾經(jīng)對眾議院議員們說:“(美國人的)自由僅僅受一卷紙(aparchment)——也就是一堆文字——的保護?！薄?8〕Annalsofthe Congress of the United States，editedby Joseph Gales and William Seaton，1834ff.9Annals3002(February25，1799).在憲法文本落到紙上那一刻，它的意義還處在有無之際、明滅之間。只有當人們真正把它當真的時候，它才成了真。

在《聯(lián)邦黨人文集》第四十五篇中，麥迪遜說道:“如果正確而公平地把新憲法加以研究，就可看出它所提出的改變主要不是給聯(lián)邦增添新權(quán)力，而是激活其原有的權(quán)力。”〔39〕［美］漢密爾頓等:《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務(wù)印書館1995年版，第239頁。這雖然是勸說人們接受一部新憲法的修辭，但的確包含著一定的真理。邦聯(lián)議會享有后來的美國國會所享有的許多權(quán)力，只是它沒有機制和手段去落實自己的權(quán)力。那么，邦聯(lián)國會本身便具有的財政權(quán)，是如何在新的聯(lián)邦中被激活的呢?

(一)代表性與納稅義務(wù)

I.1.3是整個財政憲法的邏輯起點:無代表，不納稅。這個條文把代表人數(shù)與納稅人口數(shù)關(guān)聯(lián)到一起，其中也涉及最敏感的“自由人”與“其他人”(奴隸)的區(qū)別問題。這個南北妥協(xié)的產(chǎn)物最終在奴隸是人還是財產(chǎn)之間作出了折中:他們是五分之三的人。〔40〕關(guān)于“五分之三妥協(xié)”的形成過程，請參閱王希:《原則與妥協(xié):美國憲法的精神與實踐》(增訂版)，北京大學(xué)出版社2014年版，第90－97頁。關(guān)于“五分之三條款”與美國建國初期奴隸問題之間的關(guān)系，請參閱George William VanCleve，ASlaveholders’Union:Slavery，Politics，andthe Constitutionin the Early American Republic，The University of Chicago Press，2010，尤其是其中的第三章?！拔宸种龡l款”最終被第十四修正案所廢除，但代表性與征稅權(quán)之間的因果關(guān)系卻一直是美國憲法的重要原則。這項原則與奴隸制綁定在一起出現(xiàn)在美國憲法中，很好地展示了憲法是如何深深地鑲嵌在它的時代之中?！?1〕關(guān)于奴隸制與美國財政憲法之間復(fù)雜關(guān)系的歷史演進，請參閱:RobinL.Einhorn，American Taxation，American Slavery，Universityof Chicago Press，2008。其中所蘊涵的進步和變革力量，要靠后來者在新時勢的支持下將其激發(fā)出來。

實際上，為國家財政籌集資金的方式除了征稅外，還有借債和印鈔。征稅最容易引起公眾的反應(yīng)，也最容易受到監(jiān)督。而借債和印鈔對公眾造成的影響更為隱蔽，更不容易引起注意。但實際上大量印鈔是通過導(dǎo)致貨幣貶值而向全體國民變相征稅，這種征稅對窮人造成的邊際損害遠大于對富人的損害，嚴重違反了量能課稅的原則。而借債，尤其是借外債，相當于把子孫后代的福祉做了抵押，讓他們在沒有代言人、更沒機會親自參與的情況下被征了稅。在小布什就任美國總統(tǒng)期間，政府一方面通過減稅討好選民，另一方面又大量增加開支，尤其是軍費開支，這些都是通過借債實現(xiàn)的。有學(xué)者認為這嚴重違反了美國的不成文財政憲法，甚至導(dǎo)致了這個憲法傳統(tǒng)的崩潰?！?2〕Bill White，America’s Fiscal Constitution:Its Triumphand Collapse，Public Affairs，2014，Ch.17.不過，在我看來，這種借債強國、借債強兵的憲法傳統(tǒng)正是在美國建國初期由漢密爾頓主導(dǎo)形成的不成文憲法的一部分。只不過漢密爾頓認為通過征稅來償還債務(wù)是必然的選擇，而布什政府一面減稅一面借債的做法表現(xiàn)出對未來的不負責(zé)任。由此可見，“無代表，不征稅”原則其實很難在復(fù)雜的現(xiàn)代國家實現(xiàn)對政府收支的有效制約，尤其無法防止政府通過現(xiàn)代金融工具和金融市場來變相征稅和轉(zhuǎn)嫁負擔。

(二)“創(chuàng)制條款”及其憲法意義之展開

I.7.1被稱為“創(chuàng)制條款”，因為它把創(chuàng)制稅收法案的權(quán)力交由眾議院獨享。這不僅排除了行政部門頒布規(guī)章來征稅的權(quán)力，也排除了參議院在征稅方面的“創(chuàng)制權(quán)”。由此導(dǎo)致的一個可能爭議是:參議院所提出的修改法案在何種程度上可以被認為是修改而不是創(chuàng)制。這類爭議的確在后來導(dǎo)致了憲法訴訟，并由最高法院通過解釋憲法給出了答案。這些答案在一定時期靠“遵循先例”的普通法原則穩(wěn)定了憲法關(guān)系，但到了另一段時期，當它們不再符合美國社會的精英共識之后，又會靠最高法院“創(chuàng)制先例”的權(quán)力而得到更新。然而，在建國之初，美國國父們要考慮的還不是這種精微細致的憲法解釋問題，而是如何激活聯(lián)邦政府的財政能力，使聯(lián)邦政府不必像邦聯(lián)時代的議會那樣仰賴各州的供給。

由眾議院而不是參議院來創(chuàng)制征稅法案的政治智慧在于，這樣可以弱化各州代言人在其中所起的作用。眾議員更像是直接對選民負責(zé)的個人，而不是各州的代表。但這種利益背景的弱化卻可能導(dǎo)致行為動力的缺乏，畢竟選民像是臨時聚集起來的“烏合之眾”，只會在一定時間間隔之后以選票來評價代表的工作，卻不能為代表的工作提供持續(xù)的刺激和動力。這時，政黨政治和財政部長的作用便凸顯出來了。由財政部長向眾議員提交報告，指出國家需要動用財政經(jīng)費來加以支持的事項，并詳細論證其公共利益價值與合憲性，這個憲法慣例始自漢密爾頓。

麥迪遜把漢密爾頓所代表的聯(lián)邦黨人稱為“財政黨”(Fiscal Party)?！?3〕From James Madison to Thomas Jefferson，31 March1794，見美國制憲元勛文獻庫:http://founders.archives.gov/documents/Madison/01－15－02－0195，2015年4月8日訪問。有學(xué)者指出了英國首相威廉·皮特的財政政策對漢密爾頓的影響，包括英格蘭銀行的運作方式和財政大臣(Chancellor of Exchequer)的權(quán)力。〔44〕Lawrence S.Kaplan，Alexander Hamilton:Ambivalent Anglophile，Scholarly Resources Inc.，2002，pp.89 －90.在首相職位被正式納入英國憲制之前，財政大臣就是英國實際上的首相，而財權(quán)顯然是英國行政權(quán)的基礎(chǔ)。英國18世紀之前的傳統(tǒng)憲制強調(diào)“君主的財政動議權(quán)”(financial initiative of the Crown))，也就是說，只有君主及其大臣們可以提出征稅或開支動議，而議會只負責(zé)審議和通過(也包括不通過)?！?5〕Erskine May，Treatiseon the Law，Privileges，Proceedings and Usages of Parliament，21stedition，C.J.Boulton，But ter worths，1989，pp.691－2.對于財政大臣在英國不成文憲法中的地位和功能，有學(xué)者做過精煉的概括:〔46〕George Bowyer，The English Constitution: APopular Commentary on the Constitutional Lawof England，James Burns，1841，pp.90 －91.

從諾曼征服開始，財政大臣就成為公帑的主要保管者。他不僅負責(zé)安全保管和妥善調(diào)撥財政收入，還對若干政府崗位進行直接和斷然的控制，其中包括:財務(wù)大臣(Lord High Treausurer)、財務(wù)委員(當相關(guān)職能由委員會負責(zé)的時候)以及政府行政部門(executive government)。這種控制的一般原則是分權(quán)，即區(qū)分公帑的保管(custody)或監(jiān)護(guardianship)權(quán)與支出權(quán)。財政大臣的專享職能是接收財政收入;而財務(wù)部的職能是使用財政收入，或者把收入分撥給政府的各個職能部門。

如果把漢密爾頓就任財政部長后的行事風(fēng)格與英國財政大臣的憲法定位做一對比，就不得不承認，他的確試圖將自己塑造成美國的“財政大臣”，在政府財權(quán)的塑造和行使方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，而讓國會來配合他的財政規(guī)劃。只不過，美國有一部成文憲法，而這部憲法將聯(lián)邦財政的主導(dǎo)權(quán)交給了眾議院。漢密爾頓的政治野心后來被蓋樂庭糾偏，重回了國會主導(dǎo)的軌道。但糾偏后行政部門的動議權(quán)(而非主導(dǎo)權(quán))并未被取消，而是成了美國不成文憲法的一部分。

根據(jù)憲法組建的第一屆國會在1789年便組建了一個“財政規(guī)劃委員會”來審議聯(lián)邦政府籌款的“方法和手段”，但這個專門委員會在漢密爾頓就任財政部長后就在他的壓力下取消了。〔47〕Patrick J.Furlong，“The Origins of the House Committee of Waysand Means”，25(4)The William and Mary Quarterly587，587(Oct.，1968).這個委員會的名稱時常被翻譯為“籌款委員會”，但鑒于它的主要功能是討論籌款的方法，我傾向于把它翻譯為“財政規(guī)劃委員會”。漢密爾頓的強勢地位使他的籌款方案在眾議院輕松獲得通過。有學(xué)者指出:“當國會討論他野心勃勃的經(jīng)濟發(fā)展方案時，漢密爾頓充分利用了他的信息優(yōu)勢?！薄?8〕Eric Schickler，“The Development of the Congressional Committee System，”in Eric Schickler and FrancesE.Leeeds.，The Oxford Handbook of the American Congress，Reprintedition，Oxford University Press，2013，pp.712 －737，714.直到1794年，即漢密爾頓離任的前一年，蓋樂庭通過自己的努力說服眾議院恢復(fù)了這個委員會，搭建了國會與政府行政部門之間的溝通橋梁。過去很多人認為這個委員會主要是用來限制漢密爾頓的權(quán)力的。但該委員會的第一任主席是資深聯(lián)邦黨人威廉·史密斯，委員會的十四位成員中有九位聯(lián)邦黨人和五位共和黨人?！?9〕Patrick J.Furlong，“The Origins of the House Committee of Waysand Means”，25(4)The William and Mary Quarterly587(Oct.，1968).不過，隨著它變成常設(shè)機構(gòu)，對政府財權(quán)的監(jiān)督力度也越來越強，這些都發(fā)生在漢密爾頓卸任之后。漢密爾頓促生的財政部動議機制和蓋樂庭催生的眾議院財政審議和專業(yè)化法案起草機制此后成了美國不成文財政憲法中的重要成分。

“漢密爾頓方案”得到實現(xiàn)是漢密爾頓運用政治技巧達致政治妥協(xié)的結(jié)果。莫頓·凱勒教授很簡明地概括了這個過程:“漢密爾頓的財政計劃通過一場很接地氣的政治交易得到落實，這一交易與制憲會議本身所體現(xiàn)的接地氣的妥協(xié)并無二致。在1790年的一次傳奇性的晚宴上，漢密爾頓同意杰弗遜和麥迪遜把新首都的地址選定在波多馬克河畔某處，而麥迪遜則同意確保漢密爾頓的財政方案贏得國會同意。”〔50〕Morton Keller，America’s Three Regimes:ANew Political History，Oxford University Press，2007，p.50.那么，漢密爾頓方案究竟是什么呢?這就涉及另一項重要的憲法條款。

(三)“權(quán)力來自于負債”

制憲會議只是要求新成立的聯(lián)邦政府接手邦聯(lián)議會的國債，但并沒有讓聯(lián)邦接手各州承擔的“革命債”?！稇椃ā返?條規(guī)定:“合眾國政府于本憲法被批準之前所積欠之債務(wù)及所簽訂之條約，于本憲法通過后，具有和在邦聯(lián)政府時同等的效力。”這個條文的字面含義似乎并不支持聯(lián)邦政府承攬各州債務(wù)。但此后的發(fā)展表明，聯(lián)邦承攬各州債務(wù)(Federal Assumption of State Debts)是美國聯(lián)邦政府強化自身財權(quán)，也因此使自身變得強大的關(guān)鍵所在?！?1〕MaxM.Edling，ARevolutionin Favor of Government:Origins of the U.S.Constitution and the Making of the American State，Oxford University Press，2003.

實際上，盡管《邦聯(lián)條例》所確立的憲制框架使得邦聯(lián)議會在財政汲取方面變得十分無能，根本無法償還邦聯(lián)債務(wù)，但它卻給各州分別償還債務(wù)，從而為消解邦聯(lián)的償債需求提供了機會。如果這種機會變成了現(xiàn)實，邦聯(lián)就沒有任何理由要求享有財政權(quán)，甚至在革命后沒有任何理由繼續(xù)存在。這種可能性引起了莫里斯和漢密爾頓等“國家主義者”的高度警覺，他們一方面強調(diào)“革命債”應(yīng)當由超越各州的“合眾國”來承擔，另一方面又訴苦說“合眾國”沒有得到它為還債所必須享有的權(quán)力。〔52〕SeeE.James Ferguson，“The Nationalists of 1781 －1783 and the Economic Interpretation of the Constitution”，56(2)The Journal of A-merican History241(Sep.，1969).這種后來被證明為十分成功的政治修辭是漢密爾頓及其同道們的“建國技藝”。或者可以說，債是把北美若干殖民地綁定成一個國家的紐帶。

在漢密爾頓于1789年9月就任美國財政部長之后不久，國會要求他起草一份關(guān)于如何確立“公共信用”的計劃，因為這個問題“對于國家榮譽和繁榮而言至關(guān)重要”。漢密爾頓于次年一月中旬提交了這份后來被稱為“公共信用報告”的文件，這被認為是美國財政史上最重要的官方文件。在其中，他提議由聯(lián)邦政府接手各州為爭取獨立和參與建國而欠下的債務(wù)。這個本來很有爭議的建議由于前面提到過的“首都選址—漢密爾頓方案”交易而得到眾議院支持，最終變成了《籌資法》(FundingAct)。這個法案的通過使得聯(lián)邦政府承擔的債務(wù)立刻增加了兩千萬左右，達到七千五百多萬美元?！?3〕Bill White，America’sFiscal Constitution:Its Triumphand Collapse，Public Affairs，2014，p.32.但它同時使聯(lián)邦政府爭取到非常大的財政權(quán)力?？梢哉f，正是“漢密爾頓方案”激活了I.8.1這一憲法條款。在美國憲法史上，這種通過犧牲而獲得、通過放棄而擁有的事例非常多，包括馬歇爾大法官在“馬伯里訴麥迪遜案”中通過放棄一項司法管轄權(quán)而確立司法審查權(quán)的例子。這些例子都充分說明，憲法發(fā)展是一種妥協(xié)的藝術(shù)。

聯(lián)邦承擔各州債務(wù)的舉措并沒有減少債的總量，但卻減少了人民的負擔。因為各州所征的直接稅是以土地和人口為對象的，聯(lián)邦稅則主要針對酒類等特殊商品消費，〔54〕See Davis Rich Dewey，Early Financial Historyof the United States，12th Edition，Longmans Green ＆ Company，1934，ch.5.更符合量能計稅的原則。《籌資法》通過后，美國各州立刻大幅度減少了直接稅，減稅幅度平均達85%以上，這使得原本十分頻繁的抗稅騷亂大量減少，社會穩(wěn)定得到增強?！?5〕MaxM.Edling，ARevolution in Favorof Government:Origins of the U.S.Constitution and the Making of the American State，Oxford University Press，2003，p.159.同時，漢密爾頓將國內(nèi)公債持有人的債權(quán)轉(zhuǎn)化成了長期帶息國債，這種債券可以在證券市場上交易，這一方面激活了證券市場，培育出了最早一批金融機構(gòu)，另一方面也使一部分公債持有人得以致富。

有學(xué)者敏銳地指出:“債務(wù)國家化是中央集權(quán)化的關(guān)鍵步驟。只要還債的權(quán)責(zé)屬于國會，他就是國家整合的潛在紐帶。它導(dǎo)致了一種支持中央政府的經(jīng)濟動機;它的存在為聯(lián)邦稅提供了理由?！薄?6〕MaxM.Edling，ARevolution in Favorof Government:Origins of the U.S.Constitution and the Making of the American State，p.143.漢密爾頓本人則不僅認為債務(wù)國家化有助于強化聯(lián)邦權(quán)力，還認為這有助于培育公民的國家認同和公心，是一種美德養(yǎng)成機制。他在致羅伯特·莫里斯的信中寫道:“國家負債如果不是過分沉重的話對我們來說是國家之福;它將會成為我們聯(lián)邦的強力黏合劑。它創(chuàng)造出一種必要性，使得聯(lián)邦政府可以征收較高但又不至于到壓榨程度的稅，這有助于國民的勤勉;由于我們遠離歐洲也遠離危險，如果沒有這種壓力我們的國民便傾向于對他人吝嗇、對自己放縱。我們比歐洲任何國家的人都勞作得更少，而人民吃苦耐勞的習(xí)慣不僅對他們的健康和精神活力有益，而且有利于國家的福祉?！薄?7〕“Hamiltonto Morris，April30，1781，”in Harold C.Syretted.，The Papers of Alexander Hamilton，Vol.2，Columbia University Press，1961，p.635.這種對公心和美德的強調(diào)表明漢密爾頓是一位古典共和主義政治哲學(xué)的信奉者。

漢密爾頓抓住了“債”的古典含義:法鎖。它將債權(quán)人和債務(wù)人緊密地聯(lián)系起來。他向國會解釋道:對國內(nèi)公民發(fā)行的公債可以“將有錢人的利益與政府綁在一起，從而增強政府的穩(wěn)定性”。尤其是對于美國這個聯(lián)邦權(quán)力尚未鞏固、國民超越地方認同的國家認同還很微弱的國家，國家對公民負債可以使公民更加關(guān)心國家的未來。如果說漢密爾頓所看到的債的“法鎖功能”還只是把國家和本國公民綁定在一起的話，他所確立的不成文憲法——“合理負債原則”——則使美國慢慢同時成為世界第一超級大國和世界第一大債務(wù)國，美國已經(jīng)通過背負外債使得它的主要債權(quán)國都不希望看到它窮得還不起債。對這種情況，凱恩斯曾經(jīng)詼諧地說:“如果你欠銀行經(jīng)理1000英鎊，你的命運就掌握在他手里;如果你欠銀行經(jīng)理100萬英鎊，他的命運就掌握在你手里?！薄?8〕“Whose Mercy?”，Time Magazine，F(xiàn)ebruary17，1947.而一位當代人類學(xué)家也警告世人注意美國如何通過欠債來主宰世界?！?9〕David Graeber，Debt:The First5000Years，Penguin Books Limited，2012.欠債與富強之間的正相關(guān)關(guān)系，在漢密爾頓那里已經(jīng)闡述得十分清楚了。但如果政府欠債不是為了公共利益，而是為了中飽官員的私囊，則情況會截然不同，許多非洲和拉美國家的情況證明了這一點。

蓋樂庭在國家負債問題上與漢密爾頓觀點不同。他更強調(diào)預(yù)算平衡、量入為出。他曾經(jīng)寫道:“國家要償還債務(wù)的話，我只知道一種辦法:‘支出必須少于收入’。如果政府的支出大于收入，哪怕你有償債基金，哪怕你可以任意修改它的存量，哪怕你可以添加或抽取里面的錢，你的債務(wù)還是會增加而不是減少?！薄?0〕轉(zhuǎn)引自Chien Tseng Mai，The FiscalPolicies of Albert Gallatin，Columbia University，p.49.這種觀點與杰弗遜的觀點并無二致，但在印第安納收購和1812年戰(zhàn)爭這樣涉及國家根本利益的問題上，他還是主張要不惜借債來應(yīng)對國家的緊急需求。就任財政部長后，蓋樂庭一開始似乎是貫徹了杰弗遜路線，采取了減稅、加快償還國債(他上任時美國仍背負著8200萬左右的債務(wù))并維持預(yù)算盈余的措施。但情勢卻導(dǎo)致這種不開源只截流的措施無法持續(xù)。首先是柏柏爾海盜(Barbary pirates)事件，活躍在今天的摩洛哥附近海域的海盜要求美國支付100萬美元的年金，否則便打劫美國商船。實際上，柏柏爾海盜問題是美國于1794年建立海軍的主要原因之一。隨著國基的穩(wěn)固，美國政府逐漸采取了“寧可支出百萬軍費，也不支付半毛贖金”的政策，拒絕繼續(xù)支付贖金。隨后的1801年第一次柏柏爾戰(zhàn)爭的確導(dǎo)致了數(shù)百萬美元的軍費支出。其次是“路易斯安娜收購”(Louisiana Purchase)，這一“史上最大宗的不動產(chǎn)交易”使美國國土面積瞬間擴大一倍。這一交易對美國來說當然是百年難遇的大機會:拿破侖以每英畝4分錢的價格出售印第安納的土地，總價值僅1500萬美元。但作為財政部長的蓋樂庭需要在短期內(nèi)籌到這筆錢?！?1〕轉(zhuǎn)引自Chien Tseng Mai，The Fiscal Policies of Albert Gallatin，p.49.“路易斯安納購買”是以債券的形式支付的，當時被稱為“路易斯安納股票”，共計11，250，000美元，年利率6%。但拿破侖急需現(xiàn)金，所以法國又以每100元面值債券只賣78.5元的折扣價把這些債券賣給了一家荷蘭銀行及其英國合伙人巴林兄弟。荷蘭銀行把這些債券重組為更小面額的債券，然后以面值發(fā)售，大賺了一筆。對于美國來說，如果不發(fā)行這批長期債券，就買不起路易斯安納。美國聯(lián)邦政府1802年的總預(yù)算才400萬美元。〔62〕Bill White，America’s Fiscal Constitution:Its Triumph and Collapse，Public Affairs，2014，p.35.

經(jīng)過漢密爾頓打造和蓋樂庭調(diào)整后的美國“國債憲法”包含這樣兩項首要原則。其一，國家只為特定且有限的目的而借債，這些目的包括:維護聯(lián)邦統(tǒng)一、擴展領(lǐng)土和連接邊疆(包括道路、運河、橋梁、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè))、發(fā)動戰(zhàn)爭、化解經(jīng)濟危機?！?3〕Bill White，America’s Fiscal Constitution:Its Triumph and Collapse，pp.2 －3.其二，保持收支大體平衡，防止借東墻補西墻式滾雪球借債。設(shè)立專門的償債基金(sinking fund)，由國會安排固定撥款，專門用于還債。償債基金制度最早由漢密爾頓借鑒英國類似制度而提議，由國會于1792年5月8日通過立法建立。〔64〕Donald Stabile，The Origins of American Public Finance:Debates Over Money，Debt，and Taxesin the Constitutional Era，1776 － 1836，Greenwood Publishing Group，1998，p.115但漢密爾頓的行事風(fēng)格使償債基金的專款專用規(guī)則沒有得到嚴格遵循，比如，他創(chuàng)造性地運用這筆基金化解了美國歷史上第一次“金融危機”。他的方法就是放出風(fēng)去讓投機者認為聯(lián)邦政府將動用償債基金回購所有國債，但實際上讓紐約銀行等商業(yè)銀行大量購進國債，使得市場信心迅速恢復(fù)。這種在當代金融市場十分常見的做法，在18世紀末是十分罕見的，而且冒著很大的風(fēng)險。如果失敗，聯(lián)邦政府將不得不收進大量已經(jīng)貶值的債券，從而蒙受嚴重損失?！?5〕Richard Sylla，RobertE.Wright，and David J.Cowen，“Alexander Hamilton，Central Banker:Crisis Management During the U.S.Financial Panic of1792”，83(Special Issue01)Business History Review61(Spring2009).

為了使償債基金只為還債而存在，蓋樂庭改革了漢密爾頓的償債基金制度，強化了預(yù)算硬約束。在他的提議下，國會于1802年通過法案重組了償債基金，決定每年為其注入專項撥款730萬元(路易斯安納購買后增加到800萬元)，同時規(guī)定這筆基金在任何情況下也不能挪作他用。如果說漢密爾頓的償債基金計劃只是為償還國債利息做了安排，而本金的償還遙遙無期的話，蓋樂庭的安排使得大量債券整體失效，聯(lián)邦負債迅速減少。盡管有路易斯安納購買這樣的巨額支出，到1812年，蓋樂庭仍使美國國債減少了3780萬美元。

(四)國家信用(public credit)〔66〕“Public Credit”有公債的意思，但我在這里采用的是它的字面含義。整個國家的貨幣金融體系都以國家信用作為基礎(chǔ)，沒有國家信用，一國發(fā)行的紙幣便毫無價值。的建立

I.8.2授權(quán)國會以“合眾國的信用”做擔保來借款。但這個新國家首先要建立自己的信用。建立國家信用是憲法的主要功能之一。

殖民地時期美洲紙幣缺乏國家信用基礎(chǔ)，難以廣泛流通。“大陸幣”的困境就是國家信用缺失所造成的。當時，人們更愿意接受的是以土地為擔保的票據(jù)。這些票據(jù)由地方性的“土地銀行”發(fā)行，難以跨洲流通。〔67〕E.J.Ferguson，The Power of the Purse:AHistoryof American Public Finance，1776 －1790，Universityof North Carolina Press，1961，p.5.國家信用體系和以此為基礎(chǔ)的金融市場的建立是漢密爾頓的首要貢獻。在他擔任財政部長期間，美國在很短時間內(nèi)完成了現(xiàn)代金融體系的建立，盡管它起步比荷蘭和英國都要晚。〔68〕紐約大學(xué)金融史教授理查德·希拉認為美國現(xiàn)代金融體系是在1790年至1792年這三年時間內(nèi)建成的，參見Richard Sylla，“Financial Foundations:Public Credit，the National Bankand Securities Market”，in Douglas Irwinand Richard Syllaeds.，F(xiàn)ounding Choices:American E-conomic Policy in the1790s，University of Chicago Press，2010，pp.59 －88。

漢密爾頓十幾歲就在商人那里當學(xué)徒，負責(zé)管賬，他的這一經(jīng)歷對他后來的政治生涯有著深遠的影響。他深知商業(yè)世界是圍繞著信用之軸而運轉(zhuǎn)的，信用的基礎(chǔ)是信任，而信任是在長期的互惠交往中形成的。在上文中提到過的《公共信用報告》中，漢密爾頓指出，由于美國為應(yīng)對戰(zhàn)爭和國內(nèi)事務(wù)的不時之需，隨時需要向外國和本國國民借債，所以建立國家信用是當務(wù)之急。同時，這份報告指出，為了共同的安全與福祉而負債可以增強國民的向心力和勤勉精神。他還認為借債使政府可以扶植本土工商業(yè)的發(fā)展，而增加的國民財富又可以更多地貢獻于國庫，如此可以形成良性循環(huán)。同時，隨著國家信用的增強，國債債權(quán)在市場上必然增值，從而使人們更愿意購買國債，這樣會形成另一個良性循環(huán)。〔69〕Alexander Hamilton，“Reporton Public Credit，January1790”，inU.S.Government，Reportsof The Secretary of Treasury of the United States，Washington:Printed by Blair and Rives，1837，pp.3 －29.

在“聯(lián)邦承攬各州債務(wù)”計劃落實的過程當中，包括杰弗遜在內(nèi)的許多人都主要不應(yīng)當按面值來兌現(xiàn)許多公債持有人所持有的債券，因為他們是投機客，他們用較低的價格從退伍老兵、老實的農(nóng)夫和手藝人那里買來了大陸會議和邦聯(lián)議會發(fā)給他們的代替薪酬和征收補償?shù)膫９膭钸@種投機行為會損害公民誠實勞動的積極性。但漢密爾頓認為這事關(guān)國家的信用和尊重契約的法治精神?！?0〕John Chester Miller，Alexander Hamilton and the Growth of the New Nation，Transaction Publishers，1964，pp.236 －237.

漢密爾頓的建議得到國會支持后，許多公債持有人因此大發(fā)橫財。但考慮到公債持有人人數(shù)眾多，這個措施實際上給許多人帶來了實惠，也極大增強了政府的公共信用，使得此后的美國國債發(fā)行一直十分順利，甚至多次出現(xiàn)搶購的風(fēng)潮。

不僅如此，漢密爾頓還培育了美國證券市場，一手策劃和執(zhí)行了將國家的公共債務(wù)從責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)的行動。當漢密爾頓于1795年從美國第一任財政部部長的職位上退下的時候，他為美國留下了現(xiàn)代財政體系所必需的六項制度要素:穩(wěn)健的公共財政和公債管理、穩(wěn)定的貨幣、有效的中央銀行、運轉(zhuǎn)良好的銀行系統(tǒng)、活躍的證券市場以及數(shù)量漸增的金融和非金融公司?！?1〕Richard Sylla，Robert E.Wright，and DavidJ.Cowen，“Alexander Hamilton，Central Banker:Crisis Manage men tduring the U.S.Financial Panic of 1792”，Business History Review83(Spring2009)，61－86，at62.

正是由于漢密爾頓所奠定的國家信用基礎(chǔ)，杰弗遜政府在為路易斯安納購買籌集資金時得以用較低的利率借到債。蓋樂庭對償債基金的重組、強化和規(guī)范化進一步強化了美國的“有債必還”形象。吊詭的是，這種在美國建國之初便得到確立的國家信用此后卻導(dǎo)致了美國政府的“欠債”習(xí)慣，它雖然很少拖欠到期債務(wù)，但債務(wù)總額還是越滾越大，以至于長期占據(jù)全球第一債務(wù)國的位置。

(五)國家銀行與“必要而合適的法律”

一個健全的現(xiàn)代國家財政系統(tǒng)離不開中央銀行。漢密爾頓從英格蘭銀行的經(jīng)驗中看到，如果說財政收入是國家的血液，中央銀行就是使這些血液得以循環(huán)流通、滋養(yǎng)整個國家肌體的血管。1790年12月14日，他向眾議院遞交了“關(guān)于國家銀行的報告”。在其中，他向議員們解釋了中央銀行的必要性:國家銀行可以通過發(fā)行紙幣和兌現(xiàn)支票提高金銀的流通性和使用價值，這有助于國家的資本更有效率地流向生產(chǎn)性的領(lǐng)域，增強國富;國家銀行紙幣的發(fā)行可以加快貨幣的流通，便利納稅和收稅;國家銀行還可以通過為經(jīng)濟增長提供所需的資金來促進制造業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這些功能都是各州銀行無法提供的。〔72〕Harold Syrett，ed.，The Papersof Alexander Hamilton，Vol.8，Columbia University Press，1965，pp.218 －219.

漢密爾頓對央行功能的理解受到亞當·斯密的影響，后者在1776年出版的《國富論》中寫道:“英格蘭銀行不只是作為一家普通的銀行、而且是作為一部龐大的國家引擎而行動。它的職能包括收稅、支付公債利息、發(fā)行政府的臨時票據(jù)以及為英國乃至有時為漢堡和荷蘭的銀行貼現(xiàn)票據(jù)。在履行各種職能的時候，它對公眾的義務(wù)有時迫使它過度發(fā)行紙幣，這并不是它的董事們的過錯?！薄?3〕Adam Smith，The Wealthof Nations，Edwin Cannaned.，Random House，Modern Library Edition，1937，p.304.

美國憲法中沒有任何地方提到國家可以設(shè)立銀行。在漢密爾頓提出設(shè)立國家銀行的建議之后，這個建議先是在眾議院遭到麥迪遜的猛烈抨擊，艱難通過之后，華盛頓總統(tǒng)在考慮是否行使否決權(quán)的過程中征求國務(wù)卿杰弗遜、財政部長漢密爾頓和司法部長愛德蒙·蘭道夫(Edmund Randolph)的憲法意見。這涉及對憲法I.8.18中“必要而適當?shù)姆伞钡慕忉?。作為一個避免作出道德或政治判斷的法律人，第一個提交書面意見的蘭道夫并沒有討論設(shè)立國家銀行的好處或壞處，而是純粹從憲法文義出發(fā)，討論了支持和反對設(shè)立國家銀行的各種解釋方案，指出反對意見可能更符合憲法?！?4〕Edmund Randolph，“Letterto Washington(February12，1791)，”in Dellinger and Powel，l“The Constitutionality of the BankBill:The Attorney General’sFirst Constitutional Law Opinions”，44 DukeLaw Journal110，122 －130(1994).杰弗遜主要從設(shè)立國家銀行對“各州古老而基本的法律”的破壞出發(fā)來反對之。他寫道:“我認為憲法的基礎(chǔ)在于:‘本憲法未授予合眾國、也未禁止各州行使的權(quán)力，保留給各州行使，或保留給人民行使之?！灰绯鰬椃▽ｉT為國會權(quán)力設(shè)置的邊界一步，就會使國會獲得無邊無界的權(quán)力，這種權(quán)力不再可能受到限定?！薄?5〕Thomas Jefferson，“Opinionon the Constitutionality of the Billfor Establish ing a National Bank(February15，1791)”，inH.Jefferson Powell，Languages of Power:ASource Bookof Early American Constitutional History，Carolina Academic Press，1991，pp.41 －43.漢密爾頓最后提交意見，但他的意見是最長、最詳細的。這份意見書中貫穿著漢密爾頓的一貫思想:一方面要求聯(lián)邦政府來照管公共利益，引導(dǎo)國家的發(fā)展方向;另一方面又不信任它，想方設(shè)法用各種條條框框來束縛它的手腳，這是十分愚蠢的。我們要么不要政府，要么就要一個有效的政府?！?6〕Harvey Flaumenhaft，The Effective Republic:Administrati on and Constitution in the Thought of Alexander Hamilton，Duke University Press，1992，p.41.他寫道:“包含在一部憲法中的權(quán)力，尤其是那些事關(guān)一國事務(wù)之一般行政管理的那些權(quán)力，諸如涉及財政金融、貿(mào)易、國防等等的權(quán)力，都應(yīng)當?shù)玫綄挿旱慕忉?，以促進公共福祉……國家的緊急需求得到滿足、國民的不便得到緩解、國家的繁榮富強得到促進，實現(xiàn)這些目標的手段是如此復(fù)雜多樣，以至于［政府］在選擇和適用這些手段時必然需要享有很大的自由裁量權(quán)。”〔77〕Alexander Hamilton，“Opiniononthe Constitutionality of an Actto Establisha Bank(February23，1791)”，in HaroldC.Syretted.，Papersof Alexander Hamilton，Vol.8，Columbia University Press，1965，p.63.他認為解釋憲法應(yīng)當著眼于憲法的整體結(jié)構(gòu)和目的，而不是像杰弗遜那樣把一個條文(第十修正案)視為關(guān)鍵或基礎(chǔ)。在他看來，作為一個整體的美國憲法體現(xiàn)了對政府在促進公共福祉方面之能力的信任。華盛頓最終采納了漢密爾頓的意見，簽署了設(shè)立第一美國銀行的法律。

1819年，馬歇爾大法官在麥卡洛案的判詞中寫道:“現(xiàn)在導(dǎo)致爭議的這種權(quán)力曾經(jīng)被根據(jù)現(xiàn)行憲法而選舉產(chǎn)生的第一屆國會行使過。創(chuàng)設(shè)美國銀行的法案不是從一個毫無防備的國會那里偷來的，也不是悄悄通過的。其中的原則得到了充分的理解，并且得到了基于同等熱情和能力的反對。先是在公平而且公開的國會討論中、而后在總統(tǒng)內(nèi)閣中遭遇前所未有的鍥而不舍的天才的抵制，支持它的論證最終說服了本國可以引以為傲的那些純粹而明智的心靈，它最終變成了法律?！薄?8〕M’Cullochv.Maryland，17U.S.(4Wheat.)316，401 －2(1819).在這里，1791年的憲法討論得到了重申和尊重。

(六)撥款法定與度支問責(zé)

這是蓋樂庭作出主要貢獻的領(lǐng)域。早在1793年，蓋樂庭剛剛進入美國政壇，作為代表賓夕法尼亞州的參議員進入國會之時，他就向漢密爾頓提出了向國會報告過去幾年財政收支細目的要求。漢密爾頓以人手不夠、本人工作超負荷為由拒絕配合。而此時同樣來自賓州的另一位參議員、漢密爾頓的老朋友羅伯特·莫里斯提出了剝奪蓋樂庭參議員資格的動議。因為他獲得美國公民權(quán)未滿9年，不符合憲法第1條第3款對參議員任職資格的要求。比如，1801年，蓋樂庭說服國會通過了一部法律，要求財政部長向國會提交年度報告，而過去漢密爾頓和他的接任者沃爾科特都是在國會提出要求時才會提交報告。這實際上“有效地迫使了國會去監(jiān)督國家的財政部長”?！?9〕MaxM.Edling，AHercules in the Cradle:War，Money，and the American State，1783 －1867，University of Chicago Press，2014，p.98.蓋樂庭在擔任議員期間完成了許多諸如此類的制度建設(shè)。如果說漢密爾頓的主要貢獻在于建構(gòu)出了有效的財政權(quán)，蓋樂庭則實現(xiàn)了對這種權(quán)力的規(guī)訓(xùn)。

五、結(jié)語

憲法的功能一方面是建構(gòu)合法的政治權(quán)力，另一方面是馴服這種權(quán)力，使它接受規(guī)則的約束并服務(wù)于公共利益而不是政府官員的私人利益。在美國財政憲法奠基的過程中，這兩種功能的歷史形成機制都得到了很清楚的展現(xiàn)。聯(lián)邦黨人秉持其“國家主義”的理念，在建構(gòu)國家的財政能力方面發(fā)揮了主要作用。而共和黨人基于其對各州權(quán)力、地方自治和個人自由的信念，打造了對已經(jīng)形成的國家財政能力的憲法約束機制。這兩股政治勢力的力量均衡和出場順序是美國的幸運所在。如果共和黨人在制憲會議上占據(jù)主導(dǎo)地位，尤其是如果杰弗遜的長期盟友在制憲過程中不是和漢密爾頓結(jié)盟而是站在杰弗遜一邊，〔80〕對于麥迪遜在制憲和建國中的中間人和“橋梁”作用，這部最近的著作給予了很好的描述和分析，請參閱DavidO.Stewart，Madison’s Gift:Five Partnerships That Built America，Simonand Schuster，2015。該書認為，把個性、利益和政治理念迥異的美國建國元勛們連接成“美國合伙人”進而完成建國偉業(yè)的，正是個性低調(diào)、把個人野心放在友情和榮譽之下的麥迪遜。美國憲法就不會是如今這個樣子。

兩種憲制因素登場的時間順序也很重要。如果共和黨人在建國之初就掌握了政權(quán)，美國的聯(lián)邦權(quán)力也不會像如今這么強大。漢密爾頓和蓋樂庭在財政憲法奠基過程所起的作用是互補和相互糾偏式的。漢密爾頓深受英國憲制的影響，試圖將聯(lián)邦政府打造成美國國家利益的總信托人，而將自己的財政部塑造成英國財政大臣式的總管家。他對“人民”能力的不信任是公開的。是他和其他國家主義者激活了美國聯(lián)邦政府的造血功能，即財政汲取能力，使它成為一個有效的政府。但如果沒有蓋樂庭所代表的共和黨力量的制約，美國便可能變成一個行政和司法兩權(quán)獨大的英式法治行政國。蓋樂庭對國會創(chuàng)制權(quán)和監(jiān)督權(quán)的強調(diào)以及相關(guān)的制度建設(shè)使得美國三權(quán)鼎立的憲制模式得到強化和鞏固。

法律人很容易陷入制度中心主義的陷阱，認為制度到位了，問題就解決了。但歷史研究可以幫我們看到，無論有多好的制度，缺乏合適的人去執(zhí)行它，也只是一套空文。美國財政憲法的誕生固然離不開1787年制定的憲法，但如果沒有漢密爾頓和蓋樂庭等關(guān)鍵人物的貢獻，它便不會變成今天仍然影響美國政治生活的活的制度。漢密爾頓和蓋樂庭的共同特點是他們在事關(guān)國家利益的大事上都能超越私人和黨派利益，尋求不同利益訴求之間的最大公約數(shù)。比如，漢密爾頓看到了聯(lián)邦黨人約翰·亞當斯和阿倫·布爾因私廢公的傾向，先是不支持亞當斯連任，導(dǎo)致他在1800年大選中落敗。隨后又在布爾與杰弗遜在選舉人團投票中僵持不下的時候，幫助他的政敵杰弗遜擊敗了布爾。他本人后來也在與布爾的決斗中受傷身亡。蓋樂庭也在自己的任期內(nèi)超越黨派意識形態(tài)，延續(xù)了漢密爾頓的制度遺產(chǎn)。蕭規(guī)曹隨，遂成慣例。如果每一代政治家都推翻前人筑起的制度框架而重新來過，不成文憲法便無法形成。

當然，美國財政憲制在18世紀末和19世紀初這段時期只是有了一個基礎(chǔ)和框架，其實質(zhì)內(nèi)容有賴此后不斷的填充和改善。比如，現(xiàn)代財政憲制中非常重要的公職人員工資制度，直到19世紀中后期才開始形成。此前政府更像是一個公司，政府官員與公共服務(wù)使用者之間的關(guān)系更像是生意人和顧客之間的關(guān)系，收取“辦事費”和拿“回扣”不是法律禁止的腐敗行為，而是普通法所認可的合法行為。〔81〕關(guān)于美國公務(wù)員薪酬來源從“收取服務(wù)費”到“工資化”的制度變遷歷程，請參閱Nicholas R.Parrillo，Against the Profit Motive:The Salary Revoluti on in American Government，1780 －1940，Yale University Press，2013。直到1883年“潘德爾頓法案”的通過，才使公務(wù)員的錄用、薪酬和職業(yè)保障走上了法治軌道?！?2〕“Pendelton Act”，Ch.27，22Stat.403(1883)(1978 年修訂)。另一個例子是政府利用發(fā)行貨幣(money creation)和公債來變項征稅的做法始自漢密爾頓，但隨著經(jīng)濟的日益復(fù)雜化，這些舉措的后果為公眾所知曉的周期越來越長，因而很容易逃過問責(zé)和監(jiān)督。在1979年初，有三十個州的立法機構(gòu)通過了一項決議，要求召開制憲會議來起草一部憲法修正案，要求政府維持預(yù)算均衡，控制通貨膨脹。此后三十來位參議員也表示支持這樣一部憲法修正案。但召開制憲會議的提議因為需要太多政治行動者的協(xié)調(diào)行動而未能落實。盡管如此，這個問題已經(jīng)引起相當多的美國人的重視，相應(yīng)的制度變遷也在慢慢發(fā)生。〔83〕James M.Buchan an and Geoffrey Brennan，The Powerto Tax:Analytic Foundations of a Fiscal Constitution，Cambridge University Press，1980.

憲政的兩個維度“權(quán)力”和“權(quán)利”有其發(fā)展的次第。憲政首先關(guān)系到國家權(quán)力的確立與穩(wěn)固，這是憲法的詞源學(xué)意義“建構(gòu)”之所在。只有當國基穩(wěn)固、國內(nèi)秩序形成之后，才談得上如何去馴服政府權(quán)力，使之服務(wù)于公共福祉，拓展公民權(quán)利的范圍與保護力度。從美國的建國與立憲史來看，美國革命“畢竟是若干松散結(jié)合的政治體為尋求擺脫帝國中央權(quán)力的約束而展開的活動。給定這個背景，如下事實便不足為奇了:19世紀圍繞內(nèi)部改進、金融、貨幣、關(guān)稅、公地以及最終的分離和奴隸制而展開的沖突主要是以國家與各州的憲法權(quán)力為語法來界定和爭奪的”。只有當美國內(nèi)戰(zhàn)最終解決了奴隸制問題、統(tǒng)一了全國法律和政治秩序之后，權(quán)利話語才日漸重要起來，權(quán)力與權(quán)利之間的博弈才日漸主導(dǎo)了美國人的公共生活?！?4〕Morton Keller，“Powers and Rights:Two Centuries of American Constitutionalism”，74(3)The Journalof American History675，676(Dec.，1987).

憲法的含義需要被行動激發(fā)出來，而不僅僅是解釋出來。行動激發(fā)出來的憲法，如果得到其他政治行動者的肯定或默認，或者至少其效果沒有被相反的憲法行動所抵消，便會積淀成不成文憲法。穩(wěn)定的不成文憲法往往是圍繞憲法文本而行動出來的，否則它就會失去向心力，漂移在遠離憲法內(nèi)核的汪洋中，最后消失在遠方，無法沉淀下來。本文的方法，正是以美國憲法文本為經(jīng)、兩位建國初期的重要憲法行動者的主要事跡為緯，編織出一段關(guān)于美國財政憲法的歷史敘事。

今天，當我們的法律學(xué)者呼吁稅收法定主義乃至稅收憲定主義的時候，美國建國之初的經(jīng)驗可以幫助我們看到:一方面，在面對經(jīng)驗世界的復(fù)雜性時，尤其是面對現(xiàn)代風(fēng)險社會的多變現(xiàn)實的時候，試圖用事先確立的規(guī)則來限定政府應(yīng)對未來挑戰(zhàn)的靈活選擇是不現(xiàn)實的;另一方面，憲法和法律的文本的確十分重要，但其重要性需要政治行動者的認真對待才能被激發(fā)出來。因此，更務(wù)實的做法是一方面完善文本的制定和修訂，同時在依憲治國的綱領(lǐng)下由執(zhí)政黨帶頭尊重憲法文本;另一方面強化人民代表機構(gòu)對政府財政權(quán)力的事先授權(quán)(稅收法定)和事后審查與問責(zé)。