論國(guó)家善治與法治

何 士 青

(華中科技大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430074)

論國(guó)家善治與法治

何 士 青

(華中科技大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430074)

國(guó)家善治是當(dāng)今時(shí)代治國(guó)理政的目標(biāo)和主題，其民主政治的前提基礎(chǔ)、國(guó)家善政的核心內(nèi)容、社會(huì)和諧的基本特征，決定了國(guó)家善治的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)法治保障；法治是治國(guó)理政的基本方略，通過(guò)發(fā)揮其規(guī)范功能和社會(huì)功能為國(guó)家善治的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件；以法治方式實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之意，它要求以法治思維引領(lǐng)治國(guó)理政、以良法之治化解社會(huì)矛盾、以綜合治理助力法治在實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治中的作用。

國(guó)家治理；善治；法治；良法之治；民主

黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)指出：“依法治國(guó)，是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國(guó)，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安?！盵1]當(dāng)今中國(guó)，伴隨著體制改革向縱深推進(jìn)，社會(huì)矛盾日益凸顯，以法治方式治國(guó)理政、實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治成為必然選擇。國(guó)家善治與法治密切聯(lián)系，法治既是國(guó)家善治的基本內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治的根本保障。

一、國(guó)家善治及其對(duì)法治的訴求

國(guó)家治理是掌權(quán)者在治國(guó)理念的指導(dǎo)下運(yùn)用國(guó)家權(quán)力、通過(guò)一定方式對(duì)國(guó)家事務(wù)進(jìn)行管理、控制和引導(dǎo)的活動(dòng)。從國(guó)家產(chǎn)生之日始，如何治理國(guó)家便是一個(gè)極具魅力的問(wèn)題，無(wú)數(shù)極具智慧的頭腦紛紛對(duì)此進(jìn)行思考，謀求實(shí)現(xiàn)以“政府公正、廉潔、勤政、效率、依法辦事”為基本特征的善政[2]。在當(dāng)今時(shí)代，國(guó)家治理不僅要求實(shí)現(xiàn)善政，而且要求實(shí)現(xiàn)善治。所謂善治，是指以民主為前提基礎(chǔ)、以善政為核心內(nèi)容、以社會(huì)和諧為基本特征、以法治為根本保障的治國(guó)理政理念、模式和狀態(tài)，它是善政的升華，是政治文明的重要表現(xiàn)。

然而，國(guó)家善治的實(shí)現(xiàn)不是一個(gè)自發(fā)形成的過(guò)程，它要求法治為之提供保障。

(一)國(guó)家善治以民主為前提基礎(chǔ)，而民主有賴(lài)于法治保障

民主是指多數(shù)人的有序參與，即在廣大人民群眾直接或間接參與下，按照少數(shù)服從多數(shù)、多數(shù)尊重和保護(hù)少數(shù)的原則作出決定。民主是實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治的前提和基礎(chǔ)，“專(zhuān)制政治在其最佳的狀態(tài)下可以有善政，但不會(huì)有善治。善治只有在民主政治的條件下才能真正實(shí)現(xiàn)，沒(méi)有民主，善治便不可能存在”[3]。然而，民主如果沒(méi)有法治保障就難以得到實(shí)現(xiàn)，它常常異化為專(zhuān)制獨(dú)裁和恣意妄為。法治是專(zhuān)制獨(dú)裁和恣意妄為的“消防栓”、“抑制劑”。法治內(nèi)含人民主權(quán)、法律面前人人平等、正當(dāng)程序等原則和內(nèi)容，從而既保障公民能夠平等地享有參與政治生活和社會(huì)生活、表達(dá)自己意見(jiàn)和訴求的機(jī)會(huì)與資格，又保障公民參與政治生活和社會(huì)生活、表達(dá)自己意見(jiàn)和訴求因按照正當(dāng)程序進(jìn)行而具有有序性。從歷史角度看，法治最初便是適應(yīng)民主對(duì)它的訴求而出現(xiàn)的。有學(xué)者曾言：“對(duì)法治的訴求最早是在古希臘時(shí)期出現(xiàn)的，是在政治劇烈變動(dòng)的旋流中出現(xiàn)的，同時(shí)也是在一些希臘城邦的政治結(jié)構(gòu)開(kāi)始向民主化的方向轉(zhuǎn)化的時(shí)候出現(xiàn)的。這些事實(shí)可以說(shuō)明……法治被認(rèn)為是一種能夠有效地防止民主制向極端狀態(tài)發(fā)展，并且有效地減緩甚至防止政治變動(dòng)的手段?！盵4]需要指出的是，法治對(duì)民主的約束不是要消弭民主，而是要防止一些人假借民主恣意妄為、致使民主異化為少數(shù)人的專(zhuān)制或多數(shù)人的暴政。

(二)國(guó)家善治以國(guó)家善政為核心內(nèi)容，而現(xiàn)代國(guó)家的善政與法治相連

在現(xiàn)代社會(huì)，不管社會(huì)主體如何多元化，政府無(wú)疑具有壓倒一切的重要性，由此決定了善治以善政為關(guān)鍵和核心。誠(chéng)如俞可平所言：“鑒于國(guó)家及其政府在社會(huì)政治過(guò)程和公共治理中依然具有核心的地位，我們必須指出，在現(xiàn)實(shí)的政治發(fā)展中，政府仍然是社會(huì)前進(jìn)的火車(chē)頭，官員依然是人類(lèi)政治列車(chē)的駕駛員，政府對(duì)人類(lèi)實(shí)現(xiàn)善治仍然有著決定性的作用。一言以蔽之，善政是通向善治的關(guān)鍵；欲達(dá)到善治，首先必須實(shí)現(xiàn)善政?！盵5]然而，“由于權(quán)力的政治本性，國(guó)家往往有異化的可能”，國(guó)家的異化使國(guó)家權(quán)力的觸角伸向社會(huì)的各個(gè)角落，“對(duì)社會(huì)進(jìn)行全面控制”，“對(duì)國(guó)民進(jìn)行統(tǒng)治和掠奪”[6]。防止國(guó)家異化、規(guī)范國(guó)家權(quán)力行使是善政的必然要求，它需要法治強(qiáng)有力的保障。一方面，需要法治明確規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的職權(quán)和職責(zé)以及國(guó)家權(quán)力行使的原則和程序，為國(guó)家權(quán)力運(yùn)作提供法律依據(jù)；另一方面，需要法治對(duì)濫用國(guó)家權(quán)力的行為規(guī)定法律責(zé)任并在出現(xiàn)這種行為時(shí)嚴(yán)格施行，預(yù)防和懲罰對(duì)國(guó)家權(quán)力的濫用，避免國(guó)家權(quán)力濫用而導(dǎo)致惡政。

(三)國(guó)家善治以社會(huì)和諧為基本特征，而社會(huì)和諧有賴(lài)于法治維系

社會(huì)和諧是社會(huì)各要素處于有序化運(yùn)轉(zhuǎn)的狀態(tài)，它自古以來(lái)就為人類(lèi)所追求和向往。當(dāng)今時(shí)代的社會(huì)和諧具有更為豐富的內(nèi)涵，不僅意味著政治環(huán)境的穩(wěn)定安寧和生活秩序的有條不紊，而且意味著國(guó)家機(jī)關(guān)與社會(huì)組織、公民個(gè)人之間的良性互動(dòng)。這樣的社會(huì)和諧既是國(guó)家善治的重要內(nèi)容，也是國(guó)家善治的基本標(biāo)志，衡量一個(gè)國(guó)家是否實(shí)現(xiàn)善治，首先看其社會(huì)是否和諧有序。然而，公民權(quán)利和國(guó)家權(quán)力的濫用常常使社會(huì)陷入矛盾和沖突之中。“在現(xiàn)代的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治條件下，社會(huì)生活的井然有序不能再建立在‘以堵為主’的‘傳統(tǒng)的穩(wěn)定’之上，而只能建立在‘以疏為主’的‘現(xiàn)代的穩(wěn)定’之上”[7]，因而為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧有序，就需要法治對(duì)公民權(quán)利和國(guó)家權(quán)力進(jìn)行規(guī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)與社會(huì)組織、公民個(gè)人之間的良性互動(dòng)。一方面，人所具有的利己本性常常“使他只顧自己的欲望與要求，不惜犧牲別人來(lái)設(shè)法滿(mǎn)足這些欲望與要求，并克服一切對(duì)這些欲望與要求的阻力”[8]，從而使社會(huì)陷入矛盾和沖突中。實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，就需要法治對(duì)人的利己本性進(jìn)行控制，實(shí)現(xiàn)利己與利他之間的平衡。另一方面，“常人既不能完全消除獸欲，雖最好的人們(賢良)也未免有熱忱，這就往往在執(zhí)政的時(shí)候引起偏向”[9]，從而導(dǎo)致社會(huì)的混亂與無(wú)序。實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，就需要法治來(lái)防止國(guó)家權(quán)力運(yùn)行出現(xiàn)偏差，確保國(guó)家權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行。

二、法治及其對(duì)國(guó)家善治的功能

法治是指掌權(quán)者按照民主原則把國(guó)家事務(wù)法律化，通過(guò)法律組織和運(yùn)行國(guó)家權(quán)力以保障公民權(quán)利、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的治國(guó)方式，以“良法之治”和“法律統(tǒng)治”為要義，它不排斥掌權(quán)者個(gè)人智慧和才能在國(guó)家治理中的作用，也不否認(rèn)道德在國(guó)家治理中的功能，但否認(rèn)掌權(quán)者的至上權(quán)威，否認(rèn)將掌權(quán)者個(gè)人意志凌駕于法律之上。在思想上，法治的源頭在古希臘；在制度和實(shí)踐上，法治肇始于近代西方。法治是人類(lèi)有史以來(lái)最偉大的發(fā)明，別的一切發(fā)明使人類(lèi)學(xué)會(huì)駕馭自然，而法治的發(fā)明使人類(lèi)學(xué)會(huì)駕馭自己。在當(dāng)今時(shí)代，法治是治國(guó)理政的基本方略，對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治具有極為重要的功能。法治不僅是國(guó)家善治的基本內(nèi)容，而且是實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治的根本保障，它通過(guò)規(guī)范功能和社會(huì)功能的發(fā)揮構(gòu)建和諧的社會(huì)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力之間、公民權(quán)利之間以及國(guó)家權(quán)力和公民權(quán)利之間的良性互動(dòng)，達(dá)到國(guó)家善治。

(一)法治對(duì)國(guó)家善治的規(guī)范功能

這一功能淵源于法治的外在表征，即法治是一個(gè)法律規(guī)范從產(chǎn)生到在社會(huì)中施行的外在表現(xiàn)過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，法律規(guī)范對(duì)社會(huì)主體的行為發(fā)揮指引、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)、激勵(lì)、制裁等作用，將社會(huì)主體行為納入國(guó)家善治所需要的軌道中。法治的規(guī)范功能主要是通過(guò)權(quán)利和義務(wù)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)的，正如有學(xué)者所指出的：“人與人的社會(huì)關(guān)系給固定下來(lái)并具有如此有效的魅力，這無(wú)非就是權(quán)利和義務(wù)在起作用。”[10]220法律權(quán)利是法律對(duì)社會(huì)主體需要的肯定，通過(guò)利益導(dǎo)向?qū)ι鐣?huì)主體的行為發(fā)揮激勵(lì)作用；法律義務(wù)是法律對(duì)社會(huì)主體需要的約束，以其特有的強(qiáng)制性對(duì)社會(huì)主體的行為發(fā)揮抑制作用。權(quán)利和義務(wù)機(jī)制的運(yùn)行，既能滿(mǎn)足社會(huì)主體正當(dāng)合理的需要和利益訴求，又能抑制社會(huì)主體非正當(dāng)、不合理的欲望和要求。通過(guò)權(quán)利和義務(wù)機(jī)制的設(shè)定與運(yùn)行，法律將有限的資源按照國(guó)家善治所允許的尺度在社會(huì)主體之間進(jìn)行分配，以實(shí)現(xiàn)定紛止?fàn)帯４送?，法律?zé)任的設(shè)定、法律制裁手段的運(yùn)用，也發(fā)揮了約束、調(diào)控、規(guī)范社會(huì)主體行為的作用。概言之，在法治之下，社會(huì)主體各享其權(quán)、各司其職、各擔(dān)其責(zé)，當(dāng)權(quán)利受到不法侵害時(shí)能夠得到法律救濟(jì)，當(dāng)權(quán)力專(zhuān)橫濫用時(shí)也可以得到法律遏制，從而社會(huì)爭(zhēng)端得以消弭、國(guó)家秩序得以維系、人民生活得以安定，國(guó)家善治由此形成。

(二)法治對(duì)國(guó)家善治的社會(huì)功能

這一功能根植于法治的本質(zhì)內(nèi)容，即法治是國(guó)家政權(quán)掌握者運(yùn)用國(guó)家權(quán)力將其共同意志轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志并在全社會(huì)推行的活動(dòng)。在這里，法治既是政治統(tǒng)治的工具，也是社會(huì)生活的調(diào)節(jié)器。法治對(duì)國(guó)家善治的功能由兩個(gè)方面構(gòu)成，一方面是維護(hù)政治統(tǒng)治，即法治遵循人民主權(quán)、權(quán)利保障、權(quán)力制約等原則，構(gòu)建國(guó)體政體、樹(shù)立政治權(quán)威、規(guī)范政治行為、調(diào)節(jié)政治關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利和國(guó)家權(quán)力的良性互動(dòng)，確保政權(quán)因獲得民意的支撐而穩(wěn)固?，F(xiàn)代政治是民主政治，而“民主政治就是法治政治，政治必須采取合法的形式，有規(guī)則、有秩序地運(yùn)行”[10]3，民主政治與法治的內(nèi)在統(tǒng)一性使得法治保障民主政治的功能凸顯，“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法治，必須使民主制度化、法律化”[1]。另一方面是執(zhí)行社會(huì)公共事務(wù)，即法治設(shè)定權(quán)利和義務(wù)將復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系明確化和簡(jiǎn)單化、對(duì)社會(huì)機(jī)體的“疾病”進(jìn)行診斷和治療，從而維護(hù)社會(huì)秩序，保證社會(huì)機(jī)體健康，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、交通等公共事業(yè)順利發(fā)展。有學(xué)者將法律人比作社會(huì)醫(yī)生，這是不無(wú)道理的。法治的過(guò)程其實(shí)就是法律人給社會(huì)機(jī)體診病并加以治療的過(guò)程。博登海默指出：“個(gè)人之間或群體之間疑難問(wèn)題的存在，還必須被看作是社會(huì)健康的一個(gè)問(wèn)題，因?yàn)椴槐匾臍男缘臄骋夂湍Σ恋拈L(zhǎng)期存在，并不有益于社會(huì)中和睦和活躍的生活。因而可以說(shuō)，法官與律師一一通過(guò)共同努力而使?fàn)幾h得到公平合理的裁決——確實(shí)是在執(zhí)行社會(huì)醫(yī)生的任務(wù)。”[11]

(三)規(guī)范功能與社會(huì)功能的關(guān)系

法治對(duì)國(guó)家善治的規(guī)范功能和社會(huì)功能是手段與目的的關(guān)系，即法治通過(guò)自己的規(guī)范功能而實(shí)現(xiàn)其社會(huì)功能。厘清法治對(duì)國(guó)家善治的功能，正確認(rèn)識(shí)和把握規(guī)范功能和社會(huì)功能之間的關(guān)系，具有十分重要的意義，“如果不仔細(xì)區(qū)分法的規(guī)范作用，就無(wú)法將法的作用與上層建筑其他要素的作用分開(kāi)”[12]。法治的要義和功能表明，法治優(yōu)于其他一切治國(guó)方式，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治的良方。然而，治國(guó)者不能陷入“法治萬(wàn)能論”的誤區(qū)，必須看到法治存在一定的局限。例如，法律不能干涉人們的內(nèi)心世界，私人生活領(lǐng)域一般也是法律的禁區(qū)；法律的抽象性、穩(wěn)定性和社會(huì)生活的具體性、靈活性之間存在著一定的距離，法律對(duì)千姿百態(tài)、不斷變化的社會(huì)生活的涵蓋性和適應(yīng)性不可避免地存在一定的限度。對(duì)于法治的正確態(tài)度是：不因法治的功能而將其作為治國(guó)理政的唯一手段，也不因法治的局限而否定它對(duì)治國(guó)理政的主導(dǎo)性。

三、以法治方式實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治

當(dāng)前，我國(guó)發(fā)展進(jìn)入新階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期，社會(huì)矛盾多發(fā)，以法治方式實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治成為這個(gè)時(shí)期的重大課題?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出：“面對(duì)的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之多前所未有，依法治國(guó)在黨和國(guó)家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大”，要“更好地統(tǒng)籌社會(huì)力量、平衡社會(huì)利益、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為，使我國(guó)社會(huì)在深刻變革中既生機(jī)勃勃又井然有序，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會(huì)公正、生態(tài)良好，實(shí)現(xiàn)我國(guó)和平發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)”，就“必須更好地發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用”[1]。以法治方式實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治，是國(guó)家治理領(lǐng)域的一場(chǎng)廣泛而深入的革命，是一項(xiàng)宏大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程。

(一)以法治思維引領(lǐng)治國(guó)理政

法治思維是一種運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對(duì)所遇到或所要處理的問(wèn)題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理從而形成結(jié)論的思維方式，它以合法性思維、人權(quán)思維和公正思維為主要內(nèi)容，既有別于把法律當(dāng)作管理百姓工具的工具主義法律思維，也不同于以掌權(quán)者個(gè)人或少數(shù)人意志處理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的人治思維。法治思維對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治是事關(guān)宏旨的，掌權(quán)者“具有法治思維，必然會(huì)主動(dòng)、自覺(jué)運(yùn)用法律手段治國(guó)理政，反之，當(dāng)他遇到需要處理的問(wèn)題時(shí)，通常首先會(huì)想到人治手段”[13]。法治思維是實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治的思想基礎(chǔ)，以法治思維引領(lǐng)治國(guó)理政是實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治的有力保障。首先，法律統(tǒng)治是法治的要義，合法性思維是法治思維的題中之義，法治思維的基本內(nèi)容是“合法與非法的預(yù)判，即把合法性當(dāng)作思考問(wèn)題的前提”[14]。在法治思維引領(lǐng)下，掌權(quán)者就會(huì)審視治國(guó)理政行為的目的、內(nèi)容、手段、程序、結(jié)果等方面的合法性，從而保障治國(guó)理政行為符合法律的規(guī)定和要求、符合法律的原則和精神。其次，人權(quán)是法治的核心價(jià)值，人權(quán)思維是法治思維的根本內(nèi)容。以人權(quán)思維為根本內(nèi)容的法治思維為善政良治提供思想保障，“人權(quán)的主流精神始終是防止和抵抗公權(quán)力走向惡政。在公民與國(guó)家的關(guān)系中，人權(quán)對(duì)于人的價(jià)值表現(xiàn)為以人權(quán)制約國(guó)家權(quán)力，保障政府善待它的公民”[10]97-98。在法治思維引領(lǐng)下，掌權(quán)者就會(huì)將保障公民權(quán)利作為治國(guó)理政行為的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀。再次，公平正義是法治的靈魂，“法律和體制如果是不正義的，那么無(wú)論它們多么有效，多么有條不紊，也必然會(huì)為人們所改革或廢除”[15]，公正思維是法治思維不可或缺的內(nèi)容。在法治思維引領(lǐng)下，掌權(quán)者在治國(guó)理政中就會(huì)關(guān)注社會(huì)公平，采取有效措施防止、遏制乃至消除社會(huì)不公，從而為國(guó)家善治奠定社會(huì)基礎(chǔ)。

(二)以良法之治化解社會(huì)矛盾

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。以良法之治化解社會(huì)矛盾就成為以法治方式實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治的題中之義。實(shí)踐已經(jīng)證明，偏離良法之治的軌道去處理社會(huì)矛盾，不僅不能真正地、徹底地解決社會(huì)矛盾，甚至還會(huì)帶來(lái)新的社會(huì)問(wèn)題。良法以文明的價(jià)值內(nèi)容和完備的規(guī)范體系為基本標(biāo)準(zhǔn)，提高立法質(zhì)量必須以這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)為牽引。從整體上說(shuō)，“要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會(huì)主義核心價(jià)值觀，使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)。要把公正、公平、公開(kāi)原則貫穿立法全過(guò)程，完善立法體制機(jī)制，堅(jiān)持立改廢釋并舉，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性”[1]。具體而言，要健全有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾的法律機(jī)制，這些法律機(jī)制包括：暢通有序的訴求表達(dá)——心理干預(yù)——矛盾調(diào)處——權(quán)益保障機(jī)制、行政復(fù)議案件審理機(jī)制、人民調(diào)解——行政調(diào)解——司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制、重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制等。良法不能停留在紙面上，必須落實(shí)到“治”的實(shí)踐中。鑒于“行政權(quán)力在國(guó)家各種權(quán)力中乃是最活躍、最經(jīng)常、最普遍、最直接運(yùn)用的權(quán)力，與公民、法人和其他組織(包括各種經(jīng)濟(jì)組織)具有最密切的聯(lián)系”[16]，因而行政權(quán)力規(guī)范運(yùn)作是實(shí)現(xiàn)良法之治的關(guān)鍵和核心。行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為等原則，糾正不作為和亂作為，克服懶政和怠政，依法全面履行職能，從而有效防范和及時(shí)化解社會(huì)糾紛、防止因行政權(quán)力“缺位”或“越位”而引發(fā)社會(huì)矛盾。由于“司法作為法治的重要構(gòu)成要素，其基本功能是借助公共權(quán)力對(duì)各種法律爭(zhēng)端作出最終的權(quán)威性解決”[17]，因而公正司法是實(shí)現(xiàn)良法之治的后防保障。需要完善司法體制、優(yōu)化司法職權(quán)配置、理順?biāo)痉P(guān)系、健全司法程序、加強(qiáng)司法監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)司法公正，讓民眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義，使已有的社會(huì)矛盾得以和平的方式化解，防止因司法不公導(dǎo)致新的社會(huì)矛盾。

(三)以綜合治理助力法治在實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治中的作用

如前所述，法治在實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治中具有極為重要的功能，但法治不是萬(wàn)能的，它存在一定的局限。法治的局限需要填補(bǔ)，這就為其他治國(guó)理政方式的運(yùn)用留下了空間。為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治，就要綜合運(yùn)用多種方式和手段，實(shí)行綜合治理。立足于中國(guó)國(guó)情，應(yīng)該重視以下三種方式對(duì)法治的補(bǔ)充作用，助力法治在實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治中的作用。一是黨治。黨治并不是指以黨代政、黨權(quán)高于一切，而是指堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)以及黨的政策的合理運(yùn)用。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)的執(zhí)政黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)是國(guó)家善治的政治保障，“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會(huì)主義法治的根本要求，是黨和國(guó)家的根本所在、命脈所在，是全國(guó)各族人民的利益所系、幸福所系”[1]。黨的政策具有較大的指導(dǎo)性、號(hào)召性、教育性與靈活性，對(duì)法治具有補(bǔ)充作用：它可以作為法律的先導(dǎo)，以補(bǔ)償法律的滯后性；它也可以作為法律的補(bǔ)充，以填補(bǔ)立法的疏漏。二是民治。民治即公民自主和自治，其實(shí)質(zhì)是公民以主人翁的身份管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)。民治對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治是不可或缺的，“善治有賴(lài)于公民自愿的合作和對(duì)權(quán)威的自覺(jué)認(rèn)同，沒(méi)有公民的積極參與和合作，至多只有善政，而不會(huì)有善治”[18]。三是德治。道德對(duì)于善治的意義是毋庸置疑的，“如果養(yǎng)成了一種健全的道德人格，人們就會(huì)對(duì)道德選擇和追求有一種自主、向上、嚴(yán)肅、負(fù)責(zé)的態(tài)度，并通過(guò)實(shí)踐鍛煉、培養(yǎng)出獨(dú)立的判斷和選擇能力，從而自覺(jué)‘慎獨(dú)’”[19]。在治國(guó)理政中，需要法律和道德共同發(fā)揮作用。必須加強(qiáng)道德建設(shè)，“大力弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，弘揚(yáng)中華傳統(tǒng)美德，培育社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德、個(gè)人品德……以道德滋養(yǎng)法治精神、強(qiáng)化道德對(duì)法治文化的支撐作用，實(shí)現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰”[1]。需要強(qiáng)調(diào)的是，黨治、民治、德治等方式的運(yùn)用不是對(duì)法治方式的替代或否定，而是對(duì)法治方式的補(bǔ)充，因而不得與法治相沖突，不得背離法治的原則和精神。

[1] 中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定[N].光明日?qǐng)?bào),2014-10-29.

[2] 朱景文.“從法治到善治”的思考[N].法制日?qǐng)?bào),2008-01-27.

[3] 俞可平.治理與善治引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí),1999(5).

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[5] 俞可平.善政：走向善治的關(guān)鍵[N].文匯報(bào),2004-01-19.

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[責(zé)任編輯 李丹葵]

2015-03-09

何士青，華中科技大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，湖北省首屆十大中青年法學(xué)家之一，主要從事憲法學(xué)與行政法學(xué)以及理論法學(xué)研究.

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1009-3699(2015)03-0240-05