國家治理視域中的政策評估困境及其破解路徑研究——基于公共權力運行公開化的考察

錢再見 高曉霞

（1．南京師范大學國家治理與政府創(chuàng)新研究中心，江蘇南京210023；2．南京審計學院大學外語教學部，江蘇南京211815）

國家治理過程實際上就是一個國家中公共權力來源合法化、公共權力配置合理化、公共權力運行公開化和公共權力監(jiān)督制度化的過程，而成功的公共政策評估是建立在公共權力運行公開化基礎之上的，沒有公共權力運行的公開化，客觀、公正和規(guī)范的公共政策評估也就無從談起。

一、國家治理視域中的政策評估及其公共權力基礎

英語中的“治理”（governance）可以追溯到古典拉丁文或古希臘語中的“引領掌舵”（steering）一詞，原意是控制、引導和操縱，與government的含義交叉[1]。隨著全球社會對公共治理的日益關注，“治理”被賦予了多種定義，如“在管理國家經(jīng)濟和社會發(fā)展中權力的行使方式”、“確定如何行使權力，如何賦予公民話語權，以及如何在公共利益上作出決策的慣例、制度和程序”，等等。根據(jù)Daniel Kaufmann等人的理解：“治理是一個國家的政府當局得以運行的傳統(tǒng)和制度。治理包括如下三方面的內(nèi)容：①政府被選擇、監(jiān)督和替換的過程；②政府有效制定和執(zhí)行正當政策的能力；③公民和國家對管理經(jīng)濟社會互動的制度的尊重?！盵2]從這一理解出發(fā)，筆者認為，國家治理能力至少包括國家政策能力、政府行政能力、社會自治能力和公民參與能力。其中，最為關鍵的要素就是國家的政策能力，它是國家能力中的突出方面，因為公共政策是政府等公共權力機構對整個社會的價值作權威性的分配，即政治系統(tǒng)是由決策制定，將各種價值分配于體系內(nèi)的成員[3]。從政治系統(tǒng)理論來看，政策能力建設不僅關注從利益表達、利益綜合到政策制定的政策輸入過程，以及付諸實施的政策輸出過程，包括資源的提取、產(chǎn)品和服務的分配、行為的管制和象征及信息的交流，而且十分關心反饋的作用，這一反饋的環(huán)節(jié)就是公共政策評估。Thomas R．Dye認為評估是了解公共政策結果的過程[4]。Yehezkel Dror也認為，評估就是從反饋中進行系統(tǒng)的學習[5]。從國家治理的視角來觀照，公共政策評估就絕不只是對政策過程和結果進行了解和學習的描述行為，而是對公共政策的效果、效能及價值進行檢測、評價和判斷的一種政治行為，實際上也就是要對政策過程中公共權力運行是否公平、公正、公開和有效而進行的監(jiān)督和評價。

首先，治理的“善治（good governance）”目標蘊涵了公共政策評估目標的公益性。按照Marie－Claude Smouts的概括，善治包括四大要素：①公民安全得到保障，法律得到尊重，特別是這一切都需通過法治來實現(xiàn)；②公共機構正確而公正地管理公共開支，亦即進行有效的行政管理；③政治領導人對其行為向人民負責，亦即實行責任制；④信息靈通，便于全體公民了解情況，亦即具有政治透明性[6]。可以說，善治就是基于公共權力運行公開化而實現(xiàn)公共利益最大化的社會管理過程，其中，公益性目標是治權合法性的來源。在公共治理中，政策是價值的具體表達，涉及資源和權力的分配[7]。如果說公共政策規(guī)劃是公共權威機關基于公共權力運作進行公共資源分配并致力于達成公共目標和實現(xiàn)公共利益的過程，那么，公共政策評估就是通過對政策方案、政策過程和政策效果的評價促進公共權力合理配置公共資源，追求公共價值，維護公共利益的基礎，也是實現(xiàn)公共政策過程民主化、科學化和規(guī)范化的必由之路。對公共政策進行評估，形式上是對政策方案執(zhí)行前、執(zhí)行中和執(zhí)行后的評價，實質上則是行政權與公民權的再分配[8]。從這個意義上說，政策評估正是通過公共權力的合理配置和分權、控權而實現(xiàn)其公益性目標的。

其次，治理的參與性意味著公共政策評估主體的多元性。國家治理就是一種民主治理，強調(diào)參與性和多中心性。治理是一個比政府管理范圍更廣的術語，政府、私人部門以及志愿部門可以在服務功能上進行任意的替代。在實際中，Les Metcalfe和Sue Richards就把公共管理定義為“通過其他組織解決問題”[9]，并且強調(diào)其實治理是關于網(wǎng)絡管理的。正如Jean－Pierre Gaudin所說的，“治理從頭起便須區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治概念”[10]。Gerry Stoker認為治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者，它對傳統(tǒng)的國家和政府權威提出挑戰(zhàn)，認為政府并不是國家惟一的權力中心。各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到了公眾的認可，就都可能成為在各個不同層面上的權力中心[11]。在新治理理論中，社會－控制論研究方法強調(diào)了處于中心的行動者進行管理時所受到的限制，聲稱不再有單一的主權權威，替代它的是：每個政策領域特有的多個行動者；社會、政治和行政行動者之間的相互依存；共同的目標；界限模糊的公共部門、私人部門以及志愿部門；行動、干預以及控制方式的多樣化和新出現(xiàn)的方式。治理成了互動式的社會政治管理方式的結果[12]。公共政策評估主體就是依法有權直接或間接地參與公共政策評估過程的個人、團體或組織，公共政策評估中的關鍵問題是確立政策評估主體，即解決由哪些人進行政策評估的問題。無論是政府評估抑或是民間評估，也不管是正式評估或者是非正式評估，其對于評估者都有一定的要求，如法定的評估權力、獨立客觀公正的評估態(tài)度、不畏權勢和不怕困難的敬業(yè)精神，等等。傳統(tǒng)上，政府統(tǒng)治的權力運行方向總是自上而下的，它運用政府的政治權威，通過發(fā)號施令、制定政策、實施政策和評估政策，對社會公共事務實行單一向度的管理。與此不同的是，治理視域中的政策評估則是一個多元主體上下互動的管理過程，它主要通過官民合作、協(xié)商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施，其前提假設是“多中心”理論，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。

第三，治理的透明性和責任性決定了公共政策評估過程的公開性。透明性和責任性是“善治”政府的重要標志。善治實際上是國家的權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。政府的合法性也需要公民的認同、需要政府透明度和責任性作保障。透明性是指政府沒有任何偏見地向公眾公開相應的信息，滿足公眾的合法需求，利益相關方都能夠輕易地獲取相關的、可靠的信息。責任性不僅是指在行政管理系統(tǒng)中下級對上級負責，更重要的是指對全體人民負責，責任性也意味著對政府不良行為的懲罰或制裁。透明性和責任性是相互依存的，沒有一定程度的透明度，責任性會變得不完整、無意義；沒有責任性，透明性也無法真正實現(xiàn)。

系統(tǒng)的政策評估可以使政策制定者和一般公眾認識、了解某些政策的實際效果，并為政策討論提供某種現(xiàn)實的背景。通過政策評估，檢視特定政策的回應性和有效性，可以全面、準確地掌握政策制定及政策決策、政策執(zhí)行的實際情況和政策執(zhí)行過程中各主要功能環(huán)節(jié)的各項責任歸屬，使各類政策主體對各自的政策決策失誤及其后果、政策執(zhí)行不力及其后果、政策失敗及其后果，明確其權責并承擔相應的全部責任，絕不能推卸責任。責任性是確?！肮舱吲c實際實施之間的一致和對公共資源的有效配置與使用”的關鍵[13]。從這個意義上說，公共政策評估有著促進憲政民主政體下的“責任政治”和建設“責任政府”的功能。公共責任是責任政府或民主政府的首要之義，政府公共責任的產(chǎn)生與界定不是由政府自身決定的，而是由民眾的利益和意志決定的。建立責任政府意味著要實現(xiàn)從政府對內(nèi)負責到對外負責的轉變，從政府自我評價到社會評價的轉變，這就要求政府避免暗箱操作、實行政務公開、實現(xiàn)公共權力運行的公開化。所有這些都要求公眾參與到政府管理活動中來，因為公眾是社會治理的重要主體，要形成政府與社會的良性互動，必須擴大公民參與。

二、政策評估的現(xiàn)實困境及其權力邏輯分析

在我國社會轉型時期，公共權力已形成政府、市場、社會和公民相互博弈的狀態(tài)，出現(xiàn)了社會公共資源重新分配的格局。在這一大背景下，公共政策評估是公民權利制約公共權力、社會權力制衡公共權力的必然選擇。但現(xiàn)實的政策評估卻存在著種種難題與困局：有的評估活動難以展開、有的評估實際上只是一種形式而并無實效。在20世紀80年代中期甚至出現(xiàn)了所謂的“認同危機”，有不少批評者認為，評估研究雖然投入了大量的人力和物力，但其研究成果在政策實施過程中的利用率并不高[14]。

第一，政策評估對象的自利性影響了評估目標的公益性。公共政策評估的一個基本假設是任何一項公共政策或公共政策過程都不可能是完美無缺的，而公共政策評估的目的就是要從政策運行過程中發(fā)現(xiàn)問題、分析政策出現(xiàn)問題的原因，進而調(diào)整相關政策以提高公共政策績效、維護公共利益。但是，政策制定者往往基于自身利益的考慮而強調(diào)政策決策的正確性。政策評估過程中作為評估對象的組織和個人常常存在著一種“評估恐懼癥”，即個人及組織對仔細檢視其決策邏輯的恐懼。在政策評估所面臨的種種困難和障礙中，人為的抵制是最直接的，也是最為嚴重的。此外，組織的惰性也是評估的一個障礙。Aaron Wildavsky認為評估與組織是相互矛盾的，原因是組織追求穩(wěn)定而評估必然帶來變動[15]。

從權力邏輯來看，公共權力的運行是否具有妥適性、是否實現(xiàn)了公共利益則需要對其實施的政策及其結果進行評價。公共行政管理依靠的是一套精密的等級制公共組織結構和一套完整的公共行政權力體系運行機制，公共政策的制定和實施依賴于政府等公共權力主體的運作，公共權力在運作過程中會出現(xiàn)異質性而與權利對立，進而違背公共利益。政治場域中的行動者和經(jīng)濟場域中的行動者一樣受到自身利益的驅動，作為權力的行使者，他們都存在非理性的一面，因而一切權力都存在被濫用的可能性。孟德斯鳩認為一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止，因此，要防止濫用權力，就必須設定權力的邊界并且要以權力約束權力，而政策評估本身就是以監(jiān)督權制約行政權、決策權和執(zhí)行權。

第二，政策評估主體的單一性阻礙了評估過程的參與性。Kimberly A．Fredericks等人指出，近些年來，項目評估發(fā)生的變化主要體現(xiàn)在中央政府向地方的放權、服務提供中非政府組織參與的擴大、人們對政府效率的關注以及社會服務的提供所涉及的利益相關人的增多[16]。但評價政府政策制定和執(zhí)行的政策評估常常都是由政府來主導的。

究其原因，根本上還在于公共權力博弈中行政權與公民權的非均衡發(fā)展態(tài)勢，主要是行政權總是試圖壟斷公共權力，擠壓社會權力的空間，其結果往往是侵蝕了公民權利的領域。由于公共權力的性質是保障個人權利實現(xiàn)的手段，所以，公共權力只是個人權利的一種伴隨物。權力作為權利的產(chǎn)物，它的正當性來源于權利，權利和權力之間的關系只是一種委托－代理關系，一種監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，其運行只有依民主范式方能取得其正當性。

公共政策主體主要是指國家權力主體，在實際政治生活中，國家公權力體系中最為典型的有立法權、司法權和行政權，這些權力迄今都是國家統(tǒng)治社會的主要權力，其中行政權是最具擴張性與侵略性的權力，是國家權力最核心的一種體現(xiàn)。在當代社會中，國家的行政權力日益擴張，甚至出現(xiàn)了“行政國家”或“以行政為中心”的現(xiàn)象，行政機關在公共政策過程中的地位和作用日趨重要。行政權的擴張就如同一把“雙刃劍”，通過履行其執(zhí)行和管理的職能所產(chǎn)生的社會效益是巨大的，但是如果控制不好，則會后患無窮。

第三，政策評估專家的依附性損害了評估結論的公信力。評估者不僅需要有法定的評估權力，而且還要具備一定的專業(yè)理論和方法素養(yǎng)、相關政策領域的政策知識、一定的政策分析能力。因此，政策評估就成了政策分析專家的工作任務和思想庫的一項基本功能，但是，這一功能的實現(xiàn)依賴于相應的經(jīng)濟、制度、法律和政治文化環(huán)境[17]。現(xiàn)階段我國的公共政策評估主體以政策的決策方或執(zhí)行方為主，公共政策評估主體和被評估對象有著業(yè)務上或層級上的種種聯(lián)系，多數(shù)政府部門在公共政策評估實踐過程中，只是在系統(tǒng)內(nèi)部通過自下而上的統(tǒng)計報表或總結報告等形式對本部門或本系統(tǒng)工作進行總結評估，使得評估主體在公共政策評估過程中帶有很強的主觀色彩，難以保持評估立場的客觀性和評估結論的科學性。政策評估專家作為評估主體中的一支重要力量，其獨立性的缺失直接導致評估結論的客觀性不足，尤其是政府自身利益和公眾利益沖突時，更會使得公共政策評估結論缺乏公信力。一些思想庫的專家和政策分析人員，不去實地考察社會的現(xiàn)實問題和矛盾、實事求是地尋求解決問題的各種決策思路，而是把大部分精力都用來揣摩領導人的所謂“精神”、迎合某些領導人的心理需要、淪為領導人的“應聲蟲”、從事“御用咨詢”、有時甚至是奉命論證。個別思想庫及其專家為了滿足自己的利益偏好，甚至自愿充當公共政策決策者的“吹鼓手”，導致其政策評估功能的“虛化”而成為擺樣子的“花瓶”。

從權力邏輯來分析，政策評估是治理過程中監(jiān)督權的實現(xiàn)方式之一，政策評估涉及對公共權威機關及其決策的監(jiān)督和評判，是社會監(jiān)督的一種形式。從這個意義上說，沒有公民社會的發(fā)育和成長，沒有對公共權力的制約、監(jiān)督和責任追究，任何政策評估都只能流于形式。思想庫常常被譽為西方社會中的“第五種權力”甚至是“第四種權力”[18]，聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）則將思想庫看作是“知識與力量之間的橋梁”[19]。在民主社會中，政策分析專家和思想庫受委托進行政策評估其實是民主社會中代替公眾對政府及其政策進行民主、公正和客觀評判的一種機制。

第四，政策評估信息的封閉性降低了評估過程的公開性。Thomas Jefferson曾說過“信息即民主的流通貨幣”。美國政治學者Francis E．Rourke認為“政府過程公開并接受公眾的批評和監(jiān)督的原則，是民主不證自明的公理”[20]。透明性是現(xiàn)代國家治理的重要特性，強調(diào)“以信息公開為原則，以信息不公開為例外”，通過提高透明度強化民主授權，確保所授予的權力能夠在行使的過程中得到監(jiān)督。然而，政策評估過程中信息系統(tǒng)不健全、信息設備不完善、信息管理不到位和網(wǎng)絡化管理意識淡薄等問題是廣泛存在的突出難題。人為的信息封鎖、落后的信息意識和不夠完備的信息管理體制，造成政策評估過程中難以及時對有效數(shù)據(jù)和資料進行加工和整理，評估所獲數(shù)據(jù)資料殘缺不全或陳舊滯后，導致評估信息不對稱，嚴重阻礙了客觀、公正和科學的政策評估。

治理的透明性要求政府有解釋的責任，告知公民政府正在做什么，政府有責任通過合適的渠道盡快發(fā)布信息，方便大眾知曉和使用。當代政府改革與信息公開先進技術工具的結合，使人們再次強調(diào)民主政府應該開放、可及和透明[21]。公民的信息獲取權利是政府行政公開的法理基礎，Mark Bovens甚至認為它是與T．H．Marshall所講的公民權、政治權和社會權同等重要的第四種權利[22]。從這個意義上說，政策評估信息的封閉性其實是政府行政權對公民信息獲取權和民主監(jiān)督權的漠視，是公共權力運行公開化的最大障礙之一。

三、基于公共權力運行公開化的政策評估困境破解路徑

從國家治理的視角來看，政策評估是提升國家政策能力的一種手段。在公共政策過程中，政策評估作為一個功能環(huán)節(jié)是基于公共權力運作而實現(xiàn)的對政策過程和政策效果的評價和判斷，從這個意義上說，公共政策評估是保障公民權利、創(chuàng)造公共價值、實現(xiàn)公共利益的一種手段。公共政策評估說到底就是促進公共權力運行公開化的基礎，反過來說，公共權力運行公開化又是破解政策評估困境的必由之路。具體地說，其基本路徑是在放權、分權和授權的基礎上，通過信息公開制度的實施，強化官民合作、促進公民參與并積極賦權，實現(xiàn)評估目標和提升政策能力。

（一）簡政放權，實現(xiàn)政策評估主體的多元化

突破政策評估困境的一個重要路徑就是“控權”?！翱貦唷弊鳛楝F(xiàn)代法治的基本精神，首先，應該體現(xiàn)在公共政策過程和運行體制之中，從這個意義上說，公共政策過程中的政府決策權應與執(zhí)行權、監(jiān)督權適度分離，通過進一步分權、放權，還權于民。通過在政府內(nèi)部科學設置機構和有效配置職權，建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督、既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結構和運行機制，實現(xiàn)民主化和科學化的決策、通暢和高效的執(zhí)行以及全面、有力、到位的監(jiān)督。其次，真正的監(jiān)督來源于體制外的力量，來自于公民參與的監(jiān)督和公眾的評價，應該建立在“第三方”獨立、客觀、公正的評估基礎之上。再次，要改變目前評估主體單一化的現(xiàn)狀，公共政策評估可以參照360度績效評估以及國外已有的成功經(jīng)驗，在目前官方績效評估的基礎上，實行政府、黨的組織、權力機關、專業(yè)評估組織（包括大專院校和研究機構）、社會組織和公眾特別是受到政策影響的利益相關者的群體代表等多元評估主體的結合，實現(xiàn)評估主體多元化。最后，實現(xiàn)評估主體多元化的關鍵是要簡政放權、防止行政權壟斷公共權力、保障公民權、發(fā)揮不同社會權力在政策評估中的作用和影響力，充分認識到評估工作絕不是政策過程中可有可無的環(huán)節(jié)，它不僅是一種利益表達與綜合的渠道，也是實現(xiàn)公共政策民主化和科學化的重要保障。通過公共政策評估，可以減少政策失誤和執(zhí)行阻力，提高行政效率，它不是某種附屬的政治陪襯物，更不是個別機關和個人謀取私利的工具。此外，任何一項公共政策必然涉及社會資源的分配，為防止決策者隨意決策、執(zhí)行者選擇性執(zhí)行，必須通過制度把評估結論與有關人員的獎懲直接聯(lián)系起來，真正實現(xiàn)政策過程的權、責、利相統(tǒng)一。

（二）積極授權，推動政策評估的專業(yè)化和獨立性

一般來說，政府人員常常偏好于證明自己的政策是有效的，而且在政府的內(nèi)部也往往存在著各種各樣利害關系的制約，因此，要求政府在對自己所制定政策進行評估的時候做到客觀幾乎是不可能的。另外，由于受傳統(tǒng)文化的影響，政府的工作人員更習慣于服從上級的領導，為了自身前途也不會去反駁領導，這會導致公共政策評估的信息源受到上級政府部門偏好的影響，使得公共政策評估的結論不準確。所以，公共政策評估應該在簡政放權和分權的基礎上，積極推動外部評估，授權第三方實施政策評估。

外部評估的優(yōu)點在于：①“外部人”能夠保持一個相對客觀的、中立的立場；②外部評估者更可能具備進行評估所必須的專業(yè)技能。外部評估的缺點則在于：由于外部評估（申請）接受有關單位的委托，因而在評估經(jīng)費、評估資料等方面容易受到委托人的控制。同時，各種外部獨立評估者自己組織的評估在獲取評估所需的資料和經(jīng)費方面也存在很大的困難，受到很大局限。在封閉的政府體制中，政府沒有足夠的胸懷承受外部對于自己執(zhí)政能力的懷疑和評判，因而獨立的第三方評估往往不容易得到政府的授權評估。要做好政策評估不是一件容易的事情，評估者本身必須是一位“勇敢者”，不畏權勢、不怕困難，在經(jīng)過客觀、審慎的研究后，得出的結論認為要改變，就會果斷地采取具體行動，作必要的政策調(diào)整甚至政策終結。由此看來，評估是一種“精神”、一種“倫理”，即所謂的“評估倫理”。

發(fā)展第三方獨立評估，重要的是要成立獨立的評估機構，授權其進行獨立評估。首先，要建立真正獨立的評估機構。如日本會計檢查院作為日本的最高審計機關，行使著獨立的審計監(jiān)察權和財政監(jiān)督權，還擁有特別檢查權，國會可以要求會計檢查院對特定事項進行檢查，并將檢查結果直接報告國會，可以從法律的依據(jù)和財政民主主義的觀點出發(fā)考察會計檢查院獨立性的意義①。評估者要維持其客觀性及獨立性，只有保證評估組織的超脫地位，才能有效地避免評估工作不受政府的干擾，實現(xiàn)評估工作的客觀性和獨立性。其次，評估者的地位要有周全的職業(yè)保障。如美國聯(lián)邦審計局（GAO）對國會負責，其首長任期為15年，以此作為保障。日本《會計檢查院法》第3條就“院長的任命”作出具體規(guī)定：“會計檢查院院長由檢查官互選，并由內(nèi)閣加以任命?！睓z查官的任期為7年，檢查官在任期屆滿前，不得隨意罷免。第三，評估過程中的信息公開。針對由于信息不對稱而導致的公共政策評估障礙，政府應進一步落實信息公開法律制度和相關政策，完善信息公開制度，從封閉政府走向開放政府，使公共政策評估參與主體在評估前可從有關部門那里獲取評估對象的全面、真實信息，建立一個完善的信息系統(tǒng)進行及時的信息收集、分析，以滿足對公共政策評估的信息需求。最后，評估者要有獨到的評估理論視角、方法和技術。評估研究要以客觀事實為依據(jù)，克服在微觀層次上的方法論缺陷。如果方法論上存在缺陷，就會直接影響評估結果，從而影響政策評估本身?？梢哉f，方法論上的科學性是評估者和評估機構得以維持其獨立性、專業(yè)性和科學性的先決條件。

（三）充分賦權，推動政策評估的公開化和參與性

第四代評估是一種響應性的建構主義式評估。評估設計時應該建立民眾參與渠道，重視政策相對人（政策利害相關者）的感受，也就是了解政策相對人的要求、關切和議題。用相對性替代絕對性、用授權替代控制、用局部理解替代普遍性詮釋、用謙遜替代傲慢，這就是第四代評估者得到的最明顯的收獲[23]。美國教育評估學會前任主席David Fetterman也強調(diào)評估的目的在于促進社會公正，主張采用賦權評估的方法，其核心是對評估過程的關注，通過對話、多元主義、利益相關者的全程參與來實現(xiàn)評估對社會公正的促進[24]，他的評估方法中的利益相關參與者不同于以往的利益相關者，這里的利益相關者不只是考慮政策訴求的對象，而是從評估開始到產(chǎn)生結論全程參與的評估者。

賦權評估的要義就是要打破傳統(tǒng)的單一性、集權式的評估，從單向評估轉到多向評估，調(diào)動政策制定者、政策執(zhí)行者、政策分析者、政策相對人、政策利益相關方以及公眾廣泛地參與政策評估，并且是在協(xié)商中進行評估。Frank Fischer認為這種民主化的政策評估理念始于哈羅德·拉斯韋爾創(chuàng)立“民主的政策科學”的初衷，而政策協(xié)商的邏輯就是要把這一口號付諸實施[25]。對于哈貝馬斯來說，現(xiàn)代社會——或者任何社會——的政治觀點都采用了“系統(tǒng)地歪曲溝通”的形式，占主導地位的統(tǒng)治群體力求通過控制和操縱基本社會觀點背后的意識形態(tài)共識的假設來確保他們的權力。權力精英們對那些挑戰(zhàn)自己意識形態(tài)共識的觀點設置障礙，他們限制或者拒絕某種現(xiàn)實主張和價值判斷進入公共協(xié)商過程。但是，如果沒有被議論的政府，民主將不復存在[26]。“討論”同權力之間的關系既微妙又復雜。雖然“政治討論”不能等同于權力，它卻能傳播著、產(chǎn)生著權力，它既可以作為控制的工具，又可以作為解放的工具，當然，討論需要在哈貝馬斯所謂的公共空間中進行。民主必須辨認、區(qū)分公共利益和其他各種利益，并揭示新出現(xiàn)的利益和關切[27]。Robert Alan Dahl甚至建議，每個公民都應該在某個咨詢委員會里服務一年，咨詢委員會的成員應保持經(jīng)常的通信往來，并且咨詢委員會要成為一個在法律上制約代表的制度化機制②。Peter De Leon則建議通過“參與型政策分析（PPA）”增加面對面交流的環(huán)節(jié)，隨機選擇那些可能被特定政策影響的公民，在一年之內(nèi)，與政策制定專家和官員會面，在行政事務上影響他們決策[28]。向公民進行咨詢和協(xié)商是為了使行政國家合法化，參與性政策分析也使專家的實踐滿足政治賦權的要求，這種專家被重新定義為公共知識和賦權的“促進者”，他們不僅僅提供數(shù)據(jù)，而且努力把過程評估與技術評估的經(jīng)驗主義要求結合起來。有了相關知識，公民就能夠形成他們自己的觀點，并且能夠進行交流。John Dryzek教授認為，這種交流可以看作是一種對話，在對話中，公民和社會科學工作者們都通過彼此對抗擴大了自己的視野[29]。從這個意義上說，政策專家跟公民的角色將不會明顯地截然不同。David C．Paris等進而提出，分析家最好被看成是一個“有專長的公民”[30]?？傊?，公共政策的評估應該建立在各個利益團體平等協(xié)商的基礎上，通過賦權，包括知情權、言論權和監(jiān)督權等，促進公民參與政策評估。

在公共政策評估活動中，除立法機關、政黨組織、司法機關、社會組織和公民外，比較重要的公共政策評估主體是政策制定者和執(zhí)行者、專業(yè)機構和人員、大眾傳播媒體。此外，政策對象作為一個重要的評估主體對政策效果有親身感受，對公共政策最有發(fā)言權。因此，作為政策對象的社會組織和公眾代表也不能缺位、不能缺失話語權，社會組織和公眾作為政府行為相對人參與公共政策評估，不僅能夠提高公共政策評估的客觀性和全面性，更能夠提高公共政策評估結論的公信力。

注釋：

①參見西川伸一．會計検査院の獨立性をいかに強化するか－－鴻池「決算革命」の動向にかかわらせて．（政経論叢．2005．第74巻第1·2號．125－160頁）。

②參見Robert Alan Dahl．AftertheRevolution：AuthorityinaGoodSociety．（New Haven：Yale University Press，1970，pp．149－150）；Robert Alan Dahl．DemocracyandItsCritics．（New Haven：Yale University Press，1989，p．340）．

[1]Jessop B．The rise of governance and the risks of failure：the case of economic development[J]．International Social Science Journal，1998，50（155）：29－44．

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