大國財(cái)政與社會治理

●呂冰洋

黨的十八屆三中全會提出，當(dāng)前全面深化改革的總目標(biāo)是“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，同時(shí)提出“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。一時(shí)，關(guān)于財(cái)政的職能定位及作用方向引起財(cái)政學(xué)界的大討論，“大國財(cái)政”理念應(yīng)時(shí)而生。的確，中國作為一個(gè)擁有五千年歷史的大國，財(cái)政運(yùn)行應(yīng)有其自身的規(guī)律和特點(diǎn)，不能一味照搬西方財(cái)政學(xué)界對財(cái)政規(guī)律的總結(jié)。那么，在當(dāng)前歷史節(jié)點(diǎn)上，大國財(cái)政應(yīng)突出哪方面特點(diǎn)呢？本文認(rèn)為，財(cái)政應(yīng)該在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)治理目標(biāo)之外更多地考慮社會治理問題。

一、良好的社會秩序是提升國家能力的基礎(chǔ)

國家治理是“六位一體”的治理體系，它包括經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化、生態(tài)文明、黨建六方面內(nèi)容。在這六方面治理中，經(jīng)濟(jì)與社會是其他方面治理的基石，例如，如果經(jīng)濟(jì)衰退和社會混亂，那么政治就難有作為，文化難以繁榮，生態(tài)文明更難以得到保障。一個(gè)強(qiáng)大的國家，不可能建立在經(jīng)濟(jì)落后和社會無序的基礎(chǔ)上。

財(cái)政是國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會的重要工具，那么，政府有理由運(yùn)用這個(gè)工具嗎？經(jīng)過幾百年來世界各國的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐，政府需要干預(yù)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)得到普遍認(rèn)同，在此不需詳述。關(guān)鍵在于政府干預(yù)社會的合理性分析，需要認(rèn)真追問兩個(gè)問題：政府為什么要干預(yù)社會？如果不干預(yù)社會，會對國家治理產(chǎn)生什么樣的影響？

政府干預(yù)社會的理由，需要從一些政治經(jīng)濟(jì)學(xué)者的研究中尋找依據(jù)。新自由主義者認(rèn)為，自然、自發(fā)的市場秩序具有無比的優(yōu)越性，但是波蘭政治經(jīng)濟(jì)學(xué)者波蘭尼在他的名著《大轉(zhuǎn)型》（1944）中，經(jīng)過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆治龅贸鲆粋€(gè)令人吃驚的結(jié)論：如果任由市場經(jīng)濟(jì)按照其自身的規(guī)律發(fā)展，不僅沒有優(yōu)越性，反而會產(chǎn)生巨大而永久的災(zāi)難。原因在于，在自由市場經(jīng)濟(jì)沒有發(fā)展之前，社會設(shè)有保護(hù)人、自然和生產(chǎn)組織的有效屏障，但是一旦市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人、土地、資源都將作為所謂的“生產(chǎn)要素”流動起來，這會對既有的社會秩序造成嚴(yán)重沖擊。斯蒂格利茨在為《大轉(zhuǎn)型》寫的前言中進(jìn)一步說明，“這種流動性是消除那些社會聯(lián)系的代名詞，而正是這些聯(lián)系提供了社會和政治穩(wěn)定所必需的經(jīng)濟(jì)安全?！薄耙粋€(gè)所謂的自發(fā)調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟(jì)可能會演化為黑手黨資本主義——以及一個(gè)黑手黨政治體系，很不幸，在這個(gè)世界的一些地方，這種擔(dān)心是真實(shí)而迫切的。”因此，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府非但不能縮減干預(yù)社會之手，而且要進(jìn)一步加強(qiáng)對社會干預(yù)，以起到保護(hù)社會的作用。實(shí)際上，二戰(zhàn)以來各國蓬勃興起的社會保障制度建設(shè)，就是抵御市場經(jīng)濟(jì)、維護(hù)良好社會秩序的一種政府努力。

政府促使社會有序的同時(shí)，還要激發(fā)社會的活力?；盍εc秩序是一對矛盾，以水的三種形態(tài)作比喻：當(dāng)它是冰時(shí)是最有秩序的，但卻是最沒活力的；當(dāng)它是蒸汽時(shí)是最有活力的，但卻沒有秩序。因此，如何處理好國家與社會的關(guān)系，需要體現(xiàn)出強(qiáng)烈的政治平衡感。實(shí)際上，國家與社會關(guān)系一直是政治學(xué)者重點(diǎn)關(guān)注的主題，在政治學(xué)者米格代爾早期的作品《強(qiáng)社會和弱國家》(1998，中譯本2009年)中，將國家和社會關(guān)系視為你進(jìn)我退的零和博弈。在他新的著作《社會中的國家》（2013）中，他認(rèn)識到了國家和社會是可以相互強(qiáng)化，實(shí)現(xiàn)正和博弈的。一個(gè)有活力的社會，不僅不會減弱國家能力，反而是強(qiáng)大國家能力的支撐。

二、大國財(cái)政應(yīng)促進(jìn)社會治理

由于社會秩序問題與經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題同等重要，大國財(cái)政就應(yīng)該同時(shí)起到促進(jìn)兩者治理的作用。關(guān)于財(cái)政促進(jìn)經(jīng)濟(jì)治理問題，傳統(tǒng)財(cái)政理論對此有深入的研究，但是對社會治理問題卻一直被忽視。經(jīng)典財(cái)政理論對財(cái)政職能的概括主要體現(xiàn)在三方面：資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)發(fā)展。很明顯，這三項(xiàng)職能是經(jīng)濟(jì)職能，如果按照這三項(xiàng)職能設(shè)計(jì)財(cái)政制度，那么財(cái)政無法實(shí)現(xiàn)促進(jìn)社會治理的目標(biāo)，也就無法建設(shè)起真正的大國財(cái)政。

從促進(jìn)社會治理角度出發(fā)，財(cái)政所要做的，一是要維護(hù)社會秩序，使其不受市場經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重沖擊；二是要激發(fā)社會活力，使社會隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各利益群體能理性、有序地表達(dá)他們的訴求。

第一，財(cái)政要保護(hù)社會秩序，成為市場經(jīng)濟(jì)的防浪堤。市場經(jīng)濟(jì)是一股改變?nèi)祟惿畹木薮蟪绷?，在這股潮流裹挾下，人們原有的生活秩序會受到嚴(yán)重沖擊，有的人在潮流中會自在遨游，有的人卻只能載沉載浮，不能自主。從近三十年中國改革進(jìn)程來看，首先是上世紀(jì)八十年代中期農(nóng)民從土地上逐漸被驅(qū)離出來，成為數(shù)億“民工”。其次是九十年代后期國有企業(yè)工人從國有企業(yè)這個(gè)保護(hù)殼驅(qū)離出來，成為“下崗工人”。最后是進(jìn)入二十世紀(jì)后，大量土地、資源被驅(qū)入市場，成為工業(yè)化和城市化不竭的動力，伴隨的是人們生存家園、美好環(huán)境的失去。同時(shí)，教育、醫(yī)療市場的過度市場化改革，又使得作為人們基本權(quán)利的教育權(quán)和醫(yī)療權(quán)受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。如果任由市場自由競爭、追逐利潤的原則來支配社會，那么原有的社會秩序就會坍塌，社會資本淪為物質(zhì)資本的附庸。為防止這種情形出現(xiàn)，政府就應(yīng)該運(yùn)用強(qiáng)大的財(cái)政手段，來建立以保障養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)的社會保障體系。

第二，財(cái)政要激發(fā)社會活力，使社會成為蓬勃向上的社會。標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書主要講授的內(nèi)容是供給與需求問題，但是僅有供給與需求遠(yuǎn)不足以使市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。奧爾森（2005）對此做了一個(gè)很好的比喻，認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)的市場理論僅關(guān)注供給與需求，就像是凳子只有兩條腿試圖站立一樣不可能。實(shí)際上，“社會”是支撐凳子的重要的第三條腿，但是經(jīng)濟(jì)學(xué)家普遍對此視而不見。要證明這一點(diǎn)并不難，簡單瀏覽一下世界各國發(fā)展?fàn)顩r就會發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家，社會也一般充滿了活力。因此，要活躍經(jīng)濟(jì)，除了上文所述要保護(hù)社會外，政府還有責(zé)任發(fā)展社會，使其充滿生機(jī)。

那么，財(cái)政具有哪些可以促使社會發(fā)展的手段呢？仔細(xì)梳理一下財(cái)政各項(xiàng)制度和政策，不難發(fā)現(xiàn)財(cái)政手段是非常豐富的，它主要集中在政府預(yù)算制度安排和財(cái)政支出方向安排上。

在政府預(yù)算制度安排上，可以讓社會力量更多地參與政府預(yù)算編制和監(jiān)督過程中。政府預(yù)算關(guān)系到政府資金的使用方向和效益，它可以在很大程度上改變部門之間、產(chǎn)業(yè)之間、群體之間的利益分配格局，是政治生活的一項(xiàng)核心權(quán)力。對此，應(yīng)擴(kuò)大社會參與政府預(yù)算編制和監(jiān)督的范圍。例如，在全國層面，可擴(kuò)大全國人民代表大會常設(shè)機(jī)構(gòu)的預(yù)算審查權(quán)力，擴(kuò)大人大代表的日常監(jiān)督權(quán)力；在縣級層面，可以推廣實(shí)行更多的參與式預(yù)算，公眾在參與預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的過程中，學(xué)會表達(dá)利益，學(xué)會平等地與不同群體討論、協(xié)商，學(xué)會關(guān)注公共問題、維護(hù)公共利益，從而提高公民的參與意識和參與能力。目前，黑龍江省哈爾濱市、江蘇省無錫市、浙江省溫嶺市已在參與式預(yù)算方面做出了有益的探索。

在財(cái)政支出方向安排上，可以擴(kuò)大政府購買公共服務(wù)的范圍和規(guī)模。應(yīng)該承認(rèn)，由于政府直接提供公共服務(wù)容易產(chǎn)生諸多問題，如：政府規(guī)模擴(kuò)張、壓制市場、資源錯(cuò)配、激發(fā)尋租，等等。而擴(kuò)大政府購買公共服務(wù)的范圍和規(guī)模，則可收縮政府職能范圍，由專業(yè)化社會組織承擔(dān)公共服務(wù)供給，政府則可從服務(wù)的提供方轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督方，既有利于減少社會對政府公共服務(wù)供給不當(dāng)?shù)牟粷M，也有利于激勵(lì)社會組織參與公共服務(wù)。目前，我國政府購買公共服務(wù)的規(guī)模還相當(dāng)有限，以2011年為例，全國政府采購支出僅888.6億元，而以一般公共服務(wù)、教育、文化體育、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等為代表的服務(wù)類財(cái)政支出達(dá)62035.73億元，前者僅為后者的1.4%。由政府直接提供公共服務(wù)，則政府獻(xiàn)力多而受怨多；由政府購買和監(jiān)督社會組織提供的公共服務(wù)，則政府獻(xiàn)力少而受怨少。兩者對比，受益結(jié)果很清楚。

總之，大國財(cái)政要能起到提升大國治理能力的作用，大國治理能力的核心是經(jīng)濟(jì)治理和社會治理。以往財(cái)政制度和政策安排過多地關(guān)注經(jīng)濟(jì)治理，對社會治理關(guān)注不足。大國財(cái)政參與社會治理的目標(biāo)，一是要維護(hù)社會秩序，二是激發(fā)社會活力。在財(cái)政收入、支出、預(yù)算、政府間財(cái)政關(guān)系等問題上，均可以此為目標(biāo)做出相應(yīng)的調(diào)整。