云南實(shí)施生態(tài)移民中的財政體制創(chuàng)新問題探析*

王錫林

(楚雄師范學(xué)院，云南 楚雄 675000)

黨的十八屆三中全會提出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。劃定生態(tài)保護(hù)紅線，對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。2015年初習(xí)近平總書記視察云南時指出:“云南作為西南生態(tài)安全屏障，承擔(dān)著維護(hù)區(qū)域、國家乃至國際生態(tài)安全的戰(zhàn)略任務(wù)。”從國家的頂層設(shè)計到國家領(lǐng)導(dǎo)人的部署要求，都為云南通過實(shí)施生態(tài)移民來推進(jìn)生態(tài)文明和扶貧工程建設(shè)指明了努力的方向。

一、云南實(shí)施生態(tài)移民是一項重要而緊迫的任務(wù)

人類社會的文明進(jìn)步與生態(tài)環(huán)境演化的歷史表明，人類對生態(tài)環(huán)境的作用和影響既有正面的，也有負(fù)面的。前者是創(chuàng)造適宜人類生存發(fā)展的人工生態(tài)環(huán)境，后者是破壞人類生存發(fā)展的自然生態(tài)環(huán)境。貧困問題的長期存在，必然會造成對自然資源的過度開發(fā)利用，不僅難以鞏固人工生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與建設(shè)成果，而且還會加劇自然生態(tài)環(huán)境的持續(xù)惡化，這正是云南的現(xiàn)實(shí)問題。

(一)生態(tài)移民是實(shí)現(xiàn)云南生態(tài)文明建設(shè)和扶貧工程建設(shè)的現(xiàn)實(shí)選擇和有效途徑

云南地處西南邊疆少數(shù)民族聚居區(qū)，是國家劃定生態(tài)保護(hù)紅線的主要生態(tài)功能區(qū)，有豐富的自然生態(tài)資源，也有大面積的生態(tài)脆弱、自然條件惡劣、災(zāi)害頻發(fā)、土地瘠薄、資源匱乏和嚴(yán)重石漠化地區(qū)。目前云南貧困人口基數(shù)較大，貧困度極深，并且大部分生活在生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)脆弱、自然條件惡劣地區(qū)，貧困是破壞這些地區(qū)生態(tài)環(huán)境的根本原因，而生態(tài)環(huán)境遭受破壞又是導(dǎo)致貧困不斷加深的關(guān)鍵因素。雖然“脫貧致富是民生之急”，但“生態(tài)保護(hù)有紅線”，生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間這對錯綜復(fù)雜的矛盾，是云南省各級黨委、政府和群眾面臨的一大難題。怎樣破解難題，圍繞生態(tài)文明建設(shè)和人民生活富裕兩大目標(biāo)實(shí)現(xiàn)云南跨越式發(fā)展，需要積極探索選擇有效途徑。

實(shí)施生態(tài)移民是破解云南生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)自然和人口雙重壓力困境，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境得以保護(hù)和貧困人口得以徹底脫貧雙贏發(fā)展目標(biāo)的有效途徑。以生態(tài)移民助力生態(tài)文明建設(shè)，加大自然生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和修復(fù)力度，能使生活在生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)脆弱、自然條件惡劣地區(qū)大量貧困人口增收致富。以生態(tài)移民助力扶貧工程建設(shè)，加快貧困人口徹底脫貧致富，也能根除生態(tài)環(huán)境遭受人為破壞的動因，有效保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境。

在全國14個連片特困地區(qū)中，云南省涉及滇西邊境片區(qū)、烏蒙山云南片區(qū)、迪慶藏區(qū)和滇桂黔石漠化等4個片區(qū)91個縣，數(shù)量居全國第一位。這些連片貧困地區(qū)不僅面積大，而且生態(tài)環(huán)境脆弱，貧困人口多，貧困程度深，“一方水土養(yǎng)活不了一方人”。按照國家人均純收入2300元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，截至2013年底全云南省還有600多萬貧困人口。這些貧困人口大部分生活在地處偏遠(yuǎn)、信息閉塞、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻繁的邊遠(yuǎn)山區(qū)、高寒山區(qū)、邊境沿線和少數(shù)民族聚居區(qū)，生存條件極差、自然資源十分貧乏，除了貧瘠的山坡地外，幾乎一無所有，而其中一些村落的生存環(huán)境已明顯不適宜村民居住，就地扶貧已不可能達(dá)到預(yù)期效果。同時，在云南其他區(qū)域還有一些人口，居住在生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線區(qū)內(nèi)，尤其是那些分散棲息在大山深處的貧困人口，有的幾乎與世隔絕，他們?yōu)榱松娑鴺O大地破壞生態(tài)環(huán)境，導(dǎo)致人口、資源、環(huán)境與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不協(xié)調(diào)。面對資源約束趨緊、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)酷現(xiàn)實(shí)，自然資源環(huán)境與人口雙重因素相互作用，成為制約這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)發(fā)展的重要原因。這些地區(qū)是云南省生態(tài)文明建設(shè)和扶貧攻堅的“硬骨頭”。只有從根本上解決生態(tài)保護(hù)和生態(tài)脆弱區(qū)廣大貧困群眾的生存與發(fā)展問題，才能從根本上調(diào)動群眾保護(hù)與改善生態(tài)環(huán)境的積極性和創(chuàng)造性，根除破壞生態(tài)環(huán)境的人為因素，為生態(tài)文明建設(shè)提供前提條件。

因此，樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，實(shí)施功在當(dāng)代、利在千秋、惠及子孫的生態(tài)移民工程，把貧困人口整體搬遷到城鎮(zhèn)、小集鎮(zhèn)、河谷、交通沿線地帶生產(chǎn)生活，徹底改善這些地區(qū)各族群眾的基本生活條件，才能拓寬貧困群眾脫貧致富的新路子，徹底“拔掉窮根子”，與全省各族人民一道同步奔小康。

(二)生態(tài)移民是實(shí)現(xiàn)云南城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的有效手段，能為增進(jìn)云南各民族團(tuán)結(jié)和諧，實(shí)現(xiàn)邊疆穩(wěn)定創(chuàng)造良好條件

由于歷史和自然條件的制約，云南需要實(shí)施生態(tài)移民地區(qū)絕大部分是民族地區(qū)，經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展極為落后，生態(tài)移民的搬遷對象中，絕大多數(shù)是少數(shù)民族群眾，貧困程度極深。為了保證生態(tài)移民“搬得出、留得住、能致富”，共享改革發(fā)展成果，在移民安置過程中，政府幫助移民統(tǒng)一新建了住房，通達(dá)道路、水電，配套建設(shè)學(xué)校、醫(yī)院、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)及文化體育等公共設(shè)施，并幫助移民因地制宜拓展新興產(chǎn)業(yè)，積極有效拓寬了移民增收致富渠道。通過生態(tài)移民，構(gòu)建一體化的城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，移民基礎(chǔ)生產(chǎn)生活條件能得到極大改善，為移民群眾脫貧致富奠定物質(zhì)基礎(chǔ)條件，增強(qiáng)移民發(fā)展的內(nèi)生動力，保證各族群眾平等享有公共服務(wù)。在實(shí)施生態(tài)移民過程中，為了及早讓移民融入遷入地生產(chǎn)生活，移民安置地各級政府還開展技能培訓(xùn)和“一對一”對口幫扶活動，使移民群眾深切感受到黨和政府的溫暖。在移民與遷入地經(jīng)濟(jì)、社會文化的交往融合中，移民與當(dāng)?shù)厝罕娤嗷ソ涣?，在共同發(fā)展生產(chǎn)和勤勞致富中相互借鑒、取長補(bǔ)短，增進(jìn)了民族感情，促進(jìn)了各民族團(tuán)結(jié)和諧，共同構(gòu)筑各民族共有精神家園，實(shí)現(xiàn)各民族共同繁榮進(jìn)步，維護(hù)了民族地區(qū)社會長治久安，鞏固了云南邊疆穩(wěn)定。

二、創(chuàng)新財政體制機(jī)制，為云南實(shí)施生態(tài)移民提供堅實(shí)保障

云南省實(shí)施生態(tài)移民，不僅需要對生態(tài)移民遷入地大力建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，還需要對移民社區(qū)各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展和移民就業(yè)技能培訓(xùn)進(jìn)行扶持，加之各少數(shù)民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的培育與保護(hù)等，這一切都要求財政資金供給提供保障。目前生態(tài)移民的財政資金扶持主要集中在工程移民、扶貧移民、自然災(zāi)害移民方面，其中工程移民有相對有力的財政資金保障，扶貧移民、自然災(zāi)害移民有有限的財政資金扶持，而生態(tài)資源環(huán)境保護(hù)區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)保護(hù)的生態(tài)移民則基本沒有財政資金支持。針對這一現(xiàn)狀，亟需創(chuàng)新財政體制機(jī)制，確保云南生態(tài)移民工程建設(shè)落到實(shí)處。

(一)創(chuàng)建生態(tài)移民省級財政專項

以基本公共資源均衡化、公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，建立生態(tài)移民省級財政專項。由于生態(tài)移民區(qū)基本沒有財力進(jìn)行水、電、路、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社會保障、就業(yè)培訓(xùn)、安全生產(chǎn)、社會治安、垃圾處理、污水凈化等公共服務(wù)嚴(yán)重失衡。因此，為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)移民所確定的各項目標(biāo)，就須要持續(xù)加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，實(shí)現(xiàn)為移民提供的基本公共服務(wù)產(chǎn)品與其他城鄉(xiāng)居民均等。省級財政轉(zhuǎn)移支付要如扶貧工作一樣，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)轉(zhuǎn)移，在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，瞄準(zhǔn)每一戶家庭的情況，分級、分層推進(jìn)生態(tài)移民資金扶持。

(二)創(chuàng)新生態(tài)移民省級以下財政支出責(zé)任劃分機(jī)制

1．以省級財政支出為主，克服生態(tài)移民財政不平衡矛盾。生態(tài)移民中既包含扶貧移民也包含生態(tài)保護(hù)移民，而后者會出現(xiàn)不愿移不想移，甚至抗拒移現(xiàn)象，這就加大了工作難度，需要省級財政加大支出力度，解決實(shí)際問題。

2．以移民規(guī)模作為基本責(zé)任限度，克服生態(tài)移民責(zé)任交叉模糊現(xiàn)象。生態(tài)移民與工程移民相比，工程移民的區(qū)域清晰;與扶貧移民相比，扶貧移民的意愿積極主動;與災(zāi)后重建移民相比，災(zāi)后重建移民由國家統(tǒng)一規(guī)劃實(shí)施。這就說明生態(tài)移民難度最大，矛盾最多，必須根據(jù)生態(tài)移民規(guī)模和跨地連片的特點(diǎn)，劃清省級、州級、縣市級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的責(zé)任，推動工作整體進(jìn)行。

(三)創(chuàng)新生態(tài)移民的省級轉(zhuǎn)移支付機(jī)制

1．明確省級財政轉(zhuǎn)移支付的責(zé)任。第一，實(shí)現(xiàn)全省城鄉(xiāng)基本公共資源均衡化、公共服務(wù)均等化是省政府義不容辭的責(zé)任。讓全省各族群眾都享有平等且最基本的公共服務(wù)，是全面建成小康社會的基本要求。因此，為保護(hù)生態(tài)而進(jìn)行生態(tài)移民，必然增加地方政府財政負(fù)擔(dān)，同時影響當(dāng)?shù)鼐用袼碛械幕竟卜?wù)水平，客觀上會加大地區(qū)間政府基本公共服務(wù)的差距。面對這種情況，就需要省政府在中央政府轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，采取政府間轉(zhuǎn)移支付手段，調(diào)整因生態(tài)移民所造成的基本公共服務(wù)不均等現(xiàn)象，彌補(bǔ)地方財政因生態(tài)移民所造成的收支缺口。第二，生態(tài)移民體現(xiàn)的是生態(tài)效益和扶貧效果，由省政府提供財力支持理所應(yīng)當(dāng)。地方的生態(tài)移民最終會形成全省生態(tài)文明建設(shè)的效益，而地方政府付出的財力成本會讓工作力度大者吃虧，最終會導(dǎo)致地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部消極對待生態(tài)移民這塊“硬骨頭”。省政府必須采取特殊舉措，對敢啃生態(tài)移民“硬骨頭”的地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部給予激勵和補(bǔ)償。

2．建立與生態(tài)移民規(guī)模相配套的省級財政轉(zhuǎn)移項目。在設(shè)立生態(tài)移民專項的前提下，建立新的專門針對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的轉(zhuǎn)移支付項目。第一，結(jié)合現(xiàn)有的“退耕還林”、 “退牧還草”轉(zhuǎn)移支付，再建立“退地還山”轉(zhuǎn)移支付。第二，結(jié)合國家主體功能區(qū)限制和禁止開發(fā)轉(zhuǎn)移支付，再建立綠色環(huán)境保護(hù)社會團(tuán)體、野生動物保護(hù)志愿者組織、城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督社會組織、城鄉(xiāng)生活垃圾處理企業(yè)的政府補(bǔ)貼制度，調(diào)動全社會對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性和主動性。第三，參照民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，對生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)內(nèi)的世居少數(shù)民族設(shè)立激勵移民獎勵制度。第四，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，建立生態(tài)修復(fù)支付項目。

3．探索橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。目前常見的轉(zhuǎn)移支付基本上是縱向轉(zhuǎn)移支付，即由上級政府向下級轉(zhuǎn)移支付，很少見到橫向轉(zhuǎn)移支付。由于生態(tài)移民所帶來的生態(tài)效益本身就是橫向的，因此，探索橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制十分必要。

(四)創(chuàng)新生態(tài)移民財政管理運(yùn)行機(jī)制

1．堅持“財力與事權(quán)相匹配”的原則，劃分各級政府間財權(quán)和事權(quán)。由于云南省各級政府的財權(quán)與財力不對稱，事權(quán)與財力不匹配的現(xiàn)象大量存在，這就需要省級財政加大宏觀調(diào)控能力，合理調(diào)整區(qū)域間、縣域間的財政供給差異化問題。根據(jù)國家級主體功能區(qū)規(guī)劃、云南省劃定的生態(tài)紅線、國家公園和省級公園的總體要求，結(jié)合以整村、整鄉(xiāng)、整族、整縣、整州為單元的區(qū)域發(fā)展和扶貧開發(fā)工程，省級財政負(fù)責(zé)規(guī)模較大，跨地州連片，涉及人數(shù)達(dá)到萬人以上的移民，連同全部事權(quán)都由省級政府負(fù)責(zé)在規(guī)定時限內(nèi)推動移民。地州級財政負(fù)責(zé)規(guī)模中等，跨縣連片，涉及人數(shù)在萬人以下5千人以上的移民，連同全部事權(quán)都由地州級政府負(fù)責(zé)在規(guī)定時限內(nèi)推進(jìn)移民?？h級財政負(fù)責(zé)規(guī)模較小，跨鄉(xiāng)跨鎮(zhèn)，涉及人數(shù)在5千人以下1千人以上的移民，連同全部事權(quán)都由縣級政府負(fù)責(zé)在規(guī)定時限內(nèi)推進(jìn)移民。千人以下的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)。具體人數(shù)和跨地要求可根據(jù)實(shí)際情況浮動調(diào)整。

2．以提供基本公共服務(wù)均等化為最低線，進(jìn)行與財政體制配套各項改革。一要按照人均財力情況，以提供基本公共服務(wù)均等化為最低限度，落實(shí)財政轉(zhuǎn)移支付和社會保障制度。二是要加大地方人大對政府財政支出的監(jiān)督力度。三是協(xié)調(diào)財政政策和產(chǎn)業(yè)政策、金融政策間的關(guān)系，引導(dǎo)市場配置資源的走向，實(shí)現(xiàn)生態(tài)移民工作快速推進(jìn)。

3．以生態(tài)保護(hù)和移民建設(shè)為標(biāo)準(zhǔn)，建立新的績效評價體系。加大生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的財力投入力度，以生態(tài)環(huán)境指標(biāo)為準(zhǔn)，測算每年財政收支的增長速度，測算財政資金的使用效益。落實(shí)生態(tài)移民目標(biāo)責(zé)任制，用生態(tài)移民的量化指標(biāo)進(jìn)行考核，將各級領(lǐng)導(dǎo)在責(zé)任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)轄區(qū)生態(tài)移民政績納入考核指標(biāo)。

三、探索財政新舉措，加快云南生態(tài)移民實(shí)施步伐

(一)積極向中央爭取財政支持和優(yōu)惠政策

習(xí)近平總書記來云南考察時指出:“要把生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在更加突出位置，像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上一定要算大賬、算長遠(yuǎn)賬、算整體賬、算綜合賬，不能因小失大、顧此失彼、寅吃卯糧、急功近利?！币虼耍獱幦以谥贫ā笆濉币?guī)劃時，把云南生態(tài)移民實(shí)現(xiàn)應(yīng)移盡移作為國家目標(biāo)，每年轉(zhuǎn)移支付生態(tài)移民專項資金，用于云南生態(tài)保護(hù)和國家主體功能區(qū)建設(shè)。

(二)加大生態(tài)保護(hù)區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)移民力度，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的自然恢復(fù)

云南的地理氣候條件特點(diǎn)使生態(tài)環(huán)境自然恢復(fù)能力很強(qiáng)，只要消除了人為干擾和破壞，很多地方的生態(tài)就可以在50年左右得以恢復(fù)。因此，要真正實(shí)現(xiàn)“封山育林”的效果，只需要做好“封山”就可以達(dá)到“育林”目標(biāo)。眼前加大財政投入移民，就可以在長遠(yuǎn)上節(jié)省投入，甚至不用投入。反之，如財政投入不到位，該移的人移不出來，造成的生態(tài)問題就得年年投，年年治，無休無止，形成無底洞。

(三)在實(shí)施“退耕還林”、“退牧還草”的基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)“退地還山”財政項目

云南很多山區(qū)的植被原來都很好，但是隨著人口的增加，很多山上的植被都被砍伐和燒掉，種上玉米，其經(jīng)濟(jì)效益極小，而造成的生態(tài)代價卻極大。即使是種上甘蔗、洋芋、橡膠林，從長遠(yuǎn)看也是得不償失。只有讓山地所有者從綠色植被中獲得超過玉米的收益，才能讓大地重新煥發(fā)綠色生機(jī)。

(四)仿效種糧補(bǔ)貼，給予林木所有者大樹和珍稀樹種補(bǔ)貼

云南作為生物資源大省，具有得天獨(dú)厚的自然優(yōu)勢，但是，現(xiàn)在已經(jīng)很少見直徑達(dá)到100厘米的大樹，珍稀樹種更是難覓蹤跡。為徹底改變這種現(xiàn)狀，應(yīng)該給予林木所有者 (包括國家、集體、農(nóng)戶等各類主體)大樹補(bǔ)貼。具體辦法可由林業(yè)主管部門制定，按照樹的直徑大小給予等級不同的補(bǔ)貼，樹木直徑越大，補(bǔ)貼金額越高，再結(jié)合樹種的珍稀程度，集中連片的面積大小，乘以補(bǔ)貼系數(shù)，讓有大樹和珍稀樹種的所有者得到生態(tài)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)效益，徹底改變?nèi)藗兗惫茐纳鷳B(tài)環(huán)境的現(xiàn)象。

(五)加大生態(tài)移民財政政策與其他各類財政政策的整合力度

要與扶貧開發(fā)、美麗鄉(xiāng)村、工程移民等財政政策結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)中的雙贏多贏。把生態(tài)移民納入國家主體功能區(qū)、國家公園建設(shè)之中，同時劃定云南省自己的紅線區(qū)，實(shí)現(xiàn)財政資金的整合，促進(jìn)生態(tài)移民戰(zhàn)略性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

總之，云南的生態(tài)移民是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會進(jìn)程中面臨的“啃骨頭”工作。這個工作的窗口期就是“十三五”，此后很難再有大規(guī)模生態(tài)移民的機(jī)遇期。這就需要云南有大戰(zhàn)略、大眼光，一鼓作氣，加大財政創(chuàng)新力度，通過未來幾年的努力，徹底解決生態(tài)移民問題，闖出一條生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展的路子，譜寫好中國夢的云南篇章。