“執(zhí)行難”問題及對策研究

陳 勇

(楚雄師范學(xué)院思政部，云南 楚雄675000)

一直以來，被社會所廣泛詬病的法律“白條”現(xiàn)象——人民法院生效的法律文書“執(zhí)行難”問題，損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，褻瀆了法律尊嚴(yán)，破壞了人民法院的權(quán)威性，成為目前我國構(gòu)建法制社會的巨大障礙。

“執(zhí)行難”的問題現(xiàn)狀如何，成因是什么，又該采取何種對策來加以解決?本文試圖逐一回答，并起到拋磚引玉的作用。

一、“執(zhí)行難”問題的現(xiàn)狀

“執(zhí)行難”是指由于受到執(zhí)行體制、制度、環(huán)境、執(zhí)行人員素質(zhì)、被執(zhí)行人法律意識、誠信意識、能力、素質(zhì)等綜合因素交錯作用的影響所造成的人民法院生效的法律文書在執(zhí)行過程中的阻力較大、難以執(zhí)行的現(xiàn)象。［1］

“執(zhí)行難”有主體和客體兩方面的表現(xiàn)。

(一)主體方面的“執(zhí)行難”

主體方面的“執(zhí)行難”包括兩種情況:

1. 被執(zhí)行人下落不明或逃避執(zhí)行或?yàn)樘厥庵黧w

有的被執(zhí)行人為了逃避法院的強(qiáng)制執(zhí)行，會采取變更通訊地址、聯(lián)系電話甚至是舉家搬遷的方式，故意造成下落不明。有的被執(zhí)行人的公司工商登記信息虛假，造成法院難以找到公司的實(shí)際經(jīng)營地。此外，當(dāng)被執(zhí)行人涉及政府部門、軍隊(duì)、人大代表和政協(xié)委員等特殊主體時，往往很容易受到非法干預(yù)。這些因素?zé)o一例外都會給人民法院的執(zhí)行造成困難。

2. 協(xié)助執(zhí)行人不配合

“一些具有法定協(xié)助執(zhí)行義務(wù)的單位和個人不配合、不協(xié)助人民法院的執(zhí)行工作甚至為被執(zhí)行人通風(fēng)報(bào)信，幫助其隱匿、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)，”［2］造成執(zhí)行困難。

(二)客體方面的“執(zhí)行難”

客體方面的“難”也包括兩種情況:

1. 無可供執(zhí)行財(cái)產(chǎn)

不可否認(rèn)，有些案件難以執(zhí)行是因?yàn)榭陀^上被執(zhí)行人無可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)，比如有的交通肇事案中，由于肇事者駕駛的是無牌無證的車，無法購買保險，而自身賠償能力又非常有限，肇事后根本無力進(jìn)行賠償。而有的故意殺人、故意傷害案，刑事附帶民事賠償?shù)臄?shù)額較高，被告人即使傾家蕩產(chǎn)也難以償付，尤其是對于被執(zhí)行人被羈押服刑的刑事附帶民事賠償案件，能被執(zhí)行的可能性幾乎為零。還有就是一些涉及農(nóng)村宅基地房屋以及權(quán)證不齊的房產(chǎn)買賣糾紛，房產(chǎn)因受到法律限制而無法實(shí)現(xiàn)其交換價值，使得敗訴方無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行。

2. 應(yīng)執(zhí)行財(cái)產(chǎn)因各種原因難以執(zhí)行

除上述因被執(zhí)行人客觀上無可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)造成的“執(zhí)行難”外，我國司法實(shí)踐中，也有不少案件難以執(zhí)行是因?yàn)楸粓?zhí)行人主觀上有逃避義務(wù)、規(guī)避執(zhí)行的意圖。比如，被執(zhí)行人中有的掛名存款、掛名置產(chǎn)、賬外設(shè)賬，有的多頭開戶，提供給法院的賬戶卻無任何現(xiàn)金，有的假借破產(chǎn)、重組、改制、抵押、轉(zhuǎn)讓之名轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、逃避債務(wù)，有的被執(zhí)行人擅自撕毀人民法院的查封令、隨意處分應(yīng)執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)，有的被執(zhí)行人故意將應(yīng)執(zhí)行財(cái)產(chǎn)與國家不允許強(qiáng)制執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)(如股民保證金、退休金、養(yǎng)老金、撫恤金、安置費(fèi)、人壽保險金、人身傷害賠償金等)進(jìn)行混同，有的被執(zhí)行人甚至采用暴力抗拒執(zhí)行，造成應(yīng)執(zhí)行財(cái)產(chǎn)難動的局面，導(dǎo)致法院的執(zhí)結(jié)率不高。

二、“執(zhí)行難”問題的成因

(一)思想觀念落后

不少當(dāng)事人的法律意識、誠信意識淡薄是造成“執(zhí)行難”的思想根源。由于受到封建殘余思想的影響，社會公眾對法律的尊重不夠，對法律的信仰缺乏。很多申請執(zhí)行人商業(yè)風(fēng)險意識不夠強(qiáng)，簽訂合同前疏于調(diào)查對方的資信狀況，訴訟中又怠于舉證，判決后則缺乏配合意識，不向法院提供被執(zhí)行人的下落或財(cái)產(chǎn)線索。此外，市場經(jīng)濟(jì)大潮的沖擊使得近些年來社會公眾的誠信觀念普遍下降，法院的生效判決在不少被執(zhí)行人眼中如同白紙，對逃避法律義務(wù)的行為更是毫無羞恥之心。這些落后的思想觀念與法制社會水火不容，嚴(yán)重影響到了法院的執(zhí)行工作。

(二)執(zhí)行立法滯后

我國民事執(zhí)行立法的滯后具體表現(xiàn)在:

1. 民事執(zhí)行法本身的滯后

目前，我國還沒有統(tǒng)一的民事強(qiáng)制執(zhí)行法，民事執(zhí)行的法律依據(jù)主要靠民事訴訟法中的執(zhí)行篇和相關(guān)的司法解釋、通知、批復(fù)、辦法及其他部門法中所涉及到的條文，這使得民事執(zhí)行制度的規(guī)定內(nèi)容分散，難以操作。

盡管我國于2012 年對民事訴訟法進(jìn)行了修訂，還陸續(xù)修訂或出臺了相關(guān)的司法解釋以及諸如《限制被執(zhí)行人高消費(fèi)的規(guī)定》等一些規(guī)定，使得民事執(zhí)行制度內(nèi)容分散、難以操作的狀況有所改善。比如修訂后的該法第255 條規(guī)定，“被執(zhí)行人不履行法律文書確定的義務(wù)的，人民法院可以對其采取或者通知有關(guān)單位協(xié)助采取限制出境，在征信系統(tǒng)記錄、通過媒體公布不履行義務(wù)信息以及法律規(guī)定的其他措施?！比欢?，措施少、手段弱，對惡意賴債、逃債者缺乏有效威懾的局面并未得到根本扭轉(zhuǎn)，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)執(zhí)行工作的實(shí)際需要。比如，限制被執(zhí)行人高消費(fèi)的措施在實(shí)踐中很難得到落實(shí)，因?yàn)樵诒粓?zhí)行人用現(xiàn)金支付的情況下難以就其進(jìn)行高消費(fèi)的情況進(jìn)行監(jiān)控。再比如，夫妻一方欠債，而存款或其他財(cái)產(chǎn)卻在另一方名下，執(zhí)行另一方財(cái)產(chǎn)無明確法律依據(jù)，夫或妻一方往往以此逃避債務(wù)。因此，有必要制定獨(dú)立的《民事強(qiáng)制執(zhí)行法》，對惡意逃避執(zhí)行或協(xié)助逃避執(zhí)行者規(guī)定嚴(yán)厲的懲戒措施，以解決民事執(zhí)行法操作性不強(qiáng)，責(zé)任難以追究的問題。

2. 執(zhí)行相關(guān)法的滯后

(1)公司、破產(chǎn)法律還不完善

雖然我國2005 年修訂公司法時引入了法人人格否認(rèn)制度，對股東和公司的有限責(zé)任制度進(jìn)行了必要的矯正，對于轉(zhuǎn)移公司資產(chǎn)、逃避債務(wù)的行為，債權(quán)人可以否認(rèn)公司的法人人格，直接起訴公司背后的股東。但是，實(shí)踐中債權(quán)人難以就公司股東存在轉(zhuǎn)移資產(chǎn)逃避債務(wù)的行為進(jìn)行舉證，故鮮有該制度被直接適用的案例出現(xiàn)。另外，我國的破產(chǎn)法對企業(yè)破產(chǎn)第2 條規(guī)定: “企業(yè)法人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力的，依照本法規(guī)定清理債務(wù)。企業(yè)法人有前款規(guī)定情形，或者有明顯喪失清償能力可能的，可以依照本法規(guī)定進(jìn)行重整?！痹摲ǖ?條規(guī)定: “債務(wù)人有本法第2 條規(guī)定的情形，可以向人民法院提出重整、和解或者破產(chǎn)清算申請。”然而，在企業(yè)做“兩套賬”已經(jīng)蔚然成風(fēng)的情況下，要造成企業(yè)賬面虧損非常容易，所以不少企業(yè)常常制造“虧損”，利用破產(chǎn)法規(guī)定的相對寬松的破產(chǎn)申請條件申請破產(chǎn)或重組，以達(dá)到逃避債務(wù)的目的。

(2)對民事主體特別是自然人的資產(chǎn)及負(fù)債狀況缺乏法律調(diào)整

雖然我國現(xiàn)行民訴法規(guī)定被執(zhí)行人未履行法律文書確定的義務(wù)時，人民法院有權(quán)對銀行、信用社等金融機(jī)構(gòu)就被執(zhí)行人的存款行使查詢權(quán)、凍結(jié)權(quán)、劃撥權(quán)，人民法院有權(quán)扣留、提取、查封、扣押、凍結(jié)、拍賣、變賣被執(zhí)行人應(yīng)當(dāng)履行義務(wù)部分的財(cái)產(chǎn)。當(dāng)被執(zhí)行人不履行法律文書確定的義務(wù)并隱匿財(cái)產(chǎn)時，人民法院有權(quán)發(fā)出搜查令，對被執(zhí)行人及其住所或者財(cái)產(chǎn)隱匿地進(jìn)行搜查。當(dāng)然，這些條款的兌現(xiàn)必須建立在人民法院已經(jīng)全面掌握了被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)狀況的基礎(chǔ)之上。然而，事實(shí)上，“由于國家對民事主體資產(chǎn)及負(fù)債狀況缺乏法律調(diào)整，導(dǎo)致我國司法機(jī)關(guān)對公民的資產(chǎn)和負(fù)債狀況一無所知，這是造成‘執(zhí)行難’的原因之一。所以，有必要建立相應(yīng)的全民資產(chǎn)及負(fù)債申報(bào)制度?！保?］

(三)執(zhí)行機(jī)制不順

1. 法院系統(tǒng)內(nèi)部工作銜接不順

首先是同一法院內(nèi)部審判與執(zhí)行人員之間配合、協(xié)助不力?！皩徟泻蛨?zhí)行是法院案件流程管理系統(tǒng)中兩個重要的環(huán)節(jié)，執(zhí)行必須以生效的裁判文書為依據(jù)，審判必須慮及執(zhí)行的可操作性?！保?］但在司法實(shí)踐中，“有的審判法官只注意考慮案件本身的處理，沒有綜合考慮案件審結(jié)后的執(zhí)行問題?！保?］比如對本應(yīng)及時采取財(cái)產(chǎn)保全措施或先予執(zhí)行的案件，卻沒有采取財(cái)產(chǎn)保全措施或先予執(zhí)行，導(dǎo)致判決、裁定或調(diào)解書等生效后，被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)早已被隱藏、轉(zhuǎn)移或變賣而無法執(zhí)行，或者要求申請執(zhí)行人舉證的同時卻沒有及時地采取措施迫使被執(zhí)行人主動申報(bào)財(cái)產(chǎn)，給后期的執(zhí)行工作帶來極大的困難，或者判決脫離生活實(shí)際，機(jī)械地適用法律條文，調(diào)解力度不夠，作出的裁判文書不嚴(yán)密，對法律文書的實(shí)體內(nèi)容審查不足以及對被執(zhí)行人的履行能力不了解，這些也會影響到案件的執(zhí)行。

其次是不同法院之間的配合、協(xié)助不力。比如，“由于委托異地法院執(zhí)行的工作機(jī)制尚未成熟，使得異地執(zhí)行求而無助時有發(fā)生，很多委托外地法院執(zhí)行的案件基本石沉大海，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)法院對外地法院的執(zhí)行求助或者不予理會或者消極應(yīng)付，造成異地委托執(zhí)行難以有效開展。”［6］

2. 法院與相關(guān)部門的聯(lián)動機(jī)制尚未全面建立

法院在執(zhí)行過程中進(jìn)行調(diào)查取證時，除工商部門和銀行基本上能配合進(jìn)行常規(guī)調(diào)查、查詢等工作外，其他部門大多不予協(xié)助，加之社會征信系統(tǒng)也沒有真正建立，現(xiàn)有的人民銀行的征信系統(tǒng)并未全部實(shí)現(xiàn)與各人民法院的數(shù)據(jù)共享，很多地方法院難以直接查詢?nèi)嗣胥y行征信系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)，給執(zhí)行帶來很大的難度。好在這種狀況正在得到改變，相繼有媒體報(bào)道已有不少地方的法院已實(shí)現(xiàn)了與人民銀行征信系統(tǒng)的對接，意味著全面實(shí)現(xiàn)法院與人民銀行征信系統(tǒng)的對接看來只是時間問題。

(四)人員素質(zhì)偏低

長期以來，基層法院執(zhí)行人員大多由司法警察、軍轉(zhuǎn)人員組成，由于他們大都不是學(xué)法律出身，而業(yè)務(wù)培訓(xùn)又跟不上，致使他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)難以適應(yīng)工作要求，處理案件時綜合協(xié)調(diào)能力不夠強(qiáng)，難以提出切實(shí)可行的執(zhí)行方案，比如對一些應(yīng)列為被執(zhí)行人的案外人不敢追加為被執(zhí)行人，致使案件的執(zhí)行標(biāo)的難以到位，執(zhí)行效率不高。

(五)物質(zhì)因素制約

執(zhí)行力量不足、辦案經(jīng)費(fèi)短缺、裝備設(shè)施落后已成為制約執(zhí)行工作的重要物質(zhì)因素。一個基層法院執(zhí)行庭的工作人員人數(shù)通常也就在10 人左右，而每年需要執(zhí)行的案件多達(dá)數(shù)百起。執(zhí)行人員的編制不足，使得基層法院執(zhí)行人員工作負(fù)擔(dān)過重，壓力過大，出現(xiàn)有的案件執(zhí)行期過長或是同一時間段執(zhí)行人員需要執(zhí)行多個案件的情況。此外，辦案經(jīng)費(fèi)短缺使得執(zhí)行人員難以前往異地執(zhí)行。還有，裝備設(shè)施落后使得執(zhí)行手段有限，執(zhí)行能力大打折扣，如有的基層法院執(zhí)行庭沒有專車，以至于在西部地區(qū)甚至出現(xiàn)執(zhí)行人員和承辦律師搭便車去執(zhí)行的情況，影響到了司法機(jī)關(guān)的形象。

三、解決“執(zhí)行難”問題的對策

(一)加強(qiáng)宣傳教育，提升全民的法律意識和誠信意識

各新聞媒體和普法機(jī)構(gòu)要加大對執(zhí)行工作的宣傳力度，利用多種途徑，教育社會公眾樹立民商事交易的風(fēng)險意識，在交易前，全面了解對方的資信狀況和履約能力，慎重選擇交易對象，做到防患于未然。如果不幸涉訴，也應(yīng)依法、及時收集并向法院提供證據(jù)，提供被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)線索，積極配合法院的執(zhí)行工作。

要通過宣傳教育，讓社會公眾認(rèn)識到訴訟、執(zhí)行作為一種司法救濟(jì)手段，并不能完全消除交易本身產(chǎn)生的商業(yè)風(fēng)險，“審判階段的勝訴并不必然導(dǎo)致執(zhí)行階段結(jié)果上的圓滿”。［5］

要教育當(dāng)事人從事民商事交易必須遵守誠實(shí)信用的原則，以誠實(shí)、善意的態(tài)度行使權(quán)力、履行義務(wù)。

要教育引導(dǎo)人民群眾增強(qiáng)法制觀念，提高公民履行生效法律文書的自覺性，為執(zhí)行案件營造良好的輿論氛圍和社會環(huán)境。

(二)完善與民事執(zhí)行相關(guān)的立法

針對目前我國執(zhí)行制度規(guī)定內(nèi)容分散、可操作性不強(qiáng)的實(shí)際，為了從根本上解決“執(zhí)行難”問題，我國應(yīng)該參照日本、奧地利、瑞典等國家的立法模式，將執(zhí)行制度從《民事訴訟法》執(zhí)行篇中獨(dú)立出來，制定單獨(dú)的《民事強(qiáng)制執(zhí)行法》。該法在執(zhí)行體制上，可以參照我國刑訴法中刑事案件審判權(quán)與刑罰執(zhí)行權(quán)分離的模式，將執(zhí)行權(quán)從審判機(jī)關(guān)分離出來，交由司法行政機(jī)關(guān)來行使，實(shí)現(xiàn)真正意義上的審執(zhí)分立。

此外，還應(yīng)該對與民事執(zhí)行相關(guān)的破產(chǎn)法和公司法進(jìn)行修改完善，嚴(yán)格破產(chǎn)申請的條件與程序，對法人人格否認(rèn)制度的適用條件進(jìn)行細(xì)化，防止被執(zhí)行人隨意通過破產(chǎn)重組和轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)來逃避債務(wù)。

(三)構(gòu)建執(zhí)行工作機(jī)制

退一步講，如果將執(zhí)行權(quán)從審判機(jī)關(guān)分離出來交由司法行政機(jī)關(guān)來行使，實(shí)現(xiàn)真正意義上的審執(zhí)分立的條件在目前還不成熟的話，則我國當(dāng)前的主要任務(wù)一方面是對內(nèi)通過深化法院系統(tǒng)自身的改革，完善立案、審判、執(zhí)行分離管理體制，搞好內(nèi)部協(xié)調(diào)與銜接，建立全國各級法院統(tǒng)一配合、密切協(xié)作、協(xié)助執(zhí)行的橫向工作機(jī)制，以解決異地執(zhí)行難的問題;另一方面是對外通過與各相關(guān)部門密切聯(lián)系，建立執(zhí)行工作聯(lián)動機(jī)制，以創(chuàng)造良好的執(zhí)行環(huán)境。

1. 深化法院系統(tǒng)自身的改革

人民法院應(yīng)實(shí)行執(zhí)行裁決權(quán)與執(zhí)行實(shí)施權(quán)分離的制度，將其交由不同的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和不同的執(zhí)行人員行使。其中，執(zhí)行裁決權(quán)應(yīng)由審判庭的審判人員行使，執(zhí)行實(shí)施權(quán)可由執(zhí)行局(庭)的非審判人員行使。

此外，人民法院還要建立執(zhí)行流程管理制度、執(zhí)行人情況通報(bào)制度、執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、執(zhí)行案件公告督促制度和執(zhí)行財(cái)產(chǎn)線索舉報(bào)懸賞制度、執(zhí)行威懾制度等配套制度。要強(qiáng)化訴訟財(cái)產(chǎn)保全，為案件順利執(zhí)行提供條件。要強(qiáng)化訴訟調(diào)解，提高當(dāng)事人自動履行率，降低法院強(qiáng)制執(zhí)行比例。

2. 建立執(zhí)行工作聯(lián)動機(jī)制

解決“執(zhí)行難”的問題，單靠人民法院自身的力量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要各相關(guān)部門密切配合，形成聯(lián)動機(jī)制。比如，公安機(jī)關(guān)、人民檢察院要加大對拒不履行人民法院生效判決裁定行為的打擊力度，人民法院也應(yīng)該依法對其主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員予以罰款、拘留，并向紀(jì)檢監(jiān)察部門提出紀(jì)律處分建議，對失信者進(jìn)行有力懲處，以增強(qiáng)執(zhí)行威懾力。工商、稅務(wù)、城建、公安、國土資源、金融、電信等部門則應(yīng)與人民法院共同建立相關(guān)信息通報(bào)、情況反饋和協(xié)作配合機(jī)制，盡快全面實(shí)現(xiàn)這些部門的信息系統(tǒng)與各地法院執(zhí)行案件信息管理系統(tǒng)之間的互聯(lián)和數(shù)據(jù)共享，讓執(zhí)行人員可以方便地查找被執(zhí)行人下落及其財(cái)產(chǎn)狀況。

要構(gòu)建社會誠信體系，完善信用懲戒手段。比如，可以將未依法履行義務(wù)的被執(zhí)行人的信息列入征信系統(tǒng)黑名單，執(zhí)行人員對未履行法定義務(wù)的被執(zhí)行人，可以在聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)上直接限制其出境、辦理證照、房產(chǎn)交易、招投標(biāo)等行為，大大提高案件的執(zhí)行效率。

(四)加強(qiáng)執(zhí)行隊(duì)伍建設(shè)

執(zhí)行工作的好壞決定于執(zhí)行人員的職業(yè)道德素養(yǎng)和司法能力水平，因此，執(zhí)行隊(duì)伍建設(shè)至關(guān)重要。要加強(qiáng)執(zhí)行人員的職業(yè)道德教育，增強(qiáng)職業(yè)榮譽(yù)感，使其恪盡職守、清正廉潔，杜絕“金錢案、關(guān)系案、人情案”的發(fā)生。要建立執(zhí)行人員的準(zhǔn)入制度，執(zhí)行人員必須經(jīng)過省級司法行政部門組織的考試考核，合格者才能上崗。要確保執(zhí)行人員每年至少進(jìn)行一次崗位培訓(xùn)，以此加強(qiáng)業(yè)務(wù)建設(shè)，提高執(zhí)行人員的業(yè)務(wù)水平和工作能力。

(五)加大對執(zhí)行保障體系的投入

中央財(cái)政要加大對執(zhí)行保障體系的投入，增加執(zhí)行人員編制，改善執(zhí)行人員的待遇，著力解決執(zhí)行力量不足、辦案經(jīng)費(fèi)短缺、裝備設(shè)施落后等問題。

“作為法治建設(shè)進(jìn)程中特有的歷史現(xiàn)象，‘執(zhí)行難’問題的形成，是思想意識、道德水準(zhǔn)、文化傳統(tǒng)以及體制、機(jī)制等各種因素綜合作用的結(jié)果?！保?］解決執(zhí)行難問題，必須以建設(shè)社會主義法治國家為根本目標(biāo)，從解決思想意識、立法制度、體制機(jī)制等阻礙執(zhí)行工作順利進(jìn)行的根本性問題入手，多管齊下，加強(qiáng)宣傳教育、完善立法，深化法院內(nèi)部改革，推進(jìn)執(zhí)行隊(duì)伍建設(shè)，與相關(guān)部門協(xié)同構(gòu)建執(zhí)行聯(lián)動機(jī)制。

［1］胡援. 淺議民事執(zhí)行難問題的成因及解決方法［J］. 榆林科技，2012，(2).

［2］魯開凌，韓寧，徐英杰. 淺析執(zhí)行難的原因與對策［EB/OL］.http://www.doc88.com/p－9833684083382. html，2015 －08 －10.

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